JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. március 12.(1)
C‑72/18. sz. ügy
Daniel Ustariz Aróstegui
kontra
Departamento de Educación del Gobierno de Navarra
(a Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo de Pamplona [pamplonai közigazgatási bíróság, Spanyolország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Szociálpolitika – Határozott időre történő alkalmazás – 1999/70/EK irányelv – Az ESZSZ, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkaviszonyról kötött keretmegállapodás – A határozott időre alkalmazott munkavállalók hátrányos megkülönböztetése tilalmának elve – A közszféra szerződéses alkalmazottai – Illetménykiegészítés folyósítása – A szakmai előmeneteli rendszerben történő előrelépés és fejlődés díjazása – A szerződéses alkalmazottak kizárása – A helyzetek összehasonlíthatósága – Igazolás – Az »objektív okok« fogalma”
I. Bevezetés
1. A jelen ügy a határozott időre alkalmazott munkavállalók hátrányos megkülönböztetése tilalma elvének a spanyol jog különböző munka‑ és közszolgálati jogi rendelkezéseivel összefüggésben történő értelmezésével kapcsolatos ügyek időközben hosszúra nőtt sorába tartozik. A Bíróságnak a jelen ügyben lényegében azt kell tisztáznia, hogy az említett elv megköveteli‑e, hogy a Spanyolország egyik autonóm régiójának jogszabályai által a – határozatlan időre alkalmazott – köztisztviselők számára biztosított, a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítésben a közszféra határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottai is részesüljenek. Ezzel összefüggésben ügyelni kell arra, hogy a határozott időre alkalmazott munkavállalók hátrányos megkülönböztetése tilalma elvének védelmi célját összhangba kell hozni a közszolgálati jog sajátos jellemzőivel és a tagállamokat e területen megillető szabályozási autonómiával.
2. Erre tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés vizsgálata során egyrészt a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak és a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselők konkrét helyzetének összehasonlíthatóságára, másrészt pedig a közszolgálati jog sajátos jellemzőire mint a két csoport közötti eltérő bánásmód esetleges igazoló okára kell figyelmet fordítani.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
3. A jelen ügy uniós jogi hátterét az ESZSZ, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkaviszonyról kötött keretmegállapodásról szóló, 1999. június 28‑i 1999/70/EK tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: 1999/70 irányelv) képezi. Ezen irányelv az 1. cikke szerint az 1999. március 18‑án három általános iparági szervezet (ESZSZ, UNICE és CEEP) által kötött és az irányelv mellékletében szereplő, a határozott ideig tartó munkaviszonyra vonatkozó keretmegállapodást (a továbbiakban még: keretmegállapodás) hajtja végre.
4. A keretmegállapodás célja többek között „a határozott ideig tartó munkaviszony minőségén[ek javítása] a megkülönböztetés tilalma elv alkalmazásának biztosításával [helyesen: a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének alkalmazásával]”(3). Ennek során a keretmegállapodást az a megfontolás vezérli, „hogy a határozatlan időre szóló szerződések a munkáltatók és a munkavállalók közötti munkaviszony általános formái, és továbbra is azok maradnak”(4). Ezzel egyidejűleg azonban a keretmegállapodás azt is elismeri, hogy „a határozott időre szóló munkaszerződések bizonyos ágazatok, foglalkozások és tevékenységek olyan foglalkoztatási sajátosságai, amelyek a munkáltatók és a munkavállalók számára egyaránt megfelelnek”(5).
5. A keretmegállapodás hatályáról e megállapodás 2. szakaszának 1. pontja rendelkezik:
„Ez a megállapodás olyan határozott időre alkalmazott munkavállalókra vonatkozik, akik a törvény, kollektív szerződés vagy a tagállamokban kialakult [helyesen: hatályban lévő] gyakorlat szerint munkaszerződéssel vagy munkaviszonnyal rendelkeznek.”
6. A keretmegállapodás 3. szakaszában a következő „[m]eghatározások” szerepelnek:
„[helyesen: A jelen megállapodás alkalmazásában:]
1. »határozott időre alkalmazott munkavállaló«: az a munkavállaló, aki a munkáltató és a munkavállaló által közvetlenül létesített határozott időre létrejött munkaszerződéssel vagy munkaviszonnyal rendelkezik, ahol a szerződés [helyesen: munkaszerződés vagy a munkaviszony] megszűnését olyan objektív feltételek útján állapítják meg, mint meghatározott időpont elérése, meghatározott feladat elvégzése vagy meghatározott esemény bekövetkezése.
2. »összehasonlítható állandó munkavállaló [helyesen: összehasonlítható, határozatlan időre alkalmazott munkavállaló]«: határozatlan időre szóló munkaszerződéssel vagy munkaviszonnyal rendelkező munkavállaló, aki ugyanannál a vállalkozásnál dolgozik, és akit ugyanolyan vagy hasonló munkára/tevékenységre alkalmaztak, kellő figyelmet szentelve a szakmai/gyakorlati ismereteknek [helyesen: és akit a képesítések/képességek szempontjából ugyanolyan vagy hasonló munkára/tevékenységre alkalmaztak]. […]”
7. A keretmegállapodás 4. szakasza „A megkülönböztetés [helyesen: hátrányos megkülönböztetés] tilalmának elve” címet viseli, és vonatkozó része a következőképpen szól:
„1. A foglalkoztatási feltételek [helyesen: munkafeltételek] szempontjából a határozott időre foglalkoztatott [helyesen: alkalmazott] munkavállalók nem részesülhetnek kedvezőtlenebb bánásmódban, mint a velük összehasonlítható, határozatlan időre alkalmazott munkavállalók, csupán azért, mert határozott idejű munkaszerződéssel vagy munkaviszonnyal rendelkeznek, kivéve, ha az eltérő bánásmód objektív alapon [helyesen: okokkal] igazolható.
[…]
3. E szakasz végrehajtásra történő előkészítését a tagállamok a szociális partnerekkel folytatott tárgyalásokat követően és/vagy a szociális partnerek az európai jog, a nemzeti jogszabályok, a kollektív megállapodások és a gyakorlat figyelembevételével határozzák meg.
4. A sajátos munkafeltételekkel kapcsolatos, a vállalkozásnál eltöltött idő alapján történő minősítés a határozott időre alkalmazott munkavállalók és az állandó munkavállalók esetében azonosak, kivéve, ha a vállalkozásnál eltöltött idő alapján történő eltérő minősítést objektív okok indokolják [helyesen: A különös munkafeltételekkel kapcsolatos, a szolgálati időre vonatkozó kritériumok azonosak a határozott időre alkalmazott munkavállalók és a határozatlan időre alkalmazott munkavállalók esetében, kivéve, ha az e kritériumokban való eltérést objektív okok igazolják].”
B. A nemzeti jog
8. A Decreto Foral Legislativo 251/1993, que aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (a navarrai közigazgatási rendszer szolgálatában álló személyi állomány jogállásáról szóló alapszabály egységes szerkezetbe foglalt szövegét elfogadó 251/1993 regionális, felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet, a továbbiakban: 251/93 DFL) keretében a Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (a navarrai közigazgatási rendszer szolgálatában álló személyi állomány jogállásáról szóló alapszabály egységes szerkezetbe foglalt szövege) 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a „navarrai közigazgatási rendszer szolgálatában álló személyi állomány [a következő kategóriákból] áll: a) köztisztviselők, b) ideiglenes személyi állomány, c) szerződéses személyi állomány”, és az említett szerződéses személyi állományt „közalkalmazotti jogviszony vagy munkaviszony keretében” alkalmazzák a 3. cikk 4. bekezdése szerint.
9. A 251/93 DFL 12. cikke meghatározza, hogy a navarrai közigazgatási rendszer köztisztviselői a felvételükhöz megkövetelt iskolai végzettségüknek és az ellátott feladataiknak megfelelően az említett cikkben felsorolt szintekbe sorolhatók.
10. A 251/93 DFL 13. cikke értelmében:
„1. Az előző cikkben hivatkozott egyes szintek hét besorolási fokozatot tartalmaznak.
2. Az újonnan kinevezett köztisztviselők az adott szint első fokozatába tartoznak.
3. A köztisztviselők fokozatosan haladhatnak felfelé az adott szintjük első fokozatától a hetedikig, a jogállásról szóló jelen alapszabály 16. pontjában foglaltak értelmében.”
11. A 251/93 DFL 14. és azt követő cikkei szabályozzák a közigazgatási előmeneteli rendszert, amely „a 12. cikkben meghatározott szintek közül az adott szinthez tartozó köztisztviselőnek magasabb szintek felé történő előléptetésében és az egyes szinteken belül a fokozatok és kategóriák közötti előrelépésben” áll.
12. A 16. cikk kifejezetten a besorolási fokozatokkal foglalkozik, az alábbiakat megállapítva:
„1. A köztisztviselők az első szinttől a hetedik szintig fokozatosan léphetnek előre a saját szintjükről, iskolai végzettségük, képzettségük vagy szakmájuk bármely sajátosságától függetlenül.
2. A besorolási fokozatban történő évenkénti előléptetés a következőképpen történik: a) a besorolási fokozatban történő előmenetel elengedhetetlen feltétele az előző besorolási fokozatban két év eltöltése; b) egyetlen köztisztviselő sem tölthet nyolc évnél többet ugyanazon besorolási fokozatban, kivéve a hetedik fokozatot elérő köztisztviselőket; c) a fenti szakaszokban foglaltak sérelme nélkül, az elsőtől a hatodik besorolási fokozatig – mindkét fokozatot beleértve – a köztisztviselők 10%‑a az eltöltött szolgálati évek sorrendjében közvetlenül a felette lévő fokozatba léphet; d) az érdemeken alapuló előzetes kiválasztási eljárást követően, amelyet közigazgatási rendeletben foglalt rendelkezések alapján kell lefolytatni, az elsőtől a hatodik besorolási fokozatig – mindkét fokozatot beleértve – a köztisztviselők 10%‑a léphet a közvetlen felette levő besorolási fokozatba.”
13. A 251/93 DFL negyedik átmeneti rendelkezése azonban átmenetileg felfüggeszti ezt a 16. cikk szerinti előmeneteli rendszert, megállapítva, hogy:
„1. 1992. január 1‑jei hatállyal és a Ley Foral 5/1991 de 26 de febrero, de Presupuestos Generales de Navarra para 1991 [Navarra 1991. évi általános költségvetéséről szóló, 1991. február 26‑i 5/1991. sz. regionális törvény] 13. cikkében hivatkozott, a besorolási fokozatok és szolgálati évek jelenlegi rendszerének módosításáról szóló szabályozás elfogadásáig átmenetileg felfüggesztésre kerül a jelen alapszabály 16. cikke szerinti előmeneteli rendszer, amelyet az említett időponttól kezdve az egyes köztisztviselők tekintetében önállóan kell alkalmazni, a saját szolgálati évek alapján az adott besorolási fokozatban az alábbiakban meghatározattak szerint:
a) az elsőtől a hatodik besorolási fokozatba – mindkét fokozatot beleértve – tartozó tisztviselők közvetlenül az alsóbb besorolási fokozatban eltöltött 6 év és 7 hónap szolgálati idő elteltét követően automatikusan egy fokozattal előrelépnek;
b) 1991. december 31‑én az egyes köztisztviselőknek az adott besorolási fokozatban eltöltött szolgálati idejéből kiindulva kell az új rendszer alkalmazását megkezdeni. Amennyiben az említett időpontban valamely köztisztviselő túllépi a 6 év és 7 hónapot, a különbséget a következő fokozatban eltöltött szolgálati időként kell számítani. Az említett szolgálati idő és annak gazdasági hatása átmeneti jellegű addig, míg a rendkívüli ötéves időszak kérdésével összefüggésben a jogorvoslati kérelmeket nem bírálják el.
2. Az előző bekezdésben megállapítottak következményeként az említett időpontot követően, szintén átmeneti jelleggel, a jelen alapszabály 17. cikkében előírt, ugyanazon közigazgatási szerven belül történő szintváltás esetén [a köztisztviselőknél] fenntartják azt a besorolási fokozatot és az adott fokozatban fennálló szolgálati időt, amelyekkel a köztisztviselő azon a szinten rendelkezett, ahonnan előrelépett.”
14. Az előmenetel illetménykiegészítés juttatásában valósul meg. A 251/93 DFL 40. cikkének (2) bekezdése ezzel kapcsolatban az alábbiakat határozza meg a köztisztviselők személyi alapilletményeként:
„a) az adott szinthez tartozó kezdő munkabér, b) a besorolási fokozatnak megfelelő illetmény, c) a szolgálati évek után járó bérpótlék.
A személyi alapilletmény a köztisztviselői jogálláshoz tartozó szerzett jognak minősül.”
15. A 42. cikk tartalmazza az egyes fokozatokhoz tartozó adott szintek kezdő munkabére alapján megállapított százalékos arányt bemutató táblázatot:
„A 17. cikk 2. bekezdésében foglaltak sérelme nélkül, a besorolási fokozathoz tartozó illetmény az adott szint kezdő munkabérének alábbi százalékos arányán alapszik:
Besorolási fokozat | % |
7 | 54 |
6 | 45 |
5 | 36 |
4 | 27 |
3 | 18 |
2 | 9 |
1 | Nem jár” |
16. A 251/93 DFL szintén rendelkezik a nem köztisztviselői, szerződéses személyi állományra vonatkozó jogi szabályokról, és a 93. cikk megállapítja, hogy „a szerződéses alkalmazotti személyi állományra a rendelet formájában hozott rendelkezések és a vonatkozó szerződésben foglaltak irányadók”.
17. A szerződéses alkalmazottakra vonatkozó jogi rendszert alkotó szabályokat a Decreto Foral 68/2009 (68/2009. regionális rendelet, a továbbiakban: 68/2009 DF) tartalmazza, amely a navarrai közigazgatás szerződéses alkalmazotti személyi állományának alkalmazását szabályozza. Az említett szerződéses alkalmazotti személyi állomány illetményét illetően a 2017. március 29‑i Decreto Foral 21/2017‑tel (21/2017. regionális rendelet) módosított 68/2009 DF 11. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A szerződéses alkalmazotti személyi állomány a betöltött álláshelyének vagy ellátott feladatának megfelelő illetményben, szolgálati évek után járó bérpótlékban és családi támogatásban részesül. A besorolási fokozatot a köztisztviselői jogálláshoz tartozó személyi alapilletményként nem veszik figyelembe.”
III. A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
18. Az alapeljárás felperese, D. Ustariz Aróstegui, a Departamento de Educación del Gobierno de Navarra (a navarrai kormány oktatási minisztériuma, Spanyolország) alkalmazásában dolgozik tanárként. 2007 szeptemberétől különböző oktatási intézményekben végzi munkáját szerződéses alkalmazottként.
19. 2016. július 1‑jén D. Ustariz Aróstegui visszaható hatállyal a besorolási fokozatának megfelelő illetménykiegészítés megállapítását és megfizetését kérte az oktatási minisztériumtól. A 2016. október 18‑i beadványában D. Ustariz Aróstegui közigazgatási úton fellebbezést nyújtott be kérelmének a közigazgatási szerv hallgatásával történő elutasításával szemben, amely fellebbezést a Consejero de Educación del Gobierno de Navarra (a navarrai kormány oktatási minisztere, Spanyolország) által hozott 2016. december 23‑i Orden Foral 168E/2016 (168E/2016. sz. határozat) elutasította. 2017. február 28‑án végül D. Ustariz Aróstegui közigazgatási keresetet indított e határozattal szemben a kérdést előterjesztő bíróság előtt. E bíróság a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni az ESZSZ, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkaviszonyról kötött keretmegállapodásról szóló, 1999. június 28‑i 1999/70/EK tanácsi irányelvben foglalt keretmegállapodás 4. szakaszát, hogy azzal ellentétes az olyan regionális szabály, mint az alapügy tárgyát képező szabály, amely a navarrai közigazgatás – határozott idejű szerződéssel rendelkező – »szerződéses alkalmazotti« kategóriába tartozó személyi állományával szemben kifejezetten kizárja meghatározott illetménykiegészítés megállapítását és megfizetését annak okán, hogy az említett kiegészítés a – határozatlan idejű szerződéssel rendelkező – »köztisztviselői« kategóriába tartozó személyi állományra kizárólagosan jellemző szakmai előmeneteli rendszerben történő előrelépés és fejlődés díjazásának minősül?”
20. A Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárásban írásbeli észrevételt terjesztett elő D. Ustariz Aróstegui és a navarrai kormány oktatási minisztériuma az alapeljárásban részt vevő félként, valamint a Spanyol Királyság, Portugália és az Európai Bizottság. Portugália kivételével az eljárás ugyanezen részvevői a 2019. január 30‑án tartott tárgyaláson is megjelentek.
IV. Jogi értékelés
21. A kérdést előterjesztő bíróság a kérdésével lényegében azt szeretné megtudni, hogy az uniós jog által tiltott hátrányos megkülönböztetést jelent‑e az, ha a közszféra határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottja nem támaszthat jogi igényt a besorolási fokozatának megfelelő illetménykiegészítésre, mivel az autonóm régió alkalmazandó jogszabályai kizárólag a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselőknek biztosítanak ilyen jogi igényt.
22. E kérdés hátterében az áll, hogy a navarrai közigazgatási rendszer szolgálatában álló személyi állomány jogállásáról szóló alapszabály átmenetileg megfelelő illetménykiegészítéssel váltotta fel a köztisztviselőkre alkalmazandó előmeneteli rendszert, mely kiegészítés kiszámítása lényegében bizonyos szolgálati idő megszerzésén alapul.
A. A hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének hatálya
23. A keretmegállapodás a határozott idejű munkaszerződésekre alkalmazandó. Ez következik már annak címéből is, amit alátámaszt hatályának a 2. szakasz 1. pontjában szereplő meghatározása: ennek értelmében a keretmegállapodás olyan határozott időre alkalmazott munkavállalókra vonatkozik, akik a törvény, kollektív szerződés vagy az adott tagállamban hatályban lévő gyakorlat szerint munkaszerződéssel vagy munkaviszonnyal rendelkeznek.
24. Az alapügynek vitathatatlanul a navarrai közigazgatási rendszer szolgálatában álló személyi állomány jogállásáról szóló alapszabály rendelkezései által Navarra autonóm régióban a szerződéses alkalmazottak tekintetében előírt határozott idejű munkaviszony szolgál alapjául.
25. A Bíróság is megállapította már, hogy „[a] keretmegállapodás rendelkezései a közigazgatási és egyéb állami szervekkel kötött határozott idejű munkaszerződésekre és munkaviszonyokra egyaránt alkalmazandók”,(6) és hogy a magánszemélyek a nemzeti bíróságok előtt közvetlenül hivatkozhatnak a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontjára az ilyen szervekkel szemben.(7)
26. Azt is meg kell vizsgálni, hogy a besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítés emellett a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja szerinti „munkafeltételek” körébe tartozik‑e. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint e tekintetben a döntő feltétel a munkaviszony, azaz a munkavállaló és munkáltatója között fennálló viszony.(8)
27. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a keretmegállapodás 4. szakaszának célja annak megakadályozása, hogy a határozott idejű munkaviszonyt a munkáltató arra használja, hogy megfossza e munkavállalókat azon jogoktól, amelyeket a határozatlan időre alkalmazott munkavállalók számára ismernek el.(9) E célkitűzésre tekintettel a Bíróság szerint nem értelmezhető megszorítóan az említett rendelkezés.(10)
28. A közszférabeli munkaviszonyokra tekintettel és ezen értelmezés alapján a Bíróság a közszférabeli munkaviszonyokat illetően már megállapította, hogy a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja szerinti „munkafeltételek” fogalmába például a minden három, szolgálatban eltöltött év után járó juttatások,(11) a hatévente járó, továbbképzési juttatások,(12) az ahhoz teljesítendő szolgálati időre vonatkozó szabályok, hogy az érintett magasabb fizetési fokozatba legyen besorolható, illetve róla évente értékelő jelentés készüljön,(13) valamint az értékelési tervekben való részvétellel összefüggő illetménykiegészítések(14) tartoznak.
29. A jelen esetben főszabály szerint a kérdést előterjesztő bíróság feladata a vitatott illetménykiegészítés jellegének és célkitűzéseinek meghatározása.(15) A kérdést előterjesztő bíróság által kifejtettekből, valamint a tárgyalás résztvevőinek egybehangzó állításaiból azonban kitűnik, hogy a vitatott illetménykiegészítés a díjazás egyik elemét képezi, amelynek folyósítása alapvetően a megszerzett szolgálati időtől függ, és ezáltal a munkaviszony döntő feltételéhez kapcsolódik. A besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítést tehát a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja szerinti „munkafeltételek” fogalmába kell sorolni.
B. Eltérő bánásmód és a helyzetek összehasonlíthatósága a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítés folyósítását illetően
30. A jelen esetben nem vitatott, hogy a szerződéses alkalmazottakat eltérően kezelik a köztisztviselőkhöz képest, mivel az előbbiek Navarra vonatkozó jogszabályai alapján nem jogosultak a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítésre.
31. Az eltérő bánásmód azért sem zárható ki eleve, mert a besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítés Navarra alkalmazandó jogszabályai alapján kizárólag a köztisztviselőket illeti meg, tehát nemcsak a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak, hanem adott esetben a közszféra határozatlan időre alkalmazott, nem közszolgálati munkavállalói(16) sem jogosultak arra. Az eltérő bánásmód megállapításához a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja értelmében ugyanis már az is elegendő, hogy a „határozott időre alkalmazott munkavállalókat” hátrányosabban kezelik az „összehasonlítható, határozatlan időre alkalmazott munkavállalóknál”. Semmiképpen sem szükséges azonban, hogy minden határozott időre alkalmazott munkavállaló hátrányosabb helyzetben legyen minden határozatlan időre alkalmazott munkavállalóval szemben.(17)
32. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint mindazonáltal a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve – amelynek a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja egy különös kifejeződését képezi – megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérő módon, és hogy a különböző helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon, hacsak ez a bánásmód objektív módon nem igazolható.(18)
33. E tekintetben a keretmegállapodás kizárólag a határozott időre alkalmazott és a velük összehasonlítható, határozatlan időre alkalmazott munkavállalók közötti eltérő bánásmód tekintetében hajtotta végre és konkretizálta a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét.(19)
34. Először azt kell tehát megvizsgálni, hogy összehasonlítható‑e a köztisztviselők és a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak helyzete az adott intézményben történő, konkrétan érintett munkavégzés esetében.
35. A portugál kormány és Navarra regionális kormánya kételkedik abban, hogy a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak összehasonlíthatók lennének a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselőkkel. A Bíróság Pérez López ítéletére(20) hivatkoznak, amely szerint az olyan, esetlegesen eltérő bánásmód, amely nem a munkaviszony határozott vagy határozatlan időtartamán, hanem annak közszolgálati vagy szerződéses jellegén alapul, nem tartozik a hátrányos megkülönböztetés tilalma e keretmegállapodás által kimondott elvének hatálya alá. E tekintetben azonban figyelmen kívül hagyják, hogy e megállapítás „a határozott időre alkalmazott személyzet egyes kategóriái között[i esetlegesen eltérő bánásmódra]” (kiemelés tőlem) vonatkozott. A jelen esetben azonban a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak és a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselők közötti eltérő bánásmódról van szó.
36. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében annak értékelésekor, hogy az érintettek a keretmegállapodás értelmében vett azonos vagy hasonló munkát végeznek‑e, e keretmegállapodás 3. szakasza 2. pontjának és 4. szakasza 1. pontjának megfelelően azt kell vizsgálni, hogy bizonyos tényezők – mint például a munka jellege, a képesítési feltételek és a munkafeltételek – összessége alapján e személyeket összehasonlíthatóaknak lehet‑e tekinteni.(21)
37. E vizsgálat elvégzése azonban megint csak a tények értékelésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező kérdést előterjesztő bíróság feladata.(22) A kérdést előterjesztő bíróságnak a vizsgálat során meg kell állapítania, hogy D. Ustariz Aróstegui összehasonlítható helyzetben volt‑e az ugyanazon munkáltató által ugyanabban az időszakban foglalkoztatott, határozatlan időre alkalmazott köztisztviselőkkel.
38. A jelen esetben abból kell kiindulni, hogy a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazott a konkrétan elvégzendő tanári tevékenységre – különösen munkájának jellegére, a képesítési feltételekre és a munkafeltételekre – tekintettel ugyanolyan helyzetben van, mint az ugyanannál az oktatási intézménynél határozatlan időre alkalmazott köztisztviselő. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis e tekintetben kifejezetten megállapította, hogy „a jelen ügyben egyáltalán nincs különbség, fenntartás vagy kizárás a köztisztviselőként alkalmazott tanár és a szerződéses alkalmazottként foglalkoztatott tanár által végzett feladatok és nyújtott szolgáltatások között, mint ahogy nincs különbség szakmai kötelezettségeik tekintetében sem”.
39. Ahogyan más ügyekben már többször kifejtettem,(23) a helyzetek összehasonlíthatóságának vizsgálata azonban nem áll meg a határozott időre alkalmazott munkavállalók és a határozatlan időre alkalmazott munkavállalók jogállásának általános összevetésében. Az ugyanis a döntő, hogy a határozott időre alkalmazott munkavállalók és a határozatlan időre alkalmazott munkavállalók az adott jogvita tárgya tekintetében is összehasonlítható helyzetben vannak‑e.
40. A jogvita tárgya a jelen esetben a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítés folyósítása. A kérdést előterjesztő bíróság megállapításai szerint a besorolási fokozat az egyik olyan mechanizmusként szerepel a jogszabályban, amelyen keresztül a közigazgatási előmeneteli rendszer megnyilvánul, amely előmenetelt kizárólag a köztisztviselőkre vonatkozó szabályban ismerik el, a navarrai közigazgatási rendszer szolgálatában álló személyi állomány többi része tekintetében azonban nem. A 68/2009 DF 11. cikke ennek megfelelően kifejezetten kizárja a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítésnek a közigazgatási rendszer szolgálatában álló szerződéses alkalmazottak részére történő folyósítását. A besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítéssel kapcsolatban – a kérdést előterjesztő bíróság általi végleges vizsgálat függvényében –megállapítandó eltérő bánásmód tehát nem a munkaviszony határozott vagy határozatlan időtartamán, hanem az összehasonlítandó munkavállalók közszolgálati vagy szerződéses(24) személyi állományhoz tartozásán alapul.
41. A kérdést előterjesztő bíróság megállapítása szerint azonban a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítés célja az előléptetés, az előrelépés és a szakmai életpálya fejlesztésének díjazása. A besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítés tehát a díjazás egyik elemét képezi, amelyben a közigazgatási előmeneteli rendszer soron következő besorolási fokozatába történő előmenetel nyilvánul meg. E tekintetben mindazonáltal nem a 251/93 DFL 16. cikkében foglalt alaprendelkezés, hanem a 251/93 DFL negyedik átmeneti rendelkezése az irányadó. Navarra regionális kormányának képviselője azzal indokolta a 251/93 DFL 16. cikke szerinti előmeneteli rendszernek az említett negyedik átmeneti rendelkezés által előírt 1992. január 1‑jei „átmeneti” felfüggesztését, hogy a közszférabeli munkáltatók és a szakszervezetek mind ez idáig nem tudtak megegyezni a 251/93 DFL 16. cikke (2) bekezdésének d) pontja szerinti előzetes kiválasztási eljárás lefolytatásával kapcsolatos megállapodásban. Ez a magyarázata annak, hogy a 251/93 DFL negyedik átmeneti rendelkezése miért kapcsolja csupán bizonyos szolgálati idő megszerzéséhez a besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítés folyósítását. A kérdést előterjesztő bíróság ezzel összefüggésben kiemeli, hogy a 251/93 DFL negyedik átmeneti rendelkezésének megfelelően az előmenetel pusztán az idő múlásával és egyébként is „automatikusan” következik be.
42. Minderre tekintettel nem vonható komolyan kétségbe a helyzetek összehasonlíthatósága a konkrét jogvita tárgya tekintetében. Egyrészt a vitatott illetménykiegészítés folyósítása kizárólag a teljesített szolgálati időtől függ; másrészt az illetménykiegészítés folyósítása, amely egyébként nem jár formálisan az érintett köztisztviselő újbóli besorolásával, nem függ össze nyilvánvalóan az előmenetel vagy a szakmai fejlődés rendszerével. Navarra regionális kormánya képviselőjének tájékoztatása szerint ugyanis az illetménykiegészítés folyósítása semmiféle hatással nincs az ellátott feladatokra vagy akár a magasabb szintre történő előrelépés esetleges lehetőségére. A jogvita tárgyát tehát végső soron a díjazás egyik eleme képezi, nem pedig a szakmai előmeneteli rendszerben való részvétel.
43. Ezért – a kérdést előterjesztő bíróság általi végleges vizsgálat függvényében – a konkrét jogvita tárgyára tekintettel is a helyzetek összehasonlíthatóságát kell megállapítani, amennyiben az alapeljárás felperese teljesíti a megszerzett szolgálati idővel kapcsolatos anyagi jogi feltételt.
44. E vonatkozásban az összehasonlítható helyzetek eltérő kezelését jelenti, ha a közszférában határozott időre alkalmazott munkavállalóktól megtagadják az illetménykiegészítés bizonyos szolgálati idő megszerzését követő folyósítását, míg a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselők részére ugyanilyen helyzetben biztosított az illetménykiegészítéshez való jog.
C. Az eltérő bánásmódot igazoló lehetséges okok
45. Meg kell még vizsgálni a jelen ügy központi problémájaként, hogy vannak‑e olyan objektív okok, amelyekkel a besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítés folyósítására tekintettel igazolható a közszféra határozott időre alkalmazott munkavállalói és a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselők közötti eltérő bánásmód.
46. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az „objektív okoknak” a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontjában szereplő fogalmát úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé a határozott időre alkalmazott munkavállalók és a határozatlan időre alkalmazott munkavállalók közötti eltérő bánásmódnak azon az alapon történő igazolását, hogy ezt az eltérő bánásmódot törvényhez vagy kollektív szerződéshez hasonló, általános és absztrakt norma írja elő.(25) A köztisztviselők és a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak között a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítést illetően a 251/93 DFL negyedik átmeneti rendelkezése alapján fennálló eltérő bánásmód igazolásához tehát nem elegendő a vitatott illetménykiegészítést „a köztisztviselői jogálláshoz tartozó személyi alapilletmény”(26) egyik elemeként megjelölni.
47. Az „objektív okok” fogalma szintén az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valójában azt követeli meg, hogy ezt az eltérő bánásmódot a szóban forgó munkafeltételt jellemző, pontosan meghatározott és konkrét tényezők megléte igazolja, abban az egyedi kontextusban, amelyben az felmerül, objektív és átlátható szempontokon alapulva, annak megvizsgálása érdekében, hogy ezen egyenlőtlenség valós igényeknek felel‑e meg, alkalmas‑e a kitűzött cél elérésére, és ahhoz szükséges‑e. Az említett tényezők eredhetnek például azon feladatok különös jellegéből vagy sajátos jellemzőiből, amelyek ellátására a határozott ideig tartó szerződéseket megkötötték, illetve – adott esetben – a valamely tagállam által elérni kívánt jogszerű szociálpolitikai célból.(27)
48. A közszolgálati jog alapelvei – például az életpályaelv, a köztisztviselő eszményképe, valamint a határozatlan idejű kinevezés elnyeréséhez egy versenyvizsga sikeres teljesítésének megkövetelése – a maguk részéről a keretmegállapodás rendelkezéseinek gyakorlati alkalmazása szempontjából nem következmény nélküliek.(28) A keretmegállapodás ugyanis kifejezetten elismeri, „hogy [azok] pontos alkalmazás[a] esetében figyelembe kell venni a nemzeti, ágazati és szezonális esetek sajátosságait”(29).
49. Ebben az értelemben a Bíróság egyrészt megállapította, hogy a tagállamok – arra a széles mérlegelési mozgástérre tekintettel, amellyel a saját közigazgatási rendszerük kialakítását illetően rendelkeznek – főszabály szerint az 1999/70 irányelv és a keretmegállapodás megsértése nélkül előírhatnak szolgálati időre vonatkozó feltételeket bizonyos állások betöltéséhez, a belső előléptetésre való pályázás lehetőségét kizárólag a közszolgálati alkalmazottakra korlátozhatják, illetve megkövetelhetik e közszolgálati alkalmazottaktól, hogy bizonyítsák, rendelkeznek a kiválasztási eljárás tárgyát képező besorolási fokozatnál eggyel alacsonyabb besorolási fokozatnak megfelelő szakmai tapasztalattal.(30)
50. A Bíróság másrészt objektív módon igazolhatatlannak tekintette a határozott időre alkalmazott ideiglenes alkalmazottaknak a hatévente járó, úgynevezett továbbképzési juttatásokból pusztán azon az alapon történő kizárását, hogy ezen alkalmazottak az előmeneteli rendszer egyik kategóriájába sem tartoznak.(31)
51. Ez nyilvánvalóvá teszi, hogy nem minden, a határozott időre alkalmazott munkavállalók és a velük összehasonlítható, határozatlan időre alkalmazott munkavállalók közötti eltérő bánásmód igazolható általános jelleggel a közszolgálat ágazati sajátosságaira való hivatkozással,(32) hanem csak azok, amelyek vonatkozásában az említett sajátosságok valóban konkrétan meghatározóak.(33) Ennek megfelelően a közszférában határozott időre alkalmazott munkavállalókkal való eltérő bánásmód igazolására a tagállamok által hivatkozott okok nem alapulhatnak általános és absztrakt módon a munkaviszony korlátozott időtartamán és azon, hogy adott esetben ebből eredően az említett munkavállalók az előmeneteli rendszer egyik kategóriájába sem tartoznak.(34) Ezen okoknak valójában arra kell szolgálniuk, hogy megfelelően figyelembe vehetők legyenek a konkrét munkavégzéssel összefüggő eltérő követelmények, például az ellátandó feladatok különös jellege vagy jellemzői alapján.(35)
52. Ezt követően azt kell megvizsgálni, hogy egyfelől Navarra közszolgálati jogának sajátosságaiban, másfelől a teljesített szolgálati idő figyelembevételére vonatkozó feltételekben felfedezhető‑e a megállapított eltérő bánásmód igazolására alkalmas objektív ok.
1. Navarra közszolgálati jogának alapelveiről
53. A jelen esetben semmi sem utal arra, hogy a szóban forgó eltérő bánásmód valós igényeknek felelne meg például Navarra közszolgálati joga alapelveinek megvalósítására tekintettel, és hogy az alkalmas lenne a kitűzött cél elérésére, és szükséges lenne ahhoz.
54. A spanyol kormány, a portugál kormány és Navarra regionális kormánya e tekintetben először a közszolgálat sajátosságaira hivatkozik, amelyeket nem utolsósorban a spanyol alkotmány rögzít.(36) Az eljárás e résztvevőinek véleménye szerint e sajátosságok megkövetelik, hogy csak a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselőknek biztosítanak jogi igényt a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítésre, a közszféra határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottainak azonban ne. Az eljárás említett résztvevői ezenkívül arra hivatkoznak, hogy a közszféra szerződéses alkalmazottainak foglalkoztatása főszabály szerint ideiglenes jellegű, és annak a konkrétan betöltendő állás betöltésének szükségességén kell alapulnia, ami szükségszerűen kizárja az előmeneteli rendszerben való részvételt és ebből következően az e rendszerrel összefüggő anyagi előnyök igénybevételét.
55. Ezen érv már csak azért sem meggyőző, mert következetlen. A jelen ügyben vitatott kizárás ugyanis nemcsak a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottakra vonatkozik, hanem minden, nem közszolgálati alkalmazottra is. Még ha csak a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottakat érintené is a kizárás, a munkavégzés puszta ideiglenes jellegéhez fordulás semmiképpen sem minősülhet a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja értelmében vett objektív oknak.(37)
56. Amennyiben a vitatott szabályozás az előmeneteli rendszerben való részvételhez kapcsolódik, amelyet a 251/93 DFL rendelkezései kizárólag a köztisztviselők számára tesznek lehetővé, annyiban hangsúlyozandó, hogy az ilyen általános és absztrakt kritériumot a Bíróság már objektív módon igazolhatatlannak tekintette.(38)
57. Ezenfelül a spanyol jog nyilvánvalóan nem zárja ki általánosan a nem közszolgálati szerződéses alkalmazottak előmeneteli rendszerben való részvételét. A C‑315/17. sz. ügyben(39) a kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben kifejtette, hogy a 2007. április 12‑i Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público (a közszolgálati alkalmazottak jogállásáról szóló 7/2007 törvény, a továbbiakban: EBEP) (a BOE 2007. április 13‑i 89. száma) mind a határozatlan időre kinevezett köztisztviselők, mind a határozatlan időre alkalmazott egyéb alkalmazottak számára lehetővé teszi a részvételt mindkét szabályozott előmeneteli rendszerben.(40) Még ha az egyes autonóm régiók e tekintetben fennálló szabályozási autonómiájának megnyilvánulásaként fogjuk is fel az előmeneteli rendszerekben való részvétel lehetőségének ilyen nem egységes szabályozását, ez mégis arra utal, hogy a nem közszolgálati alkalmazottaknak az előmeneteli rendszerből való általános kizárása semmiképpen sem tekinthető a nemzeti közszolgálati jog sajátos jellemzője kifejeződésének.
58. Navarra közszolgálati jogának sajátosságait illetően végül meg kell jegyezni, hogy igaz, hogy a 251/93 DFL 14. cikke szerinti előmeneteli rendszer „a […] meghatározott szintek közül az adott szinthez tartozó köztisztviselőnek magasabb szintek felé történő előléptetésében és az egyes szinteken belül a fokozatok és kategóriák közötti előrelépésben”(41) áll. A 251/93 DFL szóban forgó negyedik átmeneti rendelkezése azonban éppen a fokozatok közötti előrelépés rendszerét függesztette fel határozatlan időre, és azt a megfelelő illetménykiegészítés megállapításában kimerülő rendszerrel váltotta fel.(42)
59. Közbenső következtetésként ezért meg kell állapítani, hogy Navarra közszolgálati jogának sajátosságaiból, különösen az előmeneteli rendszer kialakításából nem vezethető le a megállapított eltérő bánásmódot igazoló objektív ok.
2. A teljesített szolgálati idő figyelembevételének feltételeiről
60. Amennyiben a vitatott szabályozás ezenfelül bizonyos szolgálati idő teljesítését veszi alapul, annyiban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja nem teszi lehetővé, hogy a határozott időre alkalmazott munkavállalókat általános és absztrakt módon kizárják egy bizonyos szolgálati idő teljesítésétől függő anyagi előnyből, ha különösen sem az érintettek által ellátandó feladatok különös jellege, sem azok sajátos jellemzői nem indokolják a kizárást.(43) E szempont mind a szolgálati idővel összefüggő juttatások,(44) mind egyéb olyan juttatások esetében érvényesül, amelyek folyósítása szintén a megszerzett szolgálati időtől függ.(45)
61. A vitatott illetménykiegészítés alapvetően a jelen esetben is bizonyos szolgálati idő megszerzéséhez kapcsolódik, anélkül, hogy ezzel kapcsolatban figyelembe vennék például az érintett által ellátandó feladatok különös jellegét vagy azok sajátos jellemzőit. A helyzetek összehasonlíthatóságával kapcsolatos fenti megállapítások(46) fényében az alapügyben valóban nem tűnik úgy, hogy az oktatói tevékenységek olyan tanárok által történő ellátása, akiket köztisztviselőként, illetve szerződéses alkalmazottként foglalkoztatnak, eltérő akadémiai képesítéseket vagy tapasztalatot követelne meg. Éppen ellenkezőleg, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő információkból ugyanis kitűnik, hogy a tanárok e két kategóriája hasonló feladatokat lát el, és azonos kötelezettségek vonatkoznak rájuk. Ezt egyébként az is alátámasztja, hogy a felperes alapeljárásban előterjesztett, nem vitatott érvelése szerint határozatlan időre alkalmazott köztisztviselőként történő későbbi kinevezés esetén a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítés folyósítása céljából utólag teljes mértékben figyelembe veszik a szerződéses alkalmazottként szerzett szolgálati időt.
62. A szolgálati idővel összefüggő juttatásokkal kapcsolatban kialakított elveknek a besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítésre való alkalmazhatóságát az sem kérdőjelezi meg, hogy a 68/2009 DF 11. cikke alapján a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak a navarrai jogszabályok által szintén előírt, szolgálati évek után járó bérpótlékra jogosultak. Navarra regionális kormánya képviselőjének állítása szerint mind a szolgálati évek után járó bérpótlék, mind a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítés folyósítása – azok sajátos céljától függetlenül – bizonyos, mindkét esetben eltérő szolgálati idő teljesítését feltételezi. A nemzeti jogalkotó feladata megítélni, hogy mennyiben kell bizonyos szolgálati idő teljesítését kétszeresen díjazni; az ezen értékelés értelmével kapcsolatos – például Navarra regionális kormányának képviselője által a szerződéses alkalmazottakat illetően hangoztatott – általános kétségek semmiképpen sem igazolhatják a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak kedvezőtlenebb helyzetbe hozását a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselőkhöz képest, annál is inkább, mivel ilyen kétségek a köztisztviselőkkel kapcsolatban is fennállhatnak.
63. A besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítés megállapítása tehát kizárólag bizonyos szolgálati idő teljesítéséhez kapcsolódik, nem pedig például a közszféra alkalmazottainak érdemeihez vagy alkalmasságához. Emiatt eleve kizárt, hogy a megállapított eltérő bánásmódot a már hivatkozott ítélkezési gyakorlat(47) értelmében vett konkrét tényezők igazolhatják. Ilyen tényezők ugyanis például az arra vonatkozó igényből eredhetnek, hogy az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett az alkalmazottak szakmai tapasztalatára vagy alkalmasságára vonatkozó megfelelő követelmények meghatározása útján figyelembe vegyék az ellátandó feladatok sajátosságát és sajátos jellemzőit.
64. Minderre tekintettel a köztisztviselők és a szerződéses alkalmazottak felvételének eltérő módjára való hivatkozás sem fogadható el. Amint már megállapítottam,(48) a felvétel eltérő módja sem a ténylegesen ellátott feladatokra, sem a fennálló szakmai kötelezettségekre nincs hatással. Amennyiben a köztisztviselők kiválasztására alkalmazott eljárás ezen alkalmazottak szakmai teljesítményszintjét hivatott tartósan garantálni, annyiban az érintett eljárással megállapított alkalmasság és rátermettség csak részben képes az érintettek későbbi teljesítményét előre jelezni. A Navarra regionális kormánya, valamint a spanyol és a portugál kormány által a felvétel eltérő módjából levezetett, a köztisztviselőket és a szerződéses alkalmazottakat jellemző eltérő rátermettségnek és alkalmasságnak mindenképpen ki kellene fejeződnie az ellátott feladatok jellegében és az ezzel összefüggésben fennálló követelményekben ahhoz, hogy igazolni tudja a teljesített szolgálati idő figyelembevételével kapcsolatos különbségtételt. A jelen esetben azonban ez nem áll fenn.
65. Mindezek alapján úgy vélem, hogy nem igazolható objektív okokkal az a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselők és határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottak között fennálló eltérő bánásmód, amely abból ered, hogy az utóbbiak nem jogosultak a besorolási fokozatnak megfelelő – vitatott – illetménykiegészítés megállapítására és megfizetésére.
V. Végkövetkeztetések
66. A fenti megfontolások fényében azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 1 de Pamplona (pamplonai 1. sz. közigazgatási bíróság, Spanyolország) előzetes döntéshozatal iránti kérelmét a következőképpen válaszolja meg:
Az 1999/70/EK irányelv mellékletét képező, a határozott ideig tartó munkaviszonyról szóló keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely kizárólag a határozatlan időre alkalmazott köztisztviselőknek biztosítja meghatározott, a besorolási fokozatnak megfelelő illetménykiegészítés megállapítását és megfizetését azáltal, hogy a határozott időre alkalmazott szerződéses alkalmazottakat kifejezetten kizárja, és e tekintetben kizárólag a teljesített szolgálati időt veszi alapul.