GENERALINIO ADVOKATO
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA IŠVADA,
pateikta 2018 m. gruodžio 4 d.(1)
Byla C‑621/18
Andy Wightman,
Ross Greer,
Alyn Smith,
David Martin,
Catherine Stihler,
Jolyon Maugham,
Joanna Cherry
prieš
Secretary of State for Exiting the European Union,
dalyvaujant:
Chris Leslie,
Tom Brake
(Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (Škotijos Aukščiausiasis Teismas, kolegija, nagrinėjanti bylas kaip apeliacinė instancija, Pirmasis skyrius, Jungtinė Karalystė) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Priimtinumas – ESS 50 straipsnis – Teisė išstoti iš Sąjungos – Pranešimas apie ketinimą išstoti – Jungtinės Karalystės išstojimas („Brexit“) – Galimybė atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti – Vienašalis atšaukimas – Vienašalio atšaukimo sąlygos – Atšaukimas bendru sutarimu“
1. 2017 m. kovo 29 d. Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė (toliau – Jungtinė Karalystė) pranešė Europos Vadovų Tarybai apie savo ketinimą išstoti iš Europos Sąjungos ir Europos atominės energijos bendrijos (toliau – pranešimas apie ketinimą išstoti)(2).
2. Šis pranešimas pirmą kartą Europos Sąjungos istorijoje suteikė galimybę taikyti procedūrą, įtvirtintą ESS 50 straipsnyje, kuriame (2 ir 3 dalys) numatytos Sąjungos ir iš jos pasitraukiančios valstybės narės derybos dėl „susitarimo dėl išstojimo“. Nesant tokio susitarimo, Sutartys tai valstybei nustoja galioti praėjus dvejiems metams po jos pranešimo apie ketinimą išstoti, jei Europos Vadovų Taryba vienbalsiai nenusprendžia pratęsti šio termino.
3. Į Teisingumo Teismą, kaip į aukščiausiąją Sąjungos teisę aiškinančią instanciją, kreipėsi Škotijos teismas, siekdamas, kad būtų išsklaidytos abejonės dėl ESS 50 straipsnyje neaptarto klausimo. Iš tiesų reikia nustatyti, ar po to, kai pranešė apie savo ketinimą išstoti iš Sąjungos, valstybė narė gali (galbūt vienašališkai) atšaukti šį pranešimą.
4. Kaip paaiškinsiu toliau, pateikti klausimai reikšmingi ne vien doktrinai ir ateičiai; taip pat negalima neigti jų praktinių pasekmių ir pasekmių pagrindinėje byloje. Jeigu Teisingumo Teismas pritartų vienašalio atšaukimo galimybei, Jungtinė Karalystė galėtų išsiųsti pranešimą šiuo klausimu Europos Vadovų Tarybai ir liktų Sąjungos narė. Kadangi Jungtinės Karalystės parlamentas turi atlikti galutinį patvirtinimą, neatsižvelgiant į tai, ar bus sudarytas susitarimas dėl išstojimo, keli to parlamento nariai mano, kad galimybė atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti atvertų trečią galimybę – likti Sąjungoje dėl to, kad „Brexit“ netenkina. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atrodo, pritaria šiam požiūriui ir priduria, kad Teisingumo Teismo atsakymas leis Jungtinės Karalystės parlamento nariams susidaryti išsamų vaizdą, kokias pasirinkimo galimybes jie turi balsuodami.
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
5. ESS 50 straipsnyje nustatyta:
„1. Bet kuri valstybė narė pagal savo konstitucines nuostatas gali nuspręsti išstoti iš Sąjungos.
2. Nusprendusi išstoti iš Sąjungos valstybė narė apie savo ketinimą praneša Europos Vadovų Tarybai. Vadovaudamasi Europos Vadovų Tarybos pateiktomis gairėmis, Sąjunga susidera ir sudaro su ta valstybe susitarimą, kuriame nustatoma išstojimo iš Sąjungos tvarka atsižvelgiant į pagrindinius būsimų tos valstybės santykių su Sąjunga principus. Dėl šio susitarimo deramasi pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 218 straipsnio 3 dalį. Gavusi Europos Parlamento pritarimą, jį Sąjungos vardu sudaro Taryba spręsdama kvalifikuota balsų dauguma.
3. Jei Europos Vadovų Taryba, susitarusi su išstojančia valstybe nare, vieningai nenusprendžia pratęsti termino, Sutartys tai valstybei nustoja galioti nuo susitarimo dėl išstojimo įsigaliojimo dienos arba, jei tokio susitarimo nėra, praėjus dvejiems metams po to, kai gaunamas šio straipsnio 2 dalyje nurodytas pranešimas.
4. Taikant 2 ir 3 dalį, Europos Vadovų Tarybos ar Tarybos narys, atstovaujantis išstojančiai valstybei narei, nedalyvauja Europos Vadovų Taryboje ar Taryboje dėl išstojančios valstybės vykstančiose diskusijose ar dėl jos priimant sprendimus.
Kvalifikuota balsų dauguma apibrėžiama pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 238 straipsnio 3 dalies b punktą.
5. Jei iš Sąjungos išstojusi valstybė vėl prašo ją priimti į Sąjungą, tokiam prašymui taikoma 49 straipsnyje nustatyta tvarka.“
B. Tarptautinė teisė
6. Vienos konvencijoje dėl tarptautinių sutarčių teisės, priimtoje 1969 m. gegužės 23 d. Vienoje(3) (toliau – VKTST), reglamentuojama sutarčių sudarymo tarp valstybių procedūra.
7. 54 straipsnyje numatyta:
„Šalis gali nutraukti sutartį arba iš jos pasitraukti:
a) vadovaudamasi tos sutarties nuostatoms; arba
b) bet kuriuo metu visų sutarties šalių pritarimu, pasitarusi su kitomis susitariančiosiomis valstybėmis.“
8. 65 straipsnyje („Sutarties negaliojimo, jos nutraukimo, galiojimo sustabdymo arba pasitraukimo iš jos atveju taikoma procedūra“) nurodyta:
„1. Šalis, kuri, vadovaudamasi šios Konvencijos nuostatomis, reikalauja jos sutikimą laikyti sutartį įpareigojančia pripažinti negaliojančiu ar turi kokį nors kitą pagrindą pareikalauti sutartį laikyti negaliojančia, ją nutraukti, sustabdyti jos galiojimą ar pasitraukti iš sutarties, apie savo reikalavimus privalo pranešti kitoms šalims. Pranešime turi būti nurodomos priemonės, kurias siūloma taikyti dėl tos sutarties, ir priežastys, dėl ko jas reikėtų taikyti.
2. Jei pasibaigus ne mažiau kaip trijų mėnesių laikotarpiui nuo tokio pranešimo gavimo dienos, išskyrus ypatingos skubos atvejus, nė viena iš šalių nepareiškia jokių prieštaravimų, pranešimą pateikusi šalis gali savo pasiūlytas priemones taikyti 67 straipsnyje nurodytu būdu.
3. Tačiau jei kuri nors iš šalių pareiškia prieštaravimą, sutarties šalys ieško bendro sprendimo Jungtinių Tautų Chartijos 33 straipsnyje nurodytu būdu.
<…>“
9. 67 straipsnyje nustatyta:
„1. 65 straipsnio 1 dalyje nurodytas pranešimas turi būti pateiktas raštu.
2. Kiekvienas sutarties paskelbimo negaliojančia, jos nutraukimo, pasitraukimo iš jos arba jos galiojimo sustabdymo veiksmas pagal tos sutarties nuostatas arba šios Konvencijos 65 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatas atliekamas perduodant kitoms tos sutarties šalims atitinkamą dokumentą. Jei tokio dokumento nėra pasirašęs valstybės vadovas, vyriausybės vadovas ar užsienio reikalų ministras, iš jį perduodančio valstybės atstovo gali būti pareikalauta pateikti įgaliojimus.“
10. 68 straipsnyje („65 ir 67 straipsniuose nurodytų pranešimų ir dokumentų atšaukimas“) nurodyta:
„65 ar 67 straipsniuose nurodytas pranešimas ar dokumentas gali būti atšauktas bet kuriuo metu prieš jam įsigaliojant.“
C. Jungtinės Karalystės teisė. European Union (Withdrawal) Act 2018(4)
11. 13 straipsnyje numatyta:
„1. Susitarimas dėl išstojimo gali būti ratifikuotas, tik jei įvykdytos šios sąlygos:
a) Karūnos ministras abiem parlamento rūmams pateikia:
i) pranešimą, kad pasiektas politinis susitarimas;
ii) susitarimo dėl išstojimo, dėl kurio susitarta, kopiją ir
iii) pagrindinių būsimų santykių principų kopiją;
b) susitarimą dėl išstojimo, dėl kurio susitarta, ir pagrindinius būsimų santykių principus rezoliucija patvirtina House of Commons (Bendruomenių rūmai) ministro siūlymu;
c) Karūnos ministras pateikia House of Lords (Lordų rūmai) siūlymą atsižvelgti į susitarimą dėl išstojimo, dėl kurio susitarta, ir pagrindinius būsimų santykių principus; ir
i) Lordų rūmai apsvarsto siūlymą arba
ii) Lordų rūmai nebaigia svarstyti siūlymo per penkias posėdžiavimo dienas; šis laikotarpis skaičiuojamas nuo pirmosios Lordų rūmų posėdžiavimo dienos, einančios po dienos, kai Bendruomenių rūmai priėmė b punkte nurodytą rezoliuciją; ir
d) Parlamentas priima įstatymą dėl susitarimo dėl išstojimo įgyvendinimo.
2. Kiek įmanoma, Karūnos ministras imasi būtinų priemonių, kad 1 dalies b punkte nurodytas siūlymas būtų apsvarstytas ir dėl jo būtų nubalsuota Bendruomenių rūmuose, kol Europos Parlamentas nepriėmė sprendimo, ar pritarti tam, kad Taryba ES vardu sudarytų susitarimą dėl išstojimo, kaip nurodyta Europos Sąjungos sutarties 50 straipsnio 2 dalyje.
3. 4 dalis taikoma tuo atveju, jei Bendruomenių rūmai nusprendžia nepriimti 1 dalies b punkte nurodytos rezoliucijos.
4. Karūnos ministras per 21 dieną nuo tos dienos, kai Bendruomenių rūmai nusprendė nepriimti rezoliucijos, turi pranešti, kokių veiksmų Jos Didenybės Vyriausybė siūlo imtis dėl derybų dėl Jungtinės Karalystės išstojimo iš ES pagal Europos Sąjungos sutarties 50 straipsnio 2 dalį.
<…>
6. Karūnos ministras imasi būtinų priemonių tam, kad:
a) per septynias Bendruomenių rūmų posėdžiavimo dienas nuo tos dienos, kai padarytas 4 dalyje nurodytas pranešimas, Karūnos ministras pateiktų Bendruomenių rūmams neutralų siūlymą, konstatuojantį, kad šie rūmai apsvarstė minėtą pranešimą; ir
b) per septynias Lordų rūmų posėdžiavimo dienas nuo tos dienos, kai padarytas pranešimas, Karūnos ministras pateiktų Lordų rūmams siūlymą atsižvelgti į šį pranešimą.
7. 8 dalis taikoma, jeigu iki 2019 m. sausio 21 d. Ministras Pirmininkas praneša, kad derybose pagal Europos Sąjungos sutarties 50 straipsnio 2 dalį iš principo negali būti pasiekta jokio susitarimo, kiek tai susiję su šiais klausimais:
a) Jungtinės Karalystės išstojimo iš Europos Sąjungos tvarka ir
b) pagrindiniais būsimų ES ir Jungtinės Karalystės santykių principais.
8. Per 14 dienų nuo 7 dalyje nurodyto pranešimo Karūnos ministras privalo:
a) pranešti, kokių veiksmų siūlo imtis Jos Didenybės Vyriausybė; ir
b) imtis būtinų priemonių tam, kad:
i) per septynias Bendruomenių rūmų posėdžiavimo dienas nuo tos dienos, kai padarytas a punkte nurodytas pranešimas, Karūnos ministras pateiktų Bendruomenių rūmams neutralų siūlymą, konstatuojantį, kad šie rūmai apsvarstė minėtą pranešimą; ir
ii) per septynias Lordų rūmų posėdžiavimo dienas nuo tos dienos, kai padarytas a punkte nurodytas pranešimas, Karūnos ministras pateiktų Lordų rūmams siūlymą atsižvelgti į šį pranešimą.
<…>
10. 11 dalis taikoma, jeigu iki 2019 m. sausio 21 d. pabaigos derybose pagal Europos Sąjungos sutarties 50 straipsnio 2 dalį iš principo nepasiekta jokio susitarimo, kiek tai susiję su šiais klausimais:
a) Jungtinės Karalystės išstojimo iš Europos Sąjungos tvarka ir
b) pagrindiniais būsimų ES ir Jungtinės Karalystės santykių principais.
11. Per penkias dienas nuo 2019 m. sausio 21 d. Karūnos ministras privalo:
a) nurodyti, kokių veiksmų siūlo imtis Jos Didenybės Vyriausybė; ir
b) imtis būtinų priemonių tam, kad:
i) per penkias Bendruomenių rūmų posėdžiavimo dienas nuo 2019 m. sausio 21 d. Karūnos ministras pateiktų Bendruomenių rūmams neutralų siūlymą, konstatuojantį, kad šie rūmai apsvarstė minėtą pranešimą; ir
ii) per penkias Lordų rūmų posėdžiavimo dienas nuo 2019 m. sausio 21 d. Karūnos ministras pateiktų Lordų rūmams siūlymą atsižvelgti į a punkte nurodytą pranešimą.
<…>“
II. Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės, procesas ir prejudicinis klausimas
12. 2016 m. birželio 23 d. Jungtinės Karalystės piliečiai referendume nubalsavo (51,9 % balsų „už“ ir 48,1 % balsų „prieš“) už savo šalies pasitraukimą („exit“) iš Europos Sąjungos.
13. 2017 m. sausio 24 d. Sprendime Miller(5)Supreme Court of the United Kingdom (Jungtinės Karalystės Aukščiausiasis Teismas) konstatavo, kad Jungtinės Karalystės vyriausybė, prieš pranešdama Europos Vadovų Tarybai apie ketinimą išstoti iš Sąjungos, turėjo gauti išankstinį parlamento pritarimą. Vis dėlto tame sprendime neišsakyta nuomonės dėl galimybės atšaukti šį pranešimą, nes tai nebuvo ginčo dalykas: šalys sutarė, kad jis laikytinas neatšaukiamu(6).
14. 2017 m. kovo 13 d. Jungtinės Karalystės parlamentas priėmė European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017(7), kuriuo Ministrui Pirmininkui suteikti įgaliojimai pranešti apie Jungtinės Karalystės ketinimą išstoti iš Sąjungos pagal ESS 50 straipsnio 2 dalį.
15. 2017 m. kovo 29 d. Jungtinės Karalystės Ministras Pirmininkas perdavė Europos Vadovų Tarybai pranešimą apie ketinimą išstoti.
16. 2017 m. balandžio 29 d. Europos Vadovų Taryba (50 straipsnis) priėmė gaires, jose apibrėžti ESS 50 straipsnyje numatytų derybų principai ir išdėstytos pozicijos ir bendrieji principai, kurių Sąjunga turėtų laikytis per visą derybų procedūrą(8). Remdamasi 2017 m. gegužės 3 d. Komisijos rekomendacija, 2017 m. gegužės 22 d. Europos Sąjungos Taryba pagal ESS 50 straipsnį ir SESV 218 straipsnio 3 dalį priėmė sprendimą, juo Komisijai suteikiami įgaliojimai pradėti derybas su Jungtine Karalyste dėl susitarimo dėl išstojimo iš Sąjungos ir EAEB(9).
17. 2018 m. lapkričio 14 d. derybos baigėsi ir parengtas Susitarimo dėl Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės išstojimo iš Europos Sąjungos ir Europos atominės energijos bendrijos projektas(10). 2018 m. lapkričio 22 d. priimta Politinė deklaracija dėl būsimų Europos Sąjungos ir Jungtinės Karalystės santykių pagrindinių principų(11). Šį susitarimą ir šią deklaraciją Europos Vadovų Taryba patvirtino 2018 m. lapkričio 25 d.
18. Kol dar sėkmingai nesibaigė šio Jungtinės Karalystės ir Europos Sąjungos susitarimo projekto patvirtinimo procedūra, išlieka abi ESS 50 straipsnio 3 dalyje numatytos galimybės.
19. 2017 m. gruodžio 19 d. keli Škotijos parlamento, Jungtinės Karalystės parlamento ir Europos Parlamento nariai kreipėsi į Court of Session, Outer House (Škotijos Aukščiausiasis Teismas, kolegija, nagrinėjanti bylas kaip pirmoji instancija, Jungtinė Karalystė) su prašymu atlikti „judicial review“ ir išaiškinti, ar pranešimą apie ketinimą išstoti galima vienašališkai atšaukti prieš pasibaigiant ESS 50 straipsnyje nustatytam dvejų metų terminui, todėl, jei pranešimas būtų atšauktas, Jungtinė Karalystė liktų Sąjungoje.
20. 2018 m. vasario 6 d. sprendimu(12)Lord Ordinary (pirmosios instancijos teisėjas) atmetė prašymą, motyvuodamas tuo, kad juo pažeistas Jungtinės Karalystės parlamento suverenitetas ir keliamas hipotetinis klausimas, nes nėra jokios informacijos, kad Jungtinės Karalystės vyriausybė ar parlamentas norėtų atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti.
21. Ieškovai pateikė apeliacinį skundą Court of Session, Inner House (Škotijos Aukščiausiasis Teismas, kolegija, nagrinėjanti bylas kaip apeliacinė instancija); 2018 m. kovo 20 d. sprendimu(13) šis teismas leido toliau tęsti procesą ir grąžino bylą pirmosios instancijos teismui, kad šis išnagrinėtų ją iš esmės.
22. 2018 m. birželio 8 d. sprendimu(14)Court of Session (Škotijos Aukščiausiasis Teismas) Lord Ordinary (pirmosios instancijos teisėjas) nepatenkino prašymo pateikti Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą ir atmetė ieškinį(15).
23. Šį sprendimą ieškovai apskundė Court of Session, Inner House, First Division (Škotijos Aukščiausiasis Teismas, kolegija, nagrinėjanti bylas kaip apeliacinė instancija, Pirmasis skyrius); šis teismas pripažino skundą priimtinu ir priėmė 2018 m. rugsėjo 21 d. nutartį(16), ja patenkino prašymą pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pagal SESV 267 straipsnį.
24. Iš esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas:
– mano, kad klausimas, ar pranešimas gali būti teisėtai vienašališkai atšauktas, kad Jungtinė Karalystė liktų Sąjungoje, nėra nei keliamas pernelyg anksti, nei teorinis,
– pabrėžia šio klausimo neaiškumą ir teigia, kad atsakymas į jį leistų Jungtinės Karalystės parlamento nariams žinoti, kokias pasirinkimo galimybes jie turi balsuodami. Anot šio teismo, kad ir kokie būtų Škotijos parlamento ar Europos Parlamento narių interesai, Jungtinės Karalystės parlamento nariai suinteresuoti, kad šis klausimas būtų išspręstas.
25. Prieš prieidamas prie tokios išvados prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigė, kad 2018 m. birželio 26 d. buvo gautas karališkasis pritarimas European Union (Withdrawal) Act 2018, kurio 13 straipsnyje išsamiai reglamentuojama, kaip turi būti gautas parlamento pritarimas pagal ESS 50 straipsnį vykstančių Jungtinės Karalystės ir Sąjungos derybų rezultatui. Konkrečiai kalbant, susitarimas dėl išstojimo gali būti ratifikuotas, tik jeigu jis kartu su pagrindiniais būsimų Jungtinės Karalystės ir Sąjungos santykių principais bus patvirtintas House of Commons (Bendruomenių Rūmai) rezoliucija ir apsvarstytas House of Lords (Lordų Rūmai). Jeigu patvirtinimo negaunama, vyriausybė privalo nurodyti, kokių veiksmų siūlo imtis dėl derybų. Jeigu Ministras Pirmininkas iki 2019 m. sausio 21 d. nurodo, kad susitarimas iš principo negali būti pasiektas, vyriausybė vėl privalo nurodyti, kokių veiksmų siūlo imtis. Šį pasiūlymą ji turi pateikti abejiems parlamento rūmams.
26. European Union (Withdrawal) Act 2018 13 straipsnyje nustatyta, kad, jeigu Bendruomenių Rūmai nepritars susitarimui dėl išstojimo ir nieko daugiau nebus imtasi, Sutartys nebebus taikomos Jungtinei Karalystei nuo 2019 m. kovo 29 d. Tas pats nutiks, jei iki tos dienos nebus sudarytas Jungtinės Karalystės ir Sąjungos susitarimas dėl išstojimo.
27. Šiomis aplinkybėmis Court of Session, Inner House, First Division (Škotijos Aukščiausiasis Teismas, kolegija, nagrinėjanti bylas kaip apeliacinė instancija, Pirmasis skyrius) pateikė Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą(17):
„Jeigu, remdamasi Europos Sąjungos sutarties 50 straipsniu, valstybė narė pranešė Europos Vadovų Tarybai apie savo ketinimą išstoti iš Europos Sąjungos, ar pagal Sąjungos teisę leidžiama pranešančiajai valstybei narei vienašališkai atšaukti tą pranešimą? Jeigu taip, kokiomis sąlygomis tai galima padaryti ir koks būtų to poveikis valstybės narės pasilikimui Europos Sąjungoje?“
III. Dėl proceso Teisingumo Teisme
28. Nutartis dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarijoje gauta 2018 m. spalio 3 d.
29. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paprašė Teisingumo Teismo taikyti pagreitintą procedūrą pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 105 straipsnio 1 dalį, nes bylą reikia išnagrinėti skubiai dėl to, kad svarstymas ir balsavimas parlamente dėl Jungtinės Karalystės išstojimo iš Sąjungos turi įvykti gerokai prieš 2019 m. kovo 29 d.
30. Kaip matyti iš 2018 m. spalio 19 d. nutarties, Teisingumo Teismo pirmininkas patenkino šį prašymą ir pagreitintos procedūros taikymą grindė būtinybe išaiškinti ESS 50 straipsnio apimtį prieš nacionalinio parlamento nariams išreiškiant savo poziciją dėl susitarimo dėl išstojimo, ir šios nuostatos ypatinga svarba tiek Jungtinei Karalystei, tiek Sąjungos konstitucinei santvarkai(18).
31. Per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą rašytines pastabas pateikė ieškovai pagrindinėje byloje (Witghman ir kt., taip pat Tom Brake ir Chris Leslie), Jungtinės Karalystės vyriausybė, Komisija ir Taryba. Jie visi buvo išklausyti per Teisingumo Teismo posėdį 2018 m. lapkričio 27 d.
IV. Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
32. Jungtinės Karalystės vyriausybė teigia, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra nepriimtinas. Komisija dėl to abejoja, tačiau neišreiškė šių abejonių formaliame nepriimtinumu grindžiamame prieštaravime.
33. Jungtinės Karalystės vyriausybės poziciją galima apibendrinti taip:
– Prašymas yra nepriimtinas, nes jis yra hipotetinis ir teorinis (akademinis) todėl, kad nėra jokių požymių, jog Jungtinės Karalystės vyriausybė ar parlamentas atšauks pranešimą apie ketinimą išstoti.
– Prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo pripažinimas prieštarautų steigimo sutartyse įtvirtintai teisių gynimo sistemai, kurioje nenumatyta Teisingumo Teismo galimybės teikti patariamąsias nuomones konstitucinės svarbos klausimais, pavyzdžiui, dėl valstybės narės išstojimo iš Sąjungos.
34. Remiantis suformuota jurisprudencija, tik nacionalinis teismas, nagrinėjantis bylą ir turintis prisiimti atsakomybę dėl priimtino teismo sprendimo, atsižvelgdamas į konkrečias aplinkybes vertina tiek prejudicinio sprendimo reikalingumą savo sprendimui priimti, tiek Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą. Todėl iš principo Teisingumo Teismas turi priimti sprendimą tuo atveju, kai pateikiami klausimai susiję su Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimu ar galiojimu. Darytina išvada, kad su Sąjungos teise susijusiems prejudiciniams klausimams taikoma svarbos prezumpcija.
35. Pagal tą pačią jurisprudenciją Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prejudicinio klausimo, tik jei akivaizdu, kad prašomas atlikti Sąjungos teisės nuostatos aiškinimas ar galiojimo vertinimas visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės ir teisinės aplinkybės, kurių reikia norint naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus(19).
36. Manau, kad ši byla neatitinka nė vienos sąlygos, reikalingos norint a limine atmesti prašymą priimti prejudicinį sprendimą.
37. Pirma, Teisingumo Teismas turi daryti prielaidą, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nutartį dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priėmė vadovaudamasis galiojančiomis savo nacionalinės teisės normomis, reglamentuojančiomis procesą, jurisdikciją ir teismų organizavimą(20). Konkrečiai kalbant, šiuo metu nėra abejonių, kad judicial review procedūrinis mechanizmas, taikomas Škotijoje(21), nagrinėjamu atveju (kaip ir kitose Teisingumo Teismo jau išnagrinėtose bylose)(22) padaro teisėtą tiek prašymą priimti prejudicinį sprendimą, tiek vėlesnį jį pateikusio teismo priimtą sprendimą(23).
38. Antra, ginčas, yra realus ir vienos šalies pateikti teisiniai teiginiai aiškiai prieštarauja kitos šalies pateiktiems teisiniams teiginiams. Taigi iš tiesų nagrinėjamas tikras teisminis ginčas, pateikti prieštaringi argumentai ir reikalavimai:
– ieškovai prašo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pripažinti, kad pagal ESS 50 straipsnį leidžiama vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti, taip pat iš anksto kreiptis į Teisingumo Teismą dėl šio klausimo.
– Jungtinės Karalystės vyriausybė prieštarauja tokiam reikalavimui.
39. Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas yra būtinas siekiant išspręsti ginčą pagrindinėje byloje. Netgi galima teigti, kad šis klausimas yra šio ginčo dalykas. Teisę galutinai ir vienodai aiškinti ESS 50 straipsnį turi Teisingumo Teismas ir reikalinga išsami hermeneutinė analizė, siekiant nustatyti, ar pagal šį straipsnį leidžiama vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti. Be Teisingumo Teismo pagalbos prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas sunkiai išspręstų nagrinėjamą ginčą.
40. Ketvirta, pateiktas klausimas nėra vien akademinis(24). Teisingumo Teismo prašoma priimti sprendimą dėl nuostatos (ESS 50 straipsnio), kuri šiuo metu realiai taikoma ir kurios teisinės pasekmės neišvengiamai pasireikš netrukus, išaiškinimo. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą būtent yra skirtas nustatyti tikrajai šios nuostatos apimčiai, kiek tai susiję su šiuo itin ginčytinu klausimu(25).
41. Akivaizdu, kad Teisingumo Teismo atsakymas turės ne vien teorinę, bet ir praktinę reikšmę, atsižvelgiant į didžiulį teisinį, ekonominį, socialinį ir politinį poveikį, kurį „Brexit“ turės Jungtinei Karalystei, Sąjungai ir Jungtinės Karalystės ir kitų valstybių piliečių, kuriuos paveiks šis pasitraukimas, teisėms. Noriu pabrėžti, kad tai nėra tik doktrinos klausimas, svarbus keliems Sąjungos teisės specialistams: Teisingumo Teismui pateiktas klausimas gali būti iš tiesų svarbus Jungtinei Karalystei ir pačiai Europos Sąjungai.
42. Penkta, pritariu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo vertinimui, kad klausimas nėra pernelyg ankstyvas. Be to, kaip ir tas teismas(26), manau, kad tinkamiausias momentas išsklaidyti abejones dėl to, ar pranešimą apie ketinimą išstoti galima atšaukti, yra prieš tai, kai „Brexit“ įvyks, o ne po to, kai Jungtinė Karalystė neišvengiamai susidurs su jo padariniais.
43. Šešta, klausimo negalima laikyti pertekliniu ar nereikalingu, nes atsakymas į jį leis Jungtinės Karalystės parlamento nariams žinoti, kokias pasirinkimo galimybes jie turi balsuodami(27).
44. Pagal European Union (Withdrawal) Act 2018 13 straipsnį Jungtinės Karalystės parlamentas turi iki 2019 m. sausio 21 d. pritarti galimam Jungtinės Karalystės ir Sąjungos susitarimui dėl išstojimo arba jį atmesti, o jei tokio susitarimo nebus sudaryta, parlamentas turės išsakyti nuomonę, kaip toliau turi elgtis Jungtinės Karalystės vyriausybė. Jeigu susitarimui nebus pritarta arba susitarimo nebus sudaryta, Jungtinė Karalystė nustos būti Europos Sąjungos narė 2019 m. kovo 29 d., jei Europos Vadovų Taryba, susitarusi su šia valstybe, vienbalsiai nenuspręs pratęsti šio termino (ESS 50 straipsnio 3 dalis).
45. Taigi atsakymas į prejudicinį klausimą leis Jungtinės Karalystės parlamento nariams išsiaiškinti, ar jie turi ne vien šiuo metu egzistuojančias alternatyvas (atmesti arba patvirtinti susitarimą dėl išstojimo ir priimti sprendimą dėl Jungtinės Karalystės veiksmų, jei tokio susitarimo nebūtų sudaryta), bet ir trečiąją galimybę. Ši trečioji galimybė leistų parlamentui nurodyti Jungtinės Karalystės vyriausybei atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti, taigi Jungtinė Karalystė ir toliau liktų Europos Sąjungos steigimo sutarčių šalis ir jos narė(28).
46. Septinta, Teisingumo Teismo prašoma ne pateikti vien patariamojo pobūdžio nuomonę, kaip tvirtina Komisija (su tam tikromis išlygomis). Savo rašytinėse pastabose ji pripažįsta, kad Teisingumo Teismo atsakymas būtinas tam, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas galėtų priimti „declarator“(29), kurio jo prašoma, bet kad tai yra tik patariamojo pobūdžio nuomonė, neturinti šalims tiesioginio poveikio.
47. Nepritariu šiam požiūriui, nes, kaip jau nurodžiau, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo sprendimas gali turėti teisinių pasekmių dėl to, kad jis leistų ieškovams, Jungtinės Karalystės parlamento nariams, remiantis Sąjungos teise imtis iniciatyvos vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti.
48. Jungtinės Karalystės vyriausybė taip pat tvirtina, kad į Teisingumo Teismą kreiptasi tik dėl patariamosios nuomonės dėl hipotetinio atšaukimo ir kad ji pati neketina pateikti tokio atšaukimo. Jos teigimu, pagal steigimo sutartis negalima kreiptis dėl prejudicinio sprendimo šiuo klausimu, nes ESS 50 straipsnyje, priešingai nei SESV 218 straipsnio 11 dalyje, nenumatyta galimybės prašyti Teisingumo Teismo patariamosios nuomonės. Ji priduria, kad tokio (galimo) atšaukimo teisėtumas turėtų būti ginčijamas pareiškiant tiesioginį ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo arba dėl panaikinimo, jei toks atšaukimas būtų įvykdytas. Šios vyriausybės teigimu, Teisingumo Teismo patariamojo pobūdžio sprendimas tokiu politiškai jautriu klausimu, kaip „Brexit“, būtų kišimasis į tam tikrų sprendimų, dėl kurių dar vyksta derybos ir kuriuos turi priimti Jungtinės Karalystės vykdomoji ir įstatymų leidžiamoji valdžia, priėmimą.
49. Nepritariu ir šiems argumentams. Kaip jau minėjau, Teisingumo Teismas turi ne pateikti patariamąją nuomonę, o bendradarbiauti su prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiu teismu, kad išspręstų tikrą ginčą tarp dviejų šalių, turinčių aiškiai apibrėžtas teisines pozicijas, ir kuriame būtina išaiškinti ESS 50 straipsnį. Atsižvelgdamas į abejones dėl to, ar pagal šioje nuostatoje numatytą procedūrą leidžiama vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi priimti deklaratyvų sprendimą, kuris turės reikšmingą poveikį, o šis poveikis priklausys nuo ESS nuostatos išaiškinimo.
50. Šiomis aplinkybėmis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pagal SESV 267 straipsnį yra tinkamiausias šioms abejonėms pašalinti ex ante, t. y. nelaukiant, kol atšaukimas įvyks. Vien tokio atšaukimo galimybės pripažinimas, jeigu ją patvirtins Teisingumo Teismas, gali savaime turėti reikšmingų teisinių pasekmių, nes tai leidžia ieškinį pareiškusiems parlamento nariams remtis šia galimybe laikantis vienos ar kitos pozicijos.
51. Taigi spręsdamas dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas ne vykdys patariamąją funkciją, o pateiks atsakymą, remdamasis savo teismine funkcija (t. y. funkcija nuspręsti), todėl tuo pagrindu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas galės priimti realų teisinį poveikį turintį sprendimą dėl ieškovų jam pateikto prašymo pripažinti.
52. Taip spręsdamas dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas neviršys įgaliojimų, jam suteiktų pagal ESS 19 straipsnį ir SESV 267 straipsnį. Tai, kad jis aiškina ESS 50 straipsnį, nėra kišimasis į politinį derybų dėl jungtinės Karalystės išstojimo iš Sąjungos procesą. Be to, šis išaiškinimas skirtas Sąjungos teisės aspektu aiškiai teisiškai apibrėžti šiam išstojimui, kuriame aktyviai dalyvauja Jungtinės Karalystės įstatymų leidžiamoji ir vykdomoji valdžia.
53. Be to, kaip ir kitais valstybėms narėms itin opiais atvejais, Teisingumo Teismas negali atsisakyti vykdyti savo pareigų ir vengti atsakymo į tinkamai suformuluotą klausimą (t. y. pagal SESV 267 straipsnį) vien dėl to, kad atsakymą vieni ar kiti asmenys gali suprasti kaip politinį, o ne griežtai teisminį.
54. Galiausiai turiu paminėti Sprendimą American Express(30), nurodytą nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, kad panaikinčiau galimą prieštaravimą tarp savo dabartinės pozicijos ir pozicijos, kurios laikiausi toje byloje(31). Iš pradžių pagyriau judicial review procedūros lankstumą, paskui nurodžiau tam tikras abejones ir kritikavau pernelyg didelį Teisingumo Teismo nuolaidžiavimą, kai šis pripažino priimtinais per tokio pobūdžio procedūrą pateiktus prašymus priimti prejudicinį sprendimą, „kuriuose keltas Sąjungos teisės nuostatų galiojimo klausimas“.
55. Toje byloje tvirtinau, kad nėra tikro ginčo tarp American Express ir Jungtinės Karalystės valdžios institucijos: abi šalys bendru sutarimu kreipėsi į nacionalinį teismą dėl to, jog klausimai, kuriuos jos pačios parengė, būtų pateikti Teisingumo Teismui. Kadangi šalių pozicijos nebuvo prieštaraujančios, buvo akivaizdu, kad tarp jų nebuvo tikro ginčo ir jos pasirinko procesinę priemonę, kurios tikslas – tik gauti sprendimą iš Teisingumo Teismo.
56. Vis dėlto, kaip jau minėjau, nagrinėjamu atveju nėra nė vieno iš šių veiksnių. Taip pat norėčiau pridurti, kad bet kuriuo atveju Teisingumo Teismas nusprendė, jog toks prašymas priimti prejudicinį sprendimą priimtinas net ir mano ką tik nurodytomis aplinkybėmis.
57. Dėl visų šių priežasčių esu linkęs manyti, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.
V. Prejudicinio klausimo analizė
58. Ar gali valstybė narė (šiuo atveju Jungtinė Karalystė) atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti iš Sąjungos, kai šis pranešimas jau įteiktas Europos Vadovų Tarybai?
59. Kadangi ESS 50 straipsnyje nėra aiškaus atsakymo į šį iš pažiūros paprastą klausimą, galimi trys sprendimai: a) ne, jokiu atveju; b) taip, besąlygiškai; arba c) taip, esant tam tikroms sąlygoms. Argumentai vienam ar kitam iš šių atsakymų pagrįsti, be abejonės, yra sudėtingi, kaip matyti iš valstybėse narėse (ypač Jungtinėje Karalystėje) ir teisinėje doktrinoje vykusių diskusijų(32).
60. Prieštaringumas pasireiškė ir per prejudicinę procedūrą, kuriai vykstant:
– ieškovai (Wightman ir kt.) ir juos palaikantys asmenys (Tom Brake ir Chirs Leslie) teigia, kad galimas vienašalis atšaukimas, esant tam tikroms sąlygoms.
– Komisija ir Taryba prieštarauja tokiam vienašaliam atšaukimui, tačiau teigia, kad pagal ESS 50 straipsnį leidžiamas atšaukimas (jį vadinsiu atšaukimu bendru sutarimu), kurį vienbalsiai patvirtina Europos Vadovų Taryba.
61. Iš tiesų ši diskusija primena ginčus, kilusius nuo pat teisės, tokios, kokią suprantame šiandien, egzistavimo pradžios ir susijusius su vienašalių valios pareiškimų, skirtų tretiesiems asmenims, pasekmėmis ir su galimu šių pareiškimų atšaukimu vėliau. Romėnų teisėje šiuo klausimu griežtos pozicijos (optione facta jus eligendi consumitur)(33) buvo derinamos su lankstesniu požiūriu, pagal kurį buvo galima panaikinti ar atšaukti šiuos pareiškimus (mutatio consilii) su sąlyga, kad tai nepakenks trečiajam asmeniui ar nebus padaryta jo nenaudai.
62. Aptardamas šią bylą iš esmės, laikysiuosi šios argumentavimo tvarkos:
– pirma, nagrinėsiu tarptautinės viešosios teisės normas, reglamentuojančias valstybių pasitraukimą iš tarptautinių sutarčių, įskaitant pasitraukimo atšaukimą. Iš šio nagrinėjimo bus matyti, ar šios normos taikytinos nagrinėjamu atveju.
– Antra, išaiškinsiu ESS 50 straipsnį, kaip lex specialis, siekdamas nustatyti, ar pagal šią nuostatą nedraudžiama vienašališkai atšaukti pranešimo apie ketinimą išstoti. Jeigu taip, nagrinėsiu reikalavimus, kurių turi laikytis valstybės narės norėdamos įvykdyti šį vienašalį atšaukimą.
– Galiausiai aptarsiu Komisijos ir Tarybos nurodytą atšaukimo bendru sutarimu galimybę.
A. Pasitraukimas iš tarptautinės teisės sutarčių
1. VKTST nuostatos, paprotinė teisė ir valstybių praktika teisės pasitraukti iš sutarties srityje
63. Kadangi tarptautines sutartis reglamentuojančios teisės nuostatos grindžiamos VKTST 26 straipsnyje įtvirtintu principu pacta sunt servanda, valstybės nenoriai pripažįsta valstybės, tarptautinės sutarties šalies, teisę vienašališkai pasitraukti iš tokios sutarties. Todėl VKTST 42 straipsnyje nustatyta, kad „sutartis gali būti nutraukta, denonsuota arba viena iš šalių gali pasitraukti iš sutarties tik pagal tos sutarties ar šios Konvencijos nuostatas“.
64. Galimybė pasitraukti iš sutarties yra aiškiai numatyta šiose VKTST nuostatose:
– pagal 54 straipsnį valstybė sutarties šalis gali pasitraukti iš sutarties „vadovaudamasi tos sutarties nuostatomis“(34) arba „bet kuriuo metu visų sutarties šalių pritarimu, pasitarusi su kitomis susitariančiosiomis valstybėmis“(35).
– 56 straipsnyje nustatyta, kad sutartis, kurioje nenustatyta jos nutraukimo tvarka ir kuri nenumato denonsavimo arba pasitraukimo iš sutarties galimybės, negali būti denonsuota ir iš jos negalima pasitraukti, nebent yra nustatoma, kad šalys ketino leisti sutarties denonsavimo arba pasitraukimo iš jos galimybę arba sutarties denonsavimo arba pasitraukimo iš jos teisė yra aiški iš tos sutarties pobūdžio(36).
65. Vienašalio pasitraukimo iš daugiašalių sutarčių tarptautinė praktika nėra labai paplitusi, tačiau tokių atvejų būta. Pastaraisiais metais ši praktika padažnėjo dėl tam tikrų vyriausybių išreikštų prieštaravimų tarptautinėms sutartims ir dalyvavimui tarptautinėse organizacijose(37).
66. Taip pat yra pasitaikę, kad valstybės pasitraukia iš sutarties tam tikram laikotarpiui, paskui vėl prie jos prisijungia. Vienas iš reikšmingiausių tokių atvejų buvo Šaltojo karo pradžioje, kai Europos komunistinės šalys pasitraukė iš Pasaulio sveikatos organizacijos (PSO) ir Jungtinių Tautų švietimo, mokslo ir kultūros organizacijos (UNESCO). Kadangi šių dviejų tarptautinių organizacijų steigimo sutartyse nebuvo nuostatos dėl išstojimo, vakarų valstybės darė prielaidą, kad tokiam išstojimui reikalingas kitų susitariančiųjų valstybių sutikimas. Grįsdamos savo teiginį, komunistinės šalys rėmėsi bendruoju tarptautinės teisės principu, kad valstybės negali būti verčiamos likti sutarties šalimis prieš jų valią(38).
67. Po šių įvykių UNESCO steigimo sutartis buvo iš dalies pakeista į ją įterpiant nuostatą, kurioje įtvirtinta vienašalio išstojimo teisė(39). Šia nuostata pasinaudojo Jungtinė Karalystė (ji pasitraukė iš UNESCO 1985 m. gruodžio 31 d. ir vėl prie jos prisijungė 1997 m. liepos 1 d.) ir Jungtinės Valstijos (jos pasitraukė 1984 m. gruodžio 31 d. ir vėl prisijungė 2003 m. spalio 3 d.). 2017 m. Jungtinės Valstijos dar kartą išstojo iš šios tarptautinės organizacijos, taip pat iš jos pasitraukė Izraelis(40).
68. Kiek tai susiję su pranešimų apie pasitraukimą iš tarptautinių sutarčių atšaukimu, pažymėtina, kad, be kelių istorinių precedentų(41), yra ir nesenų atvejų, kurie galėtų būti įdomūs nagrinėjamu atveju. Konkrečiai kalbu apie Panamos, Gambijos ir Pietų Afrikos atvejus(42).
69. 2009 m. rugpjūčio 19 d. Panamos vyriausybė pranešė(43), kad pasitraukia iš Centrinės Amerikos parlamento ir kitų politinių institucijų steigimo sutarties (toliau – Parlacen)(44), ir grindė šį pasitraukimą VKTST 54 straipsnio b punktu. Parlacen nariams nepritarus pasitraukimui, Panamos vyriausybė kreipėsi į Asamblea Nacional (Panamos Nacionalinė Asamblėja), kad ši priimtų 2011 m. gruodžio 11 d. Įstatymą Nr. 78, kuriame primintas šis pranešimas ir pasiūlyta panaikinti Panamos dokumentus, kuriais ratifikuota minėta sutartis. Vis dėlto Corte Suprema de Justicia de Panamá (Panamos Aukščiausiasis Teismas) pripažino šį įstatymą antikonstituciniu, nes juo pažeistas Panamos konstitucijos 4 straipsnis („Panamos Respublika laikosi tarptautinės teisės normų“), kadangi Parlacen sutartyje nėra aiškios nuostatos dėl pasitraukimo ir dėl to pasitraukimas nebuvo įmanomas pagal VKTST 54 ir 56 straipsnius(45). Po to, kai buvo priimtas šis sprendimas, Panamos pranešimas dėl išstojimo buvo atšauktas ir ši šalis vėl dalyvavo Parlacen(46).
70. Kiti du atvejai susiję su Tarptautinio baudžiamojo teismo (TBT) steigimo sutartimi, t. y. 1998 m. Romos statutu(47):
– 2017 m. vasario mėn. Gambijos vyriausybė, į valdžią atėjus naujam prezidentui, atšaukė savo pranešimą dėl išstojimo, pateiktą 2016 m. lapkričio mėn.(48).
– Pietų Afrikos Respublikos vyriausybė 2016 m. spalio mėn. pranešė apie pasitraukimą iš Romos statuto(49), o 2017 m. kovo mėn.(50) pranešė atšaukianti šį pranešimą po to, kai jį panaikino Pietų Afrikos Respublikos High Court (Aukštasis Teismas)(51).
71. Atsižvelgiant į šią tarptautinę praktiką, kyla klausimas, ar galimybė atšaukti pranešimus dėl išstojimo įgijo tarptautinės paprotinės teisės normos pobūdį. Kitaip tariant, ar VKTST 68 straipsnyje, pagal kurį 65 ar 67 straipsniuose nurodytas pranešimas ar dokumentas gali būti atšauktas bet kuriuo metu prieš jam įsigaliojant, įtvirtinta tarptautinės paprotinės teisės norma.
72. 65–68 straipsniai sudaro VKTST V dalies 4 skyrių, kuriame įtvirtintos procedūrinės normos, taikomos sutarties negaliojimo, jos nutraukimo, galiojimo sustabdymo arba pasitraukimo iš jos atvejais.
– Pagal 65 straipsnį valstybė, norinti pasitraukti iš sutarties, privalo apie savo ketinimą pranešti kitoms susitariančioms valstybėms ir nurodyti priemones, kurias siūloma taikyti dėl tos sutarties, ir priežastys, dėl ko jas reikėtų taikyti. Šios kitos valstybės turi ne mažiau kaip trijų mėnesių terminą prieštaravimams dėl išstojimo pareikšti.
– Jei prieštaravimų nepareiškiama, pagal 67 straipsnį valstybė, norinti pasitraukti iš sutarties, gali įforminti raštu savo dokumentą dėl pasitraukimo ir pateikti jį kitoms susitariančioms valstybėms.
– 68 straipsnyje numatyta, kad „65 ar 67 straipsniuose nurodytas pranešimas ar dokumentas gali būti atšauktas bet kuriuo metu prieš jam įsigaliojant“.
73. VKTST 68 straipsnis buvo priimtas nė vienai iš valstybių, dalyvavusių tarpvyriausybinėje konferencijoje, parengusioje šią Konvenciją pagal Tarptautinės teisės komisijos straipsnių projektą, nebalsavus prieš; dėl šio projekto taip pat nebuvo nesutarimų(52).
74. Dėl šios aplinkybės galima būtų manyti, kad VKTST 68 straipsnyje kodifikuojama paprotinės teisės norma(53). Vis dėlto ši nuostata, susijusi su 65 ir 67 straipsniais, veikiau gali būti laikoma procedūrine norma, kurioje perteikta laipsniška raida, o ne tarptautinio papročio kodifikacija(54). Būtent tai Teisingumo Teismas konstatavo Sprendime Racke(55) dėl VKTST 65 straipsnio, ir manau, kad tas pats vertinimas taikytinas ir VKTST 68 straipsniui (nors pripažįstu, kad yra skirtingų nuomonių šiuo klausimu)(56).
75. Esant šiai sąlygiškai neaiškiai situacijai, kurios neaiškumo nepanaikina naujausia valstybių praktika pranešimų dėl pasitraukimo iš tarptautinių sutarčių atšaukimo klausimais, vargu ar Teisingumo Teismas galėtų VKTST 68 straipsnį pripažinti galiojančia paprotinės teisės norma, t. y. norma, pagal kurią valstybės narės pateiktas pranešimas dėl pasitraukimo iš sutarties gali būti vienašališkai atšauktas bet kuriuo momentu prieš jam įsigaliojant.
76. Vis dėlto, nepaisant to, ar VKTST 68 straipsnis yra tarptautinės paprotinės teisės norma, jis aiškinančiai institucijai gali būti reikšmingas įkvėpimo šaltinis, kaip nurodysiu toliau.
2. VKTST nuostatų dėl pasitraukimo iš sutarčių taikymas Europos Sąjungai ir jos valstybėms narėms
77. Ar VKTST nuostatos dėl pasitraukimo iš tarptautinių sutarčių taikytinos valstybės narės išstojimui iš Europos Sąjungos? Jei taip, koks gali būti VKTST ir ESS 50 straipsnio santykis?
78. ESS yra tarptautinė sutartis tarp valstybių ir kartu tarptautinės organizacijos (Europos Sąjungos) steigimo dokumentas. Kaip tokiam dokumentui, jai taikoma VKTST, kaip nurodyta šios konvencijos 5 straipsnyje(57). Vis dėlto primintina, kad Sąjunga, kaip ir kai kurios jos valstybės narės (Prancūzija, Rumunija), nėra VKTST šalis. Todėl VKTST nuostatos dėl pasitraukimo iš sutarties ir galimo tokio pasitraukimo atšaukimo, konkrečiai VKTST 68 straipsnis, Sąjungos teisėje netaikomos kaip sutartinio pobūdžio tarptautinės normos.
79. Vis dėlto tarptautinės paprotinės teisės normos yra privalomos valstybėms narėms ir Europos Sąjungai ir iš jų gali būti kildinamos teisės ir pareigos Sąjungos teisėje(58).
80. Kadangi išreiškiau abejonių dėl galimybės VKTST 68 straipsnyje įtvirtintą nuostatą dėl pranešimų dėl pasitraukimo iš sutarties atšaukiamumo traktuoti kaip tarptautinės paprotinės teisės normą, nemanau, kad galima ja remtis kaip teisiniu pagrindu, leidžiančiu valstybei narei išstoti iš Sąjungos, nesilaikant ESS 50 straipsnyje nustatytos tvarkos.
81. Iš tiesų Europos Sąjungos steigimo sutartyse įtvirtinta aiški nuostata dėl išstojimo (ESS 50 straipsnis), kuri yra lex specialis tarptautinėse sutartyse šiuo klausimu įtvirtintų nuostatų (VKTST 54, 56 ir 64–68 straipsniai) atžvilgiu. Todėl valstybės narės pasitraukimas iš Sąjungos steigimo sutarčių turi vykti pagal ESS 50 straipsnio nuostatas.
82. Vis dėlto niekas netrukdo aiškinančiai institucijai atsižvelgti į VKTST 54, 56, 65, 67 ir ypač 68 straipsnius ieškant tam tikrų aiškinimo gairių, kurios padėtų išsklaidyti abejones dėl ESS 50 straipsnyje aiškiai nenumatytų klausimų. Taip yra dėl klausimo, ar galima atšaukti pranešimus dėl išstojimo, nes ESS 50 straipsnyje šiuo klausimu nieko nepasakyta.
83. Ši sąveika nėra neįprasta. Teisingumo Teismas yra atsižvelgęs į VKTST normas dėl sutarčių išaiškinimo, konkrečiai jos 31 ir 32 straipsnius(59), aiškindamas Sąjungos steigimo sutarčių(60), tarptautinių sutarčių, kurias sudarė Sąjunga su trečiosiomis šalimis, nuostatas, antrinės teisės nuostatas(61) ir netgi dvišalių sutarčių tarp valstybių narių nuostatas, jei tokie ginčai jam pateikiami pagal specialų šalių susitarimą (SESV 273 straipsnis)(62).
84. Nagrinėjamu atveju reikia išaiškinti ESS 50 straipsnį, kuriame reglamentuojama teisė išstoti. Ši galimybė, kaip ir Sąjungos steigimo sutarčių peržiūra (ESS 48 straipsnis), įstojimas į Sąjungą (ESS 49 straipsnis) ir Sutarčių ratifikavimas (ESS 54 straipsnis), susijusi su šių sutarčių atsiradimu ir yra įprastas tarptautinės teisės klausimas.
85. Dar kartą primenu, kad ESS 50 straipsnis, kurio tekstas parengtas atsižvelgiant į VKTST 65–68 straipsnius(63), yra lex specialis bendrųjų tarptautinės teisės nuostatų dėl pasitraukimo iš sutarčių atžvilgiu, tačiau tai nėra savaime pakankama nuostata, kurioje išsamiai reglamentuojamos visos išstojimo procedūros detalės(64). Taigi, siekiant užpildyti ESS 50 straipsnio spragas, galima atsižvelgti į VKTST 68 straipsnį, nors jis ir nėra tarptautinės paprotinės teisės norma stricto sensu.
B. Pagal ESS 50 straipsnį pateikto pranešimo apie ketinimą išstoti vienašalis atšaukimas
86. ESS 50 straipsnyje, įtrauktame į šią sutartį Lisabonos sutartimi padarytais pakeitimais, numatyta procedūra pradedama sprendimu išstoti, kurį valstybė narė turi priimti „pagal savo konstitucines nuostatas.“
87. Vėlesnius procedūros etapus Teisingumo Teismas apibendrino taip: „išstojimo procedūra <…> apima, pirma, pranešimą Europos Vadovų Tarybai apie ketinimą išstoti, antra, derybas ir susitarimo, kuriame nustatoma išstojimo tvarka atsižvelgiant į būsimus atitinkamos valstybės ir Sąjungos santykius, sudarymą ir, trečia, jei Europos Vadovų Taryba, susitarusi su atitinkama valstybe nare, vienbalsiai nenusprendžia pratęsti termino, patį išstojimą iš Sąjungos šio susitarimo įsigaliojimo dieną arba, jei tokio susitarimo nėra, praėjus dvejiems metams po to, kai Europos Vadovų Tarybai pateikiamas pranešimas“(65).
88. Kadangi ESS 50 straipsnyje šiuo klausimu nieko nepasakyta, norint nustatyti, ar pagal šią nuostatą leidžiama vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti, reikia remtis paprastai Teisingumo Teismo taikomais aiškinimo metodais(66) ir subsidiariai – VKTST 31 ir 32 straipsniuose numatytais aiškinimo metodais.
89. Atskleisiu, kad, mano nuomone, pagal ESS 50 straipsnį pranešimą pateikusi valstybė narė gali jį vienašališkai atšaukti iki to momento, kol sudaromas susitarimas dėl išstojimo iš Sąjungos.
1. ESS 50 straipsnio aiškinimas pažodžiui ir atsižvelgiant į kontekstą
90. Apskritai galima tiek tvirtinti, kad tai, kas pagal teisės normą nedraudžiama, yra leidžiama, tiek teigti, kad teisės nėra, jeigu ji neįtvirtinta įstatyme(67). Atsižvelgiant į tai, kad ESS 50 straipsnyje nėra tiesaus atsakymo į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą, pažodinio kriterijaus praktiškai negalima taikyti, todėl reikia analizuoti šį straipsnį atsižvelgiant į jo kontekstą, kitaip tariant, nustatyti jo reikšmę remiantis jo logika, turint omenyje platesnę normų visumą, kurios dalis jis yra.
91. ESS 50 straipsnio 1 dalyje reglamentuojamas pirmasis procedūros etapas; joje nustatyta, kad „bet kuri valstybė narė pagal savo konstitucines nuostatas gali nuspręsti išstoti iš Sąjungos“. Taigi šis pirmasis (nacionalinis) etapas priklauso tik nuo išstojančios valstybės narės, nes išstojimas yra teisė, suteikta visoms valstybėms, Sąjungos steigimo sutarčių šalims.
92. Pagal ESS 50 straipsnį sprendimas išstoti, kurį išstojanti valstybė narė priima įgyvendindama savo suverenitetą(68), siejamas su vienintele sąlyga – jis turi būti priimtas pagal tos valstybės konstitucines nuostatas. Pareiga pranešti Europos Vadovų Tarybai apie ketinimą išstoti ir dvejų metų terminas, skirtas deryboms dėl susitarimo, kuriame nustatoma išstojimo tvarka, yra tik formalūs elementai, neribojantys pirminio sprendimo išstoti vienašalio pobūdžio.
93. Kaip jau minėjau, teisės išstoti įtvirtinimas ESS 50 straipsnyje grindžiamas tarptautinės teisės normomis (konkrečiai VKTST 54 ir 56 straipsniais). Man tai atrodo logiška, nes pasitraukimas iš sutarties pagal savo apibrėžtį yra vienašalis susitariančios šalies veiksmas. Kaip ir galimybė sudaryti sutartį (treaty making power), teisė atsisakyti sutarties (pasitraukti iš jos arba ją nutraukti), kurios šalis valstybė yra, yra tos valstybės suvereniteto išraiška. Jei valstybės sprendimas sudaryti sutartį yra vienašalis, toks pats yra ir jos sprendimas pasitraukti iš tos sutarties.
94. Tai, kad sprendimas išstoti yra vienašalis, liudija ir galimybę vienašališkai šį sprendimą atšaukti, kol jis galutinai neįsigaliojo. Pagal tokį požiūrį vienašalis atšaukimas taip pat būtų išstojančios valstybės, nusprendusios panaikinti savo pirminį sprendimą, suvereniteto išraiška.
95. Taigi manau, kad ESS 50 straipsnyje numatytos procedūros pirmajame etape pasireiškiantis vienašališkumas apima ir antrąjį etapą, t. y. derybų etapą, kuris prasideda nuo pranešimo Europos Vadovų Tarybai apie ketinimą išstoti ir baigiasi praėjus dvejų metų laikotarpiui, jei Europos Vadovų Taryba vienbalsiai nenusprendžia pratęsti šio termino. Vis dėlto šiame antrajame etape vienašališkumą nusveria Sąjungos institucijų veiksmai; juos aptarsiu vėliau.
96. Manau, kad toliau išvardytos priežastys, dėl kurių reikėtų pripažinti galimybę atšaukti pranešimus dėl išstojimo, yra svaresnės negu priešingą nuomonę pagrindžiančios priežastys (nors pripažįstu, kad pastarosios priežastys yra iš tiesų svarios).
97. Pirma, ESS 50 straipsnyje numatyta tik labai nedaug materialinių ir procedūrinių pareigų, tenkančių valstybei narei, kuri nusprendė išstoti:
– ji turi pranešti apie savo ketinimą Europos Vadovų Tarybai (suprantama, raštu, nors tai ir nenurodyta), tačiau neprivalo pagrįsti šio ketinimo ir nurodyti priežasčių, dėl kurių pasitraukia iš Sąjungos.
– Ji turi laukti dvejus metus po pranešimo; šiam terminui pasibaigus, ji gali išstoti iš Sąjungos be papildomų formalumų(69), nes susitarimo sudarymas nėra išstojimo sąlyga(70).
98. Šie derybų etapo ypatumai yra pirmas požymis, kad per šį dvejų metų terminą valstybė narė, pranešusi apie savo ketinimą išstoti, tam tikra prasme išsaugo galimybę keisti tame pranešime išreikštą valią. Kaip ir kitose teisės srityse, nesant aiškaus draudimo arba kitokią tvarką numatančios teisės nuostatos, asmuo, vienašališkai išreiškęs valią kitam asmeniui, gali šį pareiškimą atšaukti iki to momento, kai asmuo, kuriam šis pareiškimas skirtas, veiksmais arba sudarydamas sutartį su juo sutinka ir pasireiškia šio sutikimo pasekmės.
99. Antra, ESS 50 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „nusprendusi išstoti iš Sąjungos valstybė narė apie savo ketinimą praneša Europos Vadovų Tarybai“, ir taip prasideda antrasis procedūros etapas. Šioje nuostatoje kalbama apie pranešimą apie „ketinimą“ išstoti, o ne patį išstojimą, nes išstojimas gali įvykti tik sudarius susitarimą arba, jei susitarimo nėra, pasibaigus dvejų metų terminui.
100. Ketinimai nėra galutiniai ir gali keistis. Tas, kas praneša trečiajam asmeniui apie savo ketinimą, gali sukurti lūkesčių, tačiau neprivalo neatšaukiamai laikytis to ketinimo. Kad atsirastų toks poveikis, pranešime apie ketinimą turėtų būti aiškiai nurodyta, kad ketinimas negali būti atšaukiamas.
101. Tiesa, šis veikiau tekstinio pobūdžio argumentas nėra toks svarus, koks atrodo iš pirmo žvilgsnio, nes tiek ESS 50 straipsnio 2 dalyje („nusprendusi išstoti iš Sąjungos valstybė narė apie savo ketinimą praneša“), tiek jo 1 dalyje („Bet kuri valstybė narė <…> gali nuspręsti“) vartojamas žodis sprendimas. Vis dėlto 2 dalyje galėjo būti vartojama formuluotė „praneša apie savo sprendimą“ (arba analogiška formuluotė), o ne „praneša apie savo ketinimą“. Reikia nustatyti pastarosios frazės reikšmę, nes ji neabejotinai parinkta neatsitiktinai.
102. Taigi galima manyti, kad ESS 50 straipsnio 2 dalyje vartojant žodį „ketinimas“ ir esamąjį laiką („kuri nusprendžia“, o ne „kuri nusprendė“) valstybei leidžiama „atsitraukti“ vykstant procedūrai ir neįgyvendinti savo pirminio ketinimo išstoti, taip pat pagal jos konstitucines nuostatas(71).
103. Trečia, pirmasis ir antrasis procedūros etapai susiję priklausomumo ryšiu, kuris atsiskleidžia tuo, kad vienašališkumas pirminiame etape daro poveikį paskesniam etapui. Derybos gali būti pradėtos tik po pranešimo apie ketinimą išstoti ir labai svarbu, kad valstybė narė šį ketinimą išreikštų pagal savo konstitucines nuostatas.
104. Vis dėlto sprendimas išstoti gali būti panaikintas, jei kompetentinga institucija (paprastai tai yra atitinkamos valstybės aukščiausieji teismai) pripažįsta, kad šis sprendimas priimtas ne pagal konstitucines nuostatas. Tokiomis aplinkybėmis, manau, neabejotina, kad valstybė, pranešusi apie savo ketinimą, taip pat turi pranešti, kad vienašališkai atšaukia šį pranešimą dėl to, kad jos pirminis sprendimas neatitiko esminės sąlygos.
105. Nors situacija nėra visiškai tokia pati, kaip apibūdinta ankstesniame punkte, jei dėl pagal valstybės narės konstitucines nuostatas atlikto veiksmo (be kita ko, referendumo, reikšmingo parlamento balsavimo, visuotinių rinkimų, po kurių pasikeičia dauguma) pasikeičia pirminis tos valstybės sprendimas ir paskui išnyksta konstitucinis pagrindas, kuriuo tas sprendimas buvo grindžiamas, manau, taip pat būtų logiška, kad ši valstybė galėtų ir turėtų pagal ESS 50 straipsnio 1 dalį pranešti Europos Vadovų Tarybai apie šį pasikeitimą.
106. Abiem atvejais pirmasis procedūros etapas yra nepagrįstas: arba dėl to, kad pirminis sprendimas priimtas neteisėtai, arba dėl to, kad, pritaikius vidinius konstitucinius mechanizmus, jis buvo panaikintas ar tapo neveiksmingas(72). Logiškai svarstant, tai gali paveikti ir antrąjį procedūros etapą, nes nebelieka prielaidos, kuria jis grindžiamas. Kadangi nebėra konstitucinio pagrindo išstoti, valstybė turi pranešti Europos Vadovų Tarybai, kad atšaukia savo ankstesnį pranešimą apie ketinimą išstoti(73).
107. Pirma nurodyta tarptautinė praktika(74) patvirtina šią išvadą. Iš mano nurodytų atvejų aiškiai matyti, kad pranešimą apie pasitraukimą iš tarptautinės sutarties galima atšaukti, jei paaiškėja, kad pažeistos valstybės konstitucinės nuostatos, arba įvyksta politiniai pokyčiai, dėl kurių pasikeičia pasitraukiančios valstybės valia ir ji nusprendžia likti šios sutarties šalimi.
108. Šie precedentai atitinka VKTST 68 straipsnį, kuriame, kaip jau minėjau, pripažįstama galimybė atšaukti pranešimus apie pasitraukimą, kol pasitraukimas įsigalioja. Neatsižvelgiant į tai, ar šis straipsnis yra tarptautinės paprotinės teisės normos išraiška, reikia pripažinti, kad ESS 50 straipsnis priimtas remiantis VKTST, todėl nematau priežasčių, kodėl ta pati taisyklė pagal analogiją negalėtų būti taikoma per išstojimo iš Sąjungos procedūrą.
109. Primygtinai reikalauti derėtis dėl pasitraukimo iš Sąjungos steigimo sutarčių su valstybe nare, kuri nebenori išstoti iš Sąjungos po to, kai įgyvendino konstitucinius mechanizmus, kad pakeistų pirminį sprendimą, man atrodo, prieštarauja logikai, o ESS 50 straipsnio sisteminis aiškinimas neturėtų lemti tokio rezultato.
110. Kita vertus, jei šie mechanizmai apima nacionalinio parlamento sprendimą, padedantį įtvirtinti tos valstybės „nacionalinį savitumą, neatsiejamą nuo pagrindinių politinių ir konstitucinių <…> struktūrų“, susiejant šį savitumą su naryste Sąjungoje, pagal ESS 4 straipsnyje įtvirtintus principus turėtų būti pritarta naujam sprendimui, kaip to straipsnio 2 dalyje nurodytos „pagarbos“ ženklas.
111. Ketvirta, pritariu Wigthman ir kt. pastaboms, pagal kurias atsisakymas pripažinti galimybę atšaukti pranešimus apie ketinimą išstoti, kai valstybė narė pakeitė savo valią pagal savo konstitucines nuostatas ir nori likti Sąjungoje, de facto reikštų priverstinį tos valstybės pasitraukimą iš šios tarptautinės organizacijos.
112. Iš tiesų toks atsisakymas prilygtų netiesioginiam išmetimui iš Sąjungos, tačiau ESS 50 straipsnis nesuteikia pagrindo manyti, kad išstojimo procedūra galėtų tapti būdu išmesti valstybę narę. Be to, Konventas dėl Europos ateities atmetė pakeitimą, kuriuo buvo siūloma valstybių narių teisę savanoriškai išstoti iš Sąjungos papildyti teise iš jos išmesti valstybes nares, nuolat pažeidžiančias jos vertybes(75).
113. Penkta, negalima atmesti galimybės atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti, remiantis tuo, kad valstybė narė, norinti likti Sąjungoje, gali prašyti vėl į ją priimti (ESS 50 straipsnio 5 dalis) ESS 49 straipsnyje nustatyta tvarka.
114. Mano nuomone, ESS 50 straipsnyje nėra nieko, dėl ko procedūra taptų vienos krypties ir be galimybės grįžti (one way street with no exits) ir vienintelė galimybė, kurią turėtų valstybė narė po to, kai pranešė apie savo ketinimą išstoti ir paskui pakeitė savo sprendimą, būtų laukti dvejus metus, kad pasitrauktų iš Sąjungos ir iškart vėl paprašytų ją priimti(76). Manau, ESS 50 straipsnio tikslui taip pat prieštarautų antrajame procedūros etape vykstančios derybos dėl būsimo stojimo iš naujo po dvejų metų, kai valstybė narė jau pakeitė savo nuomonę ir nebenori pasitraukti iš Europos Sąjungos. ESS 50 straipsnio sisteminis išaiškinimas negali lemti tokių nelogiškų (ir netgi nenuoseklių) situacijų, kurios būtų grindžiamos tik tuo, kad negalima vienašališkai atšaukti pranešimo apie ketinimą išstoti.
115. Šešta, derybų etapas, prasidedantis nuo pranešimo apie ketinimą išstoti, nekeičia pranešimą pateikusios valstybės, kaip Sąjungos narės visais aspektais, statuso. Tai patvirtino Teisingumo Teismas savo Sprendime RO, kuriame pripažino, kad pranešimas „nesustabdo Sąjungos teisės taikymo valstybėje narėje, kuri pranešė apie savo ketinimą išstoti iš Sąjungos, todėl ši teisė <…> ir toliau visiškai galios šioje valstybėje, kol ji faktiškai išstos iš Sąjungos“(77).
116. Taigi valstybė narė, aktyvavusi ESS 50 straipsnį, kad išstotų iš Sąjungos, gali jį dezaktyvuoti, jei pakeičia nuomonę pagal savo konstitucines nuostatas, nes ESS 50 straipsnio 1 dalis, šiuo atveju aiškinama sensu contrario, ir toliau jai taikoma. Nuo pranešimo apie ketinimą išstoti pradedamas skaičiuoti dvejų metų derybų laikotarpis, tačiau pranešimą pateikusi valstybė narė nepraranda valstybės narės statuso ir visų su juo susijusių teisių, išskyrus ribojimą dėl dalyvavimo Europos Vadovų Taryboje ir Taryboje dėl jos išstojimo vykstančiose diskusijose ir dėl to priimant sprendimus (ESS 50 straipsnio 4 dalis).
117. Manau, argumentai, kuriuos ką tik pateikiau nagrinėdamas ESS 50 straipsnį, yra svaresni nei priešingi argumentai, kuriuos pateikė Komisija ir Taryba savo rašytinėse pastabose ir kuriuos palaiko dalis doktrinos(78).
118. Jei teisingai supratau Komisijos ir Tarybos svarstymus, kurie iš esmės sutampa, abi institucijos pritaria ESS 50 straipsnio aiškinimui taip, kad išstojimo procedūros pirmajam etapui ir jos viduriniam bei paskutiniam etapams priskiriamos visiškai skirtingos savybės.
119. Jų nuomone, pradinis etapas yra visiškai vienašalis ir jį kontroliuoja valstybė narė. Vidurinis etapas (derybos), priešingai, yra dvišalis ar daugiašalis, taigi viršesni yra Sąjungos institucijų įgaliojimai. Vos prasidėjus šiam antrajam etapui, pranešimą pateikusi valstybė narė praranda procedūros kontrolę ir dėl to nebegali vienašališkai atšaukti pranešimo dėl išstojimo. Toks atšaukimas galimas tik bendru sutarimu, Europos Vadovų Tarybai vienbalsiai priimant sprendimą.
120. Nepritariu tokiam aiškinimui.
121. Tiesa, institucijos vaidina svarbų vaidmenį išstojimo procedūros antrajame – derybų – etape:
– Europos Vadovų Taryba gauna pranešimą apie ketinimą išstoti, kurį jai pateikia išstojanti valstybė narė.
– Sąjungos institucijos yra įgaliotos vesti derybas su išstojančia valstybe dėl susitarimo dėl išstojimo, atsižvelgdamos į pagrindinius būsimų jos santykių su Sąjunga principus.
– Procedūra apima derybas, vedamas pagal SESV 218 straipsnio 3 dalį, ir (galimą) susitarimo sudarymą; jį Sąjungos vardu sudaro Taryba kvalifikuotąja balsų dauguma, gavusi Europos Parlamento pritarimą. Europos Vadovų taryba, susitarusi su išstojančia valstybe nare, gali nuspręsti pratęsti derybų dvejų metų terminą.
122. Vis dėlto šie institucijų įgaliojimai, dėl kurių išstojimo procedūra tampa daugiašalė, visiškai nepanaikina vienašališkumo šiame antrajame etape, nes, viena vertus, šis etapas grindžiamas prielaida, kad gautas pranešimas apie sprendimą (tiksliau tariant, ketinimą) išstoti, kurį turi pateikti valstybė narė ir dėl kurio negaliojimo arba vienašalio atšaukimo paskesni etapai netenka pagrindo. Kita vertus, ši valstybė neprivalo pasiekti susitarimo dėl išstojimo, kad išstotų iš Sąjungos; jai pakaktų išlaukti būtiną dvejų metų derybų laikotarpį, kad išstojimas įsigaliotų, o tai dar labiau sustiprina vienašališkumą šiame procedūros etape.
123. Dvejų metų terminas (maksimalus, nebent būtų pratęstas), skirtas deryboms dėl išstojimo sąlygų, numatytas ir kitų tarptautinių sutarčių nuostatose(79). Vien dėl šio termino buvimo negalima daryti išvados, kad neįmanoma vienašališkai atšaukti pranešimo apie ketinimą išstoti. Be to, šis laikotarpis skirtas ne vien pasirengti išstojimui, bet ir yra „apmąstymo laikotarpis“, kad išstojanti valstybė narė prireikus galėtų persvarstyti savo pirminį ketinimą ir pakeisti nuomonę(80).
124. Tai, kad Europos Vadovų Taryba gali pratęsti šį terminą, nereiškia, jog pranešimą pateikusi valstybė narė nekontroliuoja šio pratęsimo ir privalo neišvengiamai išstoti iš Sąjungos, net jei persigalvojo. Dėl ESS 50 straipsnio 3 dalyje numatyto dvejų metų termino pratęsimo vienbalsiai sprendžia Europos Vadovų Taryba, tačiau „susitarusi su išstojančia valstybe nare“. Kitaip tariant, Europos Vadovų Taryba negali primesti pratęsimo valstybei narei, o ši valstybė turi teisę leisti įsigalioti jos išstojimui iš Sąjungos pasibaigus terminui arba atšaukti savo pranešimą prieš sudarant susitarimą dėl išstojimo.
125. Kaip argumentą prieš vienašalį atšaukimą Taryba taip pat nurodo, kad tam tikros pranešimo apie ketinimą išstoti tiesinės pasekmės atsiranda prasidėjus antrajam procedūros etapui ir jam vykstant(81). Vis dėlto manau, kad teisės aktai, kuriuos Sąjunga priima derybų etape, yra ne pranešimo dėl išstojimo pasekmės tikrąja to žodžio prasme, bet deryboms būdingos priemonės (pvz., Jungtinės Karalystės nedalyvavimas Europos Vadovų Taryboje ir Taryboje vykstančiose diskusijose dėl derybų eigos ar deryboms nukreipti skirtų nurodymų) arba susitarimai dėl būsimo išstojimo (kai kurių agentūrų būstinių perkėlimas, siekiant užtikrinti jų veiklos tęstinumą)(82).
126. Dar kartą pabrėžiu, kad šie Sąjungos teisės aktai, daugiausia formalaus pobūdžio, yra susiję su derybų procedūra(83) ir jų egzistavimu negalima pateisinti galimybės nesuteikimo atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti. Toks atšaukimas nepaveiktų susijusių teisės aktų, kaip antai priimtų dėl Sąjungos agentūrų būstinių vietos pakeitimo, galėtų kilti tik ginčų dėl galimų dėl tokio perkėlimo patirtų ekonominių sąnaudų.
127. Iš tiesų dėl formalių teisės aktų, susijusių su derybomis dėl Jungtinės Karalystės išstojimo, ir su jais susijusių aktų parengimo ir įgyvendinimo, taip pat dėl derybų grupės, skirtos išimtinai „Brexit“, sudarymo Sąjunga patyrė ekonominių sąnaudų. Taryba tvirtina, kad vienašalio atšaukimo atveju Sąjunga turėtų prisiimti šias sąnaudas, o tai, kaip ji mano, yra tokiai galimybei prieštaraujantis argumentas.
128. Man šie argumentai neatrodo įtikinami. Tai, ką siūlo Taryba, nėra vienintelė išeitis sprendžiant klausimą, kas prisiims sąnaudas (kaip „netiesioginę žalą“). Derybos dėl bet kokios tarptautinės sutarties sudarymo arba dėl pasitraukimo iš jos lemia susitariančioms valstybėms sąnaudų, kurias jos turi prisiimti, ir ši taisyklė neturėtų keistis dėl to, kad pranešimas dėl išstojimo atšaukiamas vienašališkai. Galiausiai manau, jog nesuklysiu teigdamas, kad ekonominės sąnaudos (Sąjungai ir jos piliečiams) dėl valstybės narės išstojimo būtų gerokai didesnės nei (minimalios) sąnaudos dėl atšaukimo.
2. ESS 50 straipsnio teleologinis aiškinimas
129. ESS 1 straipsnio antroje pastraipoje nustatyta, kad „ši Sutartis ženklina naują glaudesnės Europos tautų sąjungos kūrimo etapą <…>“.
130. Kaip jau nurodžiau, Sąjunga privalo, kaip numatyta ESS 4 straipsnio 2 dalyje, gerbti valstybių narių nacionalinį savitumą, „neatsiejamą nuo pagrindinių politinių bei konstitucinių jų struktūrų“. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) preambulės trečioje pastraipoje primenama, kad Sąjunga turi gerbti valstybių narių nacionalinį savitumą.
131. Iš tiesų ESS 50 straipsnio 1 dalis yra svarbus pagarbos valstybių nacionaliniam savitumui pavyzdys; joje pripažįstama valstybių teisė išstoti iš Sąjungos pagal jų konstitucines nuostatas. Valstybė narė gali bet kuriuo momentu nuspręsti, kad jos nacionalinis savitumas nesuderinamas su naryste Sąjungoje, bet lygiai taip pat niekas jai nekliudo sieti šio savitumo (jis neturi būti suprantamas kaip nekintanti ir sustabarėjusi sąvoka) su integracija į Sąjungą.
132. Pirma paaiškinau, kaip valstybių konstitucinio savitumo gerbimas pagrindžia mano siūlomą ESS 50 straipsnio sisteminį aiškinimą. Tą pačią išvadą galima padaryti remiantis teleologiniu požiūriu. Manau, ESS 50 straipsnio aiškinimas taip, kad pagal jį galima atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti, yra labiau suderinamas su šios nuostatos koncepcija, nes jis leidžia atsižvelgti į valstybės narės suverenios valios pasikeitimą, patvirtintą pagal jos konstitucines nuostatas(84), siekiant sustabdyti išstojimo iš Sąjungos procesą, valstybei narei nusprendus joje likti.
133. Tikslas sukurti „glaudesnę Europos tautų sąjungą“ taip pat patvirtina ESS 50 straipsnio aiškinimą taip, kad pranešimas apie ketinimą išstoti gali būti atšauktas. Šis tikslas skatina aiškinti Sąjungos teisės normas taip, kad Sąjunga būtų stiprinama, o ne naikinama. Taigi nedarymas kliūčių likti Sąjungoje valstybei narei, kuri nusprendė išstoti, bet vėliau pagal savo konstitucines nuostatas pakeitė nuomonę ir nori likti nare, mano nuomone, yra itin tinkamas aiškinimo kriterijus.
134. O valstybės narės išstojimas visada yra nesėkmė integracijos tikslo aspektu. Kai abiejose pusėse pateikiami vienodo svarumo argumentai, favor societatis (visuomenės nauda) principas laikytas pagrindiniu vertinimo elementu, siekiant rasti tinkamiausią sprendimą, kad būtų išsaugotas bendruomeniškumas, dėl kurio užsimezgė tvirti ryšiai, o ne vyktų (dalinis) susiskaidymas.
135. Be to, toks aiškinimas palankiausias siekiant apsaugoti Sąjungos piliečių teises, kurias neišvengiamai apribotų valstybės narės išstojimas. Galimybė atšaukti pranešimą dėl išstojimo sustabdo pranešimą pateikusios valstybės narės išstojimą iš Sąjungos ir taip užtikrina šios valstybės ir kitų valstybių narių piliečiams galimybę ir toliau naudotis pilietybės suteikiamomis teisėmis, įtvirtintomis SESV ir Chartijoje.
136. O pranešimo neatšaukiamumas, nors valstybė narė nusprendė grįžti atgal, priešingai, reikštų priverstinį tos valstybės išstojimą, dėl kurio sumažėtų arba išnyktų šios su pilietybe siejamos teisės – tiek Sąjungoje gyvenančių išstojančios valstybės piliečių, tiek išstojančioje valstybėje gyvenančių kitų valstybių narių piliečių.
137. Apibendrinant pasakytina, kad mano siūlomas ESS 50 straipsnio aiškinimas (galimybė vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti) labiausiai padeda suderinti pagarbą valstybių narių konstituciniam savitumui ir tikslą plėtoti integracijos procesą(85), kartu apsaugant Sąjungos piliečių teises.
3. ESS 50 straipsnio istorinis aiškinimas
138. ESS 50 straipsnio pirmtakė yra taip ir neįsigaliojusios Sutarties dėl Konstitucijos Europai I‑60 straipsnyje įtvirtinta nuostata; šios Konstitucijos parengiamieji darbai(86) vyko Konvente dėl Europos ateities.
139. Manau, šie parengiamieji darbai patvirtina teisės išstoti vienašalį pobūdį ir mano siūlomą ESS 50 straipsnio aiškinimą. Iš tiesų Konvento prezidiumo projekte pateikti 46 straipsnio komentarai(87) patvirtina vienašališkumo dominavimą vykstant išstojimo procedūrai, įskaitant derybų etapą, nes juose nurodyta, kad susitarimo (bendrai vadinamo susitarimu dėl nutraukimo) sudarymas neturėtų būti išstojimo sąlyga, antraip savanoriško išstojimo koncepcija netektų prasmės.
140. Konventui dėl Europos ateities taip pat buvo pateikta nemažai pakeitimų, kuriais buvo siekiama sprendimą išstoti susieti su esminėmis sąlygomis arba su būtinybe sudaryti išstojančios valstybės narės ir Sąjungos susitarimą(88). Visi šie pakeitimai buvo atmesti, o tai pabrėžia vienašališkumo svarbą vykstant procedūrai pagal ESS 50 straipsnį.
141. Išnagrinėjęs ESS 50 straipsnio tekstą pažodžiui, kontekstą, atlikęs jo teleologinę ir istorinę analizę darau išvadą, kad pagal šią nuostatą leidžiama iki susitarimo dėl išstojimo sudarymo dienos vienašališkai atšaukti valstybės narės pateiktą pranešimą apie ketinimą išstoti.
4. Pranešimo dėl išstojimo vienašalio atšaukimo sąlygos ir ribojimai
142. Pripažinus galimybę pagal ESS 50 straipsnį vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti, dar reikia nustatyti, ar šiam atšaukimui taikomos tam tikros sąlygos ir ribojimai, kaip manau.
143. Pirmoji sąlyga yra susijusi su forma. Kaip ir pranešimą apie ketinimą išstoti, taip ir išstojimo atšaukimą valstybė narė turi pateikti kaip oficialų dokumentą, adresuotą Europos Vadovų Tarybai (ESS 50 straipsnio 2 dalis). Atšaukimas, kaip ir pranešimas dėl išstojimo, yra oficialus dokumentas, susijęs su sutarties išlikimu, todėl tarp šių dviejų dokumentų turi būti procedūrinė paralelė(89).
144. Antroji sąlyga yra vidaus konstitucinių nuostatų laikymasis. Valstybės narės konstitucinėje teisėje įtvirtintų reikalavimų, taikomų priimant sprendimą išstoti, apie kurį vėliau pranešama Europos Vadovų Tarybai (ESS 50 straipsnio 1 dalis), taip pat turėtų būti laikomasi, valstybei narei nusprendus atšaukti šį pranešimą.
145. Nors tai veikiau yra problema, kurios sprendimas priklauso kiekvienos valstybės kompetencijai, jei pagal vidaus konstitucines nuostatas, pavyzdžiui, išankstinė pranešimo apie ketinimą išstoti iš Sąjungos sąlyga yra parlamento pritarimas (taip yra Jungtinėje Karalystėje, kaip nurodyta Sprendime Miller)(90), atrodo logiška, kad, norint atšaukti tokį pranešimą, taip pat būtinas parlamento pritarimas. Taip išvengiama situacijų, kai valstybė narė pateiktų klaidinančius, dviprasmius ar neaiškius atšaukimus(91), kuriuose nėra aiškiai nustatytos valstybės narės pozicijos.
146. Dėl būtinybės pagrįsti pranešimo dėl išstojimo atšaukimą pasakytina, kad pagal ESS 50 straipsnį nereikalaujama pagrįsti pirminio ketinimo, todėl juo labiau neatrodo būtina pagrįsti jo atšaukimą. Vis dėlto būtų tikslinga, kad valstybė paaiškintų kitoms valstybėms narėms ir Sąjungai, dėl kokių priežasčių pakeitė nuomonę; kadangi šis pasikeitimas prieštarauja jos ankstesniems veiksmams, jis reikalauja paaiškinimo.
147. Remiantis ESS 50 straipsnio 3 dalimi, galima daryti išvadą, kad egzistuoja terminas, per kurį galima atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti: atšaukimas galimas tik per deryboms skirtą dvejų metų terminą, kuris pradedamas skaičiuoti nuo pranešimo Europos Vadovų Tarybai apie ketinimą išstoti. Logiškai mąstant, kai jau sudaromas susitarimas dėl išstojimo, kurį turi patvirtinti abi šalys, pranešimo atšaukti nebegalima, nes jau pasireiškė visos jo pasekmės.
148. Kitas naudojimosi teise vienašališkai atšaukti ribojimas kildinamas iš sąžiningumo ir lojalaus bendradarbiavimo principų (ESS 4 straipsnio 3 dalis)(92).
149. Komisija ir Taryba konkrečiai pabrėžė, jog leidimas vienašališkai atšaukti gali lemti piktnaudžiavimą ESS 50 straipsnyje numatyta procedūra. Jų nuomone, galimybė atšaukti leistų valstybei narei derėtis dėl susitarimo dėl išstojimo esant palankesnėje padėtyje, palyginti su Sąjungos institucijomis ir kitomis valstybėmis narėmis, nes ji galėtų atšaukti savo pranešimą ir sustabdyti derybas, jeigu šios jai nepalankios.
150. Be to, Komisijos ir Tarybos manymu, valstybė narė galėtų iš naujo pateikti pranešimą apie ketinimą išstoti, o dėl to būtų pradėtas skaičiuoti naujas dvejų metų trukmės derybų terminas. Taryba mano, kad taip valstybė narė pratęstų derybų laikotarpį, apeidama ESS 50 straipsnio 3 dalį, pagal kurią teisė pratęsti šį terminą, sprendžiant vienbalsiai, suteikta Europos Vadovų Tarybai. Anot Komisijos, galimybė pateikti taktinio pobūdžio atšaukimus prieštarautų ESS 50 straipsnyje numatytos procedūros logikai.
151. Šie argumentai (ypač antrasis) iš tiesų yra svarbiausi, kuriais galima remtis grindžiant vienašalio atšaukimo negalimumą. Vis dėlto nemanau, kad šiuo metu jie yra lemiami.
152. Pirma, galimybė piktnaudžiauti teise ar ją apeiti paprastai nėra motyvas neigti tos teisės egzistavimą. Reikia būtent kovoti su piktnaudžiavimu, pasitelkiant tinkamas teisines priemones.
153. Antra, geriausia priemonė išvengti piktnaudžiavimo teise atšaukti yra Teisingumo Teismo įtvirtintas bendrasis draudimo piktnaudžiauti principas, pagal kurį asmenys negali sukčiaudami arba piktnaudžiaudami remtis Sąjungos teisės normomis ir Sąjungos teisės nuostatų taikymo negalima išplėsti taip, kad jos apimtų ūkio subjektų piktnaudžiavimą(93). Šį bendrąjį principą būtų galima taikyti ESS 50 straipsniui, jei valstybė narė piktnaudžiautų paeiliui teikdama pranešimus ir jų atšaukimus, siekdama pagerinti savo išstojimo iš Sąjungos sąlygas.
154. Dėl taktinio pobūdžio atšaukimų, kuriuos nurodė Komisija ir Taryba, pateiksiu dvi priežastis, dėl kurių nesu linkęs teikti jiems tiek reikšmės, kiek teikia šios institucijos.
155. Pirma, prejudiciniame klausime, kuris pateiktas Teisingumo Teismui ir į kurį vienintelį jis turi atsakyti, nenurodyta nieko, dėl ko būtų galima piktnaudžiauti galimybe atšaukti pirminį sprendimą (kaip suprantamas piktnaudžiavimas įgaliojimais, kuris gali būti vienas iš valdžios institucijos priimto akto neteisėtumo pagrindų pagal SESV 263 straipsnį). Be to, piktnaudžiavimą būtų galima konstatuoti tik jeigu būtų pateiktas antras pranešimas apie ketinimą išstoti, tačiau ne vienašališkai atšaukus pirmąjį.
156. Kita priežastis yra tai, kad man atrodo labai sunkiai tikėtina, jog praktiškai pasitaikytų daug taktinio išstojimo atvejų ir taip galimybė, be abejonės, turinti rimtų pasekmių, taptų ne tokia reikšminga. Atšaukimas yra sprendimas, kurį išstojanti valstybė narė turi priimti pagal savo konstitucines nuostatas. Kadangi taip pakeičiamas ankstesnis konstitucinio pobūdžio sprendimas, toks pakeitimas reikalauja, kad pasikeistų dauguma vyriausybėje, būtų paskelbtas referendumas, šalies aukščiausiasis teismas panaikintų sprendimą išstoti arba būtų atliktas bet koks kitas veiksmas, kurio įgyvendinimas būtų sudėtingas ir reikalautų ilgų ir sudėtingų teisinių procedūrų. Taigi pareiga atšaukti pagal savo konstitucines nuostatas yra atgrasantis filtras, siekiant išvengti piktnaudžiavimo ESS 50 straipsnyje įtvirtinta išstojimo procedūra teikiant tokius taktinius atšaukimus.
C. Pagal ESS 50 straipsnį pateikto pranešimo apie ketinimą išstoti atšaukimas bendru sutarimu
157. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo išaiškinti ESS 50 straipsnį tik norėdamas išsiaiškinti, ar pagal šią nuostatą leidžiama vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti. Taigi jis neprašo Teisingumo Teismo nuspręsti dėl to, ar su šiuo straipsniu suderinamas atšaukimas bendru sutarimu(94).
158. Vis dėlto Komisija ir Taryba, iš pradžių savo rašytinėse pastabose neigusios, kad pagal ESS 50 straipsnį leidžiamas vienašalis atšaukimas, nurodė galimybę, kad pagal šią nuostatą galimas atšaukimas, dėl kurio vienbalsiai nusprendžia Europos Vadovų Taryba.
159. Jeigu Teisingumo Teismas pritartų vienašaliam atšaukimui, nebereikėtų atsakyti į Komisijos ir Tarybos argumentus. Vis dėlto juos išnagrinėsiu dėl išsamumo.
160. Komisijos teigimu, jei valstybė narė nori atšaukti savo pranešimą apie ketinimą išstoti ir likti Sąjungoje, reikia rasti priemonę patenkinti jos prašymą, atsižvelgiant į tai, kad vienašalis atšaukimas negalimas.
161. Kadangi ESS 50 straipsnyje šiuo klausimu nenurodyta jokių priemonių, Komisija ir Taryba siūlo pripažinti galimybę taikyti atšaukimą, dėl kurio vienbalsiai nuspręstų Europos Vadovų Taryba. Atsižvelgiant į tai, kad ESS 50 straipsnio 3 ir 4 dalyse Europos Vadovų Tarybai suteikiami įgaliojimai, sprendžiant vienbalsiai ir nedalyvaujant išstojančiai valstybei narei, pratęsti derybų etapą, Europos Vadovų Taryba taip pat turėtų vienbalsiai patvirtinti pranešimo apie ketinimą išstoti atšaukimą.
162. Komisija priduria, kad reikia pripažinti šį Europos Vadovų Tarybos įgaliojimą, nes nebūtų įmanoma reikalauti, kad visos valstybės narės pritartų pagal savo konstitucines nuostatas, turint galvoje, kad dėl atšaukimo patvirtinimo reikia nuspręsti skubiai. Tuo atveju, jei išstojimas jau įvyko ir valstybė nori grįžti į Sąjungą, pagal ESS 50 straipsnio 5 dalį dėl to sprendžia valstybės narės ESS 49 straipsnyje nustatyta tvarka.
163. Manau, kad pagal ESS 50 straipsnį leidžiamas atšaukimas dvišaliu sutarimu tarp išstojančios valstybės narės, pakeitusios nuomonę, ir Sąjungos institucijų, kurios su ja derasi dėl išstojimo. Jei leidžiama daugiau (vienašalis atšaukimas), turėtų būti leidžiama ir mažiau (atšaukimas bendru sutarimu). Šis atšaukimas bendru sutarimu atitinka ir VKTST 54 straipsnio b punkte įtvirtintą principą, pagal kurį pasitraukti iš sutarties galima „bet kuriuo metu visų sutarties šalių pritarimu, pasitarus su kitomis susitariančiosiomis valstybėmis“.
164. Taigi atšaukimo bendru sutarimu galimybė nereiškia, kad nebelieka teisės vienašališkai atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti; šią teisę išstojanti valstybė narė išsaugo pagal ESS 50 straipsnį.
165. Vis dėlto manau, kad nesuderinama su ESS 50 straipsniu yra vienintele galimybe atšaukti pranešimą apie ketinimą išstoti laikyti Europos Vadovų Tarybos vienbalsiai priimamą sprendimą (pagal formatą „50 straipsnis“), kaip siūlo Komisija ir Taryba, ir nepripažinti vienašalio atšaukimo galimybės.
166. Tam, kad atšaukimas, dėl kurio vienbalsiai nuspręstų Europos Vadovų Taryba, būtų laikomas atšaukimu bendru sutarimu, dėl jo turėtų kreiptis išstojanti valstybė narė, todėl tuo atveju, jei ši valstybė nesutiktų, Europos Vadovų Taryba negalėtų jos priversti net ir nuspręsdama vienbalsiai.
167. Pagal ESS 50 straipsnio 3 dalį antrasis derybų etapas negali būti pratęstas, „jei Europos Vadovų Taryba, susitarusi su išstojančia valstybe nare, vieningai nenusprendžia pratęsti termino“. Pagal analogiją manau, kad išstojančios valstybės prašymas būtų būtina sąlyga tam, kad Europos Vadovų Taryba vienbalsiai pritartų jos pranešimo atšaukimui.
168. Ši garantija užtikrina sprendimo išstoti atšaukimo vienašališkumą. Jei pritarimas pranešimo apie ketinimą išstoti atšaukimui priklausytų vien nuo Europos Vadovų Tarybos balsavimo formatu „ESS 50 straipsnis“ ir vienbalsiai, teisė išstoti iš Sąjungos (ir atvirkščiai – joje likti) nebepriklausytų nuo valstybės narės, jos suvereniteto ir konstitucinių nuostatų ir būtų visiškai atiduota į Europos Vadovų Tarybos rankas.
169. Jei pripažintume, kad Europos Vadovų Taryba vienbalsiai priima galutinį sprendimą dėl pranešimo apie ketinimą išstoti atšaukimo, padidėtų pavojus, kad valstybė narė pasitrauktų iš Sąjungos ne savo noru. Pakaktų to, kad viena iš likusių 27 valstybių narių sukliudytų Europos Vadovų Tarybai nuspręsti vienbalsiai (pagal formatą „ESS 50 straipsnis“), ir būtų nepaisoma valstybės, išreiškusios norą likti Sąjungoje, valios. Tokia valstybė pasitrauktų iš Sąjungos (būtų išmesta) praėjus dvejiems metams po pranešimo apie ketinimą išstoti, nepaisant jos noro toliau likti šioje tarptautinėje organizacijoje.
VI. Išvada
170. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Court of Session, Inner House (Škotijos Aukščiausiasis Teismas, kolegija, nagrinėjanti bylas kaip apeliacinė instancija) pateiktą prejudicinį klausimą:
Kai valstybė narė praneša Europos Vadovų Tarybai apie savo ketinimą išstoti iš Europos Sąjungos, pagal Europos Sąjungos sutarties 50 straipsnį leidžiama vienašališkai atšaukti šį pranešimą iki susitarimo dėl išstojimo sudarymo momento su sąlyga, kad dėl atšaukimo valstybė narė nusprendė pagal savo konstitucines nuostatas, oficialiai apie jį pranešė Europos Vadovų Tarybai ir šis atšaukimas nėra piktnaudžiavimas.