CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER
prezentate la 13 februarie 2007(1)
Cauza C‑112/05
Comisia Comunităților Europene
împotriva
Republicii Federale Germania
„Acțiune în neîndeplinirea obligațiilor − Libera circulație a capitalurilor − Reprezentare a puterilor publice în societatea Volkswagenwerk GmbH − Condiții”
I – Introducere
1. Asociată, în mod indiscutabil, miracolului economic german mai degrabă, decât sumbrei sale origini național‑socialiste, întreprinderea Volkswagen reprezintă exemplul cel mai vizibil al succesului economiei sociale de piață, model de dezvoltare pus în aplicare în Republica Federală Germania după Al Doilea Război Mondial de către ministrul Ludwig Erhard(2), conform principiilor așa‑numitei școli din Fribourg(3).
2. Pe lângă calitățile tehnice binecunoscute ale acestora, o serie dintre modelele fabricate de Volkswagen fac parte din patrimoniul cultural(4) al țării lor de origine și al tuturor țărilor pe drumurile cărora au circulat și constituie, astfel, una dintre imaginile de neuitat ale anilor ’50 și ’60 în Europa și dincolo de Atlantic(5). Din acest motiv, este ușor de înțeles faptul că pentru mulți cetățeni germani, nostalgici ai acestei epoci de aur, acțiunea în neîndeplinirea obligațiilor, introdusă de Comisia Comunităților Europene în ceea ce privește anumite articole din Legea Volkswagen(6), nu doar contestă o reglementare națională, ci atacă un simbol al modului de viață german, care reprezintă un veritabil mit modern.
3. Pe lângă aceste considerații nostalgice, cauza se înscrie printre cele care au ca obiect verificarea conformității cu Tratatul CE a anumitor legislații ale statelor membre care rezervă puteri exorbitante autorităților publice în întreprinderile private, denumite în mod obișnuit „acțiuni de aur” („golden shares”). Totuși, atragem atenția dinainte asupra faptului că există diferențe mari în speță care joacă un rol decisiv.
4. Concret, Comisia critică următoarele aspecte: limitarea exercitării dreptului de vot la 20 % din capitalul social în momentul în care un acționar depășește acest procent, cerința unei majorități de peste 80 % pentru adoptarea acordurilor pentru care Legea germană privind societățile pe acţiuni (Aktiengesetz)(7) (denumită în continuare „Legea privind societățile pe acţiuni”) impune o majoritate de 75 % și dreptul aparținând Bund (denumit în continuare „Statul Federal”) și landului Saxonia Inferioară de a numi doi membri în consiliul de supraveghere al societății.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul comunitar
5. Reglementările naționale a căror validitate este contestată de către Comisie sunt, de obicei, examinate de către Curte din perspectiva celor două libertăți fundamentale prevăzute de Tratatul CE, libera circulație a capitalurilor și dreptul de stabilire. În ceea ce privește libera circulație a capitalurilor, articolul 56 alineatul (1) CE prevede:
„(1) În temeiul dispozițiilor prezentului capitol, sunt interzise orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.”
6. În ceea ce privește dreptul de stabilire, acesta este reglementat prin articolul 43 primul paragraf CE, care prevede:
„În conformitate cu dispozițiile care urmează, sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Această interdicție vizează și restricțiile privind înființarea de agenții, sucursale sau filiale de către resortisanții unui stat membru stabiliți pe teritoriul altui stat membru.”
7. Trebuie menționat articolul 295 CE, ținând cont de importanța pe care o are analiza acestuia:
„Tratatele nu aduc atingere regimului proprietății în statele membre.”
8. Anexa I la Directiva 88/361/CEE(8) cuprinde un nomenclator care clasifică mișcările de capital menționate la articolul 1 din directivă. Acesta menționează în special „participarea la întreprinderi noi sau deja existente în vederea formării sau a menținerii unor legături economice durabile” (investiții directe)(9) și „achiziționarea de către nerezidenți a valorilor mobiliare interne tranzacționate prin bursa de valori” (investiții de portofoliu)(10).
B – Dreptul german
9. În ordinea juridică avută în vedere de prezenta acțiune în neîndeplinirea obligațiilor, sunt importante o serie dintre prevederile Legii privind societățile pe acţiuni și ale Legii Volkswagen.
1. Legea privind societățile pe acţiuni
10. Articolul 134, astfel cum a fost modificat prin Legea din 27 aprilie 1998 privind controlul și transparența în domeniul întreprinderilor (Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich, BGBl. 1998 I, p. 786) arată că dreptul de vot depinde de valoarea nominală a acțiunilor sau, în cazul acțiunilor fără valoare nominală („Stückaktien”), de numărul acestora. Acest articol adaugă faptul că, în cazul societăților necotate la bursă, dreptul de vot poate fi limitat prin statut prin stabilirea unui plafon absolut sau progresiv.
11. Articolul 101 alineatul 2 din Legea privind societățile pe acţiuni prevede că dreptul de a desemna reprezentanți în consiliul de supraveghere trebuie prevăzut în statut și poate fi acordat numai anumitor acționari sau titularilor de acțiuni nominale al căror transfer este supus aprobării societății. Acest articol limitează, de asemenea, drepturile de reprezentare acordate la o treime din numărul de reprezentanți ai acționarilor în consiliul de supraveghere prevăzut de Legea privind societățile pe acţiuni sau de statut. Cu toate acestea, ultima teză a articolului menționat prevede în mod expres că reglementarea specială a acestei probleme la articolul 4 din Legea Volkswagen rămâne nemodificată.
2. Legea Volkswagen
12. Articolul 1 din această lege transformă fosta societate cu răspundere limitată, deținută 100 % de statul federal german, într‑o societate pe acţiuni.
13. În plus, articolul 2 din Legea Volkswagen cuprinde reguli referitoare la exercitarea dreptului de vot, pe care alineatul 1 îl limitează la o cincime din capitalul social pentru acționarul care deține mai mult de o cincime din acesta. Același articol cuprinde de asemenea la alineatele 2 și 3 reguli privind calcularea numărului de acțiuni deținute de fiecare titular.
14. Articolul 4 din Legea Volkswagen, intitulat „Statutul societății”, abordează diferite aspecte, iar la alineatul 1 autorizează Republica Federală Germania și landul Saxonia Inferioară să desemneze, fiecare, câte doi membri ai consiliului de supraveghere, în măsura în care dețin acțiuni ale societății.
15. Articolul 4 alineatul 2 din legea menționată anterior supune stabilirea și deplasarea instalațiilor de producție aprobării a două treimi din membrii consiliului de supraveghere.
16. Articolul 4 alineatul 3 din Legea Volkswagen fixează la peste patru cincimi (80 %) din capitalul social cvorumul necesar pentru adoptarea deciziilor adunării generale pentru care, în temeiul Legii privind societățile pe acţiuni, este necesară o majoritate de cel puțin trei sferturi (75 %) din capitalul social reprezentat.
III – Faptele și procedura precontencioasă
A – Contextul istoric al Legii Volkswagen
17. Pentru a înțelege mai bine Legea Volkswagen, trebuie să ne întoarcem la începuturile întreprinderii, pe care guvernul german le descrie într‑un mod destul de detaliat în memoriul în apărare și mai ales în răspunsul său din 20 iunie 2003 la scrisoarea de punere în întârziere a Comisiei din 20 martie 2003, acestea nefiind contestate de către Comisie.
18. Ca urmare a venirii la putere a lui Adolf Hitler în ianuarie 1933, a fost pus în aplicare un plan de promovare a industriei de automobile(11) și a fost organizat un concurs public pentru concesiunea fabricării „mașinii poporului” (Volks – Wagen). Obiectivul era acela de a construi un autovehicul simplu și accesibil majorității cetățenilor germani, fără a împovăra în mod excesiv patrimoniul acestora. Această misiune i‑a fost încredințată legendarului inginer Ferdinand Porsche(12).
19. Proiectul trebuia să fie întreprins foarte repede și în vederea realizării acestuia au fost acordate două subvenții în valoare totală de 700 000 Reichmarks (denumite în continuare „RM”), urmărindu‑se, de asemenea, sprijinul financiar al asociației Reichverband der Deutschen Automobilindustrie (Asociația industriei auto germane), care a alocat 20 000 RM pe lună, pe parcursul celor 10 luni prevăzute pentru finalizarea lucrărilor. În plus, dificultățile pe care această asociație i le‑a prezentat lui Hitler l‑au determinat să încredințeze producția mărcii Volkswagen partidului Arbeitsfront (Frontul Muncii)(13) prin ridicarea celei mai mari uzine construite vreodată. Au fost folosite diferite surse de finanțare: pe lângă aporturile statului german, guvernul a făcut apel la economiile publice, cerând cetățenilor doritori să achiziționeze un autovehicul să depună 5 RM săptămânal într‑un cont destinat finanțării întreprinderii. În felul acesta, s‑au colectat 286 de milioane RM.
20. La 28 mai 1937, proiectul Volkswagen a fost retras din administrarea asociației menționate anterior și a fost creată o societate de stat Gesellschaft zur Vorbereitung des Volkswagens mbH., având un capital inițial de 50 de milioane RM, alocat de Arbeitsfront. A fost pus la dispoziția partidului Arbeitsfront un avion pentru a căuta un amplasament adecvat în vederea instalării imensei fabrici, care trebuia să se situeze în centrul Germaniei și să dispună de legături fluviale și rutiere corespunzătoare. În cele din urmă, amplasamentul ideal a fost găsit în Saxonia Inferioară, în apropierea castelului Wolfsburg, proprietate a familiei contelui von der Schulenburg din secolul al XIV‑lea, care a fost expropriat. Prin urmare, fabrica a fost construită în apropierea localității Fallersleben, pe traseul autostrăzii care face legătura între Hanovra și Berlin, în apropierea canalului Mittelland. La 26 mai 1938, s‑a pus piatra de temelie în fața a peste 70 000 de persoane și, în același timp, a început planificarea construcției unui nou oraș care să găzduiască viitorii muncitori, actualul Wolfsburg. Spre surprinderea generală, Führer‑ul însuși a redenumit vehiculul „KdF Wagen” (Kraft durch Freude Wagen), cu alte cuvinte „mașina forței prin bucurie”, deși cabinetul Porsche înregistrase deja marca Volkswagen, inclusiv la nivel internațional(14).
21. Cu prilejul prezentării oficiale a vehiculului, au fost expuse trei modele diferite, și anume un cabriolet, un model decapotabil și o limuzină. Führer‑ul, înconjurat de militari care purtau uniforme ostentative și care dădeau dovadă, fără echivoc, de o adeziune fermă la regimul politic al acestuia, a luat loc în cabriolet, condus chiar de fiul lui Ferdinand Porsche, Ferry, care, din acest moment, a devenit celebru. Declarațiile Führer‑ului au dat naștere unui entuziasm viu: „KdF Wagen” va fi, în curând, la îndemâna tuturor, la un preț de numai 990 RM.
22. În plus, banii strânși din vânzarea bunurilor rechiziționate și luate de la sindicatele Republicii Weimar, interzise la scurt timp după lovitura de stat național‑socialistă, au fost folosiți pentru construirea celor mai multe dintre atelierele a ceea ce urma să fie cea mai mare industrie din Europa în imaginația oamenilor politici care o susțineau(15).
23. Fabricarea în masă de autovehicule trebuia să înceapă la 15 octombrie 1939, însă Hitler a invadat Polonia la 1 septembrie 1939, iar izbucnirea celui de Al Doilea Război Mondial a bulversat planurile tuturor participanților la proiect, deoarece producția a trebuit să se orienteze spre satisfacerea nevoilor militare, în special în ceea ce privește mobilitatea trupelor și furnizarea de muniție, fiind astfel privați de mașina râvnită de aproape 336 000 de mici investitori(16), al căror vis s‑a spulberat în vuietul armelor și al tunurilor(17).
24. Bombardamentele aliate au distrus serios instalațiile întreprinderii, dat fiind faptul că, pe durata a patru incursiuni aeriene(18), au fost lansate peste o mie de tone de bombe cu mare putere explozivă. Deși deteriorată, uzina și‑a reluat activitatea în mai 1945(19), după ce guvernul militar al zonei de ocupație britanică l‑a numit în fruntea societății pe inginerul‑șef Rudolf Brörmann, care rezistase cu tenacitate tentativelor americane de distrugere a acestui amplasament industrial. Rudolf Brörmann a fost înlocuit(20) în 1947 cu un membru al consiliului de conducere al Opel, Heinrich Nordhoff. Guvernul militar nu a reușit să vândă societatea unui concurent străin, cum ar fi Ford sau Chrysler, și, prin urmare, în momentul în care Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord s‑a retras din zonă, în 1949, Volkswagen a devenit, practic, un bun disponibil.
25. Cu toate acestea, în pofida lipsei unui proprietar cunoscut, exploatarea s‑a caracterizat printr‑un dinamism surprinzător care a transformat întreprinderea într‑un comerț înfloritor(21), stârnind interesul salariaților, justificat, fără îndoială, de colaborarea directă și imediată la succesul întreprinderii. În momentul în care, la sfârșitul anilor ’50 ai secolului trecut, respingerea de către instanțe a acțiunii micilor investitori ai Volkswagen a fost iminentă, angajații au revendicat proprietatea întreprinderii, care, alături de statul federal, de landul Saxonia Inferioară, de sindicate și de micii investitori nenorocoși, reprezentau deja cinci pretendenți la controlul mărcii.
26. Tensiunile provocate de interesele opozante amenințau cu urmărirea în justiția germană, ceea ce putea pune în pericol stabilitatea unei întreprinderi‑simbol a tinerei Republici Federale. După ani lungi de discuții aprinse și de negocieri dificile, s‑a ajuns la un compromis sub forma unui acord având ca obiect reglementarea situației juridice în cadrul societății Volkswagen GmbH, semnat la 12 noiembrie 1959 între Statul Federal și landul Saxonia Inferioară (22).
27. În conformitate cu acest acord, s‑a prevăzut, într‑o primă etapă, transferarea către Statul Federal a tuturor participațiilor sociale ale societății menționate anterior(23), care, la acea vreme, era o societate cu răspundere limitată. După transformarea în societate pe acţiuni, într‑o a doua etapă, 60 % din acțiuni au fost distribuite persoanelor private, iar restul, împărțit în două pachete de 20 %, a revenit celor două entități de drept public implicate, Statul Federal și landul Saxonia Inferioară (24).
28. Acordul dintre administrațiile națională și regională menționate anterior a ținut cont, de asemenea, de interesele muncitorilor și a creat fundația Volkswagen pentru promovarea cercetării, a educației, a științei și a tehnologiei.
29. Statutul societății pe acţiuni Volkswagen a fost adoptat la 6 iulie 1960 și a fost inclus în Legea Volkswagen, împreună cu restul acordului. Două clauze prevedeau creșterea majorității calificate pentru adoptarea anumitor acorduri sociale de la 75 % la peste 80 % și, respectiv, limitarea exercitării dreptului de vot la 20 % din capital.
B – Procedura precontencioasă
30. La 19 martie 2003, Comisia, sesizată cu plângeri referitoare la Legea Volkswagen, a adresat o scrisoare de punere în întârziere Republicii Federale Germania, care i‑a răspuns la 20 iunie 2003.
31. Explicațiile furnizate nu au convins Comisia, care, prin urmare, la 1 aprilie 2004, a emis un aviz motivat invitând Republica Federală Germania să adopte măsurile necesare în vederea abrogării sau a modificării Legii Volkswagen în termen de două luni de la expedierea avizului.
32. Guvernul german a prezentat observații într‑o scrisoare din 12 iulie 2004, în care își susține punctul de vedere conform căruia Legea Volkswagen nu încalcă articolul 56 CE și nu necesită modificări. Acesta a cerut, în consecință, clasarea procedurii, motivul privind neîndeplinirea obligațiilor fiind nefondat.
33. Comisia nu a acceptat poziția Republicii Federale Germania și a sesizat Curtea de Justiție, cerând să se constate, în temeiul articolului 226 CE, neîndeplinirea obligațiilor care rezultă din încălcarea articolelor 56 CE și 43 CE.
IV – Procedura în fața Curții și pretențiile părților
34. Cererea a ajuns la grefa Curții la 4 martie 2005, prin aceasta solicitându‑se Curții să declare că articolul 2 alineatul 1 și articolul 4 alineatele 1 și 3 din Legea Volkswagen încalcă articolele 56 CE și 43 CE și să oblige Republica Federală Germania la plata cheltuielilor de judecată.
35. Memoriul în apărare, depus la 25 mai 2005, a avut ca rezultat respingerea acțiunii ca nefondată și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
36. Prin Ordonanța din 7 septembrie 2005, președintele Curții a autorizat Republica Finlanda să intervină, dar aceasta s‑a desistat printr‑o scrisoare, primită de grefă la 25 noiembrie 2005.
37. Memoriul în replică a fost depus la 22 august 2005, iar memoriul în duplică la 16 noiembrie 2005.
38. În cadrul ședinței care a avut loc la 12 decembrie 2006, reprezentanții Republicii Federale Germania și ai Comisiei și‑au expus oral punctele de vedere.
V – Analiza neîndeplinirii obligațiilor
A – Considerații introductive
39. Înainte de toate, trebuie subliniat faptul că, deși Comisia a invocat încălcarea articolului 43 CE, aceasta își limitează cererea la încălcarea liberei circulații a capitalurilor (articolul 56 CE), probabil prin asemănarea cu tratamentul acordat de jurisprudență cauzelor privind acțiunile de aur, ceea ce nu reține Curtea să se pronunțe asupra încălcării simultane a libertății de stabilire.
1. Poziționarea Legii Volkswagen în raport cu jurisprudența privind acțiunile de aur
40. Comisia se bazează, în principal, pe jurisprudența referitoare la acțiunile de aur(25) și își întemeiază analiza pe faptul că este vorba despre o măsură de stat care conferă drepturi speciale statului, în speță Statul Federal și landul Saxonia Inferioară.
41. În egală măsură, aceasta pune accentul pe caracterul public al acordului încheiat de către cele două entități pentru a depăși tensiunile referitoare la proprietatea întreprinderii, deoarece este vorba despre o lege promulgată de o singură societate.
42. Guvernul german contestă această abordare și consideră că situațiile în care s‑a pronunțat Curtea nu sunt comparabile cu cea a întreprinderii Volkswagen. Acesta face trimitere la obiectivitatea prevederilor în litigiu, cel puțin a celor privind limitarea drepturilor de vot și creșterea majorității cerute în cadrul adunării generale a acționarilor pentru anumite decizii fundamentale, care nu conțin niciun element discriminatoriu, deoarece se aplică în mod identic tuturor investitorilor, fie publici, fie privați.
43. În plus, guvernul german insistă asupra faptului că Legea Volkswagen nu poate fi calificată drept „măsură de stat” pentru singurul motiv că aceasta reproduce simplu acordul privat încheiat în 1959 între Statul Federal și Saxonia Inferioară.
44. Deși prezenta cauză are legătură tangențial cu acțiunile de aur, stricto sensu, având în vedere că drepturile speciale nu sunt atribuite pentru titlurile deținute de entitățile publice, nu poate fi acceptată o concepție care ar reduce semnificația unor astfel de drepturi. În realitate, nu contează atât de mult dacă drepturile excesive sunt atașate, în mod formal, anumitor participații la capital, ci mai degrabă dacă aceste drepturi sunt conferite în mod privilegiat, ajungându‑se la descurajarea investitorilor, în special a celor străini.
45. Argumentarea guvernului german, potrivit căreia o lege votată de către Parlamentul național nu ar trebui considerată o măsură de stat, surprinde în egală măsură, deoarece nu există nicio manifestare mai caracteristică a comportamentului autorităților publice decât exercitarea competențelor legislative ale acestora. Este la fel de neobișnuit să se califice ca acord privat un „Staatsvertrag” de drept german, în timp ce doctrina acestei țări îl clasifică, în unanimitate, printre actele de drept public din ordinea sa juridică(26).
46. Prin urmare, respingem argumentele prezentate de guvernul german pentru a delimita, de la început, cauza care îl privește în raport cu celelalte cauze privind acțiunile de aur care au făcut deja obiectul unei hotărâri, fără a aduce atingere analizei detaliate a motivelor privind neîndeplinirea obligațiilor, formulate de către Comisie împotriva sa, analiză pe care o vom efectua ulterior.
2. Relevanța articolului 295 CE
47. În mod neobișnuit, guvernul german nu a invocat, în apărarea sa, respectarea articolului 295 CE, care a fost studiat în detaliu în cadrul Concluziilor anexate pe care le‑am prezentat în cadrul cauzelor în care s‑au pronunțat Hotărârile citate anterior Comisia/Portugalia, Comisia/Franța și Comisia/Belgia(27), pe de o parte, și Comisia/Spania și Comisia/Regatul Unit(28), pe de altă parte.
48. Ne menținem opinia potrivit căreia expresia „regimul proprietății”, menționată la articolul 295 CE, nu face trimitere la ordinea civilă a relațiilor patrimoniale, ci la ansamblul ideal de norme de orice natură, inclusiv cele de drept public, care sunt susceptibile să confere controlul unei întreprinderi, și anume care îi permite celui care îl deține să exercite o influență decisivă asupra definirii și a executării tuturor obiectivelor sale sau a unora dintre acestea. În același mod, reiese din necesara interpretare cu finalitate a acestei prevederi că distincția între întreprinderile publice și private, în sensul tratatului, nu se poate baza pe simpla compunere a acționariatului acestora, ci depinde de posibilitatea pe care o are Statul de a impune o serie de obiective de politică economică, diferite de simplul obiectiv al profitului maxim care caracterizează activitatea privată(29).
49. Prin urmare, reiterăm punctul nostru de vedere potrivit căruia respectarea, de către tratat, a regimului proprietății în ordinile juridice naționale, consacrat la articolul 295 CE, trebuie să se aplice tuturor măsurilor care, prin intermediul intervenției în sectorul public, în sensul economic al termenului, permite Statului să contribuie la configurarea activității economice a națiunii(30).
50. Deși rămâne pe deplin valabilă critica formulată în Concluziile pe care le‑am prezentat în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile citate anterior Comisia/Spania și Comisia/Regatul Unit în ceea ce privește faptul că, fără nicio motivație, Curtea respinge aplicarea și întinderea articolului 295 CE, din moment ce hotărârile pronunțate ulterior nu au interpretat nici ele acest articol(31), trebuie să recunoaștem că prezenta cauză prezintă diferențe substanțiale în comparație cu cele care au fost examinate până în prezent de către Curte, împrejurare care implică o soluție diferită.
51. Cauzele precedente s‑au înscris, în general, în cadrul procesului de privatizare a întreprinderilor care își desfășurau activitatea în domenii considerate „strategice”, a căror liberalizare s‑a efectuat încetul cu încetul (hidrocarburi, aeroporturi, asigurări). Măsurile în litigiu coincideau dintr‑un punct de vedere, și anume caracterul acestora de mijloace de intervenție a puterilor publice în anumite activități de interes vital pentru economia națională, pentru a se pune în aplicare o strategie de politică economică(32).
52. Legea Volkswagen, astfel cum reiese din istoricul acesteia, nu se înscrie în acest context.
53. Pe de o parte, nu este vorba despre un sector care face parte, în mod tradițional, din ramurile‑cheie ale economiei unei țări, independent de impactul specific al acestuia asupra produsului intern brut, deoarece industria automobilelor era destul de dezvoltată în Germania în perioada interbelică, fără ca această evoluție să se datoreze intervențiilor Statului.
54. Pe de altă parte, motivația primordială a Legii Volkswagen era rezolvarea tensiunilor apărute în legătură cu proprietatea întreprinderii, ceea ce, în principiu, trebuia să ducă la calificarea drept normă de drept privat, conform interpretării articolului 295 CE, susținută de unii, dar pe care nu o împărtășim. Cu toate acestea, prevederile contestate de către Comisie în cadrul prezentei acțiuni în neîndeplinirea obligațiilor nu au nicio legătură cu amenajarea proprietății, fie cu caracter general, fie în ceea ce privește societatea Volkswagen considerată individual.
55. Fără îndoială, cele trei articole din Legea Volkswagen abordate în cauză îi ajută pe cei care dețin controlul societății să îl păstreze, datorită tehnicilor de drept societar caracteristice privind apărarea consiliului de administrare al unei întreprinderi față de ofertele publice de achiziție ostile(33).
56. Având în vedere cele menționate anterior, considerăm că articolul 295 CE nu poate legitima Legea Volkswagen, atât în temeiul interpretării pe care am susținut‑o întotdeauna, cât și în temeiul criteriilor interpretative care restrâng această prevedere la protecția autonomiei statelor membre în ceea ce privește reglementarea relațiilor patrimoniale private.
B – Restricțiile privind libera circulație a capitalurilor
1. Precizare preliminară
57. Comisia invită Curtea să constate că Republica Federală Germania a încălcat libertatea de stabilire și libera circulație a capitalurilor, cu toate că își întemeiază argumentarea exclusiv pe încălcarea acesteia din urmă, ceea ce pare logic având în vedere jurisprudența privind acțiunile de aur, care s‑a axat în special pe articolul 56 CE și a acordat o atenție secundară articolului 43 CE.
58. Ne menținem părerea potrivit căreia domeniul natural și adecvat în cadrul căruia pot fi apreciate diferitele restricții care decurg din ceea ce numim, foarte inexact, „acțiuni de aur” este acela al libertății de stabilire, deoarece Republica Federală Germania tinde, de obicei, spre deținerea controlului, făcând uz de puteri de intervenție în configurația structurii acționariatului, în formarea voinței sociale a întreprinderilor privatizate (intervenind în compunerea acționariatului sau în acte concrete de administrare), aspect care nu are decât o legătură îndepărtată cu libera circulație a capitalurilor(34).
59. Totuși, aceste puteri pot avea o incidență asupra dreptului la libertatea de stabilire, făcându‑l mai puțin interesant, atât direct, când se referă la accesul la capitalul social, cât și indirect, când îi reduc atractivitatea prin restricții privind capacitatea de dispoziție sau de administrare a organelor sociale(35). Contrar celor declarate de Curte(36), insistăm asupra faptului că obstacolul în calea liberei circulații a capitalurilor care rezultă din aceasta este de natură secundară, nu necesară. Am indicat deja că această afirmație este exactă în ceea ce privește măsurile care au o influență asupra compunerii acționariatului, dar aceasta este chiar mai exactă pentru cele care limitează adoptarea deciziilor în cadrul societăților (modificarea obiectului social, cesionarea activelor), cum ar fi măsurile în litigiu în speță, al căror raport cu libera circulație a capitalurilor nu este decât ipotetică sau foarte restrictivă(37).
60. În orice caz, este inutilă studierea mai detaliată a calificării juridice eronate a încălcării invocate, care nu are consecințe majore, în măsura în care Curtea apreciază, în același mod, cele două libertăți comunitare. În cele ce urmează, propunem adoptarea metodologiei Curții pentru a verifica dacă există neîndeplinirile obligațiilor invocate, după ce s‑a stabilit că articolul 295 CE nu poate legitima Legea Volkswagen.
61. Astfel cum am explicat, Curtea s‑a axat, așadar, în repetate rânduri pe articolul 56 alineatul (1) CE, care interzice restricțiile privind circulația capitalurilor între statele membre(38).
62. În lipsa unei definiții a noțiunii „mișcări de capital” în Tratatul CE, jurisprudența a recunoscut o valoare indicativă în cadrul nomenclatorului anexat la Directiva 88/361/CEE(39), în temeiul căruia investițiile directe, și anume achiziționarea unei participații la o întreprindere prin deținerea de acțiuni care conferă posibilitatea de a interveni în administrarea și în controlul acesteia și investițiile indirecte, cum ar fi achiziționarea de titluri pe piața de capital efectuată în scopul realizării unui plasament financiar fără intenția de a influența administrarea și controlul întreprinderii (numite, de asemenea, investiții „de portofoliu”), constituie mișcări de capital(40).
63. Curtea a studiat cele două tipuri de operațiuni și a calificat ca fiind „restricții”, în sensul articolului 56 alineatul (1) CE, măsurile naționale care împiedică sau care complică achiziționarea de acțiuni ale societăților în cauză sau care îi deconsiliază pe operatorii din alte state membre să investească în capitalul acestor societăți(41).
64. Din perspectiva acestor principii, trebuie studiate prevederile în litigiu ale Legii Volkswagen pentru a stabili dacă acestea pot reprezenta obstacole în calea liberei circulații a capitalurilor, în sensul articolului 56 alineatul (1) CE. Dacă situația este de această natură, eventualele justificări vor trebui examinate(42).
2. Analiză a reglementării în litigiu
a) Dreptul Statului Federal și al landului Saxonia Inferioară de a numi doi membri în consiliul de supraveghere al societății
i) Prezentare
65. Pentru Comisie, articolul 4 alineatul 1 din Legea Volkswagen, care acordă Republicii Federale Germania și landului Saxonia Inferioară, în măsura în care sunt acționari, dreptul de a desemna, fiecare, doi membri în consiliul de supraveghere, reprezintă o derogare de la prevederea articolului 101 alineatul 2 din Legea privind societățile pe acţiuni care impune ca o asemenea prerogativă să fie prevăzută în statut și limitată la o treime din numărul reprezentanților acționarilor în cadrul acestui organism al societății, prevăzut de Legea Volkswagen sau de statut, ceea ce, în cazul societății Volkswagen, ar însemna trei membri.
66. Configurarea acestui privilegiu în Legea Volkswagen, consideră Comisia, restrânge probabilitatea ca alți acționari să intervină în administrarea și în controlul societății, ceea ce implică o încălcare a liberei circulații a capitalurilor conform jurisprudenței(43). În opinia Comisiei, faptul că Statul Federal și‑a cedat toate acțiunile și că, în consecință, nu își exercită puterea de numire și faptul că numărul reprezentanților landului Saxonia Inferioară este proporțional sau chiar inferior părții sale din capitalul social sunt lipsite de pertinență, deoarece nu împiedică atribuirea către stat a unor puteri speciale, care reduc atractivitatea investițiilor în societatea Volkswagen.
67. Guvernul german consideră că, în calitate de organ de control, consiliul de supraveghere(44) este lipsit de putere de decizie efectivă, cu excepția situațiilor în care Legea Volkswagen sau statutul prevede intervenția acestuia. Acesta mai adaugă că numărul locurilor din acest organ păstrează o legătură echitabilă cu contribuția la capital, reprezentarea landului Saxonia Inferioară fiind inferioară procentului de acțiuni pe care îl controlează. În sfârșit, guvernul german susține că argumentarea Comisiei privind împiedicarea investițiilor nu corespunde niciunei realități.
ii) Examinarea motivului
68. Înțeles în mod corect, dreptul de a desemna membri în consiliul de supraveghere, în temeiul articolului 101 alineatele 1 și 2 din Legea privind societățile pe acţiuni, este rezervat, prin statut, anumitor acționari, îndeplinește o funcție dublă: aceea de a facilita reprezentarea, în acest organ, a acționarilor importanți ai societății care doresc să participe la gestiunea acesteia și aceea de a rezerva anumite funcții acționarilor minoritari, deoarece acest tip de mandatari nu poate constitui mai mult de o treime din numărul reprezentanților acționarilor (45).
69. Excepția pe care o prevede această dispoziție pentru articolul 4 alineatul 1 din Legea Volkswagen demonstrează caracterul exagerat al puterilor cu care sunt învestite entitățile publice în cauză.
70. Astfel, în primul rând, se pare că unul dintre motivele care au dus la redactarea acestui articol 101 era chiar dorința de deschide societățile însărcinate cu furnizarea serviciilor de interes general influenței puterilor publice, fără ca acestea din urmă să trebuiască să își procure capitalul necesar(46). Acest lucru nu justifică, sub nicio formă, Legea Volkswagen, ci, dimpotrivă, întărește caracterul ei extraordinar, deoarece, prin păstrarea conținutului acesteia, se accentuează caracterul excepțional al unor norme care aduc profit unei singure întreprinderi.
71. În al doilea rând, putem constata de asemenea faptul că reglementarea în litigiu se îndepărtează de reglementarea obișnuită din punct de vedere formal, deoarece puterea de numire a membrilor consiliului de supraveghere este atribuită ex lege (47), și nu prin statut și de asemenea din punct de vedere substanțial, deoarece articolul 4 alineatul 1 din Legea Volkswagen rezervă patru locuri din zece care corespund capitalului a două entități publice, ceea ce reprezintă mai mult decât maximul de o treime prevăzut de articolul 101 alineatul 2 din Legea privind societățile pe acţiuni.
72. În ansamblu, această prerogativă exclusivă a Statului Federal și a landului Saxonia Inferioară, care, contrar spiritului reglementării de drept comun, se detașează în întregime de importanța participațiilor respective ale acestora, restrânge, de asemenea, posibilitățile celorlalți investitori de a beneficia de avantaje similare și rupe, astfel, simetria dintre forța de capital și posibilitățile de conducere în cadrul unei societăți(48). Chiar și un întreprinzător care ar atinge puterea suficientă pentru a modifica statutul și pentru a abroga articolele menționate s‑ar lovi de acest obstacol al modificării legii pentru care este nevoie de participarea Parlamentului național.
73. Din acest motiv, chiar dacă articolul 4 alineatul 1 din Legea Volkswagen este considerat lex specialis, este neîndoielnic faptul că deconsiliază persoanele care doresc să achiziționeze un număr important de acțiuni ale societății, pentru că, în cadrul consiliului de supraveghere, aceștia s‑ar confrunta cu patru reprezentanți ai puterilor publice care controlează un procent marginal de acțiuni.
74. Nu prezintă importanță în cadrul examinării neîndeplinirii obligațiilor aspectul dacă entitățile publice menționate anterior își exercită privilegiile care le sunt atribuite, deoarece este suficient că dreptul excesiv al Statului Federal și al landului Saxonia Inferioară de a numi reprezentanți în consiliul de supraveghere al Volkswagen și dreptul de a interveni când consideră oportun nu fuseseră retrase din ordinea juridică germană.
75. În consecință, articolul 4 alineatul 1 din Legea Volkswagen încalcă articolul 56 CE, fără a aduce atingere eventualelor justificări care, fiind identice pentru celelalte prevederi în litigiu, vor fi examinate, în mod coordonat, după examinarea celorlalte obiecții.
b) Minoritatea de blocaj și limitarea dreptului de vot
i) Prezentare
76. În înscrisurile din procedură, aceste două motive de neîndeplinire a obligațiilor au fost studiate separat și nu au fost examinate împreună decât în cadrul studiului privind efectul combinat al celor trei prevederi în litigiu. Cu toate acestea, din considerente care vor fi expuse ulterior, ar fi rezonabilă abordarea acestora într‑o singură analiză.
77. În investigația sa separată, Comisia indică faptul că articolul 2 alineatul 1 din Legea Volkswagen introduce, cu limitarea dreptului de vot la o cincime din capital, o excepție de la principiul „o acțiune, un vot” („one share, one vote”), fără ca titularii acțiunilor să se fi putut pronunța cu privire la acest subiect. Comisia mai adaugă că, deși teza privind caracterul general al acestei tehnici de limitare a dreptului de vot în societăți ar putea fi acceptată, trebuie înțeleasă diferența care există între a propune această posibilitate de limitare, astfel cum o face ordinea juridică germană pentru societățile necotate la bursă, și a impune, prin lege, această limitare unei întreprinderi, precum în cazul Volkswagen.
78. Comisia își continuă analiza cu articolul 4 alineatul 3 din Legea Volkswagen care ridică la peste patru cincimi (80 %) din capitalul social majoritatea cerută pentru adoptarea anumitor decizii ale adunării generale, în timp ce Legea privind societățile pe acţiuni cere o majoritate de trei sferturi (75 %), ceea ce permite, așadar, landului Saxonia Inferioară să se opună acestor decizii și să le blocheze datorită minorității suficiente de care dispun de la început. Instituția comunitară semnalează deopotrivă că această majoritate de peste patru cincimi nu emană din autonomia voinței acționarilor, ci a fost edictată de către legiuitor în favoarea exclusivă a investitorilor publici.
79. În ceea ce privește problema limitării stabilite prin articolul 2 alineatul 1 din Legea Volkswagen, guvernul german, la rândul său, neagă existența unei corelații între participarea la capital și dreptul de vot, confirmă originea convențională a prevederii și invocă libertatea legiuitorului de a adopta, pentru anumite întreprinderi, dispoziții de drept societar diferite de dreptul comun.
80. În ceea ce privește articolul 4 alineatul 3 din Legea Volkswagen, guvernul german invocă lipsa unei limite în Legea privind societățile pe acţiuni și explică procentul de acțiuni care se află în posesia landului Saxonia Inferioară prin achizițiile succesive pe care le‑a efectuat pe piață, ca orice investitor privat.
81. După cum am arătat anterior, preferăm să efectuăm o analiză paralelă a acestor două prevederi, deoarece nu aceste dispoziții abordate în mod izolat, ci consecințele lor sunt cele care merită o analiză detaliată.
82. Comisia susține doar faptul că, având în vedere că aceste trei norme încalcă, fiecare în parte, tratatul, consecințele lor reunite întăresc această încălcare.
83. În schimb, guvernul german, care invocă un precedent jurisprudențial(49), contraargumentează că nu poate fi identificată nicio încălcare a tratatului provenind din aceste norme, luate separat sau împreună.
ii) Examinarea procedurilor
84. Istoria Legii Volkswagen arată că a fost creată o structură juridică foarte sofisticată pentru a închega o situație stabilită într‑un anumit moment(50). Este dificil să se interpreteze altfel stabilirea la mai mult de 80 % a cvorumului necesar pentru a aproba anumite decizii ale adunării generale, în timp ce dreptul comun nu prevede decât un cvorum de 75 %. În plus, limitarea exercitării dreptului de vot la 20 % din capitalul social coincide cu procentul acțiunilor controlat de cei doi investitori instituționali, Statul Federal și landul Saxonia Inferioară, la momentul în care această lege a fost promulgată.
85. În practică, fiecare candidat la achiziționarea unui număr suficient de acțiuni ale acestei întreprinderi, pentru a avea acces la organele de administrare ale acesteia, își va da seama ușor de obstacolele în calea modificării unei dispoziții statutare, nemaivorbind de necesitatea de a recurge la legiuitor pentru a modifica legea menționată în sensul dorit.
86. Respectivul candidat se va confrunta, mai întâi, cu îndoieli serioase în momentul reunirii a mai mult de o cincime din capital, deoarece, dincolo de această limită, acesta va fi privat de dreptul de vot(51). Însă, chiar dacă reușește să mobilizeze întregul acționariat, de mărime redusă, minoritatea de blocaj a Statului Federal și a landului Saxonia Inferioară face iluzorie orice tentativă de modificare cu mai mult de patru cincimi din capitalul social în cadrul adunării acționarilor.
87. În ansamblu, obiectivul urmărit este acela de a menține statu quo‑ul în ceea ce îi privește pe marii acționari ab initio, cu alte cuvinte Statul Federal și landul Saxonia Inferioară, ceea ce întărește primul motiv de neîndeplinire a obligațiilor legat de reprezentarea acestor entități în consiliul de supraveghere.
88. Cu toate acestea, calitățile autorului măsurii descrise ulterior nu pot fi trecute sub tăcere. Trebuie, de asemenea, subliniat faptul că toate aceste piedici în calea accesului marilor acționari sunt impuse chiar de entitățile publice, în urma Acordului din 1959 („Staatsvertrag”), în temeiul unei legi federale.
89. Reglementarea națională, fără a fi discriminatorie, instituie o situație favorabilă în mod obiectiv entităților publice menționate anterior, deoarece întărește poziția Statului Federal și a landului Saxonia Inferioară, împiedicând orice interferență în administrare. Efectul disuasiv al Legii Volkswagen se găsește în aceste consecințe protecționiste, care, conform jurisprudenței Curții, aduce atingere liberei circulații a capitalurilor. Argumentele guvernului german în ceea ce privește fluiditatea circulației acțiunilor societății Volkswagen, care se referă la investiții de portofoliu, iar nu la investiții realizate în vederea participării la administrarea întreprinderii, sunt astfel înlăturate.
90. Dificultățile întâlnite de investitorii care nu au fost părți la acordul inițial sunt evidente și vor continua, cel puțin potențial, atât timp cât vor exista prevederile în litigiu. Situația, care este, de fapt, incompatibilă cu dreptul comunitar, nu poate fi rezolvată prin vânzarea participațiilor landului Saxonia Inferioară, care este actualmente singurul investitor public, deoarece reglementarea care permite existența acestei situații contribuie la perpetuarea puterii entității regionale germane, astfel cum au demonstrat‑o ultimii patruzeci de ani.
91. Tactica adoptată are, de asemenea, o importanță specială revelând identitatea publică a autorilor săi, pentru că demonstrează caracterul de „măsură națională” al Legii Volkswagen în sensul jurisprudenței Curții, care se pronunță în temeiul articolului 56 CE, însă nu permite să se adopte alte măsuri sau în special să se deducă faptul că, în lipsa acestei reglementări, va fi repusă în cauză validitatea prevederilor statutului care au același conținut ca și normele în litigiu în speță.
92. În consecință, acest caracter de măsură de stat, susceptibilă să descurajeze investitorii să acumuleze capitalul necesar pentru a participa la administrarea întreprinderii, înseamnă că articolul 2 alineatul 1 și articolul 4 alineatul 3 din Legea Volkswagen aduc atingere liberei circulații a capitalurilor, în sensul articolului 56 alineatul 1 CE.
3. Eventualele justificări ale încălcării
a) Prezentare
93. Având în vedere că guvernul german a prezentat, cu titlu secundar, o serie de argumente întemeiate pe apărarea interesului general, trebuie să le acordăm o anumită atenție, examinându‑le în temeiul articolului 58 CE și al jurisprudenței.
94. Astfel, Curtea a admis, în repetate rânduri, o restricție națională privind libera circulație a capitalurilor pentru motivele prevăzute la articolul 58 CE sau pentru alte motive imperative de interes general(52), deoarece nu există armonizare comunitară care vizează protejarea acestor interese(53), statele membre trebuind să decidă nivelul de protecție a unor astfel de interese legitime și modalitatea de atingere a acestui nivel. Totuși, statele membre nu pot face acest lucru decât în limitele impuse de tratat și în special respectând principiul proporționalității(54).
95. În speță, guvernul german pledează pentru luarea în considerare a contextului istoric special în care a fost elaborată Legea Volkswagen și obiectivele de politică socială, regională, economică și industrială care au inspirat elaborarea acesteia.
96. După ce a respins pertinența considerațiilor cu caracter istoric, prezentate de Republica Federală Germania, Comisia contestă faptul că Legea Volkswagen răspunde tuturor acestor obiective.
b) Examinarea argumentelor
97. Critica privind prevederile în litigiu ale Legii Volkswagen nu afectează succesul întreprinderii, care este extraordinar, dacă luăm în considerare condițiile în care s‑a edificat, în ateliere care erau aproape în ruină în urma bombardamentelor. Eficacitatea, precizia, flexibilitatea(55) și dinamismul de care a dat dovadă această societate sunt un exemplu de tenacitate și de voință de a reuși demnă de elogii. Însă transformările pe care Europa le‑a cunoscut în urma consolidării procesului de integrare, inițiat de Tratatele de la Roma, impun adaptarea întreprinderii la noile timpuri.
98. Mai întâi, trebuie să recunoaștem ca am fost surprinși în momentul în care am constatat că este invocat interesul colectivității pentru a proteja o normă emisă în beneficiul exclusiv al unei singure întreprinderi, în armonie cu teza unei ramuri a doctrinei pentru care aspectul public al activității marilor întreprinderi este deosebit de important și, în lipsa oricărui control al dreptului societar, trebuie elaborat un sistem de garanții legale pentru a asigura respectarea, în același timp, a interesului public independent de forma juridică pe care o au aceste întreprinderi(56).
99. În ceea ce privește justificările invocate, trebuie constatate cele ce urmează, și anume că, în primul rând, evenimentele evocate de guvernul german demonstrează că existau motive urgente pentru a regla tensiunile privind proprietatea unei societăți precum Volkswagen, însă nu legitimează cele trei prevederi în litigiu care, după cum am specificat, sunt lipsite de pertinență în cadrul regimului proprietății acțiunilor, în sens strict.
100. În al doilea rând, invocarea intereselor muncitorilor este complet înșelătoare, deoarece însuși guvernul german a arătat, pe de o parte, că dorința lor de a controla societatea a fost luată în considerare la momentul creării fundației Volkswagen și, în consecință, Legea Volkswagen nu are nicio incidență, nici măcar indirectă, asupra aspirațiilor acestor muncitori. Pe de altă parte, implicarea salariaților în administrarea întreprinderii, ca urmare a gestionării comune, chiar dacă impune o intervenție legislativă, nu prevede consolidarea poziției amplificate a organismelor publice prin Legea Volkswagen.
101. În al treilea rând, este greu de înțeles de ce protecția minorităților trebuie să se întemeieze pe inamovibilitatea acționarilor majoritari. Normele în litigiu nu aduc nicio garanție suplimentară.
102. În sfârșit, trebuie să facem abstracție de obiectivele de politică industrială, economică și regională(57), deoarece acestea nu sunt compatibile cu o normă stabilită pentru o singură societate. Guvernul german confundă interesul general cu propriul interes și cu cel al landului Saxonia Inferioară pentru buna funcționare a întreprinderii, care sunt legitime și de înțeles având în vedere dimensiunea societății, care are un număr mare de salariați și de fabrici repartizate în toată țara. În orice caz, nu decurge din Legea Volkswagen, și nici nu este dovedit că articolele în litigiu permit, întocmai, o mai bună atingere a acestor obiective.
103. Guvernul german încearcă să justifice restricțiile privind libera circulație a capitalurilor, care rezultă din articolul 2 alineatul 1 și din articolul 4 alineatele 1 și 3 din Legea Volkswagen, cu argumente prea generale și ideatice, care nu răspund noțiunii „motive imperative de interes general” și care trebuie, prin urmare, respinse.
C – Încălcarea articolului 43 CE
104. Comisia nu a formulat nicio obiecție specifică în ceea ce privește incompatibilitatea Legii Volkswagen cu articolul 43 CE, fără îndoială pentru a respecta jurisprudența care, în cauzele menționate, s‑a axat pe libera circulație a capitalurilor.
105. Astfel, numeroase hotărâri consideră că, în aceste cauze, restricțiile privind libertatea de stabilire sunt consecința directă a obstacolelor în calea liberei circulații a capitalurilor, acestea fiind inseparabile și că, în consecință, fiind constatată o încălcare a articolului 56 alineatul (1) CE, nu este necesar să se efectueze o altă analiză din perspectiva normelor referitoare la libertatea de stabilire(58).
VI – Cu privire la cheltuielile de judecată
106. În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Federală Germania a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
VII – Concluzie
107. Din perspectiva considerațiilor expuse anterior, propunem Curții:
1) Să declare că prin menținerea în vigoare a articolului 2 alineatul 1 și a articolului 4 alineatele 1 și 3 din Legea din 21 iulie 1960 privind transferul la sectorul privat al părților sociale ale societății Volkswagenwerk GmbH, (Gesetz über die Überführung der Anteilsrecht an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand), Republica Federală Germania nu și‑a respectat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 56 alineatul (1) CE.
2) Să oblige Republica Federală Germania la plata cheltuielilor de judecată.