CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 16 gennaio 2020 (1)
Causa C‑456/18 P
Ungheria
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Regolamento (CE) n. 659/1999 – Articolo 11, paragrafo 1 – Ingiunzione di sospensione – Impugnabilità dell’ingiunzione di sospensione – Interesse ad agire malgrado non luogo a statuire – Esercizio del potere discrezionale da parte della Commissione in sede di emanazione di un’ingiunzione di sospensione – Proporzionalità – Obbligo di motivazione»
I. Introduzione
1. La presente impugnazione avverso la contestata sentenza del Tribunale (2) fornisce alla Corte l’occasione per occuparsi del diritto di ricorso separato avverso un’ingiunzione provvisoria di sospensione nel quadro del procedimento di aiuti di Stato. Mediante un provvedimento siffatto, all’Ungheria è stato impedito espressamente di dare ulteriore attuazione a due aiuti sino alla conclusione del procedimento di esame.
2. È vero che già l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, preclude, con l’avvio del procedimento di esame, agli Stati membri di dare attuazione alla misura di aiuto interessata. Tuttavia, il ricorso a un’ingiunzione provvisoria di sospensione consente alla Commissione di condurre un procedimento per inadempimento semplificato qualora lo Stato membro dovesse comunque procedere all’attuazione. La Commissione nutriva, evidentemente, particolari sospetti nei confronti dell’Ungheria e decideva così di adottare l’ingiunzione provvisoria contestualmente alla decisione di avvio. Tuttavia, nella relativa motivazione, la Commissione si fonda, essenzialmente, soltanto sulla sussistenza e sulla portata dell’aiuto.
3. In questo contesto occorre rilevare che l’esame della Commissione si riferisce a due leggi in materia fiscale (in senso lato) la cui qualificazione come aiuto discende, in via primaria, dalla presenza di un’aliquota progressiva. Se ciò possa effettivamente integrare un aiuto ai sensi dell’articolo 107 TFUE è tuttora incerto e contestato (3). Tuttavia, l’Ungheria non ha in seguito impugnato la decisione definitiva adottata dalla Commissione nel merito (sul carattere di aiuto di entrambe le leggi) ma si limita ancora a contestare, separatamente, le ingiunzioni provvisorie. A giudizio di detto paese, tali ingiunzioni sarebbero state emanate in forza di un errore di valutazione e non sarebbero state sufficientemente motivate.
4. Tuttavia, in primo grado, il Tribunale ha assunto una posizione diversa al riguardo, cosicché la Corte, nell’ambito dell’impugnazione, è ora chiamata a stabilire se il Tribunale abbia correttamente confermato le ingiunzioni di sospensione provvisorie sulle quali, nel frattempo, non è più necessario statuire nel merito.
II. Contesto normativo
5. La procedura relativa agli aiuti illegali è disciplinata nel capo III del regolamento (CE) n. 659/1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (4) (in prosieguo: il «regolamento n. 659/1999»).
6. Il suo articolo 11 (5) è così formulato:
«1. Dopo aver dato allo Stato membro interessato l’opportunità di presentare le proprie osservazioni, la Commissione può adottare una decisione, con la quale ordina a detto Stato membro di sospendere l’erogazione di ogni aiuto concesso illegalmente, fino a che non abbia deciso in merito alla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune (in seguito denominata “ingiunzione di sospensione”).
2. Dopo aver dato allo Stato membro interessato l’opportunità di presentare le proprie osservazioni, la Commissione può adottare una decisione, con la quale ordina a detto Stato membro di recuperare a titolo provvisorio ogni aiuto concesso illegalmente, fino a che non abbia deciso in merito alla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune (in seguito denominata “ingiunzione di recupero”), se vengono rispettati i seguenti criteri:
– in base a una pratica consolidata non sussistono dubbi circa il carattere di aiuto della misura in questione;
– occorre affrontare una situazione di emergenza;
– esiste un grave rischio di danno consistente e irreparabile ad un concorrente
(…)».
7. L’articolo 12 del regolamento n. 659/1999 consente alla Commissione, in caso di violazioni delle ingiunzioni di sospensione, di avviare un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE senza fase precontenziosa:
«Se uno Stato membro non si conforma ad un’ingiunzione di sospensione o ad un’ingiunzione di recupero, la Commissione, pur continuando a esaminare il caso nel merito in base alle informazioni a sua disposizione, può adire direttamente la Corte di giustizia delle Comunità europee perché essa dichiari che il mancato rispetto della decisione configura una violazione del trattato».
8. In caso di aiuti non notificati, la Commissione conclude il procedimento di indagine formale mediante decisione ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 7 del regolamento n. 659/1999. L’articolo 7, paragrafo 5, disciplina il divieto di concessione degli aiuti, la cosiddetta decisione negativa:
«La Commissione, se constata che l’aiuto notificato non è compatibile con il mercato comune, decide che all’aiuto in questione non può essere data esecuzione (…)».
III. Fatti
9. Nel 2014 l’Ungheria, da un lato, adottava la legge n. XCIV sul contributo sanitario delle imprese del settore del tabacco e, dall’altro, apportava delle modifiche alla legge n. XLVI del 2008 sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale di quest’ultima.
10. Con entrambe le misure, l’Ungheria introduceva, per le imprese interessate, delle strutture di contributi ad aliquote progressive che entravano in vigore a inizio 2015.
11. L’Ungheria non informava la Commissione di dette misure. In seguito, la Commissione comunicava a detto paese che, a suo avviso, le discipline di cui alla legge n. XLVI e alla legge n. XCIV, potevano rappresentare aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno. In entrambe le comunicazioni, la Commissione minacciava l’adozione di ingiunzioni di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 e invitava l’Ungheria a prendere posizione al riguardo. L’Ungheria non ottemperava a detto invito.
12. Il 15 luglio 2015 la Commissione avviava due procedimenti formali di esame ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (6).
13. Nel contempo, la Commissione emetteva in entrambi i procedimenti delle ingiunzioni di sospensione. Nella motivazione essa affermava, in primo luogo, che l’Ungheria non aveva preso posizione sulla minacciata adozione di ingiunzioni di sospensione e che tale paese riteneva che le misure di cui trattasi non integrassero degli aiuti. In secondo luogo, l’Ungheria continuava ad erogare gli aiuti illegali. In terzo luogo, il carattere marcatamente progressivo delle imposte sul fatturato poteva avere effetti rilevanti sulla situazione della concorrenza nel mercato (7).
14. L’Ungheria proponeva tempestivo ricorso avverso le ingiunzioni di sospensione.
15. Il 4 luglio 2016, a norma dell’articolo 13, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafo 5, del regolamento n. 659/1999, la Commissione stabiliva che le misure controverse costituivano aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, attuati illegittimamente in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (8). Entrambe le decisioni negative sono divenute definitive.
16. Con l’impugnata sentenza del 25 aprile 2018 il Tribunale respingeva i ricorsi proposti dall’Ungheria avverso le ingiunzioni di sospensione. La sentenza veniva notificata all’Ungheria in data 2 maggio 2018.
IV. Procedimento dinanzi alla Corte
17. Il 12 luglio 2018 l’Ungheria ha proposto avverso la sentenza del Tribunale la presente impugnazione. L’Ungheria chiede di
– annullare la sentenza impugnata;
– annullare la decisione C(2015) 4805 final nella misura in cui emana un’ingiunzione di sospensione;
– annullare la decisione C(2015) 4808 final nella misura in cui emana un’ingiunzione di sospensione;
– condannare la Commissione alle spese.
18. Con ordinanza del 15 ottobre 2018, il Presidente della Corte ha autorizzato la Repubblica di Polonia a intervenire a sostegno dell’Ungheria (9).
19. La Commissione chiede di
– respingere l’impugnazione come irricevibile e/o infondata;
– condannare l’Ungheria alle spese.
20. Dinanzi alla Corte l’Ungheria, la Polonia e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte e – il 26 settembre 2019 – orali sull’impugnazione.
V. Sull’impugnazione
A. Sulla ricevibilità dell’impugnazione
21. La Commissione ritiene che l’impugnazione sia irricevibile per carenza di chiarezza del relativo atto. In particolare, da esso non emergerebbero distintamente i punti della sentenza impugnati dall’Ungheria. Inoltre, tale paese si limiterebbe in sostanza a ribadire i motivi e le argomentazioni del procedimento di primo grado e contesterebbe più volte le controverse decisioni della Commissione e non la sentenza impugnata.
22. Secondo una giurisprudenza consolidata, un’impugnazione non risponde ai requisiti di motivazione stabiliti dagli articoli 168, paragrafo 1, lettera d), e 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte se si limita a ribadire i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale. Tuttavia, qualora il ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nel corso di un’impugnazione (10).
23. Nella specie, diversamente da quanto sostenuto dalla Commissione, l’impugnazione non rappresenta una mera riproposizione di elementi già dedotti in primo grado. Infatti, l’Ungheria contesta la motivazione della sentenza impugnata, in particolare, sotto il profilo dell’esercizio – da parte della Commissione – del potere discrezionale in sede di emanazione delle ingiunzioni di sospensione e dell’obbligo di motivazione su quest’ultima gravante. Ciò è sufficiente a far sì che l’impugnazione possa ancora essere considerata ricevibile.
B. Sulla fondatezza dell’impugnazione
24. Nel quadro di un’impugnazione, la Corte esamina d’ufficio la ricevibilità dei ricorsi proposti dinanzi al Tribunale (11).
25. Pertanto, prima di esaminare l’impugnazione nel merito, mi occuperò della ricevibilità dei ricorsi proposti dall’Ungheria dinanzi al Tribunale. Infatti, ove detti ricorsi fossero stati già irricevibili, il loro rigetto da parte del Tribunale sarebbe, in definitiva, corretto dal punto di vista giuridico e l’impugnazione proposta dall’Ungheria infondata.
1. Sulla ricevibilità dei ricorsi avverso le ingiunzioni di sospensione
26. I ricorsi avverso le ingiunzioni provvisorie di sospensione potrebbero essere divenuti irricevibili in quanto le decisioni negative sono nel frattempo divenute definitive.
27. Tuttavia, a parere del Tribunale, i ricorsi sono ricevibili. Non verrebbe in considerazione né un non luogo a statuire sui ricorsi [v., sul punto, infra punto a)], né un venir meno dell’interesse ad agire [v., sul punto, infra punto b)]. Il Tribunale motiva tale conclusione nel punto 49 della sentenza impugnata osservando che la questione del non luogo a statuire sul ricorso si confonde, in realtà, con quella del venir meno dell’interesse ad agire.
28. La posizione assunta dal Tribunale merita di essere condivisa quanto alla conclusione circa la ricevibilità dei ricorsi, ma non sotto il profilo della motivazione.
a) Sul venir meno dell’oggetto del ricorso
29. Secondo una giurisprudenza consolidata della Corte, l’oggetto della controversia deve permanere fino alla pronuncia della decisione giurisdizionale, a pena di un non luogo a statuire (12).
30. A quanto consta, la giurisprudenza de qua si riferisce in effetti esclusivamente a ricorsi di privati ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, mentre nel caso in esame l’Ungheria agisce in forza dell’articolo 263, secondo comma, TFUE. Al riguardo occorre sì riconoscere, in linea con il Tribunale, che gli Stati membri – quali ricorrenti privilegiati a norma dell’articolo 263, secondo comma, TFUE – non sono tenuti a dimostrare alcun interesse ad agire. Tuttavia, non ne consegue che uno Stato membro possa di per sé agire contro atti i cui effetti giuridici siano venuti meno. Contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, il venir meno dell’interesse ad agire non coincide con il venir meno dell’oggetto del ricorso. Il fatto che un ricorrente privilegiato non debba soddisfare gli specifici presupposti di un ricorso a norma dell’articolo 263, quarto comma, TFUE non significa che esso possa sottoporre alla Corte ricorsi potenzialmente di natura solo ipotetica (13).
31. Il divieto di esecuzione conseguente alle ingiunzioni di sospensione è venuto meno con le decisioni negative divenute definitive. Infatti, a seguito dell’emanazione di dette decisioni, all’Ungheria è preclusa ogni attuazione delle misure a prescindere dalle ingiunzioni di sospensione.
32. Non occorre più statuire nemmeno sulla possibilità di ricorso semplificato collegata all’ingiunzione di sospensione riconosciuta alla Commissione a norma dell’articolo 12 del regolamento n. 659/1999. Infatti, divenuta definitiva la decisione negativa, essa è stata sostituita dall’analogo procedimento per inadempimento semplificato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE (14).
33. In definitiva, un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 spiega così effetti autonomi solo sino all’emanazione della decisione negativa (nella specie nel 2016). In seguito, dall’ingiunzione di sospensione non consegue più alcun effetto giuridico autonomo. Pertanto, successivamente alla proposizione del ricorso nel 2015, è venuto meno ogni motivo di statuire sulla causa nel merito.
b) Sulla persistenza dell’interesse dell’Ungheria all’annullamento delle ingiunzioni di sospensione impugnate
34. Ciononostante, nella specie, persiste – eccezionalmente – l’interesse dell’Ungheria a ottenere l’annullamento delle ingiunzioni di sospensione impugnate.
35. A tal fine non cambia nulla il fatto che, in questa sede, l’Ungheria abbia permesso che le decisioni negative diventassero definitive. Benché l’ingiunzione di sospensione e la decisione negativa siano strettamente collegate l’una con l’altra, l’impugnazione della decisione negativa non costituisce il presupposto dell’interesse all’annullamento dell’ingiunzione di sospensione su cui non occorre più statuire nel merito. Le due decisioni della Commissione hanno un oggetto diverso.
36. Nel quadro dell’impugnazione avverso una decisione negativa, il Tribunale verifica se la misura di uno Stato membro costituisca un aiuto vietato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Nel caso di specie si discute però di poteri provvisori della Commissione prima dell’emanazione delle decisioni definitive. Questi ultimi sono soggetti a condizioni diverse. Astenendosi dall’impugnare la decisione negativa, l’Ungheria non ha quindi assunto al riguardo una condotta incoerente. In tal modo, non è venuto meno l’interesse di questo paese a un esame separato dell’ingiunzione di sospensione allorquando, rispetto ad essa, non vi sia più motivo di statuire nel merito.
37. Secondo la giurisprudenza della Corte, in determinati casi il ricorrente mantiene un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. Ciò gli consente di impedire all’autore dell’atto illecito di ripeterlo. Il permanere di tale interesse presuppone che l’illegittimità in questione possa riprodursi in futuro, indipendentemente dalle particolari circostanze del caso in esame (15).
38. In udienza, la Commissione ha sì riconosciuto di adottare piuttosto di rado ingiunzioni di sospensione e l’Ungheria non ha sostenuto che la Commissione ha minacciato l’adozione di ingiunzioni di sospensione nell’ambito di altri specifici procedimenti in materia di aiuti.
39. Tuttavia, il controllo degli aiuti è molto ampio e sfocia in una molteplicità di procedimenti della Commissione. Inoltre, non risulta che quest’ultima abbia assoggettato la propria prassi in materia di ingiunzioni di sospensione a determinate linee guida. Pertanto, è difficile prevedere quando, come e a quali condizioni la Commissione si servirà di detta competenza.
40. Inoltre, quali ricorrenti privilegiati, gli Stati membri hanno in linea di principio un accresciuto interesse legittimo a ottenere un esame giudiziale della legittimità di un atto elle istituzioni. A ciò non osta la recente ordinanza della Corte (16), citata alla nota 13. Ivi la Corte ha sì negato il permanere dell’interesse dell’Ungheria; tuttavia, il non luogo a statuire si giustificava in ragione dell’intervenuta modifica, da parte di detto paese, delle misure vietate dalla Commissione come aiuti. Si tratta di una fattispecie diversa da quella in esame. Qui si discute invece dei poteri della Commissione nel procedimento formale di esame. In caso contrario, agli Stati membri sarebbe preclusa ogni tutela giuridica avverso le ingiunzioni di sospensione quali misure provvisorie.
41. E, infine, l’Ungheria, la Polonia e la Commissione hanno concordemente osservato di vantare – per ragioni di certezza del diritto – un interesse al controllo delle ingiunzioni di sospensione (17).
42. Nella specie, non si tratta pertanto di una controversia ipotetica. Sussiste invece un sufficiente rischio di reiterazione che giustifica la persistenza di un interesse al controllo delle ingiunzioni di sospensione su cui non occorre più statuire nel merito.
c) Conclusione intermedia
43. I ricorsi proposti dinanzi al Tribunale erano pertanto ricevibili.
2. Sui motivi d’impugnazione
44. L’Ungheria si fonda su tre motivi d’impugnazione. Con il primo motivo d’impugnazione, essa afferma che il Tribunale, da un lato, avrebbe interpretato erroneamente i presupposti per l’emanazione delle ingiunzioni di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 e, dall’altro, non avrebbe esercitato un controllo sufficiente sull’esercizio del potere discrezionale da parte della Commissione. In base al secondo motivo d’impugnazione, nel respingere le argomentazioni dell’Ungheria, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto. Il terzo motivo d’impugnazione concerne l’obbligo di motivazione gravante sulla Commissione.
45. Il secondo motivo d’impugnazione può essere respinto a priori come manifestamente infondato. Con esso l’Ungheria eccepisce che, nei punti da 53 a 57 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe respinto come tardive e quindi irricevibili ai sensi dell’articolo 84 del regolamento di procedura della Corte le argomentazioni dedotte da tale paese in udienza secondo cui la Commissione avrebbe erroneamente interpretato il quadro di riferimento delle misure controverse da esso adottate. Tuttavia, il Tribunale ha stabilito, senza incorrere in alcun errore di diritto, che la contestata violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE da parte della Commissione costituiva un nuovo motivo di ricorso irricevibile poiché le deduzioni dell’Ungheria negli atti di ricorso si riferivano unicamente alle ingiunzioni impugnate.
a) Sui presupposti per l’emanazione di ingiunzioni di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 (prima parte del primo motivo d’impugnazione)
46. Con la prima parte del primo motivo d’impugnazione, l’Ungheria afferma che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nell’interpretare i presupposti per l’adozione di ingiunzioni di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
1) Sulla presa in considerazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE nel quadro dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999
47. A giudizio dell’Ungheria, nell’applicare la giurisprudenza sull’articolo 108, paragrafo 3, TFUE in materia di ripartizione delle competenze tra i giudici degli Stati membri e la Commissione, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto.
48. Tale posizione si fonda su una comprensione non corretta della sentenza impugnata. Nel punto 68 di quest’ultima, il Tribunale ha invece correttamente riportato la giurisprudenza sull’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (18) secondo cui il potere dei giudici nazionali è limitato già quando la Commissione riconosce una violazione dell’obbligo di notifica e adotta una decisione di avvio di un procedimento formale di esame.
49. Inoltre, le osservazioni svolte dal Tribunale sul «principale effetto giuridico» (punto 33 della sentenza impugnata) o sul «sostanzial[e] stesso effetto giuridico» (punto 99 della sentenza impugnata) dell’avvio del procedimento formale di esame e delle ingiunzioni di sospensione, criticate dall’Ungheria, non hanno alcun impatto sull’esito della causa. Infatti, dette riformulazioni degli effetti giuridici non incidono sulla loro esistenza. Esse non sono quindi rilevanti ai fini della decisione, poiché non possono procurare all’Ungheria alcun vantaggio (19). Pertanto l’argomento dedotto dall’Ungheria non può essere accolto.
50. Di conseguenza, il Tribunale non ha ignorato gli effetti giuridici dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE nel quadro dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
2) Sull’interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999
51. Per quanto attiene all’interpretazione dell’articolo 11 del regolamento n. 659/1999, l’Ungheria contesta il punto 73 della sentenza impugnata. Il Tribunale ha ivi stabilito che l’efficacia del controllo dell’aiuto sarebbe compromessa se l’adozione di un’ingiunzione di sospensione fosse assoggettata a condizioni sostanziali supplementari. Secondo l’Ungheria ciò è solo difficilmente conciliabile con la giurisprudenza. In base a quest’ultima, la Commissione non è automaticamente tenuta a adottare ingiunzioni di sospensione se gli aiuti non sono stati notificati in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, primo periodo, TFUE (20).
52. Tuttavia, il fatto che la Commissione sia tenuta automaticamente ad adottare ingiunzioni di sospensione non si evince dalle osservazioni svolte dal Tribunale ai punti 73 e 112 della sentenza impugnata. La Commissione è invece autorizzata («può») ad adottare ingiunzioni siffatte. Se esercitare o meno detta facoltà rientra nella sua discrezionalità.
53. Il Tribunale ha inoltre interpretato anche l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 correttamente. Nel punto 70 della sentenza impugnata esso ha stabilito che le condizioni dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 si limitano a una condizione procedurale e una condizione sostanziale. Sotto il profilo procedurale, la Commissione deve offrire allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni. Dal punto di vista materiale, la Commissione deve provvisoriamente qualificare le misure nazionali di cui trattasi come aiuti illegittimi.
54. Inoltre, al punto 72 della sentenza impugnata, il Tribunale ha correttamente osservato che le condizioni aggiuntive per l’adozione di un’ingiunzione di recupero ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 non si applicano all’adozione delle ingiunzioni di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento de quo.
55. Ciò risulta a contrario dal secondo paragrafo rispetto al primo, che non esige per l’appunto alcuna condizione aggiuntiva. In caso contrario, verrebbe aggirata la decisione del legislatore del regolamento di assoggettare a condizioni aggiuntive solo l’adozione di ingiunzioni provvisorie di recupero ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999.
56. Anche la ratio del citato articolo 11 del regolamento in questione depone nel senso che condizioni aggiuntive devono essere soddisfatte unicamente ai fini dell’adozione di ingiunzioni provvisorie di recupero da parte della Commissione. Infatti, dette ingiunzioni spiegano effetti per il passato. Per contro, un’ingiunzione di sospensione opera pro futuro. In considerazione del divieto comunque presente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, terzo periodo, TFUE di dare attuazione alla misura, l’effetto giuridico spiegato dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 consiste anzitutto nella possibilità di ricorso di tipo semplificato riconosciuta alla Commissione nei confronti dello Stato membro ai sensi dell’articolo 12. Tale ricorso rappresenta una variante del ricorso per inadempimento (21) e consente alla Commissione di avvalersi di un procedimento per inadempimento semplificato al fine di affrontare in maniera celere ed efficace un accresciuto rischio di inadempimento da parte dello Stato membro.
57. L’Ungheria sostiene in effetti che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nel ritenere che tali condizioni sono state anche effettivamente soddisfatte, distorcendo i fatti e il quadro probatorio nei punti da 59 a 87 della sentenza impugnata. A tal riguardo, l’Ungheria si riferisce soprattutto, in maniera astratta, alle nozioni di vantaggio e di selettività. Tuttavia, essa omette di indicare concretamente in cosa consisterebbe la distorsione operata dal Tribunale. Le affermazioni svolte dall’Ungheria sono quindi irrilevanti.
3) Conclusione intermedia
58. In conclusione, il Tribunale ha quindi valutato le condizioni dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 senza commettere alcun errore di diritto, cosicché la prima parte del primo motivo d’impugnazione deve essere respinta.
b) Sul potere discrezionale della Commissione (seconda parte del primo motivo d’impugnazione)
59. Con la seconda parte del primo motivo d’impugnazione l’Ungheria e la Polonia contestano l’esame compiuto dal Tribunale in relazione al potere discrezionale della Commissione.
60. L’Ungheria ritiene, errando, che il Tribunale abbia riconosciuto alla Commissione un potere discrezionale illimitato. Tuttavia, nei punti 86 e 94 della sentenza impugnata, il Tribunale ha correttamente stabilito che le istituzioni dell’Unione sono assoggettate a controllo per stabilire se i loro atti e, quindi, anche l’adozione di ingiunzioni di sospensione sia compatibile con i Trattati e con i principi generali del diritto (22).
61. L’Ungheria e la Polonia affermano inoltre che, nell’esaminare il potere discrezionale riconosciuto alla Commissione, il Tribunale avrebbe, in ogni caso, commesso un errore di diritto essendo giunto alla conclusione che le ingiunzioni di sospensione soddisfacevano il principio generale di proporzionalità.
1) Sulla necessità delle ingiunzioni di sospensione
62. A questo riguardo, l’Ungheria e la Polonia osservano come l’avvio di un procedimento formale di esame costituisse per la Commissione una misura disponibile più blanda rispetto all’adozione di ingiunzioni di sospensione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, aspetto questo non preso in considerazione dal Tribunale.
63. Tuttavia, nel punto 29 della sentenza impugnata, il Tribunale ha correttamente stabilito che gli Stati membri sono tenuti essi stessi a trarre dalla decisione di avvio del procedimento formale di esame la conseguenza di sospendere l’esecuzione di una misura nazionale, mentre le ingiunzioni di sospensione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 sono immediatamente – e inequivocabilmente – vincolanti (23).
64. In tale contesto, la sola decisione di avvio di un procedimento formale di esame può sì integrare una misura più blanda rispetto all’adozione di un’ingiunzione di sospensione. Tuttavia, alla Commissione resterebbe preclusa la possibilità di agire, ove necessario, direttamente dinanzi alla Corte e di dare, in tal modo, esecuzione al divieto di attuazione. Pertanto, così facendo, essa non potrebbe agire in maniera parimenti efficace. Inoltre, in base alle argomentazioni dell’Ungheria e della Polonia, le ingiunzioni di sospensione sarebbero sempre sproporzionate ove la Commissione le adotti contemporaneamente all’avvio del procedimento formale di esame.
65. Pertanto, l’adozione di ingiunzioni di sospensione era necessaria malgrado l’avvio del procedimento formale di esame.
2) Sulla proporzionalità delle ingiunzioni di sospensione nel diritto tributario
66. Inoltre, a parere della Polonia, il Tribunale avrebbe ignorato, nella specie, la necessità di circostanze particolari ai fini dell’adeguatezza dell’adozione delle ingiunzioni di sospensione nell’ambito del diritto tributario.
67. Tuttavia, contrariamente a quanto ritenuto dalla Polonia, ai fini dell’adozione di ingiunzioni di sospensione non sono richieste, nemmeno nel diritto tributario, siffatte particolari circostanze.
68. È vero che, nell’esaminare se i regimi tributari generali integrino degli aiuti, la Commissione deve tener conto dell’autonomia fiscale degli Stati membri. Ciò comporta, a mio avviso, una diversa valutazione del vantaggio selettivo (24). Tuttavia, ove, sulla base di detta valutazione modificata, la Commissione pervenga alla conclusione provvisoria che sussiste un potenziale aiuto illegittimo, essa è anche legittimata ad adottare ingiunzioni di sospensione provvisorie ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
69. Ciò vale a prescindere dal fatto che, alla fine, la misura controversa integri effettivamente un aiuto (25). La Commissione è tenuta ad astenersi dall’adozione di ingiunzioni di sospensione solo quando evidentemente non sussiste alcun un aiuto. Benché non sia ancora chiaro se una struttura ad aliquote progressive possa integrare un vantaggio selettivo (26), la sussistenza di un aiuto non è manifestamente esclusa. Inoltre, l’Ungheria non ha impugnato le decisioni negative della Commissione che, nel frattempo, sono divenute definitive. Pertanto, nella specie, è stato addirittura stabilito che le misure controverse costituiscono aiuti incompatibili con il mercato interno.
70. Tuttavia, nell’esercizio del potere discrezionale ad essa riconosciuto in sede di adozione di ingiunzioni di sospensione, la Commissione deve tener conto della loro particolare ratio. Come correttamente osservato dal Tribunale nel punto 32 della sentenza impugnata, essa è insita nella possibilità di ricorso di tipo semplificato accordata alla Commissione a norma dell’articolo 12 del regolamento n. 659/1999. In tal modo, la Commissione può affrontare in maniera efficace un accresciuto rischio di inadempimento (v., al riguardo, paragrafo 56 supra).
3) Esercizio del potere discrezionale da parte della Commissione
71. L’Ungheria e la Polonia contestano al Tribunale, in particolare, di non aver correttamente tenuto conto, in sede di esame della proporzionalità dell’ingiunzione di sospensione, della pregressa prassi della Commissione.
72. Al punto 113 della sentenza impugnata, il Tribunale ha osservato che il solo fatto che la Commissione abbia avviato procedimenti formali di esame in merito a misure fiscali esistenti in alcuni Stati membri senza aver adottato ingiunzioni di sospensione, mentre, avviando analoghi procedimenti formali in altri Stati membri, ha adottato tali ingiunzioni, non può essere sufficiente per dimostrare una violazione dei principi di non discriminazione e di parità di trattamento. L’Ungheria non ha, in particolare, dimostrato che i procedimenti dedotti sono paragonabili (punto 111 della sentenza impugnata).
73. In occasione dell’udienza dinanzi alla Corte, la Commissione ha confermato di aver adottato, dal 1990, solo circa 20 ingiunzioni di sospensione. L’Ungheria e la Polonia hanno collocato tale dichiarazione nel contesto di diverse centinaia di procedimenti in materia di aiuti di Stato condotti a partire da tale data.
74. Pertanto, nella specie, nel quadro dell’esercizio del suo potere discrezionale, la Commissione doveva tener conto del fatto che, nella sua pregressa prassi, essa si era avvalsa solo di rado della facoltà di adottare ingiunzioni di sospensione. Deve essere possibile comprendere perché essa abbia comunque scelto di procedere qui in tal senso.
75. Quando adotta un’ingiunzione di sospensione successivamente all’avvio del procedimento formale di esame, la Commissione può – nel quadro della sua discrezionalità – tener conto del fatto che, malgrado detta decisione di avvio, lo Stato membro dà attuazione alla misura prevista.
76. Tuttavia, quando – come nella specie – la Commissione adotta un’ingiunzione di sospensione contestualmente all’avvio del procedimento formale di esame, essa esercita correttamente il proprio potere discrezionale laddove tema che, alla luce delle circostanze del singolo caso, lo Stato membro procederà a dare attuazione alle misure di aiuto malgrado l’apertura di detto procedimento. Su tale considerazione si è basato anche il Tribunale nel punto 136 della sentenza impugnata, nel quadro dell’esame della motivazione della Commissione.
77. Come mostra il punto 81 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato al riguardo che, quattro mesi prima dell’adozione delle decisioni controverse, la Commissione ha avviato un procedimento formale di esame nei confronti di una tassa introdotta dall’Ungheria nel settore della pubblicità, caratterizzata da un’aliquota progressiva applicabile al fatturato realizzato con le prestazioni pubblicitarie dalle imprese operanti nel settore dei media (27). Si trattava, pertanto, di una misura simile al contributo sanitario e alla tassa di ispezione della filiera alimentare modificata. L’adozione di detta decisione è stata preceduta e seguita da scambi di informazioni tra la Commissione e le autorità ungheresi.
78. Inoltre, ai punti 136 e 137 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che, in base agli atti, malgrado l’avvio del procedimento l’Ungheria non ha sospeso dette misure fiscali. In tale contesto, il Tribunale ha stabilito che vi era motivo di temere che l’Ungheria avrebbe dato attuazione alle misure interessate malgrado l’avvio del procedimento formale di esame.
79. Il Tribunale ne poteva quindi dedurre che la Commissione ha tenuto conto della propria pregressa prassi nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale. Anche sotto tale profilo, non vi è in definitiva motivo di censurare il controllo dell’esercizio di detto potere compiuto dal Tribunale.
4) Conclusione intermedia
80. Il Tribunale ha pertanto correttamente stabilito che la Commissione non ha commesso alcun errore nell’esercizio del potere discrezionale ad essa riconosciuto.
c) Sull’obbligo di motivazione della Commissione (terzo motivo d’impugnazione)
81. Con il terzo motivo d’impugnazione l’Ungheria contesta al Tribunale di non aver riconosciuto la violazione, da parte della Commissione, del suo obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, primo periodo, TFUE e dell’articolo 41, paragrafi 1 e 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
82. Occorre anzitutto chiarire il fondamento della motivazione della Commissione in sede di adozione delle ingiunzioni di sospensione (infra, punto 1). Esaminerò poi se il Tribunale abbia controllato la motivazione della Commissione senza incorrere in errori di diritto (infra, punto 2).
1) Sull’oggetto dell’obbligo di motivazione gravante sulla Commissione in sede di adozione di ingiunzioni di sospensione
83. Un obbligo di motivazione per gli atti giuridici delle istituzioni è disciplinato espressamente nell’articolo 296, secondo comma, TFUE. Inoltre, il diritto ad una buona amministrazione a norma dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta ricomprende anche l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni. L’articolo 41 della Carta riflette un principio generale di diritto dell’Unione che può essere invocato dagli Stati membri (28).
84. A mio parere, nella specie, il Tribunale ha correttamente affermato che la motivazione della Commissione deve riferirsi a entrambe le condizioni dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 e – contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione – all’esercizio del suo potere discrezionale.
85. Infatti, secondo una giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e all’organo giurisdizionale competente di esercitare il proprio controllo. Il requisito della motivazione deve essere valutato in funzione di tutte le circostanze della fattispecie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o i terzi da esso interessati direttamente e individualmente possano avere nel ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la valutazione del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE va effettuata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (29)
86. Per quanto attiene in primis alla qualificazione delle misure di cui trattasi come aiuti illegittimi, nel punto 129 della sentenza impugnata il Tribunale ha correttamente stabilito che il criterio di motivazione dell’ingiunzione di sospensione deve corrispondere a quello richiesto dalla giurisprudenza per le decisioni di avvio del procedimento formale di esame.
87. In secondo luogo, nel punto 133 della sentenza impugnata, il Tribunale ha stabilito che dalle decisioni controverse risulta che la Commissione ha dato all’Ungheria la possibilità di presentare le sue osservazioni. Non vi è pertanto ragione di censurare la motivazione sotto questo profilo.
88. In terzo luogo, nel punto 135 della sentenza impugnata, il Tribunale ha correttamente ritenuto che la motivazione della Commissione deve riferirsi anche al suo potere discrezionale. A questo riguardo, il Tribunale ha stabilito che la Commissione deve tener conto dell’effetto giuridico specifico che produce un’ingiunzione di sospensione ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 659/1999, quando l’ingiunzione di sospensione è inclusa in una decisione di avviare il procedimento formale di esame.
89. Come osservato al paragrafo 85, la ratio dell’obbligo di motivazione esige che l’adozione di un’ingiunzione di sospensione sia strutturata in maniera tale da consentire di comprendere le ragioni per cui, a parere della Commissione, lo Stato membro interessato non adempirà l’obbligo di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e non sospenderà l’attuazione delle misure. Ciò implica la necessità di tener conto anche nella motivazione del carattere particolare dell’ingiunzione di sospensione. Come osservato supra, ai paragrafi 56 e 70, alla Commissione deve essere concesso di ricorrere al procedimento per inadempimento semplificato a norma dell’articolo 12 del regolamento n. 659/1999 quando sussiste un accresciuto rischio che lo Stato membro continui ad applicare la misura contestata. Un particolare obbligo di motivazione sussiste in particolare quando, nella pregressa prassi, un’ingiunzione di sospensione è stata altresì adottata solo di rado tenendo conto di detto carattere.
2) Sull’esame della motivazione della Commissione da parte del Tribunale
90. A giudizio dell’Ungheria e della Polonia, il Tribunale non avrebbe tenuto conto del fatto che la Commissione non ha giustificato il suo timore che l’Ungheria procedesse comunque con l’attuazione delle misure nazionali in questione malgrado l’avvio del procedimento di formale di esame.
91. A questo riguardo, al punto 136 della sentenza impugnata, il Tribunale ha valutato due elementi quali sufficiente motivazione della decisione della Commissione di adottare delle ingiunzioni di sospensione. Da un lato, la Commissione si sarebbe potuta fondare sul fatto che l’Ungheria contesta il carattere di aiuto delle misure. Dall’altro, l’Ungheria non avrebbe preso posizione rispetto alle previste ingiunzioni di sospensione.
92. Tuttavia, questi due elementi non forniscono una motivazione sufficiente per il timore nutrito dalla Commissione, vale a dire che l’Ungheria avrebbe continuato a dare attuazione alle misure nazionali di cui trattasi malgrado l’avvio del procedimento formale di esame prima della conclusione di quest’ultimo. Dalle decisioni contestate non si evince quindi la necessità di ricorrere a un procedimento per inadempimento semplificato.
93. Uno Stato membro ha infatti tutto il diritto di difendersi deducendo che una misura non integra un aiuto. Non se ne può desumere un accresciuto rischio che detto Stato non ottemperi gli effetti giuridici dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Ciò vale, in particolare, ove si tratti di una questione giuridica controversa, come nel caso di specie.
94. Inoltre, gli Stati membri hanno unicamente la possibilità di esprimersi sull’adozione di ingiunzioni di sospensione senza essere tenuti a farlo. È vero che, a norma dell’articolo 4, paragrafo 3, terzo comma, TUE, gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione. La Commissione può valutare il fatto che uno Stato membro non collabori con essa al riguardo quale indizio a suo carico. Tuttavia, in assenza di ulteriori circostanze, tale aspetto, considerato isolatamente, non sarebbe sufficiente per fondare il timore della Commissione che uno Stato membro non adempia gli obblighi derivanti a suo carico dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
95. La sentenza non risulta corretta neppure alla luce di altri motivi. Accanto agli aspetti dedotti dal Tribunale, nei punti 47 e 48 della decisione sul contributo sanitario e nei punti 56 e 57 della decisione sulla modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare la Commissione ha sì motivato le ingiunzioni di sospensione deducendo che, all’atto della loro adozione, l’Ungheria accordava ancora gli aiuti e che ciò implicava il rischio di un impatto significativo sulla concorrenza.
96. Tuttavia, anche da tali due aspetti la Commissione non poteva desumere che l’Ungheria non avrebbe adempiuto l’obbligo ad essa incombente in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, terzo periodo, TFUE. Infatti, da un lato, prima dell’adozione delle ingiunzioni di sospensione non vigeva ancora il divieto di dare attuazione alle misure in ragione dell’avvio del procedimento di formale di esame, dal momento che la Commissione ha adottato le ingiunzioni de quibus contestualmente a detto avvio. Dall’altro, il divieto di attuazione sussiste a prescindere dall’intensità degli effetti delle misure sulla concorrenza. L’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non distingue in ragione della portata dell’aiuto. Pertanto, in linea di principio, la portata di un aiuto può non assumere alcuna rilevanza neppure ai fini di una misura provvisoria che intende consentire unicamente un procedimento per inadempimento semplificato.
97. Come lamentato dall’Ungheria e dalla Polonia, dalle motivazioni delle decisioni controverse della Commissione sarebbero dovute emergere le circostanze che l’hanno indotta a temere che l’Ungheria avrebbe dato attuazione alle misure malgrado l’avvio del procedimento formale di esame.
98. Come illustrato al paragrafo 78, dagli atti della Commissione nel caso di specie, emerge che, pochi mesi prima, malgrado l’avvio del procedimento formale di esame, l’Ungheria non aveva sospeso le relative misure in materia di imposta sulla pubblicità. Apparentemente, tale circostanza deve aver indotto la Commissione ad adottare le ingiunzioni di sospensione, il che non sarebbe, di per sé, nemmeno censurabile. Tuttavia, questo aspetto del potere discrezionale è così essenziale che la Commissione avrebbe dovuto recepirlo nella propria motivazione.
99. Contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, nel punto 137 della sentenza impugnata, esso non rientra neppure meramente nel contesto di adozione delle ingiunzioni impugnate che l’Ungheria non poteva ignorare. Se la pregressa condotta di questo paese rappresentava effettivamente un indizio decisivo per il timore nutrito dalla Commissione – vale a dire, che l’Ungheria avrebbe dato attuazione alla misura malgrado l’avvio del procedimento formale di esame – tale considerazione dovrebbe allora risultare anche dalla motivazione stessa dell’ingiunzione di sospensione come pubblicata. Così non è nella specie.
100. Solo ciò consente, in primis, ai destinatari della decisione, in secondo luogo ad altri potenziali ricorrenti e in terzo luogo al Tribunale di comprendere e controllare l’esercizio del potere discrezionale da parte della Commissione. Nel complesso, ne deriva che la motivazione della Commissione era insufficiente e che, ai punti 137 e segg. della sentenza impugnata, nello stabilire che la Commissione avrebbe adempiuto l’obbligo di motivazione su di essa gravante, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.
3) Conclusione intermedia
101. Il controllo esercitato dal Tribunale sulla motivazione della Commissione è viziato da errore di diritto. La motivazione delle impugnate ingiunzioni di sospensione non soddisfa i requisiti di legge.
d) Conclusione
102. L’impugnazione proposta dall’Ungheria è pertanto fondata.
VI. Sul procedimento dinanzi al Tribunale
103. Quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte e può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.
104. Posto che la motivazione delle ingiunzioni di sospensione non è conforme alla legge, la sentenza impugnata deve essere annullata e occorre dichiarare che le decisioni controverse sono nulle nella misura in cui sono state emanate come ingiunzioni di sospensione.
105. È vero che, ad oggi, la Corte ha annullato anche atti giuridici rispetto ai quali non occorre più statuire nel merito (30). Tuttavia, quando da tali atti non promana più alcun effetto giuridico, è, a rigore, difficile immaginare un loro annullamento. In tali casi permane a onor del vero unicamente la dichiarazione di nullità. Pertanto, quando, come nella specie, permane un interesse all’annullamento, propongo di dichiarare che gli atti giuridici erano nulli.
VII. Sulle spese
106. A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, quest’ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, che si applica ai giudizi di impugnazione ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese.
107. A norma dell’articolo 184, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 140, paragrafo 1, la Polonia sopporta, quale parte interveniente, le proprie spese.
VIII. Conclusione
108. Alla luce dell’insieme delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di dichiarare quanto segue:
1. la sentenza del Tribunale del 25 aprile 2018, Ungheria/Commissione (T‑554/15 e T‑555/15) è annullata;
2. le decisioni C(2015) 4805 final e C(2015) 4808 final sono nulle nella misura in cui sono state emanate come ingiunzioni di sospensione;
3. la Commissione europea sopporta le spese del procedimento;
4. la Repubblica di Polonia sopporta le proprie spese.