SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. CAMPOSA SANCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 12. novembra 2020(1)
Združeni zadevi C‑354/20 PPU in C‑412/20 PPU
L. in P.
ob udeležbi
Openbaar Ministerie
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu, Nizozemska))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Nujni postopek predhodnega odločanja – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Evropski nalog za prijetje – Okvirni sklep 2002/584/PNZ – Predaja prijete osebe odreditvenemu pravosodnemu organu – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 47 – Pravica do dostopa do neodvisnega in nepristranskega sodišča – Sistemske ali splošne pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodne oblasti odreditvene države članice“
1. Sodišče je že odločilo, kdaj lahko pravosodni organ, pristojen za izvršitev evropskega naloga za prijetje (v nadaljevanju: ENP), izdanega v skladu z Okvirnim sklepom 2002/584/PNZ,(2) ustavi predajo zahtevane osebe, če se ugotovi dejanska nevarnost, da bodo kršene njene temeljne pravice.
2. V sestavi velikega senata je Sodišče sprejelo, da je med kršitvami teh pravic, ki lahko utemeljijo, da se zahtevane osebe ne preda, kršitev pravice do poštenega sojenja (člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, v nadaljevanju: Listina). Do tega lahko pride, če sistemske ali splošne pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodnih organov države, ki izda ENP, postavljajo pod vprašaj navedeno temeljno pravico.(3)
3. Da je prišlo do tega rezultata, je Sodišče v sodbi Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema) sprejelo isto metodo, kot jo je uporabilo že prej za sistemske ali splošne pomanjkljivosti, ki niso vplivale na neodvisnost pravosodnih organov, temveč na okoliščine v zaporih, ki potencialno posegajo v dostojanstvo osebe, o predaji katere se je odločalo v okviru ENP.(4)
4. Po tej metodi mora pravosodni organ, pristojen za izvršitev ENP, konkretno in natančno presoditi, ali poleg sistemskih in splošnih pomanjkljivosti, ki vplivajo na neodvisnost sodišč odreditvene države, obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo za zahtevano osebo v primeru predaje obstajala nevarnost kršitve pravice, ki ji jo priznava člen 47 Listine.
5. Rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu, Nizozemska) sprašuje, ali lahko glede na vedno večje splošne pomanjkljivosti v poljskem pravosodju po izdaji sodbe Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema) zavrne predajo, ki jo zahteva sodišče navedene države, ne da bi moralo podrobno preučiti konkretne okoliščine ENP.
6. Iz razlogov, ki jih bom pojasnil v nadaljevanju, bom predlagal, naj Sodišče potrdi sodno prasko, ki jo je vzpostavilo s sodbo Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema). Strinjam se torej s stališčem, ki so ga v tej zadevi zavzeli Openbaar Ministerie (državno tožilstvo, Nizozemska), belgijska in irska vlada ter Komisija.(5)
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Pogodba o Evropski uniji
7. Člen 7 določa:
„1. Na podlagi obrazloženega predloga ene tretjine držav članic, Evropskega parlamenta ali Evropske komisije lahko Svet po odobritvi Evropskega parlamenta z večino štirih petin svojih članov ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila vrednote iz člena 2. Pred takšno ugotovitvijo Svet zasliši zadevno državo članico, in lahko po istem postopku nanjo naslovi priporočila.
Svet redno preverja, ali so razlogi, na podlagi katerih je bila sprejeta takšna ugotovitev, še naprej podani.
2. Evropski svet lahko na predlog ene tretjine držav članic ali Evropske komisije in po odobritvi Evropskega parlamenta soglasno ugotovi, da ena od držav članic huje in vztrajno krši vrednote iz člena 2, potem ko je pozval zadevno državo članico, naj predloži svoje pripombe.
3. Ob sprejetju ugotovitve po odstavku 2 lahko Svet s kvalificirano večino sklene, da nekatere pravice, ki izhajajo iz uporabe teh pogodb za zadevno državo članico, mirujejo, vključno z glasovalnimi pravicami predstavnika vlade te države članice v Svetu. Pri tem Svet upošteva morebitne posledice takšnega mirovanja na pravice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb.
Obveznosti zadevne države članice po teh pogodbah so zanjo v vsakem primeru še naprej zavezujoče.
[…]“.
2. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
8. Člen 47 („Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“) določa:
„Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.
Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja.
[…]“.
3. Okvirni sklep 2002/584
9. V uvodni izjavi 10 je navedeno:
„Mehanizem evropskega naloga za prijetje temelji na visoki stopnji zaupanja med državami članicami. Njegovo izvajanje se lahko zaustavi samo v primeru resnih in nenehnih kršitev načel iz člena 6(1) [PEU] ene od držav članic, ki jih ugotovi Svet na podlagi člena 7(1) omenjene pogodbe s posledicami, navedenimi v členu 7(2) te pogodbe.“
10. Člen 1 („Opredelitev evropskega naloga za prijetje in obveznost njegove izvršitve“) določa:
„1. Evropski nalog za prijetje je sodna odločba, ki jo izda država članica z namenom prijetja in predaje zahtevane osebe s strani druge države članice z namenom uvesti kazenski postopek ali izvršiti kazen zapora ali ukrep, vezan na odvzem prostosti.
2. Države članice izvršijo vsak evropski nalog za prijetje na osnovi načela medsebojnega priznavanja in v skladu z določbami tega okvirnega sklepa.
3. Ta okvirni sklep ne spreminja obveznosti, ki izhajajo iz spoštovanja temeljnih pravic in temeljnih pravnih načel iz člena 6 [PEU].“
11. Člen 6 („Opredelitev pristojnih pravosodnih organov“) določa:
„1. Odreditveni pravosodni organ je pravosodni organ odreditvene države članice, ki je po pravu te države pristojen za odreditev evropskega naloga za prijetje.
2. Izvršitveni pravosodni organ je pravosodni organ izvršitvene države članice, ki je po pravu te države pristojen za izvršitev evropskega naloga za prijetje.
3. Vsaka država članica obvesti Generalni sekretariat Sveta, kateri sodni organ je pristojen po njenem pravu.“
12. V členih 3, 4 in 4a so našteti razlogi za obvezno in fakultativno neizvršitev ENP.
13. Člen 15 („Odločitev o predaji“) določa:
„1. Izvršitveni pravosodni organ odloči, v časovnih rokih in pod pogoji, opredeljenimi v tem okvirnem sklepu, ali bo predal prijeto osebo.
2. Če izvršitveni pravosodni organ ugotovi, da podatki, ki mu jih je poslala odreditvena država članica, ne zadostujejo za odločitev o predaji, zahteva, da se mu nujno pošljejo potrebne dodatne informacije, zlasti v zvezi s členi 3 do 5 in členom 8, in lahko določi rok za njihovo sprejetje, pri tem pa mora upoštevati časovne roke določene v člen[u] 17.
3. Odreditveni pravosodni organ lahko izvršitvenemu pravosodnemu organu kadarkoli pošlje kakršenkoli dodaten koristen podatek.“
B. Nacionalno pravo
14. Okvirni sklep je bil v nizozemsko pravo prenesen z Wet tot implementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie(6) z dne 29. aprila 2004,(7) kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 22. februarja 2017.(8)
II. Spora in vprašanja za predhodno odločanje
A. Zadeva C‑354/20 PPU
15. Officier van justitie (državni tožilec, Nizozemska) je 7. februarja 2020 predložitvenemu sodišču predlagal izvršitev ENP, ki ga je Sąd Rejonowy w Poznaniu (občinsko sodišče v Poznanju, Poljska) izdalo 31. avgusta 2015 za prijetje in predajo poljskega državljana, ki nima niti začasnega niti stalnega prebivališča na Nizozemskem, zaradi uvedbe kazenskega postopka v zvezi s trgovino s prepovedanimi drogami in posedovanjem ponarejene osebne izkaznice.
16. Rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu) je 24. marca 2020 prekinilo postopek, da bi se zahtevana oseba in državno tožilstvo izrekla o nedavnih dogodkih v zvezi s pravno državo na Poljskem in o morebitnih posledicah v zvezi s prijetjem te osebe v skladu s sodbo Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema).
17. Ko so bile te navedbe podane, je rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu) 12. junija 2020 državnemu tožilstvu predlagalo, naj odreditvenemu sodišču pošlje določena vprašanja. To je odgovorilo na postavljena vprašanja, razen na tista, ki so bila naslovljena na Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska), in je pozvalo predložitveno sodišče, naj se za odgovor nanje obrne neposredno na samo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče).
18. Državno tožilstvo je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) poslalo vprašanja, ki so se nanašala nanj, a ni dobilo odgovora.
19. V teh okoliščinah je rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu) Sodišču Evropske unije predložilo ta vprašanja:
„1. Ali Okvirni sklep […], člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in/ali člen 47, drugi odstavek, Listine nasprotujejo temu, da izvršitveni pravosodni organ izvrši ENP, ki ga je izdalo sodišče, kadar se nacionalno pravo odreditvene države članice po izdaji ENP tako spremeni, da sodišče ne izpolnjuje več zahtev po učinkovitem sodnem varstvu, ker s to zakonodajo ni več zajamčena neodvisnost tega sodišča?
2. Ali Okvirni sklep […] in člen 47, drugi odstavek, Listine nasprotujeta temu, da izvršitveni pravosodni organ izvrši ENP, če je ugotovil, da v odreditveni državi članici obstaja resnična nevarnost za kršitev temeljne pravice vsakega osumljenca – in torej tudi zahtevane osebe – do neodvisnega sodišča ne glede na to, katera sodišča te države članice so pristojna za postopke, ki bodo vodeni zoper zahtevano osebo, in ne glede na osebne razmere zahtevane osebe, naravo kaznivega dejanja, zaradi katerega je kazensko preganjana, in dejanski okvir, na katerih je utemeljen ENP, ta dejanska nevarnost pa je povezana z dejstvom, da zaradi sistemskih in splošnih pomanjkljivosti sodišča odreditvene države članice niso več neodvisna?
3. Ali Okvirni sklep […] in člen 47, drugi odstavek, Listine resnično nasprotujeta temu, da izvršitveni pravosodni organ izvrši ENP, če je ugotovil, da:
– v odreditveni državi članici obstaja dejanska nevarnost za kršitev temeljne pravice vsakega osumljenca do poštenega sojenja, ta nevarnost pa je povezana s sistemskimi ali splošnimi pomanjkljivostmi, ki se nanašajo na neodvisnost sodne oblasti v tej državi članici,
– zaradi česar te sistemske in splošne pomanjkljivosti ne le lahko imajo negativne posledice, ampak dejansko imajo negativne posledice za sodišča te države članice, ki so pristojna za postopke, ki se bodo vodili zoper zahtevano osebo, in
– zato obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo za zahtevano osebo obstajala dejanska nevarnost, da bo kršena njena temeljna pravica do neodvisnega sodišča in zato bistvena vsebina njene temeljne pravice do poštenega sojenja,
čeprav zahtevana oseba ne glede na te sistemske in splošne pomanjkljivosti ni navedla posebne zaskrbljenosti in čeprav osebne razmere zahtevane osebe, narava kaznivih dejanj, zaradi katerih je kazensko preganjana, in okvir, na katerih je utemeljen ENP, ne glede na te sistemske in splošne pomanjkljivosti ne vzbujajo bojazni, da bo prišlo do konkretnih pritiskov ali vplivanja na njen kazenski postopek s strani izvršilne in/ali zakonodajne veje oblasti?“
B. Zadeva C‑412/20 PPU
20. Officier van justitie (državni tožilec, Nizozemska) je 23. junija 2020 predložitvenemu sodišču predlagal izvršitev ENP, ki ga je Sąd okręgowy w Sieradzu (regionalno sodišče v Sieradzu, Poljska) izdalo 26. maja 2015 za prijetje in predajo osebe, ki jo je drugo poljsko sodišče obsodilo na zaporno kazen.(9)
21. Zahtevana oseba je to sodišče 17. avgusta 2020 prosila, naj počaka na odgovor Sodišča na vprašanje za predhodno odločanje, postavljeno v zadevi C‑354/20 PPU, čemur državno tožilstvo ni ugovarjalo.
22. Po obravnavi, ki je potekala 20. avgusta 2020, je rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu) sklenilo, da vprašanjem, predloženim v zadevi C‑354/20 PPU, doda naslednje vprašanje za predhodno odločanje:
„Ali Okvirni sklep […], člen 19(1), drugi pododstavek, [PEU] in/ali člen 47, drugi odstavek, Listine […] nasprotujejo temu, da izvršitveni pravosodni organ izvrši [ENP], ki ga je izdalo sodišče, kadar to sodišče ne izpolnjuje in že v času izdaje evropskega naloga za prijetje ni več izpolnjevalo zahtev po učinkovitem sodnem varstvu, ker z zakonodajo odreditvene države članice ni zajamčena in že v času izdaje evropskega naloga za prijetje ni bila več zajamčena neodvisnost tega sodišča?“
III. Postopek pred Sodiščem
23. Predloga za sprejetje predhodne odločbe sta prispela v tajništvo Sodišča 31. julija 2020 (zadeva C‑354/20 PPU) oziroma 3. septembra 2020 (zadeva C‑412/20 PPU).
24. Sodišče je sklenilo, da bo predloga za sprejetje predhodne odločbe obravnavalo po nujnem postopku in ju je združilo.
25. Zastopnika zahtevanih oseb, državno tožilstvo, nizozemska in poljska vlada ter Komisija so predložili pisna stališča. Vsi so se udeležili obravnave 12. oktobra 2020, na kateri sta sodelovali tudi belgijska in irska vlada.
IV. Analiza
A. Uvodne ugotovitve
1. Določba Okvirnega sklepa, ki se uporabi
26. Tako izrek kot tudi obrazložitev predložitvenih odločb se nanašajo na splošno na Okvirni sklep, ne da bi opredelila člen, katerega razlaga se zahteva.
27. Vendar, tako kot v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), je mogoče iz teh odločb izpeljati, da se predložitveno sodišče sklicuje na člen 1(3) Okvirnega sklepa.
2. Utemeljitev predložitvenih odločb
28. V odločbi v zadevi C‑354/PPU rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu) trdi, da ne vidi razlogov za zavrnitev izvršitve ENP zaradi enega od razlogov, obravnavanih v členih od 3 do 5 Okvirnega sklepa.(10) Čeprav predložitvena odločba v zadevi C‑412/20 PPU ne vsebuje podobne pripombe, je treba domnevati, da je tudi tam tako.
29. Vendar meni, da bi „nedavne spremembe zakonodaje Republike Poljske, ki vplivajo na neodvisnost poljske sodne oblasti,“(11) lahko pomenile zadosten razlog za zavrnitev izvršitve ENP. Sprašuje se, ali same zakonodajne reforme vplivajo na izvršitev ENP glede na nevarnost, da bo kršena pravica zahtevane osebe do poštenega sojenja pred neodvisnim sodiščem, ki je zagotovljena s členom 47 Listine.
30. Kakor je pojasnjeno v odločbi v zadevi C‑354/20, je predložitveno sodišče glede na omenjene reforme in po tem, ko je bila izdana sodba Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), domnevalo, da na Poljskem obstaja dejanska nevarnost kršenja navedene pravice zaradi sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti, ki vplivajo na neodvisnost sodne oblasti te države članice.
31. Na podlagi te premise je rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu) običajno preučilo ENP, ki so jih izdali poljski sodni organi, z dvojnega vidika, določenega v sodbi Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema). Na podlagi te metode je razjasnilo: (a) ali imajo te pomanjkljivosti lahko negativne posledice na ravni sodišč, ki so pristojna za postopke, ki se vodijo zoper zahtevano osebo, in (b) ali v primeru pritrdilnega odgovora obstajajo resni in utemeljeni razlogi, da se šteje, da za to osebo obstaja dejanska nevarnost, da bo kršena njena pravica do neodvisnega sodišča.
32. Po mnenju predložitvenega sodišča tak način postopanja glede na zakonske reforme, sprejete na Poljskem v zadnjih mesecih, lahko ne bi bil več primeren. Te spremembe naj bi določile, da gre za take sistemske ali splošne pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo poljskih sodišč, da za nobenega obtoženca, ki se mu sodi pred temi sodišči, ni več zajamčena pravica do neodvisnega sodišča, ne glede na njegove osebne razmere, naravo kaznivega dejanja, zaradi katerega je kazensko preganjan, in dejansko stanje, zaradi katerega je bil izdan ENP.
33. V tem novem okviru se je pojavila možnost zavrnitve izvršitve ENP, ne da bi bilo treba konkretno preverjati, ali sistemske pomanjkljivosti negativno vplivajo na konkretna sodišča, ki morajo soditi zahtevani osebi, in ali za to osebo zaradi njenih osebnih razmer obstaja dejanska nevarnost, da bo kršena njena pravica do poštenega sojenja.(12)
34. V predložitveni odločbi v zadevi C‑412/20 PPU se poleg tega poudarja, da je bil drugače kot v zadevi C‑354/20 PPU ENP: (a) izdan za izvršitev kazni zapora in (b) izdan 26. maja 2020, torej po dogodkih, katerih razvoj naj bi dokazoval vse večji pritisk na neodvisnost poljskih sodišč.
B. Vsebinska presoja
35. Vprašanja predložitvenega sodišča, ki so na splošno najpomembnejša, so tista, ki se nanašajo na možnost izvršitve ENP glede na to, da v odreditveni državi članici ni neodvisnih sodišč zaradi sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti, ki vplivajo na njihovo neodvisnost (drugo vprašanje v zadevi C‑354/20 PPU in edino vprašanje v zadevi C‑412/20 PPU).
36. Če gre na splošno za to, bi bilo treba v nadaljevanju razrešiti, ali je treba izvršitev ENP zavrniti, tudi če „zahtevana oseba […] ni navedla posebne zaskrbljenosti in čeprav osebne razmere zahtevane osebe, narava kaznivih dejanj, zaradi katerih je kazensko preganjana, in okvir, na katerih je utemeljen ENP, […] ne vzbujajo bojazni, da bo prišlo do konkretnih pritiskov ali vplivanja na njen kazenski postopek s strani izvršilne in/ali zakonodajne veje oblasti“ (tretje vprašanje v zadevi C‑354/20 PPU).
37. Odgovor na ta vprašanja je treba dopolniti s tem, da se ugotovi, kateri trenutek je pomemben za ugotovitev, ali je sodišče, ki odredi ENP, neodvisno (prvo vprašanje v zadevi C‑354/20 PPU in edino vprašanje v zadevi C‑412/20 PPU).
38. Menim, da je treba logično gledano na drugo in tretje vprašanje v zadevi C‑354/20 PPU odgovoriti, preden se odgovori na prvo: šele po tem, ko se sprejme, da lahko pravosodni organ, ki naj bi izvršil ENP, zavrne njegovo izvršitev zaradi sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti, ki vplivajo na neodvisnost sodstva v odreditveni državi članici, je smiselno vprašati, ali je to zavrnitev mogoče uporabiti tudi za ENP, ki so bili izdani po ali pred tem, ko so te pomanjkljivosti dosegle to skrajnost, ki jo opisuje predložitveno sodišče.
1. Vpliv sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodišč odreditvene države članice na izvršitev ENP
39. Sodišče je sprejelo, da je mogoče poleg primerov, ki so izrecno navedeni v Okvirnem sklepu (členi od 3 do 5), izvršitev ENP zavrniti tudi „v izjemnih okoliščinah“, ki zaradi svoje resnosti nalagajo omejitev načel vzajemnega priznavanja in medsebojnega zaupanja med državami članicami, na katerih je vzpostavljeno pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah.
40. Med temi „izjemnimi okoliščinami“ so tiste, ki lahko pomenijo nevarnost, da bo iskana oseba deležna nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine.(13) Pa tudi tiste, kjer je očitna dejanska nevarnost kršitve temeljne pravice navedene osebe do neodvisnega sodišča in torej do poštenega sojenja, priznanega v členu 47, drugi odstavek, Listine.(14)
41. V obeh primerih – ki sta primera, o katerih se je doslej izreklo Sodišče – „izjemne okoliščine“ zahtevajo, da se dokaže obstoj „sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti“ v odreditveni državi članici bodisi v zvezi z neodvisnostjo njenih sodišč bodisi v zvezi s položajem nekaterih skupin oseb ali nekaterih zaporov.
42. To, da so podane take „izjemne okoliščine“, mora ugotoviti izvršitveni pravosodni organ, ki mora v ta namen imeti „objektivn[e], zanesljiv[e], natančn[e] in ustrezno posodobljen[e] podatk[e]“(15), ki potrjujejo take sistemske ali splošne pomanjkljivosti.
43. Izmed teh elementov za presojo se je Sodišče sklicevalo zlasti na „element[e,] […] kakršni so tisti iz obrazloženega predloga Komisije, sprejetega na podlagi člena 7(1) PEU – ki kažejo na obstoj resnične nevarnosti, da bo kršena temeljna pravica do poštenega sojenja […] zaradi sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodne oblasti“.(16)
44. Sodišče je razglasilo, da če obstajajo take „izjemne okoliščine“, lahko izvršitveni pravosodni organ konča postopek predaje, določen v Okvirnem sklepu. Gre torej za izjemen odgovor v okviru Okvirnega sklepa, ki, naj ponovim, ne obravnava drugih razlogov za neizvršitev kot tistih iz členov od 3 do 5. Na izjemnost okoliščin, ki se ugotovijo v državi članici, pravo Unije reagira torej prav tako izjemno.(17)
45. Vendar ima ta izjemen odziv svoje meje, saj mora izpolnjevati določene pogoje. Izjemnost ne pride do te točke, ko je mogoče naložiti samodejno neizvršitev vseh ENP, ki jih izda pravosodni organ države članice, kjer obstajajo sistemske ali splošne pomanjkljivosti. Odziv prava Unije je sicer resen, a zamejen, saj se pretvori v obveznost izvršitvenega pravosodnega organa, da presodi, ali se v okoliščinah primera, o katerem se mora izreči, te pomanjkljivosti lahko konkretizirajo v resnični in dejanski kršitvi temeljnih pravic zahtevane osebe.
46. Če se sistemske ali splošne pomanjkljivosti nanašajo na neodvisnost sodstva, mora izvršitveni pravosodni organ po tem, ko ugotovi, da pomenijo dejansko nevarnost kršitve temeljne pravice do poštenega sojenja, „na drugem mestu konkretno in natančno presoditi, ali v okoliščinah dane zadeve obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo za zahtevano osebo po predaji odreditveni državi članici obstajala ta nevarnost“.(18)
47. Možnost, da se zavrne izvršitev ENP iz razlogov, ki niso tisti, navedeni v členih od 3 do 5 Okvirnega sklepa, nazadnje s seboj prinese strog preizkus v breme izvršitvenega pravosodnega organa, ki se razdeli na dve fazi:
– V prvi fazi mora oceniti dejansko nevarnost kršitve temeljnih pravic glede na splošne razmere v državi članici, ki poda zahtevo.
– V drugi fazi mora, ko je ugotovil zgoraj navedeno, „konkretno in natančno“ presoditi, ali bo glede na okoliščine primera zahtevana oseba v nevarnosti, da bo kršena njena temeljna pravica.
48. To, kar zdaj sprašuje predložitveno sodišče, je, ali lahko zaradi vse večjih sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti v odreditveni državi članici opusti to drugo fazo tega dvojnega preizkusa.
49. Če je tako, izvršitvenemu pravosodnemu organu ne bi bilo treba preučiti okoliščin primera: preprosto bi lahko ustavil postopek predaje, ko bi bile pomanjkljivosti tako velike, da bi jih bilo mogoče izenačiti z neobstojem pravosodnega organa v odreditveni državi članici, ki bi bil vreden takega imena.
50. Rešitev, ki jo zagovarja predložitveno sodišče, naj se zdi še tako spodbudna,(19) ni v skladu s tem, kar je Sodišče že ponudilo. Poleg tega, kot opozarja Komisija v svojem pisnem stališču, bi zavrnitev(20) izvršitve vseh ENP, ki jih izda država članica, verjetno pripeljala do nekaznovanosti številnih kaznivih dejanj.(21)
51. Tudi nizozemska vlada se sklicuje na obveznost preprečevanja nekaznovanosti. Na obravnavi je tudi belgijska vlada poudarila, da bi bila rešitev, ki jo predlaga predložitveno sodišče, lahko v škodo pravic žrtev kaznivih dejanj, za storitev katerih se zahteva osebo, proti kateri je bil izdan ENP.(22)
52. Z drugega vidika bi se lahko to, da se sprejme teza predložitvenega sodišča, razumelo kot nepriznavanje strokovnega dela vseh sodnikov v Republiki Poljski, ki si na tako občutljivih področjih, kot so ta, ki se nanašajo na kazensko pravo, prizadevajo, da bi uporabili mehanizme pravosodnega sodelovanja, predvidene v Okvirnem sklepu. Nevarnosti, ki jih za njihovo neodvisnost pomenijo zgoraj omenjene sistemske ali splošne pomanjkljivosti, bi bila dodana še nezmožnost, da kot odreditveni ali izvršitveni organi sodelujejo v teh evropskih mehanizmih sodelovanja.
53. V sodbi Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema) je Sodišče priznalo, da obstoj obrazloženega predloga Komisije, sprejetega na podlagi člena 7(1) PEU, naj Svet ugotovi, da obstaja očitno tveganje, da Republika Poljska huje krši vrednote iz člena 2 PEU, skupaj z drugimi podatki lahko pomeni zadostno podlago za presojo, ali v navedeni državi članici obstajajo sistemske ali splošne pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo njenih sodišč.(23)
54. Ker so bile pomanjkljivosti, ki so takrat obstajale, resne, je Sodišče zavrnilo možnost, da izvršitveni pravosodni organ samodejno in brez razlikovanja zavrne izvršitev vsakega ENP, ki ga izdajo sodišča Republike Poljske.
55. Razlog za to je, da je taka splošna rešitev pridržana za primer, če Evropski svet formalno ugotovi, da odreditvena država članica krši vrednote iz člena 2 PEU.
56. Po besedah Sodišča: „Iz uvodne izjave 10 Okvirnega sklepa […] […] izhaja, da se izvajanje mehanizma [ENP] lahko zaustavi samo v primeru resnih in nenehnih kršitev načel iz člena 2 PEU ene od držav članic, ki jih ugotovi Evropski svet na podlagi člena 7(2) PEU s posledicami, navedenimi v odstavku 3 istega člena“.(24)
57. S predložitvenim sodiščem se lahko strinjam v tem smislu, da če so bile okoliščine, ki so obstajale v trenutku, ko je bila izrečena sodba Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), zaskrbljujoče, naknadni podatki očitno kažejo na to, da so vedno večje.(25)
58. Poleg zakonodajnih reform, omenjenih v predložitveni odločbi v zadevi C‑354/20 PPU, najnovejši sodbi Sodišča, ki sta prav tako omenjeni v tej odločbi,(26) namreč poudarjata, da lahko sistemske ali splošne pomanjkljivosti, ki jih je mogoče ugotoviti v zvezi z neodvisnostjo sodišč Republike Poljske, ogrozijo temeljne pravice oseb, za katere so ta sodišča pristojna.
59. Vsekakor je naloga predložitvenega sodišča, da na podlagi virov, ki jih ima na voljo, ugotovi, ali so se povečale sistemske ali splošne pomanjkljivosti, zaradi katerih je leta 2018 Sodišče izjemoma in pod določenimi pogoji sprejelo, da organ za izvršitev ENP tega lahko zavrne iz razlogov, ki niso tisti, ki so izrecno določeni v Okvirnem sklepu.
60. Vendar, tudi če bi bila grožnja neodvisnosti poljskih sodišč lahko vedno večja v tem smislu, ni mogoče kar tako samodejno in brez razlikovanja prenehati uporabljati Okvirni sklep v zvezi z vsakim ENP, ki ga izdajo navedena sodišča.
61. Ta skrajna rešitev ni odvisna toliko od števila in pomembnosti znakov, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti obstoj dejanske nevarnosti kršitve pravic posameznika, kot pa od lastnosti organa, katerega naloga je to ugotoviti in ustrezno ukrepati.
62. Izvršitveni pravosodni organ, pristojen za ENP, lahko v skladu s sodbo Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), ko preveri sistemske ali splošne pomanjkljivosti v odreditveni državi članici, zavrne predajo zahtevane osebe, če se glede na njene osebne razmere, naravo kaznivega dejanja, zaradi katerega je kazensko preganjana, in dejanski okvir, ki je bil razlog za izdajo ENP, prepriča, da je navedeni osebi lahko dejansko kršena temeljna pravica, ki jo zagotavlja člen 47 Listine.(27)
63. V tem primeru bo izvršitveno sodišče uporabilo Okvirni sklep tako, kot ga je treba v skladu s sodno prakso Sodišča razlagati zaradi uskladitve mehanizma ENP s spoštovanjem temeljnih pravic Unije.
64. Ta razlaga ohranja načelo predaje, a se izjemoma omili zaradi zavrnitve, če bi glede na konkretne okoliščine primera obstajala dejanska nevarnost kršitve pravic zahtevane osebe.
65. Nasprotno, samodejna zavrnitev vsakršne izvršitve ENP, ko se ugotovi resnost sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti v odreditveni državi članici, na katere je bilo opozorjeno, pomeni čisto preprosto neuporabo Okvirnega sklepa.
66. Kot sem že poudaril, uvodna izjava 10 Okvirnega sklepa in sodna praksa Sodišča v tem primeru ne dovoljujeta, da se ENP preprosto ne bi uporabili. Za to skrajno rešitev je potreben poseben pravni akt: Evropski svet mora na podlagi člena 7(2) PEU ugotoviti, da odreditvena država članica resno in nenehno krši vrednote pravne države iz člena 2 PEU.
67. Medtem ko lahko ugotovitev sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti utemelji neizvršitev ENP ad casum, pa lahko formalna ugotovitev Evropskega sveta, da obstaja resna in nenehna kršitev vrednot iz člena 2 PEU, utemelji to, da se Okvirni sklep ne uporabi brez razlikovanja in torej da se vsi ENP, ki so jih izdala sodišča zadevne države članice, ne izvršijo.
68. Vsak od teh dveh primerov se odvija v dveh različnih konceptualnih redih.
69. V prvem (odločitev izvršitvenega pravosodnega organa) se pomanjkljivosti prevedejo v nevarnost, katere obseg je treba preveriti v konkretnem primeru; od tod izhaja potreba, da izvršitveno sodišče upošteva konkretne okoliščine zadeve, ki jo mora razrešiti.
70. V drugem (posredovanje Evropskega sveta) ni mogoče govoriti le o nevarnosti, temveč o storjeni kršitvi vrednot iz člena 2 PEU, katere posledica je splošna neuporaba Okvirnega sklepa.
71. Ne gre samo za to, da gre v enem primeru za nevarnost kršitve pravic in v drugem za kršitev načel iz člena 2 PEU. Natančneje, v prvem primeru gre za sistemske ali splošne pomanjkljivosti, ki se opazijo v okviru ureditve zagotavljanja pravic, ki zaradi navedenih pomanjkljivosti ne deluje v obliki, kot je predvidena v samem pravnem redu. V drugem primeru pa se pride do tega, da ni več samih pogojev, pod katerimi lahko sodni sistem varuje načela pravne države iz člena 2 PEU.
72. Sistemske ali splošne pomanjkljivosti, ki jih je mogoče opaziti v zvezi z neodvisnostjo poljskih sodišč, tem po mojem mnenju ne odvzamejo narave pravosodnih organov. To še vedno so,(28) čeprav neodvisnost sodne oblasti, ki se jo razume kot skupek organov, ki vodijo sodne postopke, ogrožajo vladne strukture (ali celo nepravilno izvajanje disciplinskih funkcij). Presoja teh pomanjkljivosti ne glede na to, kako hude so, jim ne more odvzeti te narave.(29)
73. Nedvomno so lahko te sistemske ali splošne pomanjkljivosti tako velike, da se neizogibno pojavijo resni dvomi glede spoštovanja temeljnih pravic v odreditveni državi članici. To bi se lahko zgodilo, če bi se ureditev disciplinskega postopka za poljske sodnike uporabila na škodo njihove neodvisnosti kot stalna grožnja, da bi se dosegla njihova podreditev izvršilni veji oblasti, bodisi s tem, da se njegovo izvajanje poveri organom, celo sodnim, pri katerih ni ustreznih jamstev,(30) bodisi z uporabo disciplinskega postopka za zatiranje delovanja sodišč, ki je povsem legitimno.(31)
74. Glede na vse to se pristojnost izvršitvenega sodišča strogo omeji na ENP, o katerem se mora izreči, njegovo mnenje glede sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti pa se mora nanašati na njihov morebitni vpliv na ENP. Zato lahko njegova odločitev vpliva samo na izvršitev tega ENP.
75. Presoja glede spoštovanja vrednot iz člena 2 PEU pa se nanaša na splošno stanje v zadevni državi članici in je v izključni pristojnosti Evropskega sveta, katerega formalna ugotovitev kršitve te določbe torej vpliva na uporabo Okvirnega sklepa v celoti v razmerju do navedene države članice.
76. Glede na poslabšanje sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti in glede na to, da ni formalne ugotovitve Evropskega sveta, mora rechtbank Amsterdam (sodišče prve stopnje v Amsterdamu) torej natančno preveriti okoliščine ENP, katerega izvršitev se zahteva,(32) in ni prosto obveznosti to preveriti v konkretnem primeru.
77. Na tej točki je treba izpostaviti, da morajo biti informacije, ki so zahtevane od odreditvenega pravosodnega organa na podlagi člena 15(2) Okvirnega sklepa, ne samo pomembne za to konkretno preverjanje, temveč morajo biti omejene na tiste informacije, ki jih odreditveni pravosodni organ lahko razumno posreduje.(33)
78. Zato v skladu s sodno prakso, vzpostavljeno v sodbi Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), dokler Evropski svet ne ugotovi formalno, da se v odreditveni državi članici resno in nenehno kršijo načela iz člena 2 PEU, „lahko izvršitveni pravosodni organ […] na podlagi člena 1(3) Okvirnega sklepa […] zavrne izvršitev [ENP] […] samo v izjemnih okoliščinah, v katerih […] po konkretni in natančni presoji zadevnega primera ugotovi, da obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo za osebo, za katero je bil izdan ta [ENP], po predaji odreditvenemu pravosodnemu organu obstajala dejanska nevarnost, da bo kršena njena temeljna pravica do neodvisnega sodišča in zato bistvena vsebina njene temeljne pravice do poštenega sojenja“.(34)
79. Iz predložitvenih odločb je mogoče sklepati, da predložitveno sodišče ne more zavrniti predaje dveh oseb, ki se zahtevata v teh postopkih, iz nobenega razloga, navedenega v Okvirnem sklepu. Poleg tega glede na osebne okoliščine, naravo kaznivih dejanj, zaradi katerih sta kazensko preganjani, in okvira, na katerem je utemeljen ENP, izključuje nevarnost neupravičenega poseganja v kazenski postopek.
80. Če je tako, morebitno poslabšanje sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti v ureditvi neodvisnosti poljskih sodišč ne daje predložitvenemu sodišču pravice, da kar tako zavrne izvršitev spornih ENP.
2. Trenutek, ki je pomemben za presojo, ali je organ, ki izda ENP, neodvisno sodišče
81. Če, kot zagovarjam, izvršitveno sodišče ne more končati postopka predaje, ko ugotovi resne sistemske ali splošne pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodišča odreditvene države članice, ne da bi preučilo morebitni resnični in dejanski učinek teh pomanjkljivosti v okoliščinah vsakega konkretnega ENP, se mi ne zdi pomembno, ali je do poslabšanja teh pomanjkljivosti prišlo pred izdajo ENP ali po njej.
82. Ne glede na to, ali je prišlo do poslabšanja teh okoliščin pred izdajo ENP ali pa po tem, je odločilno, da odreditveni pravosodni organ (ki mora odločiti o usodi zahtevane osebe, ko bo enkrat predana) ohrani svojo neodvisnost, da se o položaju navedene osebe izreče brez zunanjega vpletanja, groženj ali pritiskov.
83. Postopek iz Okvirnega sklepa z izdajo ENP ne izgubi svoje sodne narave glede na organ, ki zahteva predajo zahtevane osebe.
84. Kakor izhaja iz člena 15 Okvirnega sklepa, mora imeti odreditveni pravosodni organ vedno možnost, da se obrne na pravosodnega sogovornika v odreditveni državi članici, tako da se lahko o predaji odloči na podlagi zadostnih in verodostojnih informacij, ki mu jih neposredno posreduje odreditveni pravosodni organ.
85. Glede na resne posledice za svobodo, ki jih ima postopek predaje,(35) je namreč lahko nujno zahtevati dodatne informacije, na podlagi katerih izvršitveni pravosodni organ lahko ugotovi, kakšne so natančno okoliščine, na katerih temelji izdaja ENP, in zlasti razmere, v katerih se bo znašla zahtevana oseba po njeni predaji.
86. Visoko stopnjo zaupanja, ki ga mora imeti izvršitveni pravosodni organ, ko odloča, ali je predaja primerna, lahko da samo odreditveni organ, ki medtem ni izgubil svoje narave neodvisnega sodišča.
87. Izvršitveni pravosodni organ mora torej presoditi, ali je v okoliščinah vsakega konkretnega ENP, ki mu je poslan, pravica zahtevane osebe do poštenega sojenja lahko resno in dejansko kršena. In to je, naj ponovim, tako, če so bile pomanjkljivosti že sistemske ali splošne, ko je bil ENP izdan, kot tudi, če je do njih prišlo po tem in še vedno obstajajo v trenutku morebitne predaje navedene osebe.
88. V prvem primeru ima lahko izvršitveno sodišče utemeljene dvome glede pravilnosti izdaje ENP. V drugem primeru ima lahko pomisleke glede tega, kako bo zahtevana oseba obravnavana po njeni predaji odreditvenemu pravosodnemu organu.
89. V obeh primerih je pomembno, da izvršitveno sodišče presoja, do katere točke lahko ena ali druga okoliščina pomeni dejansko nevarnost za pravice zahtevane osebe, če se jo preda.
90. Vendar je res, da se konkretna nevarnost kršitve člena 47 Listine zaradi pomanjkanja neodvisnosti odreditvenega pravosodnega organa znatno zmanjša, če je bil ta neodvisen, ko je izdal ENP, čeprav nato (v teoriji) ne bi bil več.
91. Prav tako se ta nevarnost zmanjša, če se ENP izda zaradi izvršitve obsodbe na kazen odvzema prostosti, ki je bila zahtevani osebi izrečena, ko ni bilo nobenih dvomov o neodvisnosti kazenskega sodišča, ki je sankcijo izreklo.
V. Predlog
92. Glede na navedeno predlagam Sodišču, naj rechtbank Amsterdam (prvostopenjsko sodišče v Amsterdamu, Nizozemska) odgovori:
Člen 1(3) Okvirnega sklepa Sveta 2002/584/PNZ z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicami, kakor je bil spremenjen z Okvirnim sklepom Sveta 2009/299/PNZ z dne 26. februarja 2009, je treba razlagati tako, da:
Če Evropski svet na podlagi člena 7(2) PEU ni formalno ugotovil, da je odreditvena država članica resno in nenehno kršila vrednote iz člena 2 PEU, lahko izvršitveni pravosodni organ zavrne izvršitev evropskega naloga za prijetje po tem, ko je konkretno in natančno presodil, ali – glede na osebne razmere te osebe, naravo kaznivega dejanja, zaradi katerega je kazensko preganjana, in dejanski okvir, na katerem je utemeljen ta evropski nalog za prijetje, obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da za navedeno osebo v primeru predaje obstaja dejanska nevarnost, da bo kršena njena temeljna pravica do poštenega sojenja, ki jo zagotavlja člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Ta nevarnost lahko obstaja tako takrat, kadar so sistemske ali splošne pomanjkljivosti že obstajale, ko je bil evropski nalog za prijetje izdan, kot tudi, če je do njih prišlo po tem in še vedno obstajajo v trenutku morebitne predaje zahtevane osebe.