FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 7. juni 2018 (1)
Sag C-435/17
Argo Kalda Mardi talu
mod
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tartu Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tartu, Estland))
»Præjudiciel forelæggelse – den fælles landbrugspolitik – direkte betalinger – forordning (EU) nr. 1306/2013 – krydsoverensstemmelsesordningen – standarderne for god landbrugs- og miljømæssig stand – administrative sanktioner – medlemsstaters skønsbeføjelser – nationale regler, hvorefter det er et krav, at landbrugere bevarer arkæologiske strukturer – forenelighed med EU-retten«
1. Den fælles landbrugspolitik fastlægger bl.a. foranstaltninger for så vidt angår betaling af EU-støtte til landbrugere. Landbrugere skal med henblik på at drage nytte af disse betalinger overholde visse regler bedre kendt som krydsoverensstemmelsesordningen. Det er i henhold til disse regler et krav, at landbrugere bl.a. bevarer jord, hvortil der kan ydes finansiel støtte, i god landbrugs- og miljømæssig stand. I denne anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker Tartu Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tartu, Estland) oplyst, hvorvidt det er i overensstemmelse med reglerne om krydsoverensstemmelse i forordning (EU) nr. 1306/2013 (2) for medlemsstater at stille krav om, at landbrugere bevarer arkæologiske strukturer, der er beliggende på landbrugsjord, og hvorvidt det er lovligt at pålægge administrative sanktioner, såfremt disse strukturer fjernes. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, hvorvidt en modtager af EU-støtte skal opfylde kravet om at bevare jord i god landbrugs- og miljømæssig stand for så vidt angår hele hans bedrift eller alene for så vidt angår det bestemte landbrugsareal, hvortil der er ansøgt om finansiel støtte.
EU-retlige forskrifter
2. Forordning (EU) nr. 1307/2013 (3) fastsætter bl.a. fælles regler om betalinger, der ydes direkte til landbrugere (også kendt som »direkte betalinger«) (4).
3. Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013 indeholder følgende definitioner: ved »landbruger« forstås en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, uanset hvilken retlig status en sådan sammenslutning og dens medlemmer gives i henhold til national ret, hvis bedrift befinder sig inden for bl.a. medlemsstaternes område (5). Ved »bedrift« forstås alle de produktionsenheder, der drives landbrugsmæssigt af en landbruger, og som befinder sig på samme medlemsstats område (6), og ved »landbrugsareal« forstås et areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal og permanent græsningsareal eller areal med permanente afgrøder (7).
4. Forordning nr. 1306/2013 fastsætter regler om en række forhold herunder krydsoverensstemmelsesordningen (8). Ordene »landbruger« [artikel 2, litra a)], »landbrugsvirksomhed« [artikel 2, litra b)], »landbrugsareal« [artikel 2, litra c)] og »direkte betalinger« [artikel 2, litra e)] har den samme betydning som de tilsvarende udtryk i forordning nr. 1307/2013. Ordet »bedrift« i artikel 2, litra d), har den samme betydning som »bedrift« i forordning nr. 1307/2013 med forbehold af artikel 91, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013 vedrørende krydsoverensstemmelsesordningen. Artikel 72, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1306/2013 bestemmer, at en støttemodtager hvert år skal indgive en betalingsanmodning for det relevante område, hvor der i givet fald er angivet alle bedriftens landbrugsparceller samt ikke-landbrugsområdet, hvortil der ansøges om støtte (9).
5. Reglerne i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 omhandler krydsoverensstemmelse. Det følger af det generelle princip i artikel 91, stk. 1, at såfremt en støttemodtager ikke overholder disse regler, skal støttemodtageren pålægges en administrativ sanktion (10). Denne administrative sanktion finder i henhold til artikel 91, stk. 2, kun anvendelse, når den manglende overholdelse er resultatet af en handling eller udeladelse, som direkte kan tillægges den pågældende støttemodtager, og hvor en eller begge af følgende supplerende betingelser ligeledes er opfyldt: a) Den manglende overholdelse har tilknytning til modtagerens landbrugsaktivitet, og b) støttemodtagerens bedriftsområde er berørt.
6. I overensstemmelse med artikel 93, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1306/2013 omfatter reglerne om krydsoverensstemmelse bl.a. opfyldelsen af standarderne for god landbrugs- og miljømæssig stand af jord, der fastsættes på nationalt plan som anført i bilag II til forordning nr. 1306/2013.
7. I henhold til artikel 94 skal medlemsstater sikre, at alle landbrugsarealer (herunder arealer, der ikke længere anvendes til produktionsformål) holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand. Medlemsstaterne fastlægger på nationalt eller regionalt plan minimumsstandarder for støttemodtagerne for god landbrugs- og miljømæssig stand på grundlag af bilag II til forordning nr. 1306/2013, idet der tages hensyn til de pågældende områders særlige karakteristika, herunder jordbunds- og klimaforhold, eksisterende landbrugssystemer, arealanvendelse, vekseldrift, landbrugspraksis og landbrugsstrukturer. Medlemsstaterne skal i denne forbindelse ikke fastlægge minimumskrav, som ikke er fastsat i bilag II (11).
8. Artikel 97 bestemmer, at den administrative sanktion i artikel 91 pålægges, når reglerne om krydsoverensstemmelse ikke er overholdt på et hvilket som helst tidspunkt i et givet kalenderår, og den pågældende manglende overholdelse direkte kan tilskrives den støttemodtager, som har indgivet støtteansøgningen eller betalingsanmodningen, i det pågældende kalenderår.
9. Bilag II til forordning nr. 1306/2013 bærer overskriften »Regler om krydsoverensstemmelse i medfør af artikel 93«. Det anvender akronymet »GLMS« for »Standarder for god landbrugs- og miljømæssig stand for jord«. Tabellen i bilag II indeholder følgende:
Område | Hovedgenstand | Krav og standarder | |
Miljø, klimaforandring, god landbrugsmæssig stand for jord | Landskab, minimums-niveau for vedligeholdelse | GLMS 7 | Bevarelse af landskabstræk, herunder eventuelt hække, vandhuller, grøfter og træer i rækker, i grupper eller enkeltstående og markbræmmer og terrasser, og herunder forbud mod klipning af hække og træer i yngletiden samt, som en valgmulighed, foranstaltninger til at undgå invasive plantearter |
10. Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 (12) fastsætter bestemmelser, der supplerer visse elementer af forordning nr. 1306/2013 bl.a. vedrørende identifikation af administrative sanktioner og fastsættelse af den specifikke sats, der skal anvendes, samt grundlaget for beregningen af støtte, og omfatter regler for, hvordan støtteberettigede arealer med landskabstræk eller træer skal behandles (13). I henhold til artikel 5, stk. 1 og 2, i delegeret forordning nr. 640/2014 skal medlemsstater med henblik på at sikre overholdelsen af foranstaltningerne i den fælles landbrugspolitik indføre systemer til identifikation af landbrugsparceller og sikre, at de anmeldte parceller er tydeligt identificeret (14). Der er fastsat særlige bestemmelser for landskabstræk med forbehold af de krav og standarder, der opregnes i bilag II til forordning nr. 1306/2013, som udgør en del af det samlede areal af en landbrugsparcel. Disse træk betragtes i henhold til artikel 9, stk. 2, i delegeret forordning nr. 640/2014 som en del af det pågældende parcels støtteberettigede areal (15). Der skal i overensstemmelse med forordningens artikel 39, stk. 1, generelt foretages en nedsættelse på 3% af det samlede beløb for de omhandlede direkte betalinger, såfremt den manglende overholdelse skyldes forsømmelighed fra en støttemodtagers side.
National ret
11. En modtager af direkte betalinger som omhandlet i artikel 92 i forordning nr. 1306/2013 skal i henhold til national ret opfylde kravet om bevarelse af arealer i god landbrugs- og miljømæssig stand for så vidt angår hans landbrugsaktiviteter og i relation til al jorden i sin bedrift. Dette omfatter bevarelse af landskabselementerne og udførelsen af den i minimumskravene fastsatte vedligeholdelse (16). En arkæologisk struktur som eksempelvis et gravsted skal bevares. Følgende skal med henblik herpå klassificeres som en arkæologisk struktur: »forhistoriske, middelalderlige og nyere bosættelser, borge, tilflugtssteder, kultsteder, gravsteder, forhistoriske marker, hulsted, veje, broer, havnepladser og håndværkssteder.
[…]« (17)
Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
12. Argo Kalda Mardi talu (Argo Kalda Mardi-gården, herefter »Mardi talu«) ansøgte i 2016 om generel arealbetaling samt betaling for landbrugsmetoder, der var til gavn for klimaet og miljøet. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (landbrugsregister- og informationskontor, herefter »PRIA«) gennemførte den 2. november 2016 en kontrol på Mardi talus bedrift. I kontrolrapporten, der blev udarbejdet efter denne kontrol, anførte PRIA følgende: »På mark nr. 46 – ved kanten af markarealet [udelades] arkæologisk monument – stengrav, stenene er blevet flyttet til kanten af marken, og det eksisterende buskads er blevet fjernet. Fotos.«
13. Den 24. november 2016 meddelte PRIA Mardi talu, at bedriften havde overtrådt krav til bevarelse af arealer i god landbrugs- og miljømæssig stand i national ret (»de omhandlede nationale foranstaltninger«). Der blev følgelig pålagt Mardi talu en administrativ sanktion, og den støtte, som Mardi talu havde indgivet en ansøgning om, blev følgelig reduceret med 3%. Den 30. november 2016 anfægtede Mardi talu PRIA’s afgørelse, idet Mardi talu har gjort gældende, at bedriften ikke havde overtrådt de omhandlede nationale foranstaltninger, idet stengraven ikke havde været markeret i naturen og ikke befandt sig på landbrugsarealet, men ved kanten af markarealet.
14. PRIA svarede den 7. december 2016, at disse regler i overensstemmelse med artikel 72, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1306/2013 også skulle opfyldes på den del af jorden, som lå uden for markarealets grænser, og for hvilken der ikke blev ansøgt om betaling. Ved afgørelse af 15. december 2016 tildelte PRIA Mardi talu en generel arealbetaling på 82 606,88 EUR. Der blev dernæst pålagt en administrativ sanktion, og denne betaling blev følgelig reduceret med 3% (2 554,94 EUR). I henhold til en anden afgørelse af samme dato tildelte PRIA Mardi talu en betaling på 37 549,94 EUR for landbrugsmetoder, der var til gavn for klimaet og miljøet. Denne betaling blev tilsvarende reduceret med 3% (1 161,34 EUR) som følge af den administrative sanktion.
15. Mardi talu indgav den 17. januar 2017 en klage til PRIA, idet bedriften anmodede om, at begge afgørelser blev annulleret som følge af, at der var blevet pålagt en administrativ sanktion, og at de tildelte betalinger var blevet reduceret med 3%. PRIA afviste ved afgørelse af 20. februar 2017 denne klage.
16. Mardi talu anlagde den 23. marts 2017 sag ved den forelæggende ret med påstand om: i) annullation af de administrative sanktioner, der var blevet pålagt ved de to afgørelser af 15. december 2017, ii) at det fastslås, at der skal ske udbetaling af de beløb, hvormed støtten var blevet reduceret, og iii) annullation af afgørelsen af 20. februar 2017. Mardi talu har fremført en række argumenter til støtte for dens påstande, herunder at reglerne om krydsoverensstemmelse ikke var blevet overtrådt. Stenbunken, der var blevet samlet under markarbejdet, var ikke en stengrav. Det areal, hvor den hævdede overtrædelse skulle have fundet sted, var ikke jord, som Mardi talu anvendte i forbindelse med landbrugsproduktionen, og der var ikke sket betaling for så vidt angår denne jord.
17. Heroverfor har PRIA gjort gældende, at der den 6. januar 1998 var blevet registreret dokumentation for, at der var tale om en arkæologisk struktur, hvilket var bekræftet på »Hansapõld«-matriklen på grundlag af det statslige register over kulturmonumenter. PRIA påberåbte sig endvidere materiale, der var blevet fremsendt af fredningsmyndigheden, der bekræftede stengravens arkæologiske status. Jorden, hvor stengraven befandt sig, udgjorde en del af Mardi talus bedrift. Forpligtelsen i henhold til national ret til at beskytte arkæologiske strukturer fandt ikke kun anvendelse på jord, der blev dyrket i forbindelse med den landbrugsproduktion, hvortil der var ansøgt om støtte, men for hele landbrugsbedriften.
18. Den forelæggende ret har anført, at en arkæologisk struktur, et gravsted, forhistoriske marker, hulsten veje eller broer i henhold til national regler skal bevares, og at både forhistoriske, middelalderlige og nyere gravsteder udgør arkæologiske strukturer med henblik på disse regler. Det er denne domstols opfattelse, at formålet med de omhandlede nationale regler er at beskytte stengrave beliggende i Estland som monumenter. Der er enighed om, at Mardi talu ikke anvendte den jord, hvorpå stengraven var beliggende, som landbrugsjord, og at stengraven var beliggende på kanten af parcellet, der faktisk blev anvendt til landbrugsproduktion. Det er imidlertid uklart, hvorvidt formålet med den relevante EU-lovgivning, navnlig forordning nr. 1306/2013, er at bevare stengrave som arkæologiske strukturer. Bilag II til forordning nr. 1306/2013 efterlader det indtryk, at bevarelsen af landsskabstræk for så vidt angår miljø, klimaforandring, god landbrugsmæssig stand for jord blev anført med henblik på at beskytte miljøet som et økologisk og biologisk system snarere end med henblik på at bevare kulturelle og historiske strukturer.
19. Den forelæggende ret har følgelig anmodet om en præjudiciel afgørelse om følgende spørgsmål:
»1) Er kravet om at bevare stengrave, som en medlemsstat stiller til den, der ansøger om generel arealbetaling samt betaling for landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet, og hvis manglende overholdelse udløser anvendelse af den i artikel 39 i [delegeret forordning nr. 640/2014] fastsatte administrative sanktion i form af reduktion af betalingerne med 3%, i overensstemmelse med artikel 93, stk. 1, og artikel 94 i [forordning nr. 1306/2013] samt de i bilag II til denne forordning fastsatte minimumskrav?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende: Skal den, der ansøger om generel arealbetaling samt betaling for landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet i henhold til artikel 72, stk. 1, litra a), artikel 91, stk. 1 og 2, artikel 93, stk. 1, og artikel 94 i [forordning nr. 1306/2013] samt [artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013] opretholde god landbrugs- og miljømæssig stand på hele sin landbrugsbedrift – for at undgå, at en administrativ sanktion finder anvendelse – eller kun på det landbrugsareal, for hvilket der konkret ansøges om betaling?«
20. Der er indgivet skriftlige indlæg af Argo Kalda Mardi talu, den estiske regering samt af Europa-Kommissionen. Domstolen har besluttet, at sagen ikke skal omfatte mundtlig forhandling.
Bedømmelse
Det første spørgsmål
21. Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål oplyst, hvorvidt nationale regler, der kræver, at arkæologiske strukturer (i dette tilfælde en stengrav) bevares, er forenelige med kravene i forordning nr. 1306/2013 vedrørende standarderne for god landbrugs- og miljømæssig stand af jord, navnlig bevarelsen af landskabstræk (»GLMS 7«), og hvorvidt den administrative sanktion, der blev pålagt for at nedrive og fjerne denne struktur, følgelig er lovlig.
22. Mardi talu har gjort gældende, at selv om der tilkommer medlemsstater en skønsbeføjelse, omfatter bestemmelserne om krydsoverensstemmelse i forordning nr. 1306/2013 ikke beskyttelse af en medlemsstats kulturarv. Såfremt en arkæologisk struktur følgelig ikke udgør en del af økosystemet eller det biologiske miljø, er den ikke omfattet af anvendelsesområdet for reglerne om krydsoverensstemmelse i denne forordning. Det var følgelig i strid med EU-retten, at Mardi talu blev pålagt en administrativ sanktion, og at der blev foretaget en reduktion i den støtte, der blev tildelt.
23. Den estiske regering og Kommissionen er ikke enige heri.
24. Jeg mener ligeledes, at de omhandlede nationale regler er i overensstemmelse med EU-retten.
25. Der er enighed om, at Mardi talu i sin egenskab af modtager af EU-støtte er omfattet af bestemmelserne om krydsoverensstemmelse i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013, for så vidt som Mardi talu er en bedrift, der udfører landbrugsaktiviteter som omhandlet i forordning nr. 1307/2013.
26. Standarderne for god landbrugs- og miljømæssig stand for jord i artikel 93, stk. 1, der er opregnet i bilag II, defineres ikke udførligt i forordning nr. 1306/2013. GLMS 7-standarden, der henviser til bevarelsen af landskabstræk, fastsætter en ikke-udtømmende liste over disse træk. I mangel på en definition i forordning nr. 1306/2013 skal dette udtryk fortolkes under hensyntagen til dets almindelige betydning såvel som den sammenhæng, hvori det normalt anvendes (18).
27. Den lovgivningsmæssige sammenhæng indeholder ikke kvalificerende ord som eksempelvis »naturlige« landskabstræk eller landskabstræk af »landbrugsmæssig« karakter. Det er følgelig i denne sammenhæng korrekt at fortolke ordene »bevarelse af landskabstræk« således, at de potentielt omfatter alle de synlige træk ved et areal i et landskab eller landområde. Dette omfatter bygninger eller anden menneskeskabt indgriben i landskabet samt træk, der er resultatet af landskabets naturlige konturer (som eksempelvis bjerge, floder eller græsarealer).Det forekommer mig, at denne opfattelse er i overensstemmelse med GLMS 7 og bilag II til forordning nr. 1306/2013, der omfatter elementer, der er opstået som følge af menneskelig indgriben som eksempelvis hække, vandhuller, grøfter, terrasser og markbræmmer. Udtrykket »landskabstræk« peger på elementer, hvorved visse arealer i landskabet kan identificeres. For så vidt som GLMS-standarderne ligeledes finder anvendelse på jordens miljømæssige stand, er det ikke nødvendigt at påvise, at disse elementer anvendes med henblik på landbrug. Det er heller ikke et krav, at god landbrugs- og miljømæssig stand for jord udelukkende omhandler økosystemet i det biologiske miljø.
28. Ordlyden af punkt GLMS 7 i bilag II til forordning nr. 1306/2013 peger i retning af, at selve jordarealet generelt skal bevares i god stand. Under disse omstændigheder kan der være tale om, at rent æstetiske betragtninger finder anvendelse, eller at en medlemsstat ønsker at bevare træk, der har kulturel eller historisk værdi i dens landskab.
29. Det første afsnit af artikel 94 i forordning nr. 1306/2013 giver medlemsstaterne et bredt skøn. De skal sikre, at samtlige landbrugsarealer, herunder jord, der ikke længere anvendes med henblik på produktion, bevares i god landbrugs- og miljømæssig stand. Det er følgelig ikke strengt relevant, hvorvidt stengraven var beliggende på jord, der blev anvendt til landbrug eller på et tilstødende jordstykke, forudsat at den var beliggende på jord, der udgjorde en del af Mardi talus bedrift som defineret i forordningens artikel 91, stk. 3, litra a).
30. Medlemsstaterne skal i henhold til artikel 94 i forordning nr. 1306/2013 på nationalt eller regionalt plan definere minimumsstandarder for god landbrugs- og miljømæssig stand på grundlag af bilag II. Det er følgelig tilladt for medlemsstater at fastsætte krav vedrørende deres kulturarv, når de finder det hensigtsmæssigt. For så vidt som disse krav vedrører enten god landbrugs- eller miljømæssig stand af jord, er de ligeledes i overensstemmelse med bilag II til forordning nr. 1306/2013.
31. Denne opfattelse er i overensstemmelse med det generelle formål med forordning nr. 1306/2013, der kommer til udtryk i 54. betragtning, om at bidrage til udviklingen af et bæredygtigt landbrug ved at gøre støttemodtagerne mere bevidste om nødvendigheden af at respektere disse grundlæggende standarder bl.a. vedrørende god landbrugs- og miljømæssig stand af jord. Medlemsstater kan endvidere ønske at bevare arkæologiske strukturer af andre grunde end æstetiske grunde eller fordelene for kulturarven. Det kan eksempelvis være tilfældet, at disse strukturer bidrager til at forhindre jorderosion og til at bevare jordens indhold af organiske stoffer. Arkæologiske strukturer kan endvidere være levested for fugle, insekter og planter og kan følgelig udgøre et velfungerende økosystem.
32. Det forekommer mig endelig, at Horvath-dommen (19) giver nyttig vejledning i denne forbindelse. Domstolen blev i denne sag anmodet om at tage stilling til, hvorvidt en medlemsstat kan inddrage krav om vedligeholdelse af synlige veje i sine normer for GLMS i henhold til forordning (EF) nr. 1782/2003 (20). Domstolen fastslog, at selv om medlemsstater er forpligtede til at opfylde de krav, der er opregnet i bilag IV til forordning nr. 1782/2003, bevarer de ikke desto mindre et vist skøn for så vidt angår fastlæggelsen af disse krav. Udtrykket »god landbrugs- og miljømæssig stand« peger i retning af, at medlemsstater kan vedtage kravene til GLMS ud fra miljømæssige hensyn. En forpligtelse til at bevare et landskabstræk, der ikke forfulgte landbrugsformål, men vedrørte miljøet, udgjorde følgelig et krav med hensyn til GLMS (21).
33. Landskabstræk udgør fysiske bestanddele af miljøet. Som Domstolen forklarede, »[…] skal kravene vedrørende bevarelse af deres særlige kendetegn bidrage til deres bevarelse i egenskab af fysiske bestanddele. Forpligtelserne til vedligeholdelse er i stand til at bidrage til bevarelse af sådanne veje i egenskab af fysiske bestanddele af miljøet […]. Heraf følger, at en forpligtelse efter disse normer kan have et miljømæssigt formål bestående i at undgå forringelsen af levesteder […]«. Domstolen anerkendte, at de i sagen omhandlede landskabstræk ligeledes kunne bidrage til bevarelsen af levesteder (22).
34. Sammenfattende skal begrebet »miljø« som anvendt i forbindelse med krydsoverensstemmelse efter min opfattelse ikke fortolkes således, at det kun omfatter de umiddelbare biologiske omgivelser, hvor landbrugsvirksomheden finder sted. Som Domstolen allerede har antydet i Horvath-dommen, udgør landskabstræk, der ikke direkte bidrager til landbrugets processer, ikke desto mindre en integreret del af landdistrikterne, og bevarelsen heraf kan med rette udgøre en del af de krydsoverensstemmelsesforpligtelser, som landbrugere skal overholde for at kunne modtage direkte støtte fra EU-budgettet og følgelig fra skatteydere i EU (23).
35. EU-retten er følgelig ikke til hinder for, at en medlemsstat inddrager bevarelsen af arkæologisk monumenter som eksempelvis en stengrav, som en del af standarderne for god landbrugs- og miljømæssig stand af jord med henblik på punkt GLMS 7 i bilag II til forordning nr. 1306/2013.
36. Såfremt det er tilfældet, er det min opfattelse, at den administrative sanktion er lovlig.
37. Den forelæggende ret har anført, at fjernelsen af stengraven var i strid med de relevante nationale regler. Mardi talu overtrådte således reglerne om krydsoverensstemmelse som omhandlet i artikel 93 i forordning nr. 1306/2013. Følgelig fandt betingelserne for at pålægge den administrative sanktion, der er fastsat i artikel 91, stk. 1 og 2, anvendelse. I overensstemmelse med artikel 39, stk. 1, i delegeret forordning nr. 640/2014 var den passende reduktion 3% (minimumsbeløbet) af det samlede støttebeløb.
38. Det er følgelig min konklusion, at en medlemsstat i henhold til artikel 93 og 94 i forordning nr. 1306/2013 kan indarbejde krav vedrørende bevarelsen af arkæologiske strukturer som eksempelvis en stengrav i dens regler vedrørende GLMS-standarder, der er opregnet i bilag II til forordningen, for så vidt som disse krav bidrager til bevarelsen af disse strukturer som landskabstræk eller efter omstændighederne til at undgå, at levesteder forringes. Såfremt en modtager af en direkte betaling undlader at opfylde reglerne om krydsoverensstemmelse, navnlig ved at undlade at bevare et arkæologisk monument som påkrævet i henhold til nationale regler, er det i overensstemmelse med bestemmelserne i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 at anvende en passende administrativ sanktion i overensstemmelse med artikel 39 i delegeret forordning nr. 640/2014.
Det andet spørgsmål
39. Det andet spørgsmål omhandler fortolkningen af arealet af den omhandlede støttemodtagers »bedrift«. Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorvidt en støttemodtager skal opfylde kravene til god landbrugs- og miljømæssig stand for hele sin bedrift eller udelukkende for det specifikke landbrugsareal, hvortil der blev ansøgt om støtte.
40. Denne domstol har fastslået, at Mardi talu ikke anvendte den jord, hvor stengraven var beliggende som landbrugsjord, og at der ikke var ansøgt om støtte for så vidt angår dette jordstykke. Stengraven var beliggende på kanten af det parcel, hvortil der blev ansøgt om støtte. Med undtagelse af stengravens beliggenhed anfægtes disse faktiske omstændigheder ikke af støttemodtageren. Mardi talu har fastholdt, at den forelæggende rets beskrivelse af de faktiske omstændigheder i denne forbindelse ikke er korrekt, idet stengraven var blevet rejst på jord ved siden af det jordstykke, hvortil der blev ansøgt om støtte. Stenene havde været der i årtier, hvilket havde gjort denne jord uegnet til anvendelse i forbindelse med landbrug.
41. Den forelæggende ret har anført, at det andet spørgsmål kun opstår i tilfælde af, at det første spørgsmål besvares benægtede. Som den estiske regering og Kommissionen har gjort gældende forekommer det mig imidlertid, at dette spørgsmål faktisk er relevant i tilfælde af en bekræftende besvarelse. Jeg vil derfor tage stilling til det andet spørgsmål med henblik på at give et fuldstændigt svar på de spørgsmål, der rejses i forelæggelsesafgørelsen.
42. Der er enighed om, at stengraven var beliggende på Mardi talus gård, der er støttemodtager med henblik på reglerne om krydsoverensstemmelse. Det er endvidere uomtvistet, at stedet, hvor stengraven var beliggende, ikke var en landbrugsproduktionsenhed, hvortil der blev ansøgt om støtte.
43. Det forekommer mig, at en støttemodtager nødvendigvis skal overholde reglerne om krydsoverensstemmelse for så vidt angår hele bedriften og ikke kun for det specifikke areal, der anvendes til landbrugsproduktion, og hvortil der blev ansøgt om støtte. Jeg har allerede antydet, at dette afspejler min fortolkning af artikel 72, stk. 1, litra a), sammenholdt med reglerne om krydsoverensstemmelse i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 (24).
44. Artikel 91, stk. 2, litra b), bestemmer, at en administrativ sanktion kun finder anvendelse, såfremt den manglende overholdelse er resultatet af en handling eller udeladelse, som direkte kan tillægges den pågældende støttemodtager, og hvor en eller begge af følgende supplerende betingelser ligeledes er opfyldt: a) Den manglende overholdelse har tilknytning til modtagerens landbrugsaktivitet (hvilket ikke er tilfældet her), b) støttemodtagerens bedriftsområde er berørt. Udtrykket »bedrift« defineres i artikel 91, stk. 3, litra a), således, at det omfatter alle de produktionsenheder og områder, der forvaltes af støttemodtageren, og som er beliggende i den samme medlemsstats område (25). Denne ordlyd antyder, at støttemodtagerens aktiviteter for så vidt angår hele bedriften er relevante for de kompetente myndigheders bedømmelse af, hvorvidt reglerne om krydsoverensstemmelse overholdes.
45. Denne opfattelse understøttes af 53. betragtning til forordning nr. 1306/2013, hvoraf det fremgår, at forordning nr. 1782/2003 fastlægger princippet om, at fuldstændig udbetaling til modtagere af visse former for støtte under den fælles landbrugspolitik bør kædes sammen med overholdelsen af regler vedrørende bl.a. arealforvaltning. I henhold til den efterfølgende »krydsoverensstemmelsesordning« skal medlemsstaterne pålægge sanktioner i form af nedsættelse af eller udelukkelse fra støtte. 54. betragtning tilføjer, at krydsoverensstemmelsesordningen indarbejder grundlæggende standarder vedrørende eksempelvis miljø, klimaforandringer og god landbrugs- og miljømæssig stand af jord i den fælles landbrugspolitik, hvilket bekræfter det brede anvendelsesområde for disse regler.
46. Disse målsætninger omfatter brede formål, der ikke er genstand for udtrykkelige begrænsninger. Dette er ikke overraskende. Det ville være svært at begrunde, at offentlige midler betales i direkte støtte til landbrugere for visse jordstykker, der udgør en del af deres generelle bedrift, idet man accepterer aktiviteter, der er skadelige for miljøet i sin helhed på andre jordstykker i den samme bedrift, der ikke anvendes til landbrug.
47. Tilblivelseshistorien bag forordning nr. 1306/2013 kaster yderligere lys på formålene med reglerne. Rækkefølgen for retsakterne er som følger. Forordning nr. 1782/2003 (der blev erstattet ved forordning (EF) nr. 73/2009 (26)) fastslog princippet om, at fuldstændig udbetaling af støtte til støttemodtagere i henhold til den fælles landbrugspolitik burde kædes sammen med en krydsoverensstemmelsesordning. Der blev dernæst vedtaget en række separate instrumenter, der fastsatte de retlige rammer for den fælles landbrugspolitik i perioden fra 2014-2020, herunder forordning nr. 1306/2013 og forordning nr. 1307/2013, der ophævede og erstattede forordning nr. 73/2009. Forordning nr. 1306/2013 fastsætter regler, der tidligere blev fastsat i forordning nr. 73/2009, navnlig regler til sikring af opfyldelse af forpligtelserne, der er fastsat ved bestemmelserne om direkte betaling, herunder kontroller og anvendelse af administrative foranstaltninger og sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse, regler om krydsoverensstemmelse som eksempelvis lovbestemte forvaltningskrav, god landbrugs- og miljømæssig stand, overvågning og evaluering af de relevante foranstaltninger og regler vedrørende betaling af forskud og inddrivelse af uretmæssigt betalte beløb (27).
48. I begrundelsen til forslaget, der blev til forordning nr. 1782/2003, anførte Kommissionen under overskriften »Styrkelse af normerne vedrørende miljø, fødevaresikkerhed, dyresundhed og ‑velfærd og arbejdssikkerhed« følgende som led i dens betragtninger om et langtidsperspektiv for et bæredygtigt landbrug:
»Der vil gælde obligatorisk krydsoverensstemmelse med lovfæstede europæiske normer inden for miljø, fødevaresikkerhed, dyresundhed og ‑velfærd og arbejdssikkerhed på bedriftsniveau. Som et nødvendigt supplement til frakoblingen for at undgå, at jord opgives med de deraf følgende miljømæssige problemer, vil de, der modtager direkte betalinger, også skulle bevare al landbrugsjord i god landbrugsmæssig stand.
Dette kommer til at gælde som en helhedsstrategi for den enkelte bedrift, og der vil blive anvendt sanktioner i tilfælde af, at kravene ikke overholdes på en betalingsmodtagers bedrift. Alle sektorer og både udnyttet og uudnyttet landbrugsjord vil være omfattet.
For landbrugere, der modtager enkeltbetalingen eller andre direkte betalinger som led i den fælles landbrugspolitik, og som ikke overholder disse lovfæstede normer, vil der blive anvendt et sanktionssystem. Sanktionen får form af delvis nedsættelse eller bortfald af støtten (afhængig af, hvor alvorlig sagen er)« (28).
49. I en senere undersøgelse af virkningerne af miljøaftaler på den fælles landbrugspolitik blev det bemærket, at »krydsoverensstemmelse er et centralt element i reformen af den fælles landbrugspolitikreform fra 2003. Indførelsen af obligatorisk krydsoverensstemmelse betyder, at landbrugere, der modtager direkte betalinger, fra den 1. januar 2005 er underlagt et krav om at overholde en række lovgivningsbestemte forvaltningskrav (SMR), der er angivet i bilag III til forordning nr. 1782/2003, og om at bevare støtteberettiget jord i god landbrugs- og miljømæssig stand (GLMS) på linje med de rammer, der er fastlagt ved bilag IV til denne forordning. Kravene om krydsoverensstemmelse henviser til hele gården og ligeledes til jord og gårde, der ikke modtager direkte betalinger. Manglende overholdelse vil føre til fastsatte reduktioner af direkte betalinger med 3% (1%-5%) i tilfælde af den første overtrædelse og 15%-100% i tilfælde af forsætlig manglende overholdelse afhængig af, hvorvidt den manglende overholdelse er alvorlig, hvilket omfang den har, om den er vedvarende, og om der er tale om gentagelse. Følgelig vil både gældende lovbestemte krav samt GLMS-standarder blive håndhævet ved hjælp af kontroller inden for systemet med direkte betalinger« (29).
50. Endelig fremgår det af begrundelsen til Kommissionens forslag til forordning nr. 1306/2013, at »[l]andbrugere, som sammen med skovbrugere udgør de vigtigste arealforvaltere, har brug for støtte til at indføre og opretholde landbrugssystemer og ‑praksis, som er specielt gunstige for miljø- og klimamål, fordi markedspriserne ikke afspejler leveringen af sådanne offentlige goder. Det er også vigtigt, at landdistrikternes forskellige potentialer udnyttes bedst muligt, så de bidrager til inklusiv vækst og samhørighed« (30).
51. Tilblivelseshistorien tyder på, at landbrugere inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik anses for at være underlagt forpligtelser, der ligger ud over landbrugsproduktionen. De spiller ligeledes en rolle som miljøets vogtere (»arealforvaltere«) for så vidt angår den jord, der udgør deres bedrift. Baggrunden for reglerne om krydsoverensstemmelse støtter følgelig en fortolkning af forordning nr. 1306/2013, hvor udtrykket »bedrift« fortolkes således, at det omfatter hele støttemodtagerens bedrift.
52. Dette må anses for tilstrækkeligt til, at der kan drages en konklusion om spørgsmålet. For fuldstændighedens skyld vil jeg ikke desto mindre kort tage stilling til, hvorvidt den detaljerede lovbestemte ordning tilsvarende støtter den opfattelse, at udtrykket »bedrift« omfatter jord, der ikke er genstand for ansøgningen om støtte.
53. Lovgivningen er meget kompliceret. Den omfatter delegeret forordning nr. 640/2014, der selvfølgelig skal fortolkes på en sammenhængende måde i forhold til forordning nr. 1306/2013, som er bemyndigelsesforordningen (31). Sidstnævnte forordning anvender ud over udtrykkene »bedrift« og »landbrugsareal« udtrykket »landbrugsparcel«, der defineres i artikel 67, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013. Denne bestemmelse udgør en del af afsnit II »Integreret forvaltnings- og kontrolsystem«, der findes i afsnit V i forordning nr. 1306/2013, der bærer overskriften »Kontrolsystemer og sanktioner«. Disse bestemmelser udgør de elementer, der er indført med henblik på effektivt at overvåge fordelingen af den EU-støtte, der betales til landbrugere (32).
54. Delegeret forordning nr. 640/2014 indfører en række detaljerede tekniske foranstaltninger. Den fastsætter bl.a. grundlaget for beregningen af støtte, herunder regler for, hvordan støtteberettigede arealer med landskabstræk eller træer skal behandles [artikel 1, litra h)]. Medlemsstater skal desuden i forbindelse med tildelingen af generelle arealbetalinger sikre, at de landbrugsparceller, der anmeldes af en støttemodtager, identificeres pålideligt, således at de kan stedfæstes og opmåles (artikel 5, stk. 2) med henblik på at gøre det muligt for de kompetente myndigheder at udføre den nødvendige kontrol.
55. Artikel 9, stk. 2, i delegeret forordning nr. 640/2014 bestemmer, at landskabstræk, der er omfattet af bilag II til forordning nr. 1306/2013, og som udgør en del af det samlede areal for en landbrugsparcel, betragtes som en del af den pågældende landbrugsparcels støtteberettigede areal (33).
56. Spørgsmålet er imidlertid ikke, hvorvidt det sted, hvor stengraven var beliggende, er støtteberettiget. Det er snarere, hvorvidt de nationale regler, der kræver, at stengrave bevares som en betingelse for at modtage støtte i henhold til den fælles landbrugspolitik vedrørende det tilstødende jordstykke, på hvis kant stengraven var beliggende (34), er i overensstemmelse med EU-retten. Spørgsmålet om, hvorvidt stengraven var beliggende på et landbrugsparcel, der i sig selv var berettiget til støtte fra EU med henblik på artikel 9, stk. 2, i delegeret forordning nr. 640/2014, berører således ikke den korrekte fortolkning af »bedrift« med henblik på artikel 2, litra d), og artikel 91, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013.
57. Når det er sagt, kan det på det praktiske niveau være nyttigt, såfremt den forelæggende ret fastlægger, hvorvidt den jord, hvor stengraven var beliggende, blev identificeret af Mardi talu som en del af det støtteberettigede areal af et landbrugsparcel med henblik på delegeret forordning nr. 640/2014. Såfremt det konstateres, at dette er tilfældet, vil det være i strid med denne konklusion at fastslå, at der ikke kan pålægges nogen administrativ sanktion vedrørende den jord, hvor stengraven var beliggende, udelukkende fordi dette jordstykke ikke blev anvendt til landbrugsproduktion. Mardi talu ville i modsat fald forsøge at blæse og have mel i munden. Det er tilfældet, såfremt en landbruger identificerer et sted, hvor en arkæologisk struktur er beliggende, som et landbrugsparcel med henblik på at ansøge om støtte, kan han ikke samtidig hævde, at administrative sanktioner ikke kan finde anvendelse på hans aktiviteter på denne jord, idet den ikke anvendes til landbrugsproduktion.
58. Jeg skal tilføje, at den modsatte fortolkning (der begrænser krydsoverensstemmelsesforpligtelsen til de parceller inden for en bedrift, der faktisk dyrkes) ville gøre det for let for skruppelløse personer at omgå disse forpligtelser. En landbruger kan følgelig i det første år undlade at inddrage et parcel, der indeholder et ubelejligt landskabstræk (eksempelvis et historisk træ eller resterne af en borg fra jernalderen) i sin ansøgning om direkte støtte. Landbrugeren skærer dernæst træet ned eller jævner fortet med jorden uden tanke på den økonomiske sanktion, der er knyttet til en bevidst overtrædelse af krydsoverensstemmelsesforpligtelsen. Han rydder sin jord for resterne, hvorved han forøger sit produktionsareal og sit potentielle rentable produktionsområde. I det følgende år lader han dernæst dette parcel omfatte i sin ansøgning om direkte støtte for dyrket jord. Under de således beskrevne omstændigheder bliver det tydeligt, hvorfor det system, som EU-lovgiver har indført, kun fungerer korrekt, såfremt krydsoverensstemmelsesforpligtelserne vedrører samtlige parceller, der udgør støttemodtagers bedrift, uanset om de faktisk dyrkes på et givet tidspunkt.
59. Heraf følger efter min opfattelse, at en støttemodtager med henblik på artikel 72, stk. 1, litra a), og reglerne om krydsoverensstemmelse i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 skal overholde kravene til god landbrugs- og miljømæssig stand for så vidt angår hele sin bedrift og ikke kun for så vidt angår det specifikke landbrugsareal, hvortil der er ansøgt om støtte.
Forslag til afgørelse
60. I lyset af alle de foregående betragtninger er det min opfattelse, at Domstolen bør besvare de præjudicielle spørgsmål fra Tartu Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tartu, Estland) som følger:
»– En medlemsstat kan i henhold til artikel 93 og 94 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik indarbejde krav vedrørende bevarelsen af arkæologiske strukturer som eksempelvis en stengrav i sine regler vedrørende standarderne for god landbrugs- og miljømæssig stand for jord (GLMS), der er opregnet i forordningens bilag II, for så vidt som disse krav bidrager til bevarelsen af disse strukturer som landskabstræk eller efter omstændighederne med henblik på at undgå forringelse af levesteder.
– Såfremt en modtager af en direkte betaling undlader at overholde reglerne om krydsoverensstemmelse, navnlig ved at undlade at bevare et arkæologisk monument i henhold til nationale regler, er det foreneligt med bestemmelserne i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 at anvende passende administrative sanktioner i overensstemmelse med artikel 39 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse.
– En støttemodtager skal med henblik på artikel 72, stk. 1, litra a), og reglerne om krydsoverensstemmelse i afsnit VI i forordning nr. 1306/2013 overholde kravene til god landbrugs- og miljømæssig stand for så vidt angår hele bedriften og ikke kun for så vidt angår det specifikke landbrugsareal, hvortil der er ansøgt om støtte.«