CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate il 14 giugno 2018 (1)
Causa C‑171/17
Commissione europea
contro
Ungheria
«Inadempimento di uno Stato – Articolo 49 TFUE – Libertà di stabilimento – Articolo 56 TFUE – Libera prestazione dei servizi – Direttiva 2006/123/CE – Articoli 15 e 16 – Restrizioni – Giustificazione – Necessità – Proporzionalità – Sistema nazionale di pagamento mobile – Diritto esclusivo – Monopolio – Servizio di interesse economico generale»
1. Con il presente ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, avendo introdotto e mantenuto in vigore il sistema nazionale di pagamento mobile, disciplinato dalla a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (legge n. CC del 1o aprile 2011 relativa al sistema nazionale di pagamento mobile) (2) e dal 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (decreto governativo n. 356/2012, recante attuazione della legge n. CC del 2011) (3), del 13 dicembre 2012, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza, in via principale, dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), e dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (4) e, in via subordinata, degli articoli 49 e 56 TFUE.
2. Nelle presenti conclusioni, esporrò i motivi per i quali ritengo che tale ricorso per inadempimento debba essere accolto.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Diritto primario
3. Ai sensi dell’articolo 49, primo comma, TFUE:
«Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all’apertura di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di un altro Stato membro».
4. L’articolo 56, primo comma, TFUE così dispone:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione [europea] sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione».
2. La direttiva «servizi»
5. I considerando 8, 17 e 70 della direttiva «servizi» enunciano quanto segue:
«(8) È opportuno che le disposizioni della presente direttiva relative alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi si applichino soltanto nella misura in cui le attività in questione sono aperte alla concorrenza e non obblighino pertanto gli Stati membri a liberalizzare i servizi d’interesse economico generale [(in prosieguo: i “SIEG”)], a privatizzare gli enti pubblici che forniscono tali servizi o ad abolire i monopoli esistenti per quanto riguarda altre attività o certi servizi di distribuzione.
(…)
(17) La presente direttiva si applica soltanto ai servizi che sono prestati dietro corrispettivo economico. I servizi d’interesse generale non rientrano nella definizione di cui all’articolo 50 [CE, adesso articolo 57 TFUE)] e sono pertanto esclusi dall’ambito di applicazione della presente direttiva. I [SIEG] sono servizi che, essendo prestati dietro corrispettivo economico, rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva. Tuttavia, alcuni [SIEG], per esempio quelli che possono esistere nel settore dei trasporti, sono esclusi dall’ambito di applicazione della presente direttiva, mentre altri servizi d’interesse economico generale, per esempio quelli che possono esistere nel settore postale, sono oggetto di una deroga alla disposizione sulla libera prestazione di servizi stabilita nella presente direttiva. La presente direttiva non riguarda il finanziamento dei [SIEG] e non si applica alle sovvenzioni concesse dagli Stati membri, in particolare nel settore sociale, in conformità delle norme comunitarie sulla concorrenza. La presente direttiva non si occupa del follow-up del Libro bianco della Commissione sui servizi d’interesse generale.
(…)
(70) Ai fini della presente direttiva e fatto salvo l’articolo 16 [CE, adesso articolo 14 TFUE], possono essere considerati servizi d’interesse economico generale soltanto i servizi la cui fornitura costituisca adempimento di una specifica missione d’interesse pubblico affidata al prestatore dallo Stato membro interessato. Tale affidamento dovrebbe essere effettuato mediante uno o più atti, la cui forma è stabilita da ciascuno Stato membro, e precisare la natura di tale specifica missione».
6. L’articolo 1, paragrafi 2 e 3, di tale direttiva così dispone:
«2. La presente direttiva non riguarda la liberalizzazione dei [SIEG] riservati a enti pubblici o privati, né la privatizzazione di enti pubblici che forniscono servizi.
3. La presente direttiva non riguarda né l’abolizione di monopoli che forniscono servizi né gli aiuti concessi dagli Stati membri cui si applicano le regole comunitarie di concorrenza.
La presente direttiva lascia impregiudicata la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità del diritto comunitario, quali essi ritengano essere [SIEG], in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati, in conformità delle regole sugli aiuti concessi dagli Stati, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti».
7. La sezione 2, intitolata «Requisiti vietati o soggetti a valutazione», del capo III della direttiva «servizi», relativo alla «[l]ibertà di stabilimento dei prestatori», è costituita dagli articoli 14 e 15. L’articolo 14 di tale direttiva ha ad oggetto i «[r]equisiti vietati», mentre l’articolo 15 della medesima direttiva, relativa ai «[r]equisiti da valutare», dispone:
«1. Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico prevede i requisiti di cui al paragrafo 2 e provvedono affinché tali requisiti siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3. Gli Stati membri adattano le loro disposizioni legislative, regolamentari o amministrative per renderle conformi a tali condizioni.
2. Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico subordina l’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio al rispetto dei requisiti non discriminatori seguenti:
(…)
d) requisiti diversi da quelli relativi alle questioni disciplinate dalla direttiva 2005/36/CE [(5)] o da quelli previsti in altre norme comunitarie, che riservano l’accesso alle attività di servizi in questione a prestatori particolari a motivo della natura specifica dell’attività;
(…)
3. Gli Stati membri verificano che i requisiti di cui al paragrafo 2 soddisfino le condizioni seguenti:
a) non discriminazione: i requisiti non devono essere direttamente o indirettamente discriminatori in funzione della cittadinanza o, per quanto riguarda le società, dell’ubicazione della sede legale;
b) necessità: i requisiti sono giustificati da un motivo imperativo di interesse generale;
c) proporzionalità: i requisiti devono essere tali da garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito; essi non devono andare al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo; inoltre non deve essere possibile sostituire questi requisiti con altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato.
(…)».
8. Contenuto nel capo IV della direttiva «servizi», intitolato «Libera circolazione dei servizi», l’articolo 16 della medesima concerne la «[l]ibera prestazione dei servizi». Esso stabilisce, al paragrafo 1:
«Gli Stati membri rispettano il diritto dei prestatori di fornire un servizio in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stabiliti.
Lo Stato membro in cui il servizio viene prestato assicura il libero accesso a un’attività di servizi e il libero esercizio della medesima sul proprio territorio.
Gli Stati membri non possono subordinare l’accesso a un’attività di servizi o l’esercizio della medesima sul proprio territorio a requisiti che non rispettino i seguenti principi:
a) non discriminazione: i requisiti non possono essere direttamente o indirettamente discriminatori sulla base della nazionalità o, nel caso di persone giuridiche, della sede,
b) necessità: i requisiti devono essere giustificati da ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di tutela dell’ambiente,
c) proporzionalità: i requisiti sono tali da garantire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito e non vanno al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo.
(…)».
B. Diritto ungherese
1. La legge n. CC del 2011
9. La legge n. CC del 2011 ha modificato il contesto giuridico dei servizi di pagamento mobile a decorrere dal 1o aprile 2013 (ma con effetto obbligatorio esclusivamente a decorrere dal 2 luglio 2014).
10. L’articolo 1, lettera d), di tale legge dispone quanto segue:
«Ai fini della presente legge, s’intende per:
(…)
d) sistema di pagamento mobile: un sistema in cui il cliente acquista il servizio tramite un sistema di commercializzazione elettronica accessibile senza collegamento a un punto fisso, mediante un mezzo di telecomunicazione, un dispositivo digitale o un altro strumento informatico».
11. L’articolo 2 di detta legge è così formulato:
«Si considera oggetto di una commercializzazione centralizzata e mobile:
a) il servizio pubblico di stazionamento (parcheggio) ai sensi della legge relativa alla a közúti közlekedésről slózó 1988. évi I. törvény (legge n. I del 1988 sulla circolazione sulle strade pubbliche, in prosieguo la “legge sulla circolazione stradale”);
b) la concessione dell’accesso a strade pubbliche a fini di circolazione a fronte del corrispettivo costituito da una tariffa per l’utilizzo o un pedaggio;
c) il servizio di trasporto di persone fornito da un prestatore a prevalente controllo pubblico o da un’amministrazione locale, sotto forma di servizio pubblico,
(…)
d) qualsiasi servizio che non rientra nelle categorie di cui alle lettere da a) a c), fornito da un organismo controllato in prevalenza dallo Stato o da un’amministrazione locale, sotto forma di servizio pubblico».
12. L’articolo 3 della medesima legge prevede quanto segue:
«1. Il prestatore è tenuto a garantire la commercializzazione del servizio oggetto di una commercializzazione centralizzata e mobile – ad esclusione del servizio di cui all’articolo 2, lettera d) – tramite un sistema di pagamento mobile.
2. Ottempera all’obbligo ad esso incombente in forza del paragrafo 1 il prestatore
a) controllato dallo Stato al 100%, o
b) controllato al 100% da un organismo a sua volta controllato al 100% dallo Stato, ricorrendo al sistema nazionale uniforme (in prosieguo: il “sistema nazionale di pagamento mobile”) gestito dall’organismo designato dal governo (in prosieguo: l’“organismo nazionale di pagamento mobile”).
3. Se il prestatore commercializza il servizio di cui all’articolo 2, lettera d), tramite un sistema di pagamento mobile, può procedere a tale commercializzazione esclusivamente utilizzando il sistema nazionale di pagamento mobile.
4. L’esercizio del sistema nazionale di pagamento mobile è un servizio pubblico in relazione al quale il ministro responsabile per l’informatica e l’organismo nazionale di pagamento mobile concludono tra loro un accordo di servizio pubblico.
5. L’esercizio del sistema nazionale di pagamento mobile è un’attività economica esclusiva dello Stato, che l’organismo nazionale di pagamento mobile svolge senza stipulare un contratto di concessione.
(…)».
2. Il decreto governativo n. 356/2012
13. L’articolo 8 del decreto governativo n. 356/2012, entrato in vigore il 1o aprile 2013, dispone quanto segue:
«1. Salvo disposizione contraria, la tariffa dovuta dal cliente come corrispettivo per il prodotto di pagamento mobile corrisponde alla tariffa che il cliente dovrebbe pagare se acquistasse il servizio senza transitare dal sistema nazionale di pagamento mobile. Il prestatore può incentivare l’acquisto della prestazione quale prodotto di pagamento mobile con riduzioni del prezzo.
2. Oltre alla tariffa per il prodotto di pagamento mobile conformemente al paragrafo 1, il cliente versa all’organismo nazionale di pagamento mobile una cd. tariffa di comodità (kényelmi díj) dell’importo indicato in appresso, per i servizi precisati:
a) 50 fiorini [ungheresi (HUF) (circa EUR 0,16)] per transazione nel quadro della commercializzazione del servizio pubblico di stazionamento (parcheggio),
b) [HUF] 50 [(circa EUR 0,16)] per transazione nel quadro della commercializzazione del diritto d’uso di cui all’articolo 33/A della legge (…) sulla circolazione stradale,
(…)
3. L’organismo nazionale di pagamento mobile fattura la tariffa di comodità – se l’acquisto del servizio oggetto della commercializzazione centralizzata e mobile va a buon fine – al cliente contestualmente alla tariffa corrispondente al servizio oggetto di una commercializzazione centralizzata e mobile.
(…)».
14. L’articolo 24/A, paragrafo 1, del suddetto decreto così prevede:
«Oltre alla tariffa per il prodotto di pagamento mobile conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, il rivenditore paga all’organismo nazionale di pagamento mobile una tariffa di comodità dell’importo indicato in appresso, per i servizi precisati:
a) [HUF] 40 [(circa EUR 0,13) per transazione nel quadro della commercializzazione del servizio pubblico di stazionamento (parcheggio),
b) [HUF] 0 per transazione nel quadro della commercializzazione del diritto d’uso di strade ai sensi dell’articolo 33/A della legge (…) sulla circolazione stradale,
c) [HUF] 0 per transazione nel quadro della commercializzazione del diritto d’uso di strade, conformemente alla legge relativa al pedaggio,
d) [HUF] 0 per operazione nell’ambito della commercializzazione di un titolo di trasporto pubblico,
e) [HUF] 75 [circa EUR 0,24)] per transazione nel quadro dei servizi di cui all’articolo 2, lettera d), della [legge n. CC del 2011]».
15. L’articolo 31 del medesimo decreto riguarda la tariffa di rivendita. Il suo paragrafo 1 recita:
«La tariffa di rivendita si calcola sulla base dell’importo al netto dell’IVA della tariffa dovuta dal cliente a norma dell’articolo 8, paragrafo 1, ed è pari:
a) al 10% nel quadro della commercializzazione del servizio pubblico di stazionamento (parcheggio),
b) al 5% nel quadro della commercializzazione del diritto d’uso di strade ai sensi dell’articolo 33/A della legge (…) sulla circolazione stradale,
c) al 5% nel quadro della commercializzazione di un titolo di trasporto,
d) al 5% nel quadro della commercializzazione del diritto d’uso di strade, conformemente alla legge relativa al pedaggio».
II. Procedimento precontenzioso
16. A seguito di una denuncia, la Commissione ha avviato, il 14 dicembre 2012, una procedura EU Pilot (6) avente ad oggetto l’introduzione del sistema nazionale di pagamento mobile in Ungheria. In tale contesto, la Commissione ha inviato a tale Stato membro una richiesta di informazioni.
17. Le autorità ungheresi hanno risposto a tale domanda il 22 febbraio 2013.
18. Ritenendo tale risposta insoddisfacente e considerando che, con l’adozione dell’articolo 3, paragrafi da 2 a 5, della legge n. CC del 2011, l’Ungheria non aveva rispettato i propri obblighi ai sensi degli articoli 15 e 16 della direttiva «servizi» e degli articoli 49 e 56 TFUE, la Commissione, il 21 novembre 2013, ha inviato una lettera di diffida a tale Stato membro.
19. L’Ungheria ha risposto con lettera del 22 gennaio 2014. In sostanza, essa ha sostenuto, per quanto concerne la qualificazione di «SIEG», che gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità nella definizione dei SIEG, che la Commissione può rimettere in discussione solo in caso di errore manifesto. Il sistema nazionale di pagamento mobile sarebbe un SIEG in quanto presenta caratteristiche specifiche che lo differenziano dalle attività economiche ordinarie, è accessibile a tutti e le forze di mercato da sole non sono riuscite a fornire tale servizio in modo soddisfacente. Inoltre, l’Ungheria ha sostenuto che, grazie ad una standardizzazione che ha consentito la normalizzazione, l’individualizzazione e l’interoperabilità, il sistema soddisfa i requisiti in materia di sistemi di pagamento mobile, definiti in particolare dalla Commissione nel suo Libro verde «Verso un mercato europeo integrato dei pagamenti tramite carte, internet e telefono mobile» (7). Inoltre, l’Ungheria ha sostenuto di aver sottratto alla concorrenza i servizi offerti dalla piattaforma nell’interesse generale, e non per ragioni economiche. Il pagamento mobile nel luogo di parcheggio sarebbe l’unico metodo che consente un calcolo della tariffa corrispondente alla durata effettiva dello stazionamento. L’Ungheria ha aggiunto che i prestatori privati che offrivano in precedenza tale servizio non avrebbero subito alcuna perdita che detto Stato membro dovrebbe compensare, in quanto potrebbero sfruttare, come rivenditori, la piattaforma e l’infrastruttura realizzate. Inoltre, sarebbe soltanto attraverso una piattaforma centrale, nazionale e basata su un diritto esclusivo che sarebbe possibile offrire un servizio uniforme e sicuro ai clienti. Infine, secondo l’Ungheria, il sistema nazionale di pagamento mobile funziona come un monopolio che fornisce servizi che non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva «servizi» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, della stessa.
20. L’11 luglio 2014 la Commissione ha emesso un parere motivato nel quale ha confermato la posizione espressa nella lettera di diffida. L’Ungheria ha risposto al parere motivato con lettera del 19 settembre 2014, reiterando sostanzialmente le osservazioni contenute nella sua lettera del 22 gennaio 2014.
21. Ritenendo tali risposte insoddisfacenti, la Commissione, con atto introduttivo del 5 aprile 2017, ha proposto il ricorso di cui trattasi.
III. Conclusioni delle parti
22. La Commissione chiede che la Corte voglia:
– in via principale, constatare che il sistema nazionale di pagamento mobile introdotto e mantenuto in vigore dall’Ungheria, disciplinato dalla legge n. CC del 2011 e dal decreto governativo n. 356/2012, che crea un monopolio accordando diritti esclusivi alla Nemzeti Mobilfizetési Zrt. e ostacola l’ingresso sul mercato all’ingrosso del pagamento mobile, precedentemente aperto alla concorrenza, è contrario all’articolo 15, paragrafo 2, punto d), e all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «servizi»;
– in subordine, constatare che il sistema nazionale di pagamento mobile introdotto e mantenuto in vigore dall’Ungheria, disciplinato dalla legge n. CC del 2011 e dal decreto governativo n. 356/2012, che crea un monopolio accordando diritti esclusivi alla Nemzeti Mobilfizetési e ostacola l’ingresso sul mercato all’ingrosso del pagamento mobile, precedentemente aperto alla concorrenza, è contrario agli articoli 49 e 56 TFUE;
– condannare l’Ungheria alle spese.
23. L’Ungheria chiede che la Corte voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare la Commissione alle spese.
IV. Ricorso
A. I principali argomenti delle parti
1. La Commissione
24. A titolo introduttivo, la Commissione illustra le modifiche al servizio di pagamento mobile intervenute a seguito della legge n. CC del 2011.
25. Così, in primo luogo, essa precisa che, dal 1o luglio 2014, la Nemzeti Mobilfizetési – interamente controllata dalla Magyar Fejlesztési Bank e, tramite essa, dallo Stato ungherese – garantisce la gestione del sistema nazionale di pagamento mobile, di cui occorre obbligatoriamente fare uso per lo stazionamento pubblico, la concessione dell’accesso a strade pubbliche a fini di circolazione, il trasporto di persone ad opera di un’impresa statale e gli altri servizi offerti da un organismo statale. A tale riguardo, la Commissione precisa che, sebbene il pagamento mobile sia possibile solo per i primi due settori, la procedura riguarda quattro settori.
26. In secondo luogo, la Commissione rileva che per quanto riguarda lo stazionamento pubblico, prima del 1o luglio 2014, l’utente del parcheggio poteva acquistare direttamente il servizio presso il prestatore di servizi di pagamento mobile o presso il suo rivenditore, il quale ripercuoteva successivamente tale pagamento sul gestore del parcheggio con il quale aveva stipulato un contratto. In seguito all’entrata in vigore della legge n. CC del 2011 e del decreto governativo n. 356/2012, i gestori di parcheggi sarebbero tenuti a stipulare un contratto con la Nemzeti Mobilfizetési, che venderebbe i servizi di parcheggio mobile vuoi direttamente agli utenti finali vuoi attraverso i rivenditori, in contropartita delle tariffe stabilite nel predetto decreto. A tale riguardo, la Commissione rileva che i prestatori di servizi di pagamento mobile attivi hanno dovuto modificare i loro sistemi per diventare rivenditori della Nemzeti Mobilfizetési. Per quanto riguarda la concessione dell’accesso a strade pubbliche a fini di circolazione, la Commissione rileva che, in Ungheria, alcune strade sarebbero utilizzabili solo se l’utente paga un diritto di uso vuoi tramite il sistema HU-GO vuoi sotto forma di un cosiddetto e-bollo, chiamato «e-matrica», e che, dal 1o luglio 2014, il diritto d’uso dovrebbe essere acquistato solo direttamente dalla Nemzeti Mobilfizetési o presso i suoi rivenditori affiliati.
27. Ne consegue, secondo la Commissione, che la legge n. CC del 2011 ha creato un monopolio nazionale dei servizi di pagamento mobile, nella misura in cui la Nemzeti Mobilfizetési gode di un diritto esclusivo di concludere contratti con i gestori di parcheggi e di vendere il diritto di uso delle strade.
28. Per quanto riguarda le censure dedotte a sostegno del ricorso, la Commissione fa valere, in via principale, che la direttiva «servizi» è applicabile e che la normativa ungherese è contraria all’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), e all’articolo 16, paragrafo 1, della stessa. In subordine, nel caso in cui i servizi in questione siano esclusi dall’ambito di applicazione di tale direttiva, la Commissione sostiene che la normativa ungherese violi i requisiti prescritti dagli articoli 49 e 56 TFUE.
29. In particolare, per quanto riguarda l’argomentazione dell’Ungheria secondo la quale il sistema nazionale di pagamento mobile è un SIEG che non rientra nel campo di applicazione della direttiva «servizi», la Commissione fa presente, in primo luogo, che l’articolo 1, paragrafi 2 e 3, di tale direttiva, in combinato disposto con il suo considerando 8, limita l’applicazione della direttiva ai SIEG e ai monopoli esistenti, mentre la legge n. CC del 2011 avrebbe accordato un diritto esclusivo alla Nemzeti Mobilfizetési dopo l’entrata in vigore della direttiva «servizi».
30. Inoltre, la Commissione sottolinea che i servizi di cui trattasi non possono essere qualificati come «SIEG». Con riferimento alla sua comunicazione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di [SIEG] (8), la Commissione ricorda che non sarebbe opportuno attribuire obblighi specifici di servizio pubblico ad un’attività che è già fornita o che può essere fornita in modo soddisfacente da imprese operanti secondo le normali regole del mercato. Orbene, i servizi di pagamento mobile in esame sarebbero stati forniti in modo soddisfacente da imprese operanti secondo le normali regole del mercato. Inoltre, secondo la Commissione, i servizi di cui trattasi non sono essenziali per i cittadini. A tale riguardo, essa aggiunge tuttavia che, anche se tali servizi fossero qualificati come «SIEG», la direttiva «servizi» sarebbe applicabile, come confermato dalle numerose garanzie e deroghe previste da tale direttiva per i SIEG.
31. Infine, per quanto riguarda l’applicabilità delle norme del Trattato FUE, la Commissione rileva che i servizi di cui trattasi sono forniti in cambio di un corrispettivo e che l’attività che essi hanno ad oggetto era precedentemente esercitata in Ungheria da società commerciali. Di conseguenza, tale attività sarebbe un’attività economica soggetta alle norme di detto Trattato.
32. Per quanto riguarda la natura restrittiva della normativa ungherese relativa al sistema nazionale di pagamento mobile, la Commissione ritiene che la legge n. CC del 2011 e il decreto governativo n. 356/2012 avrebbero un effetto restrittivo, in quanto l’esercizio del sistema nazionale di pagamento mobile sarebbe divenuto un monopolio statale e i prestatori di servizi di pagamento mobile e telefonia mobile potrebbero ormai operare esclusivamente come rivenditori. Secondo la Commissione, tali disposizioni ostacolerebbero l’accesso al mercato all’ingrosso dei servizi di pagamento mobile, quali che siano le modalità di fornitura dei servizi.
33. Di conseguenza, da un lato, la Commissione fa valere, per quanto riguarda la libertà di stabilimento, che il sistema nazionale di pagamento mobile costituisce un requisito ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva «servizi» e una restrizione all’articolo 49 TFUE, in quanto i diritti esclusivi accordati alla Nemzeti Mobilfizetési ostacolano l’ingresso delle imprese, ungheresi e straniere, nel mercato all’ingrosso dei servizi di pagamento mobile, che era precedentemente aperto alla concorrenza.
34. Dall’altro, essa ritiene, per quanto riguarda la libera prestazione di servizi, che il sistema nazionale di pagamento mobile sia in contrasto con l’articolo 16 della direttiva «servizi» e con l’articolo 56 TFUE, dal momento che i diritti esclusivi attribuiti alla Nemzeti Mobilfizetési limitano la prestazione di servizi transfrontalieri.
35. Quanto alle giustificazioni addotte dall’Ungheria, e in particolare la tutela dei consumatori e dei destinatari dei servizi, la lealtà delle transazioni commerciali e la lotta contro la frode, la Commissione non nega che esse possano essere considerate motivi imperativi di interesse generale ai sensi della giurisprudenza della Corte e dell’articolo 4, punto 8, della direttiva «servizi». Tuttavia, tali motivi imperativi di interesse generale non sarebbero idonei a giustificare le restrizioni derivanti dalla legge n. CC del 2011 e dal decreto governativo n. 356/2012, in quanto esse non sarebbero necessarie né proporzionate.
36. Così, da un lato, la Commissione sostiene che non è dimostrato il carattere insoddisfacente del precedente funzionamento del mercato in materia di stazionamento pubblico e di concessione dell’accesso a strade pubbliche a fini di circolazione, di modo che l’intervento dello Stato ungherese non può essere considerato necessario. Al riguardo, pur riconoscendo che la standardizzazione può comportare alcuni vantaggi per l’estensione dei servizi di pagamento mobile, la Commissione sostiene che l’istituzione di un monopolio statale non era né l’unico né il miglior modo per raggiungere tale obiettivo.
37. D’altro lato, la Commissione sottolinea che altre misure meno restrittive sarebbero state idonee a risolvere le difficoltà relative al funzionamento del mercato invocate dall’Ungheria, di modo che l’intervento sul mercato è stato sproporzionato. In particolare, la Commissione sostiene che la standardizzazione e l’interoperabilità avrebbero potuto essere raggiunte per via legislativa, pur mantenendo la struttura esistente del mercato e che non era necessario dotare di diritti esclusivi il nuovo organismo di proprietà dello Stato. Essa aggiunge che sarebbe stato possibile creare un monopolio provvisorio o attuare un sistema di concessioni per lo sfruttamento della piattaforma del sistema nazionale di pagamento mobile.
38. Inoltre, la Commissione ritiene che l’Ungheria abbia commesso un errore manifesto di valutazione ritenendo che il servizio in questione sia un SIEG. Infatti, la definizione di SIEG e gli specifici diritti ad esso connessi non possono oltrepassare il soddisfacimento del bisogno della società consistente nel porre rimedio alle carenze concrete derivanti dal normale funzionamento del mercato. Orbene, la missione affidata alla Nemzeti Mobilfizetési non può essere qualificata come «specifica missione» che le imprese presenti sul mercato non si sarebbero assunte, dal momento che, prima dell’introduzione del sistema nazionale di pagamento mobile, esisteva già un sistema che copriva la maggior parte del paese e avrebbe certamente continuato a svilupparsi.
39. Infine, la Commissione fa valere che l’effetto restrittivo e la natura sproporzionata dell’introduzione del nuovo sistema di pagamento mobile, sarebbero dimostrati dall’assenza di indennizzo dei precedenti operatori e, in particolare, dall’importanza del carattere non recuperabile degli investimenti effettuati nella piattaforma e dal venir meno dei precedenti rapporti contrattuali, in particolare con i gestori di parcheggi.
2. L’Ungheria
40. In via preliminare, l’Ungheria sottolinea che la politica di concorrenza è intesa a massimizzare il benessere dei consumatori e che l’introduzione e il mantenimento del sistema nazionale di pagamento mobile avrebbero aumentato il benessere di questi ultimi, dal momento che il servizio pubblico di stazionamento sarebbe meno costoso e accessibile su tutto il territorio nazionale. Rileva inoltre che la concorrenza si sarebbe spostata dal mercato all’ingrosso al mercato al dettaglio, sul quale essa si sarebbe notevolmente intensificata. Infine, l’Ungheria indica che la struttura di mercato in vigore prima del 1o luglio 2014 non avrebbe permesso lo sviluppo della concorrenza, in quanto la EME Zrt., il principale operatore dell’epoca, sarebbe stata in condizioni di monopolio. Orbene, l’interesse di tale operatore sul mercato a monte sarebbe stato quello di entrare in contatto con i soli enti locali per lui redditizi. Per quanto riguarda il mercato a valle, l’Ungheria fa valere che, a causa della struttura di integrazione verticale di EME, tale operatore non avrebbe avuto interesse allo sviluppo della rete di rivenditori, in quanto questi ultimi potevano fargli concorrenza.
41. L’Ungheria sostiene che né la direttiva «servizi» né gli articoli 49 e 56 TFUE sono applicabili nel caso di specie.
42. In primo luogo, l’Ungheria, dopo aver ricordato che, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dell’articolo 1 del protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale (9), allegato ai trattati, e dell’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva «servizi», la definizione delle attività che possono essere qualificate come «SIEG» è di competenza degli Stati membri, sottolinea che la gestione del sistema nazionale di pagamento mobile è un SIEG. In tale contesto, l’Ungheria osserva che, secondo la comunicazione della Commissione intitolata «Disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico» (10), la qualificazione di «SIEG» è subordinata al ricorrere di diversi presupposti, vale a dire che le prestazioni devono presentare caratteristiche particolari rispetto ad altre attività economiche e devono essere accessibili a tutti, e che le forze di mercato da sole non offrano a una prestazione soddisfacente di questi servizi.
43. La Commissione non avrebbe negato che la seconda condizione sia soddisfatta. Per quanto riguarda la prima condizione, i servizi di pagamento mobile sarebbero collegati all’utilizzo di servizi pubblici per i quali spetta allo Stato garantire che gli utenti possano accedervi in modo uniforme, comodo, immediato e a un costo contenuto, indipendentemente dal luogo di utilizzo. Il sistema nazionale di pagamento mobile sarebbe pertanto stato istituito per ragioni di interesse generale e non alla luce di considerazioni economiche e non costituirebbe un servizio «di comodità», ma, al contrario, l’unica opzione tenendo conto degli interessi degli utenti, nella misura in cui questo mezzo di pagamento consentirebbe il calcolo dell’importo della tariffa corrispondente alla durata effettiva dello stazionamento.
44. Infine, l’Ungheria fa valere che il sistema precedente non consentiva un funzionamento soddisfacente del mercato, di modo che la terza condizione sarebbe soddisfatta. In tal modo, poiché gli operatori presenti sul mercato non potevano realizzare una piattaforma di pagamento mobile e non avevano interesse a farlo, il sistema nazionale di pagamento mobile mirerebbe a colmare le carenze del precedente funzionamento del mercato con l’attuazione di una copertura su tutto il territorio nazionale e la gestione della piattaforma tecnica da parte dello Stato ungherese nel modo più efficiente in termini di costi e più uniforme possibile.
45. In secondo luogo, l’Ungheria sostiene che la direttiva «servizi» non è applicabile nel caso di specie, dal momento che essa si limita a prevedere che non comporta l’obbligo degli Stati membri di liberalizzare i SIEG. Inoltre, tale direttiva non obbligherebbe gli Stati membri a liberalizzare i SIEG «esistenti» e l’articolo 1, paragrafo 3, non riguarderebbe l’abolizione dei monopoli di servizi.
46. L’Ungheria ribadisce pertanto la propria posizione secondo cui, a norma dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva «servizi», i servizi di cui trattasi non rientrano nel suo ambito di applicazione.
47. Tuttavia, anche supponendo che la direttiva «servizi» sia applicabile, l’Ungheria sostiene che essendo il sistema nazionale di pagamento mobile un SIEG, occorrerebbe, conformemente all’articolo 15, paragrafo 4, di tale direttiva, non tener conto dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della detta direttiva, in quanto la sua applicazione osterebbe all’adempimento della missione che è stata affidata a tale sistema nazionale.
48. In terzo luogo, per quanto riguarda la violazione degli articoli 49 e 56 TFUE, l’Ungheria sostiene che tali disposizioni non sono applicabili ai servizi in questione, in quanto, da un lato, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, osterebbe a che le disposizioni del Trattato, che si tratti delle norme di concorrenza o delle norme relative al mercato interno, siano applicabili ai SIEG qualora le stesse ostacolino l’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione affidata alle imprese interessate e, dall’altro, poiché il sistema di pagamento mobile è un monopolio di Stato, quest’ultimo dovrebbe essere considerato alla luce dell’articolo 37 TFUE, e non alla luce delle altre disposizioni di tale Trattato.
49. Tuttavia, anche supponendo che gli articoli 49 e 56 TFUE siano applicabili ai servizi di cui trattasi, l’Ungheria sostiene che tali disposizioni non sono state violate.
50. In primo luogo, l’Ungheria sostiene che le regole relative al sistema nazionale di pagamento mobile non sono discriminatorie, in quanto la legge n. CC del 2011 e il decreto governativo n. 356/2012 si applicherebbero a tutti i prestatori che si trovano in situazioni comparabili.
51. In secondo luogo, l’Ungheria osserva che i motivi da essa dedotti a giustificazione del sistema nazionale di pagamento mobile, in particolare la protezione dei consumatori e la lealtà delle transazioni commerciali o la lotta contro la frode, sarebbero considerati dalla Corte come motivi imperativi di interesse generale.
52. Infine, la realizzazione e il mantenimento del sistema nazionale di pagamento mobile sarebbero necessari e proporzionati. Pertanto, l’Ungheria sostiene che, prima di tali riforme, il mercato non funzionava in modo soddisfacente a causa della mancanza di copertura di tutto il territorio nazionale, della mancanza di interoperabilità e dell’assenza di gestione mediante una piattaforma. Secondo l’Ungheria, nel sistema precedente, la EME non aveva interesse a sviluppare il mercato della rivendita, data la sua struttura d’integrazione verticale, o ad ampliare la cerchia dei contratti con le autorità locali. Al contrario, il sistema nazionale di pagamento mobile garantirebbe una copertura e una interoperabilità totali, stimolerebbe la concorrenza e permetterebbe una prestazione di servizi soddisfacente grazie al suo funzionamento sotto forma di piattaforma aperta, accessibile ai prestatori di servizi di pagamento mobile mediante un’interfaccia uniforme e standardizzata. In particolare, l’Ungheria indica che, ormai, l’utente può scegliere liberamente, tra tutti i prestatori di servizi di pagamento mobile di stazionamento, quello con l’offerta per lui più vantaggiosa e beneficiare dello stazionamento mobile su tutto il territorio nazionale, tramite il suo fornitore abituale. Inoltre, il sistema nazionale di pagamento mobile garantirebbe, secondo l’Ungheria, una copertura dei servizi totale ai prestatori di servizi di pagamento mobile e agli enti locali. Infine, tale sistema avrebbe consentito di ridurre le barriere all’ingresso per tutti gli operatori, di diminuire i costi di back-office e di sviluppo.
53. Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui i sistemi frammentati, precedenti all’istituzione del sistema nazionale di pagamento mobile, si sarebbero potuti integrare grazie a obblighi previsti dalla normativa, alla collaborazione o alla concorrenza sul mercato, l’Ungheria indica che ciò non è suffragato da alcun esempio concreto. Inoltre, poiché il servizio di cui trattasi rientrava nelle competenze degli enti locali, sarebbe stato necessario ricorrere a procedure di aggiudicazione di appalti pubblici. Di conseguenza, il sistema di pagamento mobile degli stazionamenti sarebbe stato realizzato solo nelle aree in cui il prestatore poteva attendersi profitti importanti, non vi sarebbe stata, pertanto, una copertura dell’intero territorio nazionale e prestatori diversi avrebbero ottenuto l’appalto presso diversi enti locali, il che avrebbe generato una totale mancanza di interoperabilità.
54. Per quanto riguarda l’argomento della Commissione relativo alla possibilità di realizzare l’integrazione attraverso la collaborazione tra gli operatori e un accesso obbligatorio al sistema esistente della EME, l’Ungheria ritiene che ciò non sia realistico perché l’accesso obbligatorio sarebbe stato possibile se tale società avesse funzionato come piattaforma.
B. Valutazione
1. Sulla qualificazione «SIEG»
55. Per agevolare l’analisi delle censure sollevate dalla Commissione, mi sembra necessario stabilire preliminarmente se i servizi di pagamento mobile di cui trattasi costituiscano o meno un SIEG.
56. Infatti, sebbene il fatto che un servizio sia qualificato come «SIEG» non osti all’applicabilità della direttiva «servizi», dal momento che la Corte ha ritenuto che un’attività di servizio, anche se qualificata come «SIEG», rientri nell’ambito di applicazione di tale direttiva (11), la qualificazione «SIEG» è fondamentale, in quanto, nel caso in cui i servizi in questione fossero qualificati come SIEG, si dovrebbero applicare talune deroghe specifiche previste dalla direttiva «servizi». Infatti, per quanto riguarda la libertà di stabilimento, l’articolo 15, paragrafo 4, di detta direttiva dispone che i paragrafi 1, 2 e 3 di detto articolo si applicano solo in quanto la loro applicazione non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione affidata al SIEG. Per quanto riguarda la libera prestazione dei servizi, l’articolo 17, paragrafo 1, di detta direttiva dispone che l’articolo 16 della medesima non si applica ai SIEG forniti in un altro Stato membro.
57. A tal fine, per quanto riguarda i criteri in base ai quali occorre stabilire se i servizi di pagamento mobile di cui trattasi costituiscano o meno un SIEG, ritengo che, nella specie, occorra applicare i criteri elaborati dalla giurisprudenza in materia di aiuti di Stato, anche se la qualificazione di «SIEG» si pone sotto il profilo delle libertà di circolazione e, in particolare, della direttiva «servizi» (12).
58. Sebbene, nel contesto di tale direttiva, la giurisprudenza non sia ancora necessariamente abbondante, i criteri applicati non divergono da quelli cui fa riferimento la Corte in materia di aiuti di Stato (13).
59. Inoltre, il ricorso a criteri diversi non sarebbe giustificato.
60. Infatti, la qualifica di «SIEG» non può essere valutata in modo diverso a seconda che si applichino le norme in materia di aiuti di Stato, le norme in materia di libera circolazione o quelle della direttiva «servizi» in quanto, in definitiva, la nozione di «SIEG» è unica.
61. Tale analisi è avvalorata anche dal fatto che i termini utilizzati dall’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva «servizi», secondo cui i paragrafi 1, 2 e 3 si applicano alla legislazione riguardante i SIEG solo in quanto la loro applicazione non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata, sono precisamente quelli di cui all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
62. Al fine di determinare se, come sostiene l’Ungheria, i servizi in questione possono essere qualificati come «SIEG», occorre ricordare che gli Stati membri hanno un ampio margine di potere discrezionale quanto alla definizione di ciò che essi considerano SIEG e che il controllo in materia si limita a verificare che essi non commettano un errore manifesto nel qualificare un servizio come «SIEG» (14). Tuttavia, spetta agli Stati membri vigilare a che la missione del SIEG soddisfi taluni criteri minimi comuni a tutte le missioni di questo tipo e dimostrare che tali criteri sono soddisfatti nel caso di specie (15).
63. Tra i summenzionati criteri figurano la presenza di un atto della pubblica autorità che conferisce agli operatori di cui trattasi una missione di SIEG e che definisce in modo chiaro e trasparente la natura esatta dell’obbligo di servizio pubblico attribuito nonché il carattere universale e obbligatorio di tale missione (16) e, in particolare, il requisito secondo cui i SIEG devono essere prestati nell’interesse della società nel suo insieme e a favore di tutti gli utenti (17).
64. Spetta inoltre agli Stati membri precisare le ragioni per le quali ritengono che il servizio di cui trattasi, in ragione della sua natura specifica, debba essere qualificato come SIEG e distinto da altre attività economiche (18).
65. Infine, risulta dalla giurisprudenza che gli Stati membri possono affidare a un operatore una missione di SIEG a causa delle carenze del mercato. Tuttavia, un approccio di questo tipo è circoscritto, dal momento che, come ha ripetutamente affermato la Commissione, «non sarebbe opportuno attribuire obblighi specifici di servizio pubblico ad un’attività che è già fornita o che può essere fornita in modo soddisfacente e a condizioni, quali prezzo, caratteristiche obiettive di qualità, continuità e accesso al servizio, coerenti con il pubblico interesse, quale definito dallo Stato, da imprese operanti secondo le normali regole del mercato» (19).
66. Nel caso di specie, l’Ungheria sostiene che i servizi in questione presentano caratteristiche specifiche rispetto alle altre attività economiche. In particolare, l’Ungheria ha riferito che i servizi di pagamento mobile oggetto del presente procedimento sono collegati all’uso di servizi pubblici ai quali lo Stato deve garantire l’accesso in modo uniforme, comodo, immediato e a un costo contenuto, indipendentemente dal luogo di utilizzo. Essa aggiunge che le sole forze del mercato non offrivano una prestazione soddisfacente di questi servizi e che il sistema nazionale di pagamento mobile mira a ovviare alle carenze del precedente funzionamento del mercato.
67. Tale argomentazione non mi convince.
68. Per quanto riguarda il carattere di interesse generale dei servizi di cui trattasi, ritengo che la nozione di «SIEG» non sia statica e che costituisca fondamentalmente il risultato di numerosi parametri, come le necessità dei cittadini, che sono peculiari a ciascuno Stato membro, o gli sviluppi tecnici e commerciali. La Corte ha così riconosciuto la qualifica di «SIEG» a servizi diversi quali la distribuzione di acqua (20), gas (21) ed elettricità (22), il trasporto in ambulanza (23), la raccolta e la distribuzione della corrispondenza su tutto il territorio nazionale (24), la gestione di linee aeree non redditizie (25).
69. Di conseguenza, tenuto conto dell’ampio potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri quanto alla definizione di ciò che essi considerano SIEG, il mero fatto che i servizi in questione siano servizi connessi alle nuove tecnologie non può, a mio avviso, impedire che essi possano essere qualificati come «SIEG». Certamente, non si può negare che alcuni settori, come i servizi forniti in precedenza da un’impresa titolare di un diritto esclusivo, si prestino più facilmente alla qualificazione di «SIEG», ma ciò non significa che, a contrario, alcuni servizi non possano, per la loro stessa natura, essere qualificati come «SIEG». Inoltre, anche se il mercato dei servizi di pagamento mobile è strettamente legato alle nuove tecnologie, nulla consente di ritenere che esso non mira a soddisfare un’esigenza della società e che non costituisce un interesse pubblico che lo Stato dovrebbe salvaguardare, in quanto tali esigenze non solo sono varie, ma soprattutto in continua evoluzione.
70. Tuttavia, al di là della natura dei servizi di pagamento mobile, ritengo che tali servizi non possono essere qualificati come «SIEG» nel caso di specie.
71. Infatti, l’argomento dell’Ungheria secondo cui i servizi di pagamento mobile di cui trattasi sono strettamente connessi al servizio pubblico di parcheggio dimostra, a mio avviso, che, per quanto riguarda i servizi di pagamento mobile, non si può determinare senza ambiguità se essi contengano in sé una dimensione di interesse generale o se è indirettamente, attraverso il servizio pubblico di stazionamento, che rientrano nella nozione di «SIEG». In altri termini, non è sufficiente, a mio parere, che un’attività di servizio sia collegata a un servizio pubblico perché possa essere qualificata come «SIEG».
72. Tale analisi non è rimessa in discussione dagli argomenti dell’Ungheria intesi a dimostrare che, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, i servizi di pagamento mobile non sono servizi di comodità. Sebbene io concordi con l’Ungheria nel ritenere che il fatto che la legislazione ungherese stessa qualifichi la prestazione in questione come «servizi di comodità» non consenta di trarre conclusioni in merito alla questione se la prestazione corrispondente sia un SIEG o meno, ritengo, al pari della Commissione, che tale prestazione non sia essenziale per i cittadini, ma rappresenti solo un’alternativa al pagamento in contanti. A tale riguardo, contrariamente a quanto fatto valere dall’Ungheria, il pagamento mobile delle tariffe di stazionamento non è necessariamente l’unica modalità di pagamento che consenta il calcolo dell’importo della tariffa corrispondente alla durata effettiva di stazionamento. Infatti, se è vero che un sistema di pagamento ex ante, tramite marcatura temporale, non consente di calcolare l’importo della tariffa in funzione della durata effettiva dello stazionamento, un sistema di pagamento ex post mediante un sistema di biglietti consente tale calcolo.
73. Inoltre, l’Ungheria sostiene che è per motivi di interesse generale e non per motivi economici che ha previsto l’esclusione dei servizi forniti dall’ambito di applicazione delle norme che li disciplinavano fino a quel momento. A tale riguardo, sono dell’avviso che, per quanto riguarda i servizi in questione, il nuovo sistema di pagamento mobile e le prerogative della Nemzeti Mobilfizetési siano tali da far sorgere un dubbio quanto alla motivazione delle autorità ungheresi.
74. Infatti, da un lato, si deve sottolineare che le nozioni di «diritti esclusivi» e di «SIEG» non si confondono, in particolare in quanto la concessione di un diritto speciale o esclusivo ad un operatore costituisce solo lo strumento che consente a tale operatore di svolgere una missione di SIEG, e l’attribuzione di una tale missione può anche consistere in un obbligo imposto a molti o addirittura a tutti gli operatori attivi sullo stesso mercato (26). Pertanto, il fatto di concedere un diritto esclusivo a un operatore non significa necessariamente che tale operatore sia incaricato di una missione di SIEG. D’altra parte, il nuovo sistema di pagamento mobile comporta una monopolizzazione del mercato all’ingrosso, ossia il mercato dei servizi forniti ad altri rivenditori prestatori di servizi di pagamento mobile tramite contratti stipulati con i fornitori di servizi di parcheggio o di altri servizi pubblici, a favore di un ente controllato dallo Stato, consentendo nel contempo a tale ente di vendere i servizi di parcheggio mobile agli utenti finali, vuoi direttamente, vuoi attraverso i rivenditori, in cambio di tariffe fissate nel decreto governativo n. 356/2012.
75. Tale dubbio è rafforzato dal fatto che il servizio di pagamento mobile, come riconosce l’Ungheria, era in precedenza fornito dalle forze del mercato.
76. Orbene, vorrei ricordare che l’intervento dello Stato in materia di SIEG è, di norma, motivato dalle carenze del mercato e che, di conseguenza, il servizio non può essere qualificato come «SIEG» se l’attività è prestata o può essere prestata in modo soddisfacente da imprese operanti secondo le normali regole del mercato.
77. Nel caso di specie, è pacifico che il mercato non fosse carente, nel senso che vi era un’offerta di servizi di pagamento mobile. Tuttavia, secondo l’Ungheria il funzionamento del mercato non era soddisfacente e il sistema nazionale di pagamento mobile aveva per obiettivo la realizzazione di una copertura di tutto il territorio nazionale, nonché il corretto funzionamento di un sistema uniforme e interoperabile.
78. La Commissione sostiene, al contrario, che il precedente funzionamento del mercato era soddisfacente, pur riconoscendo che presentava delle insufficienze in termini di mancanza di una piattaforma uniforme standardizzata e di interoperabilità.
79. A tale riguardo, e in tale contesto, ritengo che, per dimostrare l’esistenza di una reale esigenza di servizio pubblico e la necessità di obblighi di servizio pubblico, non è sufficiente che lo Stato membro deduca un funzionamento insoddisfacente del mercato, ma deve dimostrare che il servizio non può essere fornito in modo soddisfacente dal mercato.
80. Orbene, senza che sia necessario determinare se, in considerazione del loro proprio interesse commerciale, gli operatori già attivi sul mercato e, in particolare, l’ex capofila, EME, avrebbero o meno garantito i servizi in questione alle stesse condizioni definite dall’Ungheria, ritengo che detto Stato membro non abbia dimostrato che tale servizio non poteva essere prestato in modo soddisfacente dal mercato.
81. Così, da un lato, ritengo che, come ha sottolineato la Commissione, non sia escluso che, al pari dell’evoluzione in altri mercati, lo sviluppo della concorrenza tra piattaforme avrebbe portato alla comparsa di servizi uniformi standardizzati. Dall’altro lato, reputo che la standardizzazione e l’interoperabilità avrebbero anche potuto essere incoraggiate e realizzate mediante un intervento legislativo o regolamentare delle autorità ungheresi, mantenendo comunque la struttura concorrenziale del mercato e dunque senza concedere diritti esclusivi a un operatore controllato dallo Stato. Pertanto, anche se riconosco che la concessione del diritto esclusivo alla Nemzeti Mobilfizetési ha permesso l’interoperabilità e la standardizzazione del mercato perché in precedenza ogni prestatore di servizi di pagamento mobile utilizzava il suo proprio sistema che non era collegato agli altri sistemi, sono dell’avviso che l’Ungheria avrebbe potuto ottenere lo stesso risultato, promuovendo, ad esempio, l’accesso dei concorrenti ai loro rispettivi sistemi.
82. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di dichiarare che i servizi in questione non costituiscono un SIEG.
2. Sulle censure relative alla violazione degli articoli 15 e 16 della direttiva «servizi»
83. Al fine di statuire sulle censure dedotte in via principale dalla Commissione, è opportuno, innanzitutto, determinare se il sistema nazionale di pagamento mobile costituisca un «requisito» ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), e dell’articolo 16, paragrafo 1, di tale direttiva.
84. Ricordo che la legge n. CC del 2011 e il decreto governativo n. 356/2012 hanno istituito un monopolio nazionale dei servizi di pagamento mobile nel contesto del quale Nemzeti Mobilfizetési gode di un diritto esclusivo per quanto riguarda la commercializzazione dei servizi di pagamento mobile.
85. Ne consegue, a mio avviso, che, da un lato, il sistema nazionale di pagamento mobile costituisce un «requisito» ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva «servizi», nella misura in cui i diritti esclusivi concessi alla Nemzeti Mobilfizetési hanno l’effetto di riservare l’accesso alle attività di servizio di cui trattasi a prestatori particolari.
86. Dall’altro lato, il sistema nazionale di pagamento mobile costituisce un requisito ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, di tale direttiva nel senso che i diritti esclusivi e l’esercizio del sistema nazionale di pagamento mobile sotto forma di monopolio statale incidono necessariamente sull’accesso al mercato all’ingrosso dei servizi di pagamento mobile e sulla prestazione transfrontaliera di servizi.
87. Tuttavia, tali requisiti non sono necessariamente contrari agli articoli 15 e 16 della direttiva «servizi».
88. Per quanto riguarda l’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), e paragrafo 3, di tale direttiva, ne risulta che, qualora disposizioni giuridiche nazionali riservino l’accesso alle attività di servizio in questione a prestatori particolari a motivo della natura specifica dell’attività, tale restrizione deve essere non discriminatoria, necessaria e proporzionata. Occorre, di conseguenza, verificare che la normativa ungherese sia giustificata da motivi imperativi di interesse generale, atti a garantire il conseguimento dello scopo di interesse generale da essa perseguito e non vada al di là di quanto necessario per il raggiungimento del medesimo.
89. Per quanto riguarda l’articolo 16, paragrafo 1, di detta direttiva, esso vieta inoltre agli Stati membri di subordinare l’accesso ad un’attività di servizi o l’esercizio della medesima sul proprio territorio a requisiti discriminatori, non necessari, vale a dire non giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di tutela dell’ambiente, e non proporzionati.
90. Al fine di giustificare le prescrizioni della legge n. CC del 2011 e del decreto governativo n. 356/2012, l’Ungheria fa valere la tutela dei consumatori, la lealtà delle transazioni commerciali, nonché la lotta contro le frodi e l’economia sommersa.
91. Orbene, sebbene tali motivi possano essere considerati motivi imperativi di interesse generale ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva «servizi», è tuttavia giocoforza constatare che tali motivi non figurano tra quelli elencati all’articolo 16, paragrafo 1, della medesima direttiva.
92. A tale riguardo, come ho già affermato (27), ritengo che l’articolo 16 della direttiva «servizi», relativo alla libera prestazione di servizi, abbia proceduto ad un’armonizzazione esaustiva dei servizi rientranti nel suo ambito di applicazione. Ne consegue che l’esame della conformità della normativa ungherese con l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «servizi» debba essere effettuato alla luce di tale direttiva e non alla luce del diritto primario e che il ricorso a motivi non considerati dall’articolo 16 di tale direttiva, come motivi imperativi di interesse generale derivanti dalla giurisprudenza, non è possibile.
93. Tuttavia, nel caso di specie, non è necessario stabilire se l’Ungheria possa invocare motivi non inclusi tra quelli cui si riferisce l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «servizi».
94. Infatti, è sufficiente, a mio avviso, constatare che, anche alla luce degli obiettivi summenzionati, i requisiti in questione non soddisfano, in ogni caso, il requisito di proporzionalità di cui all’articolo 15, paragrafo 3, e all’articolo 16, paragrafo 1, lettera c), di tale direttiva.
95. Pertanto, misure meno gravose e meno restrittive della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi rispetto a quelle derivanti da tali requisiti consentirebbero, ammesso che siano conformi al diritto dell’Unione, di conseguire gli obiettivi invocati dall’Ungheria.
96. Risulta dal fascicolo a disposizione della Corte e, in particolare, delle osservazioni dell’Ungheria che, durante la fase precontenziosa, essa ha comunicato alla Commissione che, anche se era convinta che il funzionamento del sistema nazionale di pagamento mobile non violasse né la direttiva «servizi» né il Trattato FUE, era disposta a modificare il regime in modo da istituire un sistema di concessioni. Orbene, è evidente che un regime siffatto di concessioni per lo sfruttamento della piattaforma del sistema nazionale di pagamento mobile consentirebbe il buon funzionamento di tale sistema, preservando nel contempo la concorrenza e incidendo in minor misura sulla libera prestazione di servizi e sulla libertà di stabilimento. Pertanto, ritengo che esistano altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato e che i requisiti derivanti dalla normativa ungherese vadano al di là di quanto è necessario per conseguire gli obiettivi invocati da tale Stato membro.
97. Ne consegue che occorre, a mio avviso, rilevare che con l’introduzione e il mantenimento in vigore del sistema nazionale di pagamento mobile, disciplinato dalla legge n. CC del 2011 e dal relativo decreto governativo n. 356/2012, recanti l’istituzione di un monopolio che accorda diritti esclusivi alla Nemzeti Mobilfizetési e ostacola l’ingresso sul mercato all’ingrosso del pagamento mobile, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 15 e 16 della direttiva «servizi».
98. Dato che propongo di accogliere le censure della Commissione dedotte in via principale e relative alla violazione degli articoli 15 e 16 della direttiva «servizi», non occorre, a mio avviso, esaminare le censure relative alla violazione degli articoli 49 e 56 TFUE che tale istituzione ha formulato in via subordinata.
V. Sulle spese
99. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché l’Ungheria è rimasta sostanzialmente soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
VI. Conclusione
100. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) Avendo introdotto e mantenuto in vigore il sistema nazionale di pagamento mobile, disciplinato dalla a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (legge n. CC del 2011 relativa al sistema nazionale di pagamento mobile) e dal 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (decreto governativo n. 356/2012, recante attuazione della legge n. CC del 2011), del 13 dicembre 2012, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), e dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno.
2) L’Ungheria è condannata alle spese.