РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пленум)
10 декември 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Член 50 ДЕС — Нотификация от държава членка за намерението ѝ да се оттегли от Европейския съюз — Последици от нотификацията — Право на едностранно оттегляне на нотификацията — Условия“
По дело C‑621/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (Висш граждански съд, горна колегия, първо отделение, Шотландия, Обединеното кралство) с акт от 3 октомври 2018 г., постъпил в Съда на същия ден, в рамките на производство по дело
Andy Wightman,
Ross Greer,
Alyn Smith,
David Martin,
Catherine Stihler,
Jolyon Maugham,
Joanna Cherry
срещу
Secretary of State for Exiting the European Union
встъпили страни:
Chris Leslie,
Tom Brake,
СЪДЪТ (пленум),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, R. Silva de Lapuerta, заместник-председател, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, C. Toader, F. Biltgen, K. Jürimäe и C. Lycourgos, председатели на състави, A. Rosas, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund (докладчик), C. Vajda, S. Rodin, P. G. Xuereb, N. Piçarra и L. S. Rossi, съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 27 ноември 2018 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за A. Wightman, R. Greer, A. Smith, D. Martin, C. Stihler, J. Maugham и J. Cherry, от A. O’Neill, QC, M. Lester, QC, D. Welsh, advocate, P. Eeckhout, университетски преподавател, и E. Motion, solicitor,
– за C. Leslie и T. Brake, от M. Ross, QC, G. Facenna, QC, A. Howard, barrister, S. Donnelly, advocate, J. Jack и J. Halford, solicitors,
– за правителството на Обединеното кралство, от S. Brandon и C. Brodie, в качеството на представители, подпомагани от Rt Hon. Lord Keen of Elie, QC, и T. de la Mare, QC,
– за Съвета на Европейския съюз, от H. Legal, J.‑B. Laignelot и J. Ciantar, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от L. Romero Requena, F. Erlbacher и K. Banks, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 4 декември 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 50 ДЕС.
2 Запитването е отправено в рамките на дело, водено от Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham и Joanna Cherry срещу Secretary of State for Exiting the European Union (държавен секретар за излизането от Европейския съюз, Обединеното кралство) по въпроса възможно ли е едностранно оттегляне на нотификацията за намерението на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия да се оттегли от Европейския съюз.
Правна уредба
Международното право
3 Членове 65, 67 и 68 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 1155, стр. 331) предвиждат:
„Член 65 Процедура, която се прилага по отношение на недействителността на договор, прекратяването на договор, излизането от него или спирането на неговото действие
1. Страната, която в съответствие с разпоредбите на тази конвенция се позовава на порок в своето съгласие да се обвърже с договор или на основание за оспорване действителността на договор, за прекратяване на договор, за излизане от него или за спиране на неговото действие, трябва да уведоми другите страни за своето искане. В съобщението трябва да бъдат посочени мерките, които се предполага да бъдат взети по отношение на договора, а също така и причините за това.
2. Ако след изтичане на определен период, който с изключение на случаите, изискващи по-кратък срок, трябва да възлиза на не по-малко от три месеца от момента на получаване на съобщението, нито една от страните не изкаже възражения, страната, изпратила съобщението, има право по реда, установен от чл. 67, да предприеме предвидените от нея мерки.
3. Ако обаче някоя друга страна направи възражение, страните трябва да се стремят да постигнат уреждане на въпроса с помощта на средствата, посочени в чл. 33 от Устава на Организацията на Обединените нации.
[…]
Член 67 Документи за обявяване на договор за недействителен, за прекратяване на договор, за излизане от него или за спиране на неговото действие
1. Съобщението, предвидено в точка 1 на чл. 65, трябва да се направи в писмена форма.
2. Всеки акт, имащ за цел обявяването на договора за недействителен или прекратяване на договора, излизане от него или спиране на неговото действие в съответствие с неговите разпоредби или с разпоредбите на точки 2 или 3 на чл. 65, се оформя като документ, който се изпраща на другите страни. Ако този документ не е подписан от държавния глава, от ръководителя на правителството или от министъра на външните работи, на представителя на държавата, предаващ този документ, може да бъде предложено да представи пълномощно.
Член 68 Оттегляне на съобщенията и документите, предвидени от чл. 65 и 67
Съобщението или документът, предвиден от чл. 65 и 67, може да бъде оттеглен по всяко време преди влизането му в сила“.
Правото на Съюза
4 Съгласно член 1, втора алинея от Договора за ЕС този договор бележи нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и възможно най-близко до гражданите.
5 Член 2 ДЕС гласи:
„Съюзът се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за държавите членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете“.
6 Член 50 ДЕС гласи:
„1. Всяка държава членка може да реши, в съответствие със своите конституционни изисквания, да се оттегли от Съюза.
2. Държавата членка, която реши да се оттегли, нотифицира за намерението си Европейския съвет. В съответствие с насоките, дадени от Европейския съвет, Съюзът договаря и сключва споразумение с тази държава, с което се определят редът и условията за нейното оттегляне, като се вземат предвид рамките на бъдещите ѝ отношения със Съюза. Това споразумение се договаря в съответствие с член 218, параграф 3 [ДФЕС]. Съветът сключва споразумението от името на Съюза, като действа с квалифицирано мнозинство след одобрение от Европейския парламент.
3. Договорите престават да се прилагат спрямо засегнатата държава от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне, или при липса на такова, две години след нотификацията, посочена в параграф 2, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок.
4. За целите на параграфи 2 и 3, членът на Европейския съвет и на Съвета, който представлява оттеглящата се държава членка, не участва нито в обсъжданията, нито в решенията на Европейския съвет и на Съвета, които се отнасят до нея.
Квалифицираното мнозинство се определя в съответствие с член 238, параграф 3, буква б) [ДФЕС].
5. Ако оттеглилата се от Съюза държава поиска да се присъедини отново, по отношение на нейната молба се прилага процедурата, посочена в член 49“.
Правото на Обединеното кралство
7 European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (Закон от 2017 г. за нотификацията за оттегляне от Европейския съюз) предвижда:
„[…]
1 Компетентност за нотифициране на оттеглянето от [Съюза]
(1) Министър-председателят може да нотифицира намерението на Обединеното кралство да се оттегли от [Съюза] в съответствие с член 50, параграф 2 ДЕС.
(2) Този член се прилага независимо от разпоредбите, приети със или на основание на European Communities Act 1972 (Закон от 1972 г. за Европейските общности) или всеки друг законодателен акт.
[…]“.
8 Член 13 от European Union (Withdrawal) Act 2018 (Закон от 2018 г. за оттеглянето от Европейския съюз), промулгиран на 26 юни 2018 г., гласи:
„(1) Споразумението за оттегляне може да се ратифицира само ако:
(a) един от министрите представи пред всяка от камарите на парламента:
(i) изявление, че е постигнато политическо споразумение;
(ii) копие от договореното споразумение за оттегляне, и
(iii) копие от документа за рамките на бъдещите отношения;
(b) по предложение на един от министрите House of Commons (Камарата на общините) приеме решение за одобряване на договореното споразумение за оттегляне и документа за рамките на бъдещите отношения;
(c) един от министрите внесе в House of Lords (Камарата на лордовете) предложение за запознаване с договореното споразумение за оттегляне и документа за рамките на бъдещите отношения, и
(i) Камарата на лордовете проведе обсъждания по предложението или
(ii) Камарата на лордовете не приключи обсъжданията по предложението в срок от пет заседателни дни на тази камара, считано от първия заседателен ден след деня, в който Камарата на общините приеме решението по буква b);
и
(d) парламентът приеме закон, установяващ разпоредбите за прилагане на споразумението за оттегляне.
(2) Доколкото е възможно, един от министрите взема необходимите мерки предложението по параграф 1, буква b) да бъде обсъдено и гласувано в Камарата на общините, преди Европейският парламент да реши дали одобрява сключването на споразумението за оттегляне от името на [Съюза] в съответствие с член 50, параграф 2 ДЕС.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
9 На референдума, проведен в Обединеното кралство на 23 юни 2016 г., мнозинството гласоподаватели се обявяват за излизането на тази държава членка от Съюза. На 29 март 2017 г., Prime Minister (министър-председателят на Обединеното кралство), оправомощен за тази цел със Закона от 2017 г. за нотификацията за оттегляне от Европейския съюз, нотифицира Европейския съвет за намерението на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза на основание член 50 ДЕС.
10 На 19 декември 2017 г. по реда за упражняване на съдебен контрол върху действията на администрацията („judicial review“) жалбоподателите, които включват един член на Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (парламент на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, наричан по-нататък „парламентът на Обединеното кралство“), двама членове на Scottish Parliament (парламент на Шотландия, Обединеното кралство) и трима членове на Европейския парламент, подават до Court of Session (Scotland) (Висш граждански съд, Шотландия, Обединеното кралство) искане за постановяване на установително решение („declarator“), с което да се определи дали, кога и как може едностранно да бъде оттеглена посочената нотификация. Жалбоподателите, подпомагани от още двама встъпили по делото членове на парламента на Обединеното кралство, искат да се установи дали нотификацията по член 50 ДЕС може да се оттегли едностранно преди изтичането на двугодишния срок по този член и дали като последица от оттеглянето на направената от Обединеното кралство нотификация тази държава членка би останала в Съюза. Те подават искане пред Court of Session (Scotland) (Висш граждански съд, Шотландия) да отправи преюдициално запитване до Съда по този въпрос. Ответникът — държавният секретар за излизането от Европейския съюз, поддържа, че въпросът е хипотетичен и академичен, тъй като позицията на правителството на Обединеното кралство е, че нотификацията няма да бъде оттеглена.
11 С решение от 8 юни 2018 г. Lord Ordinary (първоинстанционен състав от един съдия, Обединеното кралство) отказва да отправи запитване до Съда и отхвърля искането за съдебен контрол, тъй като приема, първо, че въпросът е хипотетичен, като се има предвид позицията на Обединеното кралство и понеже не може със сигурност да се установят фактите, на които би се основавало запитването до Съда, и второ, че произнасянето по въпроса би съставлявало изземане на суверенни правомощия на парламента и не е от компетентността на националните съдилища.
12 Жалбоподателите в главното производство обжалват това решение пред запитващата юрисдикция.
13 Запитващата юрисдикция подчертава, че съгласно член 13 от Закона от 2018 г. за оттеглянето от Европейския съюз резултатът от преговорите между Обединеното кралство и Съюза по член 50 ДЕС трябва да бъде одобрен от парламента на Обединеното кралство. По-конкретно, споразумението за оттегляне може да се ратифицира само ако Камарата на общините одобри с решение това споразумение и документа за рамките на бъдещите отношения между Обединеното кралство и Съюза и само след обсъждане в Камарата на лордовете. Ако не бъде дадено такова одобрение, правителството на Обединеното кралство трябва да посочи какви по-нататъшни действия предлага. Ако преди 21 януари 2019 г. министър-председателят направи изявление, че не може да се постигне принципно споразумение, правителството трябва още веднъж да посочи как предлага да се действа по-нататък и трябва да представи това предложение пред двете камари на парламента на Обединеното кралство.
14 Запитващата юрисдикция отбелязва, че ако евентуалното споразумение между Обединеното кралство и Съюза не бъде одобрено и не настъпят други промени, Договорите ще престанат да се прилагат спрямо тази държава членка на 29 март 2019 г., като тя автоматично ще излезе от Съюза на тази дата.
15 С определение от 21 септември 2018 г. запитващата юрисдикция уважава жалбата против решението на Lord Ordinary (първоинстанционен състав от един съдия) и уважава искането на жалбоподателите в главното производство за отправяне на преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС. Запитващата юрисдикция приема, че нито е академично, нито преждевременно да се отправи запитване до Съда дали държавата членка има правна възможност едностранно да оттегли нотификацията по член 50, параграф 2 ДЕС и да остане в Съюза. Посочената юрисдикция приема, че е налице съмнение по този въпрос и че отговорът на Съда ще изясни вариантите, с които разполагат членовете на Камарата на общините, когато гласуват по евентуалното споразумение между Обединеното кралство и Съюза. По-конкретно, въз основа на този отговор те ще знаят дали разполагат не с два, а с три варианта, а именно излизане от Съюза без споразумение, излизане от Съюза с представеното пред тях споразумение или оттегляне на нотификацията и оставане на Обединеното кралство в Съюза.
16 При тези условия Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (Висш граждански съд, горна колегия, първо отделение, Шотландия, Обединеното кралство) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Когато в съответствие с член 50 ДЕС държава членка е нотифицирала Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Европейския съюз, допуска ли правото на Съюза тази нотификация да бъде едностранно оттеглена от нотифициращата държава членка, и ако е така — какви са условията за това и какви са последиците за оставането на държавата членка в Европейския съюз?“.
17 Правителството на Обединеното кралство подава до запитващата юрисдикция молба да допусне обжалване на определението от 21 септември 2018 г., посочено в точка 15 от настоящото решение, и на определението от 3 октомври 2018 г., с което тя отправя разглежданото тук преюдициално запитване. Молбата е отхвърлена с акт от 8 ноември 2018 г., след което посоченото правителство подава молба до Supreme Court of the United Kingdom (Върховен съд на Обединеното кралство) да допусне обжалване на двете определения. С определение от 20 ноември 2018 г. Supreme Court of the United Kingdom (Върховен съд на Обединеното кралство) отказва да допусне обжалване.
Производството пред Съда
18 Запитващата юрисдикция отправя искане за разглеждане на делото по реда на бързото производство, предвидено в член 105 от Процедурния правилник на Съда.
19 С определение от 19 октомври 2018 г., Wightman и др. (C‑621/18, EU:C:2018:851), председателят на Съда уважава това искане.
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
20 Правителството на Обединеното кралство поддържа, че преюдициалният въпрос е недопустим, тъй като е хипотетичен. По-конкретно, това правителство подчертава, че нито е приеман, нито дори е планиран проект на акт за оттегляне на нотификацията за намерението на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза и че не е налице спор в главното производство, а поставеният въпрос цели да се издейства консултативно становище по въпрос от конституционен порядък, а именно правилното тълкуване на член 50 ДЕС и приетите на негово основание актове.
21 Според посоченото правителство конкретен спор не съществува, тъй като преюдициалният въпрос се отнася до факти, които не са настъпили и не е сигурно дали ще настъпят. Правителството на Обединеното кралство отбелязва, че неизменно е препотвърждавало намерението си да се съобрази с резултата от референдума, като предприеме действия за връчване на нотификацията по член 50 ДЕС и съответно за оттегляне от Съюза със или без споразумение.
22 В действителност въпросът се отнасял до правните последици при различна от настоящата ситуация. Той се опирал на допускане, че Обединеното кралство ще се опита да оттегли нотификацията по искане на парламента на страната или по друг начин, а Европейската комисия или другите 27 държави членки ще възразят срещу това оттегляне на нотификацията, защото това била единствената хипотеза, при която би могъл да възникне спор.
23 Според правителството на Обединеното кралство с предявяването на разглежданото в главното производство искане заедно с молба за отправяне на преюдициално запитване с цел получаване на правно становище от Съда се заобикалят правилата на Договора за функционирането на ЕС, уреждащи способите за правна защита, процесуалната легитимация и сроковете. Това правителство припомня, че производството по даване на становище е уредено в член 218, параграф 11 ДФЕС и може да се използва само когато стои въпрос за съвместимостта на предвидено международно споразумение с Договорите.
24 Единствените налични способи за правна защита били преките производства, в случай че Обединеното кралство оттегли нотификацията си и предизвика спор с останалите държави членки и институциите на Съюза.
25 Комисията също твърди, че решението, което запитващата юрисдикция би постановила, след като получи отговора на Съда по преюдициалния въпрос, няма да породи никакви задължителни последици за страните в главното производство, поради което преюдициалният въпрос бил хипотетичен. В съдебното заседание обаче тя се съгласи, че е налице спор в главното производство.
26 В това отношение следва да се припомни, че само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 24 и от 7 февруари 2018 г., American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, т. 31).
27 Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 25 и от 7 февруари 2018 г., American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, т. 32).
28 Освен това следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 194 и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл решения от 16 декември 1981 г., Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, т. 18 и от 12 юни 2008 г., Gourmet Classic, C‑458/06, EU:C:2008:338, т. 26).
29 В настоящия случай следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция е сезирана с жалба против решение на първоинстанционния съд, постановено по искане да се установи дали направената в съответствие с член 50 ДЕС нотификация за намерението на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза, може да бъде едностранно оттеглена преди изтичането на двугодишния срок по този член и дали като последица от оттеглянето на нотификацията Обединеното кралство би останало в Съюза. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че трябва да се произнесе по този реален и настоящ правен въпрос, по който е налице правен спор и който има съществено практическо значение. Тази юрисдикция подчертава, че единият от жалбоподателите и двете встъпили страни в главното производство са членове на парламента на Обединеното кралство и ще трябва да вземат решение по оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза, и по-конкретно съгласно член 13 от Закона от 2018 г. за оттеглянето от Европейския съюз да гласуват по ратификацията на договореното споразумение между правителството на Обединеното кралство и Съюза по член 50 ДЕС. Запитващата юрисдикция пояснява, че тези членове на парламента на Обединеното кралство имат интерес да получат отговор на този правен въпрос, тъй като отговорът ще им позволи да си изяснят с какви варианти разполагат при упражняването на парламентарния си мандат.
30 Същевременно Съдът не следва нито да поставя под съмнение преценката на запитващата юрисдикция за допустимостта на предявеното в главното производство искане, която в рамките на преюдициалното производство е от компетентността на националния съд, нито да проверява дали актът за преюдициално запитване е постановен съобразно националните правила за съдебната организация и съдопроизводството (вж. в този смисъл решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 26 и от 7 февруари 2018 г., American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, т. 34). В настоящия случай запитващата юрисдикция отхвърля възраженията за недопустимост, които правителството на Обединеното кралство повдига пред нея по съображението, че предявеното в главното производство искане е хипотетично или академично. Оттук следва, че доколкото с тях се оспорва допустимостта на искането в главното производство, доводите на правителството на Обединеното кралство и на Комисията са ирелевантни за преценката на допустимостта на преюдициалното запитване (вж. в този смисъл решение от 13 март 2007 г., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, т. 33).
31 Освен това обстоятелството, че искът в главното производство е установителен, не е пречка Съдът да се произнесе по преюдициалния въпрос, при положение че националното право допуска такива искове, а въпросът отговаря на обективна необходимост за решаването на спора, с който надлежно е сезирана запитващата юрисдикция (вж. в този смисъл решения от 15 декември 1995 г., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, т. 65 и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 28).
32 Ето защо пред запитващата юрисдикция определено е налице висящ спор, въпреки че ответникът в главното производство е предпочел да не взема становище по съществото на въпроса, повдигнат от жалбоподателите в главното производство, а само поддържа, че предявеното от тях искане е недопустимо (вж. в този смисъл решение от 8 юли 2010 г., Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, т. 11 и 15).
33 Що се отнася до релевантността на преюдициалния въпрос, тя е извън съмнение, тъй като въпросът се отнася до тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, в случая — от първичното право, като именно този въпрос е предмет на спора в главното производство.
34 Следователно не може да се приеме за очевидно, че поставеният въпрос за тълкуването на член 50 ДЕС няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство или засяга проблем от хипотетично естество.
35 Що се отнася до довода, споменат в точка 23 от настоящото решение, а именно че запитващата юрисдикция искала становище от Съда, заобикаляйки предвидения за целта ред по член 218, параграф 11 ДФЕС, следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция не иска от Съда становище по съвместимостта на предвидено споразумение на Съюза с Договорите, а отправя запитване до Съда за тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, за да може да се произнесе по делото в главното производство.
36 Следователно преюдициалният въпрос е допустим.
По същество
37 Жалбоподателите и встъпилите страни по делото в главното производство констатират, че член 50 ДЕС не съдържа изрично правило за оттеглянето на нотификацията за намерението за оттегляне от Съюза, но поддържат, че такова право е налице и е едностранно. Това право обаче можело да се упражнява само при спазване на конституционните изисквания на съответната държава членка, по аналогия с упражняването на самото право на оттегляне от Съюза по член 50, параграф 1 ДЕС. Затова според тези страни в главното производство процедурата по оттегляне от Съюза продължава, докато съответната държава членка има намерение да се оттегли от Съюза, но се прекратява, ако преди изтичането на срока по член 50, параграф 3 ДЕС тази държава членка промени позицията си и реши да не се оттегля от Съюза.
38 Съветът и Комисията са съгласни, че преди Договорите да престанат да се прилагат спрямо държавата членка, същата има право да оттегли нотификацията за намерението си да се оттегли от Съюза, но оспорват тезата, че това право е едностранно.
39 Според тези институции, ако се признае право на едностранно оттегляне на нотификацията, това би позволило на държавата членка, нотифицирала намерението си за оттегляне от Съюза, да заобикаля правилата на член 50, параграфи 2 и 3 ДЕС, които са предназначени да осигурят организирано оттегляне от Съюза, и би създало възможност за злоупотреба от страна на съответната държава членка в ущърб на Съюза и неговите институции.
40 Съветът и Комисията твърдят, че в такъв случай съответната държава членка би могла да упражни правото си на оттегляне на нотификацията малко преди изтичането на срока по член 50, параграф 3 ДЕС и веднага след изтичането на този срок отново да нотифицира намерението си за оттегляне от Съюза, с което да си осигури нов двугодишен срок за преговори. По този начин държавата членка фактически би получила неограничено във времето право да преговаря по оттеглянето си от Съюза, а това би лишило член 50, параграф 3 ДЕС от полезно действие.
41 Освен това според тези институции държавата членка би могла във всеки момент да използва правото си на оттегляне на нотификацията като лост в преговорите. Ако не ѝ харесат условията на споразумението за оттегляне, тя би могла да заплаши да оттегли нотификацията и така да окаже натиск върху институциите на Съюза, за да си издейства по-благоприятни условия на споразумението.
42 За да се избегнат подобни рискове, Съветът и Комисията предлагат член 50 ДЕС да се тълкува в смисъл, че допуска оттегляне на нотификацията, но само с единодушно съгласие от страна на Европейския съвет.
43 Правителството на Обединеното кралство не изразява становище по въпроса за правото на държавата членка, нотифицирала намерението си за оттегляне от Съюза по член 50 ДЕС, да оттегли тази нотификация.
44 В това отношение следва да се припомни, че за разлика от обикновените международни договори Учредителните договори, които съставляват основната конституционна харта на Съюза (решение от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент, 294/83, EU:C:1986:166, т. 23), са създали нов правен ред, който има свои собствени институции и в чиято полза членуващите в него държави са ограничили във все по-широки области своите суверенни права, и на който субекти са не само държавите членки, но и техните граждани (становище 2/13 (Присъединяване на Съюза към ЕКПЧ) от 18 декември 2014 г., EU:C:2014:2454, т. 157 и цитираната съдебна практика).
45 Съгласно постоянната практика на Съда тази автономия на правото на Съюза както спрямо правото на държавите членки, така и спрямо международното право се обяснява с основните особености на Съюза и неговото право, свързани в частност с конституционната структура на Съюза и със самото естество на това право. Всъщност правото на Съюза се характеризира с това, че произтича от автономен източник, представляван от Договорите, с предимството по отношение на правните системи на държавите членки, както и с директния ефект на цяла поредица разпоредби, приложими по отношение на техните граждани и самите тях. От тези особености води началото си структурирана система от принципи, норми и взаимозависими правоотношения, които обвързват взаимно самия Съюз и неговите държави членки, както и последните помежду им (решение от 6 март 2018 г., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, т. 33 и цитираната съдебна практика).
46 Следователно поставеният въпрос трябва да се анализира от гледна точка на Договорите в тяхната цялост.
47 В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза следва да се вземат предвид не само нейният текст и целите ѝ, но също и нейният контекст, както и всички разпоредби на правото на Съюза. Генезисът на разпоредбата от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (вж. в този смисъл решение от 27 ноември 2012 г., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 135; решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 50 и цитираната съдебна практика, както и от 17 март 2016 г., Парламент/Комисия, C‑286/14, EU:C:2016:183, т. 43).
48 Що се отнася до текста на член 50 ДЕС, следва да се констатира, че този член не урежда експлицитно въпроса за оттеглянето на нотификацията. Той нито изрично забранява това, нито изрично го разрешава.
49 При все това, както отбелязва генералният адвокат в точки 99—102 от заключението си, от текста на член 50, параграф 2 ДЕС следва, че държавата членка, която реши да се оттегли от Съюза, трябва да нотифицира Европейския съвет за своето „намерение“. Намеренията обаче по естество не са нито окончателни, нито неоттегляеми.
50 Освен това член 50, параграф 1 ДЕС гласи, че всяка държава членка може да реши, в съответствие със своите конституционни изисквания, да се оттегли от Съюза. Оттук следва, че съответната държава членка не е длъжна да взема решението си в съгласие с останалите държави членки, нито пък в съгласие с институциите на Съюза. Решението за оттегляне от Съюза се взема само по волята на тази държава членка при спазване на конституционните ѝ изисквания и следователно зависи само от нейния суверенен избор.
51 Член 50, параграфи 2 и 3 ДЕС предвижда по-нататък процедурата, която трябва да се следва в случай на решение за оттегляне от Съюза. Както постановява Съдът в решение от 19 септември 2018 г., RO (C‑327/18 PPU, EU:C:2018:733, т. 46), тази процедура обхваща, първо, нотифицирането на Европейския съвет за намерението за оттегляне, второ, договарянето и сключването на споразумение, с което се определят редът и условията за оттеглянето, като се вземат предвид бъдещите отношения между засегнатата държава и Съюза, и трето, самото оттегляне от Съюза към датата на влизане в сила на това споразумение, или при липса на такова, две години след нотификацията до Европейския съвет, освен ако последният в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок.
52 Член 50, параграф 2 ДЕС препраща към член 218, параграф 3 ДФЕС, а той гласи, че Комисията представя препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза.
53 По този начин член 50, параграф 2 ДЕС определя ролята на различните институции в процедурата, по която следва да се договори и сключи споразумението за оттегляне от Съюза, като за сключването му е необходимо Съветът да го гласува с квалифицирано мнозинство след одобрение от Европейския парламент.
54 Освен това член 50, параграф 3 ДЕС определя от кой момент поражда действие оттеглянето на съответната държава членка от Съюза, като предвижда, че Договорите престават да се прилагат спрямо тази държава членка от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне, или при липса на такова — две години след нотификацията от тази държава членка за намерението ѝ за оттегляне от Съюза. Този максимален срок от две години, считано от нотификацията, се прилага, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да го продължи.
55 След оттеглянето си от Съюза съответната държава членка може да поиска да се присъедини отново към него по процедурата, посочена в член 49 ДЕС.
56 Следователно член 50 ДЕС има двойна цел — от една страна, да закрепи суверенното право на всяка държава членка да се оттегли от Съюза, и от друга, да създаде процедура, която дава възможност оттеглянето от Съюза да стане по организиран начин.
57 Както обаче отбелязва генералният адвокат в точки 94 и 95 от заключението си, суверенният характер на правото на оттегляне от Съюза съгласно член 50, параграф 1 ДЕС дава аргумент да се приеме, че докато не влезе в сила споразумение за оттегляне между Съюза и съответната държава членка, а при липса на такова — докато не изтече двугодишният срок по член 50, параграф 3 ДЕС, както евентуално е продължен съгласно тази разпоредба, за посочената държава членка е налице право да оттегли нотификацията за намерението си да се оттегли от Съюза.
58 След като няма изрична разпоредба, която да регламентира оттеглянето на нотификацията за намерението за излизане от Съюза, оттеглянето на тази нотификация е обусловено от спазването на правилата, предвидени в член 50, параграф 1 ДЕС по отношение на самото оттегляне от Съюза, което означава, че нотификацията може да бъде оттеглена с едностранно решение в съответствие с конституционните изисквания на съответната държава членка.
59 Ако преди настъпването на някое от събитията, посочени в точка 57 от настоящото решение, държавата членка оттегли нотификацията за намерението си за оттегляне от Съюза, това оттегляне на нотификацията отразява нейно суверенно решение да запази статута си на държава — членка на Съюза, статут, който тази нотификация нито прекъсва, нито променя (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2018 г., RO, C‑327/18 PPU, EU:C:2018:733, т. 45), с едно-единствено изключение, предвидено в член 50, параграф 4 ДЕС.
60 По това оттеглянето на нотификацията дълбоко се отличава от евентуално искане на съответната държава членка до Европейския съвет за продължаване на двугодишния срок по член 50, параграф 3 ДЕС, така че не може да се възприеме аналогията, която Съветът и Комисията се опитват да прокарат между оттеглянето на нотификацията и подобно искане за продължаване на срока.
61 Що се отнася до контекста на член 50 ДЕС, следва да се вземат предвид тринадесето съображение от преамбюла на Договора за ЕС, първо съображение от преамбюла на Договора за функционирането на ЕС и член 1 ДЕС, от които следва, че с Договорите се създава все по-тесен съюз между народите на Европа, а също и второ съображение от преамбюла на Договора за функционирането на ЕС, от което следва, че Съюзът цели да премахне бариерите, които разделят Европа.
62 Следва също така да се подчертае значението на ценностите на свободата и демокрацията, прогласени във второ и четвърто съображение от преамбюла на Договора за ЕС, които са сред общите ценности, посочени в член 2 от този договор, както и в преамбюла на Хартата на основните права на Европейския съюз, и които в този смисъл са част от самите основи на правния ред на Съюза (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 303 и 304).
63 Както следва от член 49 ДЕС, който предвижда възможността на всяка европейска държава да поиска да членува в Съюза и чието насрещно съответствие е уреждащият правото на оттегляне от Съюза член 50 ДЕС, Съюзът обединява държави, които свободно и доброволно са възприели тези ценности, а правото на Съюза в този смисъл почива на основополагащото схващане, че всяка държава членка споделя тези ценности с всички останали държави членки и признава, че те споделят тези ценности с нея (вж. в този смисъл решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебна система), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, т. 35).
64 Важно е също така да се отбележи, че доколкото статутът на гражданин на Съюза е предвиден да е основният статут на гражданите на държавите членки (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2001 г., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, т. 31, от 19 октомври 2004 г., Zhu и Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, т. 25 и от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 43), евентуалното оттегляне на държава членка от Съюза може значително да засегне правата на всички граждани на Съюза, в това число например правото на свободно движение както на гражданите на съответната държава членка, така и на тези на останалите държави членки.
65 При тези условия, след като нито една държава не може да бъде задължена да се присъедини към Съюза против волята си, не може да бъде задължена и да се оттегли от Съюза против волята си.
66 Ако обаче се приеме, че нотификацията за намерението за оттегляне от Съюза неизбежно води до оттегляне на съответната държава членка от Съюза след изтичането на срока по член 50, параграф 3 ДЕС, тази държава членка би могла да се окаже задължена да напусне Съюза въпреки волята ѝ — формирана чрез демократичен процес в съответствие с нейните конституционни изисквания — да се откаже от решението си за оттегляне от Съюза и съответно да остане негов член.
67 Налага се изводът, че подобен резултат би бил в противоречие с целите и с ценностите, припомнени в точки 61 и 62 от настоящото решение. По-конкретно, би било в противоречие с целта на Договорите за създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, да се налага задължение за оттегляне от Съюза върху държава членка, която в съответствие с конституционните си изисквания и вследствие от демократичен процес нотифицира намерението си за оттегляне от Съюза, но после чрез също демократичен процес реши да оттегли тази нотификация.
68 Генезисът на член 50 ДЕС също дава аргумент в полза на тълкуването на тази разпоредба в смисъл, че държавата членка има право да оттегли едностранно нотификацията за намерението си да се оттегли от Съюза. Всъщност следва да се отбележи, че текстът на този член до голяма степен възпроизвежда текста на клаузата за оттегляне от Съюза, включена за първи път в проекта на договор за създаване на Конституция за Европа. Въпреки че при съставянето на тази клауза са били предложени изменения с цел да се даде възможност за изключване на държава членка, да се избегне рискът от злоупотреби в процедурата по оттегляне от Съюза или също да се затрудни решението за оттегляне, всички тези изменения са отхвърлени по изрично формулираното в коментарите към проекта съображение, че следва да се съхрани доброволният и едностранен характер на решението за оттегляне от Съюза.
69 От тези обстоятелства следва, че нотификацията от държава членка за намерението ѝ за оттегляне от Съюза не бива да води неизбежно до оттеглянето на тази държава членка от Съюза. Напротив, държавата членка, която се е отказала от решението си за оттегляне от Съюза, има право да оттегли нотификацията, докато не влезе в сила споразумение за оттегляне между нея и Съюза, а при липса на такова споразумение — докато не изтече двугодишният срок по член 50, параграф 3 ДЕС, както евентуално е продължен съгласно тази разпоредба.
70 Този извод намира потвърждение в разпоредбите на Виенската конвенция за правото на договорите, която е взета предвид при подготвителните работи по договора за създаване на Конституция за Европа.
71 Всъщност в хипотезата на договор, който допуска възможност за излизане от него в съответствие с неговите разпоредби, член 68 от Конвенцията с ясен и безусловен текст определя, че в частност съобщението за излизане от договора, предвидено от членове 65 и 67 от тази конвенция, може да бъде оттеглено по всяко време преди влизането му в сила.
72 Що се отнася до предложението на Съвета и Комисията да се приеме, че правото на съответната държава членка да оттегли нотификацията за намерението си да се оттегли от Съюза зависи от единодушното одобрение на Европейския съвет, подобно изискване би превърнало едностранното суверенно право в условно право, зависещо от процедура по одобрение. Такава процедура по одобрение обаче би била несъвместима с принципа, припомнен в точки 65, 67 и 69 от настоящото решение, че нито една държава членка не може да бъде задължена да се оттегли от Съюза против волята си.
73 Оттук следва, на първо място, че докато не влезе в сила споразумение за оттегляне между Съюза и съответната държава членка, а при липса на такова споразумение — докато не изтече двугодишният срок по член 50, параграф 3 ДЕС, както евентуално е продължен съгласно тази разпоредба, посочената държава членка, която, освен доколкото член 50, параграф 4 ДЕС не предвижда друго, разполага с всички права и е обвързана с всички задължения, предвидени в Договорите, запазва възможността едностранно да оттегли нотификацията за намерението си да се оттегли от Съюза в съответствие с конституционните си изисквания.
74 На второ място, необходимо е оттеглянето на нотификацията за намерението за оттегляне от Съюза да се съобщи писмено на Европейския съвет, от една страна, и от друга, да е еднозначно и безусловно, тоест с него да се потвърждава принадлежността на съответната държава членка към Съюза при непроменени условия по отношение на статута ѝ на държава членка, като оттеглянето на нотификацията слага край на процедурата по оттегляне от Съюза.
75 По всички изложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 50 ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка е нотифицирала Европейския съвет по реда на този член за намерението си да се оттегли от Съюза, посоченият член допуска, докато не влезе в сила споразумение за оттегляне между нея и Съюза, а при липса на такова споразумение — докато не изтече двугодишният срок по член 50, параграф 3 ДЕС, както евентуално е продължен съгласно този параграф, посочената държава членка по еднозначен и безусловен начин да оттегли едностранно тази нотификация с писмено изявление до Европейския съвет, след като е взела решението за оттегляне на нотификацията в съответствие с конституционните си изисквания. С такова оттегляне на нотификацията се потвърждава принадлежността на тази държава членка към Съюза при непроменени условия по отношение на статута ѝ на държава членка, като оттеглянето на нотификацията слага край на процедурата по оттегляне от Съюза.
По съдебните разноски
76 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пленум) реши:
Член 50 ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка е нотифицирала Европейския съвет по реда на този член за намерението си да се оттегли от Европейския съюз, посоченият член допуска, докато не влезе в сила споразумение за оттегляне между нея и Европейския съюз, а при липса на такова споразумение — докато не изтече двугодишният срок по член 50, параграф 3 ДЕС, както евентуално е продължен съгласно този параграф, посочената държава членка по еднозначен и безусловен начин да оттегли едностранно тази нотификация с писмено изявление до Европейския съвет, след като е взела решението за оттегляне на нотификацията в съответствие с конституционните си изисквания. С такова оттегляне на нотификацията се потвърждава принадлежността на тази държава членка към Европейския съюз при непроменени условия по отношение на статута ѝ на държава членка, като оттеглянето на нотификацията слага край на процедурата по оттегляне от Съюза.
Подписи