OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
przedstawiona w dniu 18 maja 2017 r.(1)
Sprawa C‑64/16
Associação Sindical dos Juízes Portugueses
przeciwko
Tribunal de Contas
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE Skuteczna ochrona sądowa – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 47 – Niezawisłość sądów – Uregulowanie krajowe stanowiące o obniżeniu wynagrodzeń w administracji publicznej – Środki pakietu oszczędnościowego
I. Wprowadzenie
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sformułowany przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) został przedstawiony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy Associação Sindical dos Juízes Portugueses (stowarzyszeniem zawodowym sędziów portugalskich, zwanym dalej „ASJP”) a Tribunal de Contas (trybunałem obrachunkowym, Portugalia) w przedmiocie obniżki płac członków tej ostatniej instytucji, wynikającej z ustawy, która tymczasowo obniżyła wynagrodzenia w sektorze publicznym w celu zwalczania skutków kryzysu gospodarczego w Portugalii.
2. Sąd odsyłający stawia sobie pytanie, czy takie uregulowanie krajowe jest zgodne z zasadą niezawisłości sądów, która jego zdaniem wynika zarówno z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(2), jak i z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”)(3) oraz z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.
3. Zanim przedstawię merytoryczne uzasadnienie, dlaczego uważam, że na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej, zbadam postawione w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz oczywistego braku właściwości Trybunału.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
4. W niniejszej sprawie zostały wymienione następujące podstawowe akty prawa Unii mające na celu korektę nadmiernego deficytu Republiki Portugalskiej oraz udzielenie temu państwu wsparcia finansowego:
– decyzja Rady 2010/288/UE z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie istnienia nadmiernego deficytu w Portugalii(4);
– rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finansowej(5);
– porozumienie o gospodarczym i finansowym dostosowaniu, zwane potocznie „protokołem ustaleń”, podpisane w dniu 17 maja 2011 r. przez rząd portugalski, Komisję Europejską, Międzynarodowy Fundusz Walutowy (zwany dalej „MFW”) oraz Europejski Bank Centralny (zwany dalej „EBC”)(6);
– decyzja wykonawcza Rady 2011/344/UE z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie przyznania Portugalii pomocy finansowej Unii(7), zmieniona w szczególności decyzją wykonawczą Rady 2012/409/UE z dnia 10 lipca 2012 r.(8) oraz decyzją wykonawczą Rady 2014/234/UE z dnia 23 kwietnia 2014 r.(9), a także
– zalecenia Rady z dnia 18 czerwca 2013 r. zmierzające do korekty nadmiernego deficytu rządowego w Portugalii(10).
B. Prawo portugalskie
1. Ustawa nr 75/2014
5. Lei nr 75/2014, estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão (ustawa nr 75/2014 ustanawiająca mechanizmy tymczasowego obniżenia wynagrodzenia i warunków jego zmiany) z dnia 12 września 2014 r.(11) (zwana dalej „ustawą nr 75/2014”) ma na celu, zgodnie ze swym art. 1 ust. 1, określenie przejściowego zastosowania mechanizmu obniżenia wynagrodzeń w sektorze publicznym oraz zdefiniowanie zasad, jakich należy przestrzegać przy zmianie tego mechanizmu.
6. Artykuł 2 tej ustawy, zatytułowany „Obniżenie wynagrodzenia”, ma następujące brzmienie:
„1 – Całkowite wynagrodzenie miesięczne brutto osób, o których mowa w ust. 9, zarówno gdy osoby te już sprawują obowiązki, jak również gdy rozpoczynają ich sprawowanie, bez względu na podstawę, ulega obniżeniu w sytuacji, gdy wysokość tego wynagrodzenia przekracza 1500 EUR, w następujący sposób:
a) o 3,5% całkowitej wysokości wynagrodzeń przekraczających 1500 EUR i nieprzekraczających 2000 EUR;
b) o 3,5% od kwoty 2000 EUR, zwiększając obniżenie o 16% od wysokości całkowitego wynagrodzenia przekraczającego 2000 EUR, co jest równoznaczne z obniżeniem, które waha się od 3,5% do 10% dla wynagrodzeń od 2000 EUR do 4165 EUR;
c) o 10% od całkowitej wysokości wynagrodzeń przekraczających 4165 EUR.
[…]
9 – Niniejsza ustawa ma zastosowanie do osób pełniących funkcje publiczne oraz pozostałych osób, jak wymieniono je poniżej:
a) prezydent republiki;
b) przewodniczący Assembleia da República [zgromadzenia narodowego];
c) premier,
d) deputowani do Assembleia da República;
e) członkowie rządu;
f) sędziowie Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego) i sędziowie Tribunal de Contas (trybunału obrachunkowego), prokurator generalny republiki, jak również sędziowie i urzędnicy sądowi, urzędnicy prokuratury oraz sędziowie sądów administracyjnych i podatkowych oraz sędziowie pokoju;
g) przedstawiciele republiki do regionów autonomicznych;
h) deputowani do assembleias legislativas das regiões autónomas (parlamentów regionów autonomicznych);
i) członkowie rządów regionalnych;
j) osoby wybrane w wyborach samorządowych;
k) członkowie pozostałych organów konstytucyjnych niewymienieni powyżej, jak również członkowie organów zarządzających niezależnych jednostek administracyjnych, w szczególności tych, które działają przy Assembleia da República (zgromadzeniu republiki);
l) członkowie i pracownicy gabinetów, organów zarządzających oraz służb wspierających działalność wymienionych powyżej podmiotów i organów, przewodniczącego i wiceprzewodniczącego najwyższej rady sądownictwa, przewodniczącego i wiceprzewodniczącego najwyższej rady sądów administracyjnych i podatkowych, przewodniczącego Supremo Tribunal de Justiça (sądu najwyższego), przewodniczącego i sędziów Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego), przewodniczącego Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego), przewodniczącego Tribunal de Contas (trybunału obrachunkowego), Provedor de Justiça (rzecznika praw obywatelskich) i prokuratora generalnego republiki;
m) żołnierze sił zbrojnych oraz republikańskiej gwardii narodowej (RGN), w tym sędziowie wojskowi i eksperci wojskowi przy prokuraturze generalnej, jak również innych sil zmilitaryzowanych;
n) osoby kierujące służbami prezydenta republiki i zgromadzenia narodowego i inne służby wspierające organy konstytucyjne, pozostałe służby i jednostki administracji centralnej, regionalnej i lokalnej państwa, jak również osoby pełniące podobne funkcje w celach zarobkowych;
o) zarządzający dobrami publicznymi lub osoby z nimi zrównane, członkowie organów zarządzających, obradujących, konsultacyjnych, podatkowych lub innych organów statutowych instytucji publicznych systemu powszechnego i szczególnego, osób prawnych prawa publicznego, których niezależność wynika z ich włączenia do dziedzin regulacyjnych, nadzorczych lub kontrolnych, przedsiębiorstw publicznych o kapitale wyłącznie lub w większości publicznym, przedsiębiorstw publicznych, których eksploatacja została powierzona przedsiębiorstwu trzeciemu i podmiotów, które wchodzą w skład regionalnego lub gminnego sektora gospodarczego, fundacji publicznych i innych podmiotów publicznych;
p) pracownicy, którzy pełnią funkcje publiczne przy gabinecie prezydenta republiki, przy zgromadzeniu narodowym lub w jakimkolwiek innym organie konstytucyjnym, jak również osoby, które pełnią funkcje publiczne bez względu na formę stosunku pracy prawa publicznego, włączywszy w to pracowników, którzy znajdują się na etapie przekwalifikowania lub na urlopie specjalnym;
q) pracownicy instytucji publicznych o szczególnym reżimie i osób prawnych prawa publicznego, których niezależność wynika z ich włączenia w dziedziny regulacji, nadzoru lub kontroli, w tym [pracownicy] niezależnych podmiotów regulacyjnych;
r) pracownicy przedsiębiorstw publicznych o kapitale wyłącznie lub w większości publicznym, przedsiębiorstw publicznych i podmiotów, które należą do regionalnego lub gminnego sektora gospodarczego;
s) pracownicy i zarządzający fundacji publicznych prawa publicznego oraz fundacji publicznych prawa prywatnego, a także zakładów publicznych niewymienionych powyżej;
t) pracownicy pozostający w rezerwie, wieku przedemerytalnym lub pozostający do dyspozycji, jednakże niepozostający w służbie czynnej, którzy korzystają ze świadczeń pieniężnych indeksowanych według wynagrodzeń personelu czynnego zawodowo.
[…]
15 – System ustanowiony w niniejszym artykule ma charakter bezwzględnie wiążący i ma pierwszeństwo przed stanowiącymi inaczej innymi przepisami szczególnymi lub wyjątkowymi, a także przed aktami zbiorowego regulowania pracy i umowami o pracę, i nie może być przez nie uchylany ani zmieniany”.
2. Ustawa nr 159-A/2015
7. Lei nr 159-A/2015, Extinção da redução remuneratória na Administração Pública (ustawa nr 159-A/2015 o wygaśnięciu obniżek wynagrodzeń w administracji publicznej) z dnia 30 grudnia 2015 r.(12) (zwana dalej „ustawą nr 159-A/2015”), począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r., stopniowo położyła kres obniżkom wynikającym z ustawy nr 75/2014.
8. Artykuł 2 tej ustawy stanowi, że „[o]bniżki wynagrodzeń przewidziane w ustawie nr 75[/2014] będą stopniowo eliminowane w trakcie roku 2016, w rytmie kwartalnym, w następujący sposób:
a) zmiana o 40% w zakresie wynagrodzeń wypłacanych począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r.;
b) zmiana o 60% w zakresie wynagrodzeń wypłacanych począwszy od dnia 1 kwietnia 2016 r.;
c) zmiana o 80% w zakresie wynagrodzeń wypłacanych począwszy od dnia 1 lipca 2016 r.;
d) całkowita eliminacja obniżek począwszy od dnia 1 października 2016 r.”.
III. Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
9. ASJP działające na rzecz niektórych swoich członków będących sędziami Tribunal de Contas (trybunału obrachunkowego), złożyło nadzwyczajną skargę administracyjną, której celem jest stwierdzenie nieważności niektórych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 2 ustawy nr 75/2014, która wprowadziła przejściowe obniżenie wynagrodzeń wypłacanych osobom sprawującym funkcje w portugalskiej administracji publicznej wymienionym w tym przepisie, a do których zalicza się sędziów(13). Sędziowie reprezentowani przez to stowarzyszenie żądają w szczególności zwrotu kwot potrącanych od ich wynagrodzeń, począwszy od października 2014 r., powiększonych o odsetki za zwłokę w wysokości ustawowej. Sędziowie żądają także oświadczenia, że przysługuje im prawo otrzymywania wynagrodzeń bez takiego obniżenia.
10. W uzasadnieniu skargi ASJP podnosi, że sporne przepisy dotyczące obniżania wynagrodzeń naruszają zasadę „niezawisłości sędziowskiej”, o której mowa w art. 203 konstytucji Republiki Portugalskiej(14) i która jest ustanowiona zarówno w art. 19 ust. 1 TUE, jak i w art. 47 karty.
11. W postanowieniu odsyłającym Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) potwierdza, że skoro środki ograniczające wydatki skonkretyzowane w drodze obniżania wynagrodzeń rozpatrywanych w postępowaniu głównym wpisują się w kontekst zmniejszania nadmiernego deficytu w Portugalii, regulowany i kontrolowany przez instytucje Unii Europejskiej wraz z pomocą finansową przyznaną i regulowaną na mocy aktów prawnych Unii, trudno będzie zaprzeczyć, że rzeczone środki zostały przyjęte w ramach prawa Unii lub że mają przynajmniej europejskie pochodzenie.
12. Wskazuje następnie, że uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące państwu portugalskiemu w celu określenia polityki budżetowej w porozumieniu z instytucjami Unii nie zwalnia jednak tego państwa z obowiązku przestrzegania zgodnie z art. 51 ust. 1 karty ogólnych zasad prawa Unii, do których zalicza się zasada niezawisłości sędziów.
13. W tym względzie podnosi, że skuteczna ochrona sądowa praw wynikających z porządku prawnego Unii jest zapewniana w pierwszej kolejności przez sądy krajowe, zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i że sądy te powinny działać na zasadach niezależności i bezstronności, do czego obywatele Unii mają prawo na mocy art. 47 karty. W ocenie sądu odsyłającego wszystko wskazuje na to, że niezawisłość organów sądowych zapewniona jest także poprzez ustanowienie gwarancji w odniesieniu do statusu ich członków, w szczególności w kontekście ekonomicznym, a dlatego właśnie kwestionuje się jednostronne i trwałe obniżenie wynagrodzeń mocodawców strony skarżącej w postępowaniu głównym.
14. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 lutego 2016 r., Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy wobec wymogów zlikwidowania nadmiernego deficytu budżetowego i wobec pomocy finansowej regulowanej przepisami [prawa Unii] zasadę niezawisłości sędziów, wynikającą z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i z art. 47 [karty] oraz z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona przepisom obniżającym wynagrodzenie stosowanym względem sędziów w Portugalii, z tego powodu, iż zostały one ustanowione jednostronnie i w sposób ciągły przez pozostałe organy władzy, co wynika z art. 2 ustawy nr 75[/2014]?”.
15. ASJP, rząd portugalski i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. W rozprawie w dniu 13 lutego 2017 r. udział wzięli przedstawiciele rządu portugalskiego i Komisji.
IV. Analiza
16. Zanim przyjmę stanowisko co do meritum wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, pragnę zauważyć, że w niniejszej sprawie zostały podniesione dwa zarzuty proceduralne: jeden dotyczący niedopuszczalności tego wniosku i drugi dotyczący niewłaściwości Trybunału. Jeśli chodzi o kolejność, w jakiej powołano te dwa zarzuty, należy stwierdzić, że właściwość Trybunału musi, co do zasady, być badana w pierwszej kolejności. Niemniej wydaje mi się, że w niniejszej opinii warto zająć się najpierw dopuszczalnością wniosku, ponieważ budzi ona tutaj mniej złożone wątpliwości niż badanie właściwości Trybunału. A ponieważ badanie to jest ponadto związane z przepisami, o których wykładnię wniesiono, analiza merytoryczna nastąpi bezpośrednio potem.
A. W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
17. Rząd portugalski i Komisja sformułowały dwa typy zarzutów, które mogą mieć wpływ na dopuszczalność niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Pierwszy dotyczy nieprecyzyjnego uzasadnienia postanowienia odsyłającego, podczas gdy drugi odnosi się do faktu, że przepisy krajowe kwestionowane w sporze w postępowaniu głównym były już uchylone w chwili, gdy wystąpiono do Trybunału Sprawiedliwości.
1. W przedmiocie braków postanowienia odsyłającego
18. W uwagach pisemnych i ustnych Komisja na wstępie podnosi, że postanowienie odsyłające zawiera braki, ponieważ nie precyzuje, jakie orzecznictwo Trybunału ma znaczenie dla wykładni przepisów prawa Unii, o których mowa w pytaniu prejudycjalnym, ani powodów, dla których przepisy te zostały wybrane(15), a z postanowienia tego wynikałoby, że Trybunał powinien uznać się za niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na to pytanie.
19. Uważam jednak, że zarzuty co do treści postanowienia odsyłającego mogą wpłynąć raczej na dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym niż na właściwość Trybunału samą w sobie(16).
20. Prawdą jest, jak podkreśla Komisja, że istotne jest, aby sąd odsyłający formułował swój wniosek w sposób jasny i precyzyjny, ponieważ stanowi on jedyny dokument, na którego podstawie proceduje Trybunał i to zarówno dla niego, jak i dla uczestników postępowania(17). Wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są przedstawione w wyraźny sposób w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, z którym w ramach współpracy ustanowionej w art. 267 TFUE sąd odsyłający powinien być zapoznany i którego powinien skrupulatnie przestrzegać. W szczególności niezbędne jest, aby sędziowie krajowi podali w samym postanowieniu odsyłającym ramy prawne sporu w postępowaniu głównym oraz aby nie tylko wytłumaczyli, dlaczego wybrali przepisy prawa Unii, o których wykładnię wnoszą, lecz także określili więź, którą znaleźli pomiędzy tymi przepisami a prawodawstwem krajowym mającym do rzeczonego sporu zastosowanie(18).
21. Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnienie postanowienia odsyłającego jest na tyle skąpe, w szczególności jeśli chodzi o dwa podstawowe aspekty, że można się zastanawiać nad dopuszczalnością zawartego w nim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
22. Po pierwsze, sąd odsyłający wyraźnie nie określa związku spornych przepisów krajowych z przepisami, o których wykładnię wnosi w pytaniu prejudycjalnym, tj. art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 karty, a jedynie wskazuje, że w jego ocenie z przepisów tych wynikałaby ogólna zasada niezawisłości sędziów, którą rzeczone przepisy mogłyby naruszać(19), bez szczególnych wskazówek w tym zakresie.
23. Po drugie, w pytaniu prejudycjalnym jest mowa o „orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości”, z którego miałaby wynikać zasada niezawisłości sędziów, jednak uzasadnienie postanowienia odsyłającego nie wymienia żadnego orzeczenia Trybunału w tej kwestii. Sąd odsyłający powołuje się na istnienie „licznych wyroków” wydanych przez Trybunał, dotyczących pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, w których byłaby uwzględniona niezawisłość organu, który sformułował wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie przytaczając choćby jednego z tych wyroków, które w jego ocenie miałyby znaczenie dla sprawy. W braku adekwatnych wskazówek nie będzie można w mojej ocenie wypowiadać się na temat tego aspektu pytania przedłożonego Trybunałowi.
24. Pomimo ww. braków postanowienia odsyłającego myślę jednak, że w świetle wszystkich informacji dostarczonych w tym postanowieniu i poddanych rozpatrzeniu Trybunał ma wystarczającą wiedzę, aby dokonać ewentualnej wykładni art. 19 TUE oraz art. 47 karty, a także udzielić użytecznej odpowiedzi na postawione pytanie(20).
2. W przedmiocie uchylenia spornego uregulowania przed wystąpieniem do Trybunału
25. Rząd portugalski w swych uwagach na piśmie twierdzi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ stał się bezprzedmiotowy w chwili wystąpienia z nim do Trybunału, z uwagi na to, że zmiany legislacyjne, które zaszły w portugalskim wewnętrznym porządku prawnym, doprowadziły na przestrzeni 2016 r. do stopniowego i całkowitego odtworzenia praw w dziedzinie wynagrodzeń rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Rząd wywnioskował stąd, że Trybunał nie powinien już udzielać odpowiedzi na postawione pytanie, ponieważ stało się ono hipotetyczne(21).
26. Podczas rozprawy rząd ten potwierdził, że na mocy ustawy nr 159-A/2015 obniżenie wynagrodzeń w administracji publicznej wynikające z ustawy nr 75/2014 zostało stopniowo całkowicie zniesione w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 1 października 2016 r.(22), ale bez skutku wstecznego. Wynika z tego, że strata poniesiona przez mocodawców strony skarżącej w postępowaniu głównym, będąca następstwem obniżenia im wynagrodzenia począwszy od października 2014 r. istniała aż do 1 października 2016 r., to jest do dnia, w którym całkowicie zakończono przywracanie normalnego poziomu wynagrodzeń względem wszystkich osób działających w sektorze publicznym, których dotyczyło rzeczone obniżenie.
27. Rząd portugalski podniósł jednak, że pytanie prejudycjalne dotyczyło naruszenia niezawisłości sędziów, które rzekomo spowodowała ustawa nr 75/2014, który to potencjalny problem był już rozwiązany w dniu wystąpienia do Trybunału, tj. 5 lutego 2016 r. z uwagi na uchylenie skutków tej ustawy ustawą nr 159-A/2015, uchwaloną w dniu 30 grudnia 2015 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. Rząd dodał, że konsekwencje ustawy nr 75/2014 poprzedzające jej uchylenie, na które powołuje się ASJP, miały charakter wyłącznie majątkowy, a to zagadnienie w jego ocenie nie było przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
28. W tym względzie należy przypomnieć, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii postawione przez sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie sąd ów jest odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania, iż mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd odsyłający, jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, iż wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami na temat stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione(23).
29. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem zarówno z treści, jak i z systematyki art. 267 TFUE wynika, że warunkiem zastosowania postępowania prejudycjalnego jest rzeczywista zawisłość przed sądem krajowym sporu, w ramach którego sąd ma orzekać, biorąc pod uwagę orzeczenie prejudycjalne(24). A zatem, jeśli spór w postępowaniu głównym był już bezprzedmiotowy w dniu, gdy sąd odsyłający występował do Trybunału, Trybunał orzekał o niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(25), zaś postanowienie o umorzeniu było wydawane co do zasady tylko w takich sytuacjach, gdy zdarzenie lub mająca dla sprawy znaczenie okoliczność wystąpiły w trakcie postępowania przed Trybunałem(26).
30. Trybunał odmawia w szczególności orzekania w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wówczas, gdy przepisy krajowe mające pierwotnie zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym zostały uchylone lub zniesione z uwagi na ich niekonstytucyjność(27). Uznano jednak, że nie ma wpływu na dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym okoliczność, że nastąpiła istotna zmiana w przedmiotowym prawodawstwie krajowym, jeżeli z informacji zawartych we wniosku wynikało, że udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na zadane pytania było determinujące dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym(28).
31. W niniejszej sprawie uważam, że z informacji przedstawionych Trybunałowi nie wynika w sposób oczywisty, że wykładnia prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym lub że podniesiony problem ma charakter hipotetyczny.
32. W przeciwieństwie bowiem do tego, co twierdzi rząd portugalski, spór zawisły przed sądem odsyłającym nie dotyczy niezawisłości sędziów jako takiej, ponieważ na zasadę tej niezawisłości powołano się tylko jako na środek prawny w celu uzyskania stwierdzenia nieważności rzekomo niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych, na mocy których wynagrodzenia osób reprezentowanych przez ASJP zostały obniżone, a także zwrotu kwot nienależycie potrąconych na podstawie ustawy nr 75/2014.
33. Ponadto, skoro zmieniająca ją ustawa nr 159-A/2015 nie wyeliminowała całkowicie spornych obniżeń, ani w przeszłości ani zaraz później, w dniu, w którym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony(29), wydaje się, że cały czas istniał obowiązek wydania przez sąd odsyłający orzeczenia w przedmiocie tej skargi. A sąd odsyłający uważa, że przedmiotowe uregulowanie krajowe mogło potencjalnie naruszyć prawo Unii, a co za tym idzie – dostrzega konieczność udzielenia przez Trybunał odpowiedzi na pytanie prejudycjalne.
34. W świetle całości tych rozważań jestem zdania, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
B. W przedmiocie właściwości Trybunału
35. W uzasadnieniu swojej skargi w sporze w postępowaniu głównym strona skarżąca w postępowaniu głównym powołuje się na niezgodność z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych na tej podstawie, że wykonywane w ich drodze krajowe uregulowanie, a mianowicie ustawa nr 75/2014, jest niezgodne z prawem Unii jako sprzeczne z „zasadą niezawisłości sędziów”, która wynikałaby w ocenie tej strony jednocześnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz z art. 47 karty. Sąd odsyłający powiela takie łączne ujęcie rzeczonych przepisów nie tylko w treści pytania prejudycjalnego, lecz także w uzasadnieniu tego pytania.
36. Aby wypowiedzieć się co do zarzutów braku właściwości podniesionych przez rząd portugalski oraz Komisję, to w mojej ocenie osobno należy interpretować art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a osobno analizować art. 47 karty, ponieważ w mojej ocenie inne są kryteria warunkujące możliwość stosowania tych przepisów, a zatem możliwość przystąpienia przez Trybunał do dokonania ich wykładni.
1. W przedmiocie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE
37. W swoich uwagach pisemnych i ustnych rząd portugalski i Komisja nie wskazały wyraźnie powodów, dla których Trybunał mógłby, ich zdaniem, nie być właściwy do orzekania w sprawie wykładni art. 19 TUE rozpatrywanego odrębnie. Przedstawiły bowiem długą argumentację przemawiającą za uznaniem, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie stanowi przepisu wdrażającego prawo Unii w rozumieniu art. 51 karty, z czego wynikałoby, że nie należy dokonywać wykładni art. 47 karty, a wydaje mi się, że rząd portugalski i Komisja zaproponowały podobne rozumowanie, jeśli chodzi o art. 19 TUE(30).
38. Jestem jednakże zdania, że nie jest możliwe stosowanie rozszerzenia ani nawet analogii w tym względzie, zważywszy na szczególne brzmienie art. 19 TUE, różniące się od treści art. 51 ust. 1 karty, do którego wrócę później(31), ale który, co już teraz przypominam, ogranicza zakres stosowania karty do uregulowań przyjętych przez państwa członkowskie w celu stosowania przepisów prawa Unii.
39. Nie przesądzając o wyniku analizy merytorycznej, która doprowadzi do określenia treści i zakresu art. 19 TUE(32), na tym etapie należy określić, czy Trybunał na pewno jest właściwy w omawianej sprawie do dokonywania wykładni rzeczonego przepisu z uwagi na ewentualną możliwość stosowania, w kontekście takim jak w postępowaniu głównym, jego przepisów, a w szczególności ust. 1 akapit drugi, o którym mowa w pytaniu prejudycjalnym.
40. Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi „[p]aństwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”(33). To właśnie ten ostatni, właściwy temu przepisowi element wydaje mi się rozstrzygający, aby ocenić, czy Trybunał ma możliwość wydania orzeczenia w przedmiocie wykładni tego przepisu w niniejszej sprawie.
41. Skuteczna ochrona sądowa zakładająca dostęp do adekwatnych środków, z których podsądni powinni móc korzystać na mocy rzeczonego akapitu, jest w mojej ocenie wymagana od państw członkowskich wówczas, gdy sędziowie krajowi mogą wykonywać swoją działalność sądowniczą w dziedzinach objętych prawem Unii, a zatem jako sędziowie europejscy. Tymczasem uważam, że tak może być w przypadku sędziów, których dotyczy uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, ponieważ mogą stanąć przed zadaniem rozstrzygania sporów wynikających ze stosowania prawa Unii, dla których to sporów musi być zapewniona możliwość korzystania z takich środków prawnych.
42. Moim zdaniem stwierdzenie to wystarcza, aby uznać, że Trybunał jest właściwy w niniejszej sprawie do dokonywania wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Wykazanie tej właściwości powinno od tej chwili odbywać się w odniesieniu do interpretacji art. 47 karty, ponieważ kryteria stosowania tego ostatniego przepisu nie zostały ustanowione w sposób identyczny jak kryteria, które mają znaczenie dla rzeczonego art. 19, nawet jeśli konkretny rezultat, do którego jedne i drugie prowadzą, może być identyczny.
2. W przedmiocie art. 47 karty
43. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe zagwarantowane w porządku prawnym Unii, a wśród nich prawo do „skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu” ustanowione w art. 47 karty, mają być stosowane we wszystkich sytuacjach uregulowanych prawem Unii, lecz nie poza takimi sytuacjami(34). Tym samym art. 51 ust. 1 karty przewiduje, że jej postanowienia skierowane są do państw członkowskich wyłącznie „wówczas, jeżeli stosują one prawo Unii”, zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym tego pojęcia(35). W art. 6 ust. 1 TUE, nadającym karcie wiążący charakter, podobnie jak w art. 51 ust. 2 karty, uściślono, że postanowienia karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii Europejskiej określonych w traktatach. W związku z powyższym, jeżeli stan prawny nie jest objęty zakresem stosowania prawa Unii, Trybunał nie jest właściwy do jego oceny, a przytaczane ewentualnie postanowienia karty nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do nadania mu takiej właściwości(36).
44. W niniejszej sprawie zarówno rząd portugalski, jak i Komisja podtrzymują, że nie zostały spełnione przesłanki, które pozwoliłyby stwierdzić, że przyjęcie i stosowanie przez Republikę Portugalską przepisów przewidzianych w art. 2 ustawy nr 75/2014 stanowią sytuację stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty, a zatem Trybunał w sposób oczywisty nie jest właściwy do dokonywania wykładni art. 47 karty.
45. Przypominam, że Trybunał orzekł swój oczywisty brak właściwości do udzielenia odpowiedzi co do istoty sprawy w przypadku wcześniejszych pytań prejudycjalnych, pochodzących także od sądów portugalskich, z tej przyczyny, że postanowienie odsyłające nie zawierało żadnej informacji pozwalającej na stwierdzenie, że przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, analogiczne do przepisów, które mają zastosowanie do niniejszego sporu w postępowaniu głównym(37), mają na celu stosowanie prawa Unii w rozumieniu rzeczonego art. 51(38). Niemniej jednak, w odróżnieniu od innych spraw, podniesiona niewłaściwość Trybunału nie jawi się tutaj jako oczywista, ponieważ sąd odsyłający dostarczył bardziej wyraźnych wskazówek, nawet jeżeli są one relatywnie skrótowe, co do istnienia takiego stosowania w danej sprawie.
46. Sąd odsyłający przekonuje bowiem, że środki obniżenia wynagrodzeń, takie jak przewidziane w art. 2 ustawy nr 75/2014, były uzasadnione nadrzędnymi względami konsolidacji budżetowej, a następnie sporządza listę aktów prawa Unii dotyczących sytuacji nadmiernego deficytu państwa portugalskiego oraz wsparcia finansowego, z którego państwo to korzysta(39). Jednak nie jest łatwo zidentyfikować przyczyny, dla których sąd ten uważa, że istnieje bezpośredni związek między środkami stanowiącymi przedmiot postępowania głównego a takim czy innym przepisem prawa Unii, ponieważ przedstawia on mało informacji na ten temat(40).
47. Zatem postanowienie odsyłające nie uściśla, jakie były ramy normatywne w świetle postanowień prawa Unii, które wówczas miały zastosowanie, a w które wpisywałyby się sporne środki krajowe. W szczególności nie zaznacza ono wyraźnie różnicy, podkreślanej na rozprawie przez rząd portugalski, między etapem, na którym państwo portugalskie podlegało przepisom prawa Unii, a etapem, na którym mający zastosowanie system był systemem zobowiązań wynikających z przyznania wsparcia finansowego przez Unię.
48. Tymczasem, jak podniósł rzecznik generalny Y. Bot w sprawie także dotyczącej środków pakietu oszczędnościowego przyjętych przez państwo członkowskie w kontekście zobowiązań podjętych wobec Wspólnoty Europejskiej, w celu określenia, czy przepisy karty znajdują zastosowanie w świetle jej art. 51(41), pod uwagę brać należy nie tylko brzmienie przedmiotowych przepisów krajowych, lecz także treść aktów prawa Unii, w których są zawarte rzeczone zobowiązania. Pod tym względem, jak słusznie moim zdaniem dodał rzecznik generalny, mało istotne będzie to, czy akty te pozostawiają danemu państwu pole manewru, aby przyjąć środki, dzięki którym rzeczone zobowiązania będą lepiej przestrzegane, skoro we właściwych przepisach mowa jest o celach wystarczająco szczegółowych i precyzyjnych, aby ustanowić szczególne uregulowanie prawa Unii w tej dziedzinie(42), wbrew zwyczajnym zaleceniom wydanym przez Radę na podstawie art. 126 TFUE pod adresem państw członkowskich, których deficyt publiczny zostałby określony jako nadmierny.
49. W niniejszej sprawie, aby scharakteryzować podnoszony związek między ustawą nr 75/2014 a prawem Unii, sąd odsyłający nie posługuje się elementami treści rzeczonej ustawy. Ta ostatnia faktycznie nie nawiązuje do żadnego aktu Unii, wbrew temu, co przedstawiono w uzasadnieniu poprzedzającym projekt ustawy, w którym ustalono istnienie łącznika pomiędzy zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii w dziedzinie budżetowej(43).
50. Sąd ten, podobnie jak ASJP, opiera się w szczególności na porozumieniu o gospodarczym i finansowym dostosowaniu podpisanym przez państwo portugalskie w maju 2011 r.(44), lecz także na decyzji wykonawczej Rady 2012/409 z dnia 10 lipca 2012 r., dotyczącej udzielenia wsparcia finansowego Portugalii przez Unię, oraz na zaleceniu Rady z dnia 18 czerwca 2013 r. zmierzającym do zaradzenia stanowi nadmiernego deficytu budżetowego w Portugalii.
51. W tym względzie przypominam, że zalecenie przyjęte przez instytucje Unii jest aktem pozbawionym z natury rzeczy wiążącego charakteru(45). Ponadto, podobnie jak rząd portugalski(46) i Komisja uważam, że ww. zalecenie oparte w szczególności na art. 126 ust. 7 TFUE nie ustala wystarczająco konkretnych i ścisłych celów, aby uznać, że państwo portugalskie z tego tytułu stosowało wymogi prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty.
52. Chciałbym zauważyć, że decyzja wykonawcza 2012/409, na którą powołuje się sąd odsyłający, została zastąpiona decyzją wykonawczą Rady 2014/234 z dnia 23 kwietnia 2014 r., która obowiązywała w czasie, gdy zostały uchwalone sporne przepisy ustawy nr 75/2014, przyjętej dnia 12 września 2014 r. Artykuł 1 tej ostatniej decyzji zmienił decyzję wykonawczą 2011/344, która pierwotnie przewidywała warunki udzielenia wsparcia finansowego Unii Republice Portugalskiej(47), w następstwie rozporządzenia nr 407/2010. Tymczasem z rzeczonego art. 1 ust. 2 wynika, że w 2014 r. państwo portugalskie powinno było przyjąć, „zgodnie z przepisami protokołu porozumienia”, środki o szczególnym charakterze, a nie tylko ogólne(48), polegające w szczególności na tym, aby w ramach „uzdrowienia finansowego na rok 2015” „rząd ustalił jednolitą siatkę płac za rok 2014 w celu zastosowania w 2015 r. w celu racjonalizacji i spójności polityki wynagrodzeń dla wszystkich stanowisk sektora publicznego”(49). Analizy tej nie może podać w wątpliwość zakres oceny, przysługujący z pewnością temu państwu członkowskiemu przy wykonywaniu swoich uprawnień w sprawach budżetowych w celu określenia dokładnych środków korekty ekonomicznej, które uważało za najbardziej odpowiednie do osiągnięcia tak określonych szczególnych celów(50).
53. Nawet jeżeli można powziąć poważne wątpliwości ze względu na ograniczone wyjaśnienie udzielone w tej kwestii w postanowieniu odsyłającym, skłaniam się do uznania, że przyjęcie przepisów dotyczących obniżenia wynagrodzeń w sektorze publicznym przewidzianych w art. 2 ustawy nr 75/2014, rozpatrywanych w postępowaniu głównym stanowi stosowanie przepisów prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty, a zatem Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w sprawie pytania prejudycjalnego również w tym zakresie, w którym dotyczy ono art. 47 karty.
C. Co do istoty
1. Co do przedmiotu pytania prejudycjalnego
54. Na poparcie swoich roszczeń ASJP podnosi, że statusu prawnego sędziów sądów powszechnych nie można mylić z ustawową regulacją dotyczącą ogólnie urzędników służby publicznej, których sytuacja mogłaby być niestabilna. Nawiązując m.in.(51) do Europejskiej karty o statusie sędziów(52) przyjętej pod egidą Rady Europy, która stanowi, że stabilność wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych, a także ustalanie ich na takim poziomie, aby chronić sędziów przed możliwością wpływania na ich orzeczenia pomogłyby zapewnić przestrzeganie w szczególności zasady niezawisłości i bezstronności, które stanowią gwarancje działalności wymiaru sprawiedliwości. ASJP podnosi, że zasada niezawisłości sędziów, w szczególności na płaszczyźnie finansowej, wynikająca z art. 19 TUE oraz z art. 47 karty stoi na przeszkodzie aktom prawnym obniżającym wynagrodzenia, przyjętym jednostronnie przez organy władzy wykonawczej i ustawodawczej państw członkowskich, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.
55. Podążając tym samym tokiem myślenia, postanowienie odsyłające co do zasady wzywa Trybunał do ustalenia, czy istnieje jakaś ogólna zasada prawa Unii, zgodnie z którą władze państw członkowskich byłyby zobowiązane do przestrzegania niezawisłości sędziów krajowych, a w szczególności, w świetle okoliczności sporu w postępowaniu głównym, utrzymania wynagrodzenia tych sędziów na stałym poziomie, wystarczającym do tego, aby mogli oni swobodnie sprawować swoje funkcje.
56. Zdaniem sądu odsyłającego taka zasada i takie konsekwencje wynikają zarówno z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, jak i z art. 47 karty(53), które to przepisy w mojej ocenie Trybunał powinien interpretować odrębnie(54), przy założeniu, że uzna swą właściwość do orzekania na tej podwójnej podstawie(55). Osobiście, podobnie jak rząd portugalski oraz Komisja, nie podzielam z podanych wyżej przyczyn oceny wyrażonej co do meritum przez sąd odsyłający.
2. W przedmiocie wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE
57. Na poparcie tezy, zgodnie z którą art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE miałby wyrażać ogólną zasadę prawa Unii ustanawiającą niezawisłość sędziów i stać na przeszkodzie przepisom krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym, sąd odsyłający i ASJP podnoszą, że sędziowie pełniący urząd w państwach członkowskich są także sędziami europejskimi z funkcjonalnego punktu widzenia, skoro przede wszystkim zapewniają skuteczną ochronę sądową wynikającą z porządku prawnego Unii, w szczególności na mocy tego przepisu.
58. Prawdą jest, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi, że „[p]aństwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”(56), a sędziowie sądów krajowych rozpatrujący takie skargi przyczyniają się do tej ochrony. Niemniej jednak wykładnia treści tego przepisu wymaga przeanalizowania jej w kontekście, w jaki się wpisuje.
59. W tej kwestii pragnę zauważyć, że art. 19 TUE mieści się w tytule III tego traktatu, zatytułowanym „Postanowienia o instytucjach”, który zawiera szereg norm generalnych ustalających warunki, na których każda z instytucji Unii, a między innymi Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w tymże art. 19, powinna działać w ramach przyznanych jej uprawnień.
60. Dodatkowo, w świetle całokształtu przepisów art. 19 ust. 1–3 TUE, wydaje mi się, że ww. „skuteczna ochrona prawna” powstaje w ścisłym połączeniu ze sprawowaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jego funkcji, a jego skład i uprawnienia są zawarte w tych trzech ustępach. W szczególności ust. 1 akapit pierwszy powierza tej instytucji, obejmującej zarówno Trybunał Sprawiedliwości, jak i Sąd, misję zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów(57), przy czym zawarta w tym akapicie „zasada właściwości ogólnej” podlega odstępstwom(58).
61. Z orzecznictwa wynika, że akapit drugi tego samego ust. 1 ma na celu potwierdzenie ciążącego na państwach członkowskich obowiązku „ustanowi[enia] system[u] środków prawnych i procedur pozwalających zapewnić poszanowanie podstawowego prawa do skutecznej ochrony prawnej”(59). A zatem omawiany akapit drugi nie dotyczy bezpośrednio sądów krajowych, lecz zmierza do zapewnienia, by w państwach członkowskich istniały możliwości zaskarżania, aby każdy podsądny miał prawo do skorzystania z takiej ochrony we wszystkich obszarach, w których zastosowanie ma prawo Unii. Wymóg ten jest związany z tym, że kontrola prawna poszanowania porządku prawnego Unii Europejskiej jest zapewniona nie tylko przez sądy Unii, lecz także we współpracy z sądami krajowymi zgodnie z dwoma akapitami omawianego ustępu(60).
62. Trybunał uściślił, że taki obowiązek wynika także z art. 47 karty w odniesieniu do środków przyjętych przez państwa członkowskie stosujące prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty(61). Artykuł 47 akapit pierwszy stanowi bowiem wyraźnie o prawie do skutecznego środka prawnego przed sądem, na wskazanych w tym przepisie warunkach, przysługującym każdej osobie, której prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii zostały naruszone. Nie wypowiadając się teraz na temat wykładni tego ostatniego przepisu ani na temat jego ewentualnych konsekwencji w świetle danych sporu w postępowaniu głównym(62), pragnę tylko podkreślić, że cel i treść omawianego art. 47 znacznie się różnią od celu i treści art. 19 TUE.
63. Trybunał orzekł w odniesieniu do tego ostatniego przepisu, że to wewnętrzny porządek prawny każdego z państw członkowskich powinien wskazywać, zgodnie z wymaganiami wynikającymi w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, właściwe sądy oraz przepisy proceduralne właściwe dla postępowań odwoławczych mających na celu zapewnienie poszanowania uprawnień, jakie dla podmiotów prawa wynikają z prawa Unii(63). Wydaje mi się, że przedmiot tego akapitu, w którym przewidziany jest obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie środków do skutecznej ochrony tych praw, przybiera przede wszystkim formę proceduralną.
64. W świetle tych okoliczności uważam, podobnie jak rząd portugalski(64), że pojęcie „skutecznej ochrony prawnej” w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie może być mylone z „zasadą niezawisłości sędziów”, o której mowa w pytaniu prejudycjalnym, a która miałaby wynikać z tego przepisu(65).
65. Ponadto różnica istniejąca między prawem do skutecznej ochrony sądowej, które należy zapewnić podsądnym państw członkowskich w drodze odpowiednich środków prawnych, a prawem do bycia sądzonym przez sędziów sądów powszechnych orzekających całkowicie niezawiśle, które miałoby zostać także przyznane w interesie tych podsądnych, wydaje mi się oczywista zarówno w świetle treści, jak i tytułu art. 47 karty, który rozróżnia te dwa prawa(66). Rozróżnienie jest także jasno zmaterializowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(67), gdyż „prawo do skutecznego środka odwoławczego” przed sądem krajowym jest przewidziane w jej art. 13, natomiast „[p]rawo do rzetelnego procesu”, które obejmuje w szczególności „prawo [każdego] do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy […] przez niezawisły […] sąd” znajduje się w jej art. 6(68), nawet jeżeli pomiędzy tymi dwoma przepisami istnieje oczywista materialna więź(69). Powrócę do tych kwestii przy wykładni art. 47 karty(70).
66. Tymczasem leżący po stronie państw członkowskich obowiązek ustanowienia systemu „środków”, o których mowa w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, w mojej ocenie łączy się wyłącznie z prawem do „skutecznej ochrony prawnej” wynikającej z postanowień tego przepisu, nie zaś z prawem do rzetelnego procesu przed niezawisłym sądem, którego treść istotnie się różni.
67. W związku z powyższym stoję na stanowisku, że omawiany akapit drugi należy interpretować w ten sposób, że nie ustanawia on ogólnej zasady prawa Unii, zgodnie z którą we wszystkich państwach członkowskich należy zapewnić niezawisłość sędziów sprawujących urząd.
68. Pomocniczo, przy założeniu, że Trybunał orzeknie, że zasada niezawisłości sędziów wynika bezpośrednio z wymogu skutecznej ochrony prawnej zawartej w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – jak twierdzi sąd odsyłający – uważam, że w żadnym razie ani tego przepisu, ani tej zasady(71) nie można rozumieć w taki sposób, że stoi na przeszkodzie przepisom krajowym obniżającym wynagrodzenie, takim jak zaskarżone przez stronę skarżącą w postępowaniu głównym, ponieważ nie mają one na celu konkretnie sędziów, a przeciwnie – mają zasięg ogólny(72), ponieważ znajdują zastosowanie do szerokiej grupy osób sprawujących funkcje publiczne(73).
3. W przedmiocie wykładni art. 47 karty
69. Sąd odsyłający, a także ASJP podnoszą, że na podstawie art. 47 karty sądy państw członkowskich, działając na zasadach niezależności i bezstronności, powinny zapewniać skuteczną ochronę sądową praw przyznanych obywatelom przez porządek prawny Unii, a jednostronne obniżenie wynagrodzeń, rozpatrywane w postępowaniu głównym, może naruszyć niezawisłość zainteresowanych sędziów.
70. W tym względzie przypominam, że jak ostatnio zauważył rzecznik generalny M. Wathelet(74), tytuł(75) oraz treść art. 47 karty wskazują na to, iż karta z jednej strony przyznaje prawo do skutecznego środka prawnego, ustanowione także w art. 13 EKPC, a z drugiej strony – prawo do sprawiedliwego procesu, w tym dostępu do bezstronnego i niezawisłego sądu, ustanowione w art. 6 ust. 1 EKPC.
71. Ponieważ bezpośrednią inspiracją dla treści art. 47 były przepisy EKPC(76), należy – zgodnie z art. 52 ust. 3 karty – interpretować go, nie tylko uwzględniając wyjaśnienia dotyczące karty, lecz także w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”)(77), a tym samym prawa gwarantowane przez omawiany art. 47 powinny co do zasady mieć taki sam sens i zakres, jakie nadaje im EKPC. Niemniej jednak zasada ta nie może stanowić przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę. Od początku podkreślano(78), że art. 47 karty przyznaje właśnie ochronę, której zakres przedmiotowy stosowania jest szerszy niż zakres odpowiednich przepisów EKPC(79).
72. W świetle orzecznictwa dotyczącego EKPC i protokołów do niej(80) wydaje mi się, że „zasada niezawisłości sędziów”, o której mowa w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczy bardziej „praw[a] [każdego] do rozpatrzenia jego sprawy […] przez niezawisły i bezstronny sąd”, o którym mowa w art. 47 akapit drugi karty(81), niż „skutecznego środka prawnego przed sądem”, o którym mowa w art. 47 akapit pierwszy(82).
73. Zarówno ten sąd, jak i ASJP podnoszą bowiem, że zasada niezawisłości sędziów mogłaby „sprzeciwiać się przepisom obniżającym wynagrodzenie stosowanym do urzędników w Portugalii z tego powodu, że zostały ustanowione jednostronnie i w sposób ciągły przez pozostałe organy władzy”(83).
74. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETPC gwarancja „niezawisłego sądu” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC(84) wymaga tego, żeby sędziowie korzystali nie tylko z niezawisłości w aspekcie statutowym(85), lecz także przy sprawowaniu swojego urzędu. Pojęcie to przybiera wymiar niezawisłości sędziowskiej w ramach sądu(86), który nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, a także wymiar zewnętrzny, zgodnie z którym sędziowie muszą mieć możliwość działania bez podlegania wpływom ze strony stron sporu(87) lub innych organów państwowych(88), a to w mojej ocenie jedyny aspekt podniesiony przez ASJP. Podkreślam, że Trybunał przyjął podobne podejście przy definiowaniu kryteriów pozwalających na scharakteryzowanie niezawisłości sądu krajowego(89).
75. Jeśli chodzi w szczególności o niezawisłość członków sądu w świetle ich wynagrodzenia, ETPC dopuścił już interakcje między tymi dwoma elementami, orzekając, że „niewypłacenie przez państwo w odpowiednim czasie należności sędziom jest niezgodne z koniecznością zagwarantowania, by mogli oni sprawować swoje funkcje sądowe w sposób niezawisły i bezstronny, pozostając pod ochroną przed naciskami zewnętrznymi, które mogłyby mieć wpływ na ich decyzje i postępowanie”, podkreślając przy tym „szczególnie wrażliwy charakter zagadnienia dotyczącego niezawisłości sędziów”(90).
76. Analiza ta opiera się na różnych aktach prawnych Rady Europy, z których wynikają takie obawy. Artykuł 6 Europejskiej karty o statusie sędziów stanowi bowiem, bez mocy wiążącej, że poziom wynagrodzenia sędziów powinien zostać ustalony w taki sposób, aby nie narażać sędziów na ryzyko nacisków, które mogłyby osłabić ich niezawisłość, nawet jeżeli poziom ten może być różny dla poszczególnych sędziów w zależności od obiektywnych czynników, takich jak ponoszone koszty zawodowe(91). Podobnie zalecenia Komitetu Ministrów(92) rekomendowały z jednej strony, żeby „[w]ynagrodzenie sędziów odpowiadało ich roli i odpowiedzialności i było wystarczająco wysokie, aby uchronić ich przed jakimikolwiek naciskami zewnętrznymi, które mogłyby wpłynąć na ich decyzje”, a z drugiej strony, żeby „zostały wprowadzone szczególne przepisy ustawowe w celu ochrony przed obniżeniem wynagrodzenia dotykającym szczególnie sędziów”(93).
77. Uwzględniwszy powyższe, uważam, że przysługujące każdej jednostce prawo do tego, aby jego sprawa została rozpatrzona przez niezawisły sąd w rozumieniu art. 47 karty, zakłada konieczność, by niezawisłość członków tego sądu zagwarantowana była przez wypłatę na ich rzecz, z uwzględnieniem ciążącej na nich odpowiedzialności, wynagrodzenia, które będzie na tyle wysokie i stabilne, by byli oni chronieni przed ryzykiem ewentualnych działań lub nacisków zewnętrznych zaburzających neutralność orzeczeń sądowych, które muszą wydawać.
78. Niemniej jednak, o ile wysokość wynagrodzenia sędziów powinna być adekwatna do wagi sprawowanego przez nich urzędu, o tyle nie powinna być ona oderwana od rzeczywistości ekonomicznej i społecznej, a zwłaszcza od średniego poziomu życia w państwie, w którym wykonują swój zawód(94). Ponadto racjonalna stabilność dochodów zakłada moim zdaniem, że nie zmieniają się one w czasie w sposób, który zagrażałby niezawisłości ich osądów, a nie, że są one nie do obalenia.
79. W szczególności w sytuacji kryzysu ekonomicznego o tak dużym zasięgu, jaki nastał w okresie poprzedzającym przyjęcie przepisów krajowych rozpatrywanych w sporze w postępowaniu głównym(95), zasady niezawisłości sędziów nie można rozumieć jako uniemożliwiającej zmianę wynagrodzenia tych sędziów, nawet jeżeli taka operacja musi pozostawać w racjonalnych proporcjach w celu uniknięcia uczynienia ich podatnymi na naciski, które mogą być na nich wywierane. Jak bowiem podnosi rząd portugalski, trzeba znaleźć słuszną równowagę między ogólnym interesem społeczności a partykularnym interesem sędziów, którzy są zobowiązani do przestrzegania praw przyznanych podmiotom prawa.
80. Ponadto, jak już podkreśliłem(96), podobnie jak rząd portugalski(97) i Komisja, sporne przepisy dotyczące obniżenia wynagrodzenia dotyczyły nie tylko sędziów sprawujących urząd, lecz także wielu osób sprawujących funkcje publiczne. Skoro zatem nie dotyczyły one wyłącznie ani nawet szczególnie sędziów, nie można uznać, że „inne suwerenne władze/organy” wymienione w pytaniu prejudycjalnym dążyły do destabilizacji członków korpusu sądowego, tym bardziej że funkcjonariusze władzy wykonawczej, a także ustawodawczej zostali w takim samym stopniu dotknięci środkami pakietu oszczędnościowego na podstawie art. 2 ustawy nr 75/2014.
81. W związku z powyższym uważam, że art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przyjęciu przepisów krajowych takich jak kwestionowane w sporze w postępowaniu głównym, ponieważ nie naruszają one zawartej w tym przepisie zasady niezawisłości sędziów.
82. Przeciwna wykładnia miałaby w praktyce katastrofalne w mojej ocenie skutki w postaci pozbawienia państw członkowskich możliwości przeprowadzenia, w obliczu poważnego kryzysu gospodarczego, niezbędnego dostosowania wynagrodzeń osób sprawujących funkcje publiczne w szerokim ujęciu, o ile takie dostosowanie nie dotyczy wyłącznie sędziów i nie jest nieproporcjonalne.
V. Wnioski
83. Wobec powyższego uważam, że na pytanie prejudycjalne postawione przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) należy odpowiedzieć w następujący sposób:
Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w taki sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom dotyczącym ogólnego obniżenia wynagrodzeń w administracji publicznej, którym podlegają sędziowie na podstawie przepisów krajowych takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.