JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. november 13.(1)
C‑570/13. sz. ügy
Karoline Gruber
(a Verwaltungsgerichtshof [Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Környezet – 2011/92/EU irányelv – Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – Üzletközpont létesítése – Környezeti hatásvizsgálat elvégzésének mellőzéséről szóló közigazgatási határozat kötelező ereje – A nyilvánosság részvételének hiánya”
I – Bevezetés
1. Az osztrák jog alapján az érintett szomszédok nem léphetnek fel annak hatóság általi megállapításával szemben, hogy valamely projekt esetében nincs szükség környezeti hatásvizsgálatra, és a projekt engedélyezésével szemben sem kifogásolhatják azt, hogy annak tekintetében ilyen vizsgálatot kellett volna végezni. A Bíróságtól most azt kérdezik, hogy ez összeegyeztethető‑e a KHV‑irányelvvel.(2)
2. Ezzel összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a KHV‑irányelv meghatározott esetekben megalapozza magánszemélyeknek a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez való jogát. Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy az osztrák jogi helyzet összeegyeztethető‑e ezzel a joggal.
II – Jogi háttér
A – A KHV‑irányelv
3. A KHV‑irányelv (4) és (14) preambulumbekezdése kifejti a környezeti hatásvizsgálat céljait a magánszemélyek érdekei vonatkozásában:
„(4) Továbbá a környezet védelmének és az élet minőségének védelméhez az Unió egyik céljának megvalósítására van szükség [helyesen: Továbbá szükséges az Unió egyik céljának megvalósítása a környezetnek és az élet minőségének a védelme területén].
[…]
(14) A projektek környezetre gyakorolt hatásait meg kell vizsgálni annak érdekében, hogy figyelembe vegyük az emberi egészség védelmével kapcsolatos kérdéseket, a környezeti feltételek javításával hozzájáruljunk az élet minőségének javításához, a fajok sokféleségének fenntartásához és az ökoszisztémának az élet alapvető forrását jelentő szaporodási képességének fenntartásához.”
4. A KHV‑irányelv 1. cikke (2) bekezdésének d) és e) pontja meghatározza az érintett nyilvánosság fogalmát:
„d) »nyilvánosság«: egy vagy több természetes vagy jogi személy, valamint a nemzeti jogszabályokkal, illetve gyakorlattal összhangban azok szövetségei, szervezetei, illetve csoportjai;
e) »érintett nyilvánosság«: a 2. cikk (2) bekezdésében említett, a környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárásokban érintett vagy valószínűleg érintett, illetve abban érdekelt nyilvánosság. E meghatározás alkalmazásában a környezetvédelmet előmozdító és a nemzeti jog szerinti követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezeteket érdekeltnek kell tekinteni”.
5. E fogalommeghatározásokat az Aarhusi Egyezmény(3) 2. cikke (4) és (5) bekezdésének átültetése érdekében a 2003/35 irányelv(4) iktatta be a KHV‑irányelvnek egy régebbi változatába.
6. A KHV‑irányelv 2. cikke néhány alapvető rendelkezést tartalmaz:
„(1) A tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely ahhoz szükséges, hogy az engedély megadása előtt többek között a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek engedélyezése kötelező legyen, és esetükben hatásvizsgálatot végezzenek. Ezeket a projekteket a 4. cikk határozza meg.
(2) A környezeti hatásvizsgálat elvégezhető a tagállamban meglévő, a projektek engedélyezésére vonatkozó eljárás, vagy ennek hiányában más eljárás alkalmazásával, vagy az ennek az irányelvnek való megfelelés céljából kialakítandó eljárásokkal.
(3) […]
(4) […] a tagállamok kivételes esetekben egyes projekteket teljesen vagy részben mentesíthetnek az ebben az irányelvben megállapított rendelkezések hatálya alól.
Ebben az esetben a tagállamok:
a) megvizsgálják, hogy egyéb vizsgálati mód megfelelő‑e;
b) az érintett nyilvánosság rendelkezésére bocsátják az a) pontban említett egyéb vizsgálati módok során szerzett információkat, a mentességet megadó határozatra vonatkozó adatokat, valamint a mentesség engedélyezésének okait;
c) az engedély megadása előtt tájékoztatják a Bizottságot a mentesítés okairól, és ahol alkalmazható, rendelkezésére bocsátják a saját állampolgáraik számára hozzáférhetővé tett adatokat [helyesen: rendelkezésére bocsátják az adott esetben a saját állampolgáraik számára hozzáférhetővé tett adatokat].
[…]”
7. A KHV‑irányelv 4. cikke értelmében meg kell határozni, hogy valamely projekt vonatkozásában szükség van‑e környezeti hatásvizsgálatra. A jelen ügyben a (2) és a (3) bekezdésben foglalt szabályozás bír jelentőséggel, amely mérlegelési jogkört biztosít a tagállamoknak:
„(2) A 2. cikk (4) bekezdésére is figyelemmel a II. mellékletben felsorolt projektekre a tagállamok határozzák meg, hogy a projektet alá kell‑e vetni az 5–10. cikknek megfelelő vizsgálatnak. A tagállamok ezt meghatározzák:
a) esetenkénti vizsgálattal;
vagy
b) a tagállamok által megállapított küszöbértékek vagy szempontrendszer alapján.
A tagállamok dönthetnek úgy is, hogy az a) és a b) pontnak megfelelő mindkét eljárást alkalmazzák.
(3) Amikor a (2) bekezdés alkalmazásában esetenkénti vizsgálatot végeznek vagy küszöbértékeket, illetve szempontrendszert állapítanak meg, figyelembe veszik a III. mellékletben előírt lényeges kiválasztási szempontokat.”
8. A KHV‑irányelv 11. cikke a bírósághoz fordulásra vonatkozó szabályozást tartalmaz, amely messzemenően megfelel az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (2) bekezdésének, és amelyet szintén a 2003/35 irányelv iktatott be:
„A tagállamok biztosítják, hogy vonatkozó nemzeti jogrendszerükkel összhangban az érintett nyilvánosság azon tagjainak, akik:
a) kellő mértékben érdekeltek; vagy
b) jogsérelemre hivatkoznak, amennyiben a tagállam közigazgatási eljárásjoga ezt előfeltételként írja elő,
a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtt felülvizsgálati eljáráshoz legyen joguk a határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségének kifogásolása céljából ezen irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel [helyesen: joguk legyen a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtti, arra irányuló jogorvoslati eljáráshoz, hogy vitassák az ezen irányelvben foglalt, a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozó határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi jogi vagy eljárásjogi jogszerűségét].
[…]
Hogy mi minősül kellő mértékű érdekeltségnek és jogsérelemnek, azt a tagállamok határozzák meg összhangban azzal a célkitűzéssel, amely szerint biztosítják az érintett nyilvánosságnak az igazságszolgáltatáshoz [helyesen: a bírósághoz forduláshoz] való széles körű jogát. Ebből a célból az 1. cikk (2) bekezdésében említett követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezetek érdekeltségét az (1) bekezdés a) pontjának alkalmazásában kellő mértékűnek kell tekinteni. Továbbá e szervezetek jogait az (1) bekezdés b) pontjának [helyesen: e cikk (1) bekezdése b) pontjának] alkalmazásában olyan jogoknak kell tekinteni, amelyek sérülhetnek.
[…]”
B – Az osztrák jog
9. A környezeti hatásvizsgálat szükségességéről való döntést az Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000(5) (a környezeti hatásvizsgálatról szóló 2000. évi törvény, a továbbiakban: 2000. évi UVP‑G) alapügyben alkalmazandó változata(6) 3. §‑ának (7) bekezdése szabályozza:
„A hatóságnak a projekt pályázója, a közreműködő hatóság vagy a környezetvédelmi ombudsman [Umweltanwalt] kérésére meg kell határoznia, hogy egy adott projekt tekintetében e szövetségi törvény alapján el kell‑e végezni a környezetre gyakorolt hatások vizsgálatát [...] A döntést mind első, mind pedig másodfokon határozatban kell meghozni hathetes határidőn belül. A projekt pályázója, a közreműködő hatóságok és a környezetvédelmi ombudsman [az Umweltanwalt], továbbá az érintett települési önkormányzat feleknek minősülnek. […] A határozatok lényeges tartalmát, valamint a lényeges indokokat a hatóságnak megfelelő módon közzé kell tennie, vagy biztosítania kell az azokba való nyilvános betekintést. Az érintett települési önkormányzat a határozatot a Verwaltungsgerichtshof előtt támadhatja meg. [...].”
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
10. K. Gruber a nemzeti bíróságok előtt az EMA Beratungs‑ und Handels GmbH (a továbbiakban: EMA) részére megadott, 11 437,58 m2 hasznos összterületű kereskedelmi és szolgáltató konglomerátum („üzletközpont”) létesítésére és működtetésére vonatkozó, 2012. február 21‑i összevont engedéllyel szemben lép fel. Különösen azt kifogásolja, hogy nem került sor környezeti hatásvizsgálat végzésére.
11. A Land Kärnten (Karintia tartomány) ugyanakkor már 2010. július 21‑én úgy határozott, hogy ilyen vizsgálat nem szükséges. E határozatot csak utólag közölték K. Gruberrel, és az már jogerőre emelkedett.
12. A Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság) így a következő kérdéseket intézi a Bírósághoz:
1) Ellentétes‑e az uniós joggal, különösen a KHV‑irányelvvel, és különösen annak 11. cikkével az olyan nemzeti jogi szabályozás, amely szerint az olyan határozat, amely megállapítja, hogy egy bizonyos projekt esetében nem kell környezeti hatásvizsgálatot végezni, kötelező erővel rendelkezik azon szomszédok irányában is, akik a korábbi megállapítási eljárásban nem minősültek félnek, és velük szemben a későbbi engedélyezési eljárásban hivatkozni lehet e határozatra, még ha lehetőségük van is arra, hogy kifogást emeljenek a projekttel szemben az említett engedélyezési eljárásban (azaz az alapeljárásban, olyan értelemben, hogy a projekt hatásai veszélyeztetik életüket, egészségüket vagy tulajdonukat, vagy az számukra szag, zaj, füst, por, rengés formájában vagy más módon elfogadhatatlan terhelést okoz)?
2) A első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: megkívánja‑e az uniós jog, és különösen a 2011/92 irányelv, annak közvetlen alkalmazása útján, az első kérdésben említett kötelező erő hiányának a megállapítását?
13. Az eljárás írásbeli szakaszában K. Gruber, az EMA, az Osztrák Köztársaság és az Európai Bizottság vett részt. Az EMA kivételével e felek a 2014. október 9‑i tárgyaláson is tettek észrevételeket.
IV – Jogi értékelés
A – A KHV‑irányelv alkalmazandó változatáról
14. Az EMA azt az álláspontot képviseli, hogy az alapeljárásban a KHV‑irányelvnek az előzetes döntéshozatali eljárásban megjelölt változata, a 2011/92 irányelv helyett annak azt a változatát kell alkalmazni, amely 2010. június 21‑én volt hatályban, vagyis azon határozat meghozatalakor, amely szerint vizsgálatra nincs szükség.
15. Az EMA figyelmen kívül hagyja azonban, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a projektje 2012. február 21‑i engedélyezésével szembeni keresetből ered. A Bizottság által a tárgyaláson előadottakkal ellentétben ebben az időpontban már a 2011/92 irányelv volt hatályban. Ez az irányelv ugyanis 14. és 15. cikke értelmében a 2012. január 28‑án történt kihirdetése után 20 nappal, vagyis 2012. február 17‑én hatályba lépett. Az irányelv továbbá nem tartalmazott külön átültetési határidőt, mivel a korábban hatályos változathoz képest nem eszközölt tartalmi változtatásokat, hanem csupán a korábbi módosításokat foglalta egységes szerkezetbe, és a rendelkezések megjelenítését javította.
16. Az EMA állításával ellentétben ez a régebbi változat 2. cikkének (3) bekezdésére és 10a. cikkére is vonatkozik, amelyeknek az újabb változat 2. cikkének (4) bekezdése és 11. cikke felel meg. Ennek megfelelően a 2011/92 irányelv 14. cikkének második bekezdése úgy rendelkezik, hogy az előző változatra történő hivatkozásokat a 2011/92 irányelvre való hivatkozásnak kell tekinteni, és a VI. mellékletben szereplő megfelelési táblázattal összhangban kell értelmezni.
17. Az új változat, mivel nem jár tartalmi változtatásokkal, problémamentesen alkalmazható a 2012. február 21‑i engedély megadására vonatkozó, még folyamatban levő eljárásra. Egyébiránt az állandó ítélkezési gyakorlat alapján az eljárási szabályoknál általában abból kell kiindulni, hogy azokat a hatálybalépésükkor folyamatban lévő minden jogvitára alkalmazni kell.(7) Ennek újragondolását csak az eljárásjogi követelmények lényeges módosításai(8) vagy különleges átmeneti rendelkezések(9) indokolhatják.
18. Következésképpen nem kell megkérdőjelezni a Verwaltungsgerichtshof azon döntését, hogy csak a 2011/92 irányelvre vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszt a Bíróság elé.
B – Az első kérdésről
19. A jelen ügy lényege az első kérdésben rejlik. Ennek esetében azonban pontosításra van szükség (erre vonatkozóan lásd az 1. pontot). Ezt követően emlékeztetni kell a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez való jogra (erre vonatkozóan lásd a 2. pontot), amelyhez a hatékony jogvédelemhez való jog kapcsolódik (erre vonatkozóan lásd a 3. pontot), amely azonban nem illet meg mindenkit, hanem csak az érintetteket (erre vonatkozóan lásd a 4. pontot). A KHV‑irányelv 11. cikkében rögzített különleges jogorvoslati eljárással (erre vonatkozóan lásd az 5. pontot), valamint a szakjogszabályok alkalmazása során a környezeti hatásvizsgálat hiányának esetleges ellensúlyozásával (erre vonatkozóan lásd a 6. pontot), és végül az EMA azon nézetével, amely szerint a jelen ügyben a KHV‑irányelv alóli mentességről van szó (erre vonatkozóan lásd a 7. pontot), csak kiegészítő jelleggel kell foglalkozni.
1. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés értelmezéséről
20. A Verwaltungsgerichtshof kérdése arra irányul, hogy ellentétesek‑e az uniós joggal azok a feltételek, amelyek mellett annak megállapítása, hogy valamely projekt esetében nincs szükség környezeti hatásvizsgálatra, kötelező erőre tesz szert. Ahhoz azonban, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak hasznos választ lehessen adni, a kérdést úgy kell értelmezni, hogy a kötelező erő kiterjedhet‑e olyan szomszédokra is, akik a megállapítást bírósági úton nem támadhatták meg.
21. A Verwaltungsgerichtshof ugyanis közli, hogy a 2000. évi UVP‑G 3. §‑ának (7) bekezdése értelmében azon kérdés vizsgálatára, hogy valamely projekt esetében kell‑e környezeti hatásvizsgálatot végezni, külön eljárás szolgál. Ebben az eljárásban csak a projekt pályázója, a közreműködő hatóságok, a környezetvédelmi ombudsman (Umweltanwalt) és az érintett települési önkormányzat, valamint újabb törvénymódosítások alapján bizonyos nem kormányzati szervezetek minősülnek feleknek, a projekt szomszédai azonban nem. Ez azt jelenti, hogy a szomszédok (mint a jelen esetben K. Gruber) csak az ezt követő engedélyezési eljárásban szembesülnek a környezeti hatásvizsgálat megtagadásával. Ebben az időpontban azonban a megtagadó határozat jogerős és valamennyi félre nézve kötelező.
22. Ebből nyilvánvalóan az következik, hogy a szomszédok valamely projekt engedélyezésével szemben hivatkozhatnak arra, hogy az sért bizonyos környezetjogi követelményeket, például határértékeket, azt azonban nem kifogásolhatják, hogy a KHV‑irányelvet sértő módon nem került sor környezeti hatásvizsgálat elvégzésére. Úgy tűnik, azt a határozatot sem támadhatják meg, amely szerint nem kell vizsgálatot végezni.(10)
23. Következésképpen azt kell tisztázni, hogy összeegyeztethető‑e a KHV‑irányelvvel, ha annak megállapítása, hogy valamely projekt esetében nincs szükség környezeti hatásvizsgálatra, kötelező erővel rendelkezik a szomszédokkal szemben, akik e megállapítást bírósági úton nem támadhatták meg.
24. Ennek érdekében az alábbiakban először az esetleges hatásvizsgálati kötelezettség alapjait kell megvizsgálni, majd az azon határozattal szembeni jogorvoslatot, amely szerint nem kell hatásvizsgálatot végezni, és végül a jogosultak körét.
2. Az esetleges hatásvizsgálati kötelezettség alapjairól
25. Az alapügyben a környezeti hatásvizsgálati kötelezettség a KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdéséből, valamint 4. cikkének (2) és (3) bekezdéséből is eredhet, mivel az EMA projektje a II. melléklet 10. pontjának b) alpontja értelmében vett városfejlesztési projektnek tekintendő, ideértve a bevásárlóközpontok építését és parkolóhelyek létesítését is.
26. A KHV‑irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamoknak azokra a II. mellékletben felsorolt projektekre vonatkozóan, amelyeknek jelentős ártalmas hatása van a környezetre, esetenkénti vizsgálattal vagy az általuk megállapított küszöbértékek vagy szempontrendszer alapján kell meghatározniuk, hogy a projektet alá kell‑e vetni környezeti hatásvizsgálatnak.
27. Igaz, hogy a küszöbértékek vagy szempontrendszer annak meghatározása érdekében történő megállapítását illetően, hogy a projektet alá kell‑e vetni környezeti hatásvizsgálatnak, a KHV‑irányelv 4. cikke (2) bekezdésének b) pontja mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamoknak. E mozgásteret azonban korlátozza az a 2. cikk (1) bekezdésében rögzített azon kötelezettség, hogy többek között a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek esetében hatásvizsgálatot kell végezni.(11)
28. A környezeti hatásvizsgálat szükségessége tehát közvetlenül a KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdéséből, 4. cikkének (2) és (3) bekezdéséből és II. mellékletéből is eredhet, ha a projekt az említett melléklet hatálya alá tartozik, és jelentős hatást gyakorolhat a környezetre.(12) A hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoknak adott esetben különleges vizsgálatot kell lefolytatniuk annak eldöntése céljából, hogy az említett irányelv III. mellékletében foglalt szempontokra tekintettel(13) szükség van‑e környezeti hatásvizsgálat elvégzésére.(14) Ez az úgynevezett előzetes vizsgálat.
3. Az előzetes vizsgálatról szóló határozattal szembeni jogorvoslatról
29. A jogorvoslatot illetően a Bíróság már megállapította, hogy magánszemélyek hivatkozhatnak a környezeti hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozóan a KHV‑irányelv 4. cikkével összefüggésben értelmezett 2. cikke (1) bekezdésében előírt kötelezettségre.(15)
30. A Bíróság azt is megállapította már, hogy „a harmadik személyeknek, illetve az érintett közigazgatási szerveknek” meg kell tudniuk bizonyosodni afelől, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság ténylegesen, a nemzeti jog által előírt szabályokkal összhangban megvizsgálta, hogy a környezeti hatásvizsgálat szükséges‑e, vagy sem. Ezen ítélkezési gyakorlat szerint ezenkívül az érdekelt magánszemélyek számára biztosítani kell, hogy e vizsgálatra vonatkozó kötelezettséget bírói úton betartathassák. E követelmény teljesülhet azáltal, ha lehetőség van a hatásvizsgálat végzésének mellőzéséről szóló határozat ellen közvetlenül indított kereset benyújtására.(16)
31. Ausztria és az EMA előadja, hogy a Bíróság csupán azt állapította meg, hogy az előzetes vizsgálatra vonatkozó kötelezettség bírósági felülvizsgálata teljesülhet azáltal, ha lehetőség van a KHV végzésének mellőzéséről szóló határozat ellen közvetlenül indított kereset benyújtására.(17) Véleményük szerint azonban nem áll fenn az ilyen kereset lehetővé tételére vonatkozó kötelezettség.
32. Ez az érvelés figyelmen kívül hagyja azonban, hogy a Bíróság az Ausztria és az EMA által hivatkozott kijelentést megelőző mondatban kifejtette, hogy az érdekelt magánszemélyek számára biztosítani kell, hogy ezen vizsgálatra vonatkozó kötelezettséget betartathassák, adott esetben akár bírói úton is.(18)
33. E megállapítás azért is logikus, mert az uniós jog az érdekelteknek jogot biztosít a környezeti hatásvizsgálathoz, amennyiben fennállnak a KHV‑irányelv 4. cikkével összefüggésben értelmezett 2. cikke (1) bekezdése szerinti feltételek.(19) Így az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkének (1) bekezdésében rögzített hatékony jogvédelem elve megköveteli, hogy az érdekeltek részére lehetőséget biztosítsanak azon határozat bírósági felülvizsgálatára, amely szerint nem kerül sor környezeti hatásvizsgálat elvégzésére.
34. Az ilyen bírósági felülvizsgálatra sor kerülhet például az előzetes vizsgálatról szóló határozattal szembeni kereset keretében, vagy az engedélyezésről szóló valamely későbbi határozat megtámadása során. Ha azonban az előzetes vizsgálatról szóló határozattal szemben nem lehet közvetlenül keresetet indítani, akkor a környezeti hatásvizsgálat mellőzésének legkésőbb az engedély megtámadása keretében kifogásolhatónak kell lennie. Következésképpen az előzetes vizsgálatról szóló határozat kötelező ereje azokkal szemben, akik hivatkozhatnak a KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdésére, valamint 4. cikkének (2) és (3) bekezdésére, és akik az előzetes vizsgálatról szóló határozatot bírósági úton nem támadhatták meg, nem lenne összeegyeztethető e rendelkezésekkel, valamint az Alapjogi Charta 47. cikkével.
4. A jogosultak köréről
35. Azon kérdés tekintetében azonban, hogy ki hivatkozhat a környezeti hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettségre, az ítélkezési gyakorlatot részben tévesen értelmezik. Így a Bíróság gyakran „érdekelt magánszemélyekről”(20) beszél, részben azonban csak „magánszemélyekről”(21) vagy akár általában „harmadik személyekről”,(22) vagyis a lehetséges jogosultak potenciálisan igen tág köréről. Ezért nem meglepő, hogy a tárgyaláson azt a félelmet fogalmazták meg, hogy az e kötelezettségre való hivatkozás actio popularist tesz lehetővé.
36. Ez a félelem azonban indokolatlan.
37. A KHV‑irányelvből ugyanis kiderül, hogy valójában csak érintettekről lehet szó. Különösen a 6. cikk (3) és (4) bekezdése értelmében ugyanis nem mindenkit, hanem az „érintett nyilvánosságot” kell bevonni a környezeti hatásvizsgálatba. Az 1. cikk (2) bekezdésének e) pontja úgy határozza meg az érintett nyilvánosságot, mint a környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárásokban érintett vagy valószínűleg érintett, illetve abban érdekelt nyilvánosságot. E tekintetben a nyilvánosság a KHV‑irányelv 1. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében természetes és jogi személyeket is magában foglal.
38. Az ilyen értelemben vett érintettek esetében következésképpen nem lehet szó csupán az előzetes vizsgálati eljárás osztrák jog alapján elismert feleiről, vagyis a projekt pályázójáról, a közreműködő hatóságokról, a környezetvédelmi ombudsmanról (Umweltanwalt) és az érintett települési önkormányzatról, valamint egyes nem kormányzati szervezetekről.
39. Az érintett nyilvánosságnak sokkal inkább a szomszédok is tagjai, és így hivatkozhatnak a környezeti hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettségre, amennyiben a döntéshozatali eljárásokban érintettek, vagy legalábbis valószínűleg érintettek.
40. Az EMA ugyanakkor előadja, hogy K. Gruber nem tekintendő érintett szomszédnak, mivel a projekttől több kilométerre él, és csupán egy a projekt közelében található, bérbe adott ingatlan tulajdonosa. K. Gruber ezzel szemben a tárgyaláson előadta, hogy ő ebben az ingatlanban is él.
41. Azonban még ha az EMA által állítottak helytállóak is lennének, az is elegendő lenne, ha a projektnek az ingatlanra gyakorolt esetleges környezeti hatásai K. Grubert nem személyében, hanem csupán vagyona tekintetében érintik. A Bíróság már elismerte, hogy a KHV‑irányelv védelmi célja kiterjed az olyan vagyoni kárra, amely közvetlenül valamely projekt környezetre gyakorolt hatásaiból fakad.(23) Amennyiben K. Grubernek ilyen kára keletkezne, vagy legalábbis valószínűleg ilyen kára keletkezne, ennek következtében a KHV‑irányelv 1. cikke (2) bekezdésének e) pontja értelmében a döntéshozatali eljárásban érintett lenne. Azt, hogy ilyen hatások várhatók‑e, végső soron azonban az adott eset valamennyi lényeges körülménye alapján az illetékes nemzeti hatóságoknak kell vizsgálniuk.
42. Ausztria azon kifogása sem meggyőző, amely szerint az előzetes vizsgálat időpontjában még nem látható előre, hogy konkrétan mely személyek lesznek érintettek. Amint azt K. Gruber is kifejtette, ez azt jelenti, hogy ebben az időpontban még nem áll rendelkezésre elegendő információ a projekt környezetre gyakorolt hatásairól ahhoz, hogy az előzetes vizsgálatról szóló határozatot meg lehessen hozni. Ebben az esetben az arról való döntést, hogy szükség van‑e vizsgálatra, ebben az időpontban még nem lenne szabad meghozni.
5. A KHV‑irányelv 11. cikke szerinti jogorvoslatról
43. A KHV‑irányelv 11. cikkének az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben hivatkozott előfeltételei a környezeti hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó határozat kötelező erejének elbírálása szempontjából nem relevánsak.
44. A jelen ügyben ugyanis nem a határozatok anyagi jogi és eljárásjogi jogszerűségére vonatkozó átfogó felülvizsgálati eljárásról van szó, amelyet e rendelkezés lehetővé tesz. Sokkal inkább csupán azt kell eldönteni, hogy az engedélyező határozat elleni eljárásban lehet‑e a szomszédokkal szemben hivatkozni az előzetes vizsgálatról szóló határozat kötelező erejére.
45. Amennyiben a Bíróság ennek ellenére relevánsnak tekintené a KHV‑irányelv 11. cikkét, úgy e rendelkezés előfeltételei is fennállnak.
46. Igaz, hogy az EMA azt a helytálló álláspontot képviseli, hogy a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséről szóló határozat esetében nincs szükség a nyilvánosság részvételére,(24) és ebből azt a következtetést vonja le, hogy a KHV‑irányelv 11. cikke nem alkalmazható. A 11. cikk ugyanis csak olyan intézkedésekre vonatkozik, amelyek ezen irányelv nyilvánosság részvételéről szóló rendelkezéseinek a hatálya alá tartoznak. Az a kérdés azonban, hogy szükséges‑e egyáltalán a nyilvánosság részvétele, alapvető jelentőségű az eljárás e szakasza tekintetében. Az e kérdésre vonatkozó rendelkezések ezért szintén a nyilvánosság részvételére vonatkozó szabályozásnak minősülnek. A nyilvánosság bevonására vonatkozó kötelezettség tiszteletben tartásának következésképpen legalábbis előkérdésként a KHV‑irányelv 11. cikke hatályának alá kell tartoznia.
47. Ezt a nyilvánosság részvételéről szóló rendelkezésekre való hivatkozás eredete is megerősíti. Ez az ismérv ugyanis az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (2) bekezdésében rögzített minimumkövetelmények átültetésére szolgál, amely rendelkezés szerint e kereseti jog legalább minden olyan intézkedésre alkalmazandó, amelyekre az egyezmény 6. cikke vonatkozik. Ez utóbbi rendelkezés azonban az olyan projekteket érintő valamennyi döntésre, intézkedésre és mulasztásra vonatkozik, amelyek esetében környezeti hatásvizsgálatot kell végezni. Az a döntés, hogy egy projektet – jogellenesen – nem vizsgálnak, ilyen intézkedést jelentene.
48. A KHV‑irányelv 11. cikkének alkalmazása esetén ezért tisztázni kell, hogy a magánszemély e rendelkezés alapján mely jogokra hivatkozhat. A Bíróság megállapította, hogy a nemzeti jogalkotónak főszabály szerint lehetősége van arra, hogy ezeket a jogokat kizárólag az alanyi közjogi jogokra korlátozza.(25) Az érintett nyilvánosságnak a környezeti hatásvizsgálat végzéséhez fűződő joga azonban ilyen alanyi közjogi jog, amelyet a tagállamok nem foszthatnak meg hatékonyságától azáltal, hogy megtagadják a jogosultaktól annak bíróság előtti érvényesítését.
49. A KHV‑irányelv ugyanis bizonyos jogokkal ruházza fel az érintetteket, amennyiben egy projekt esetében környezeti hatásvizsgálatot kell végezni. Így mindenekelőtt jogosultak arra, hogy az irányelvvel létrehozott eljárásban tájékoztassák őket a szóban forgó projekt környezetre gyakorolt hatásairól (különösen az 5. és 6. cikk), és e keretek között véleményt nyilváníthassanak arról (6. és 7. cikk). A nyilvánosság részvételének eredményeit továbbá a projektről való döntés során figyelembe kell venni (8. cikk), és a projektről való döntéssel kapcsolatos legfontosabb adatokat a nyilvánosság rendelkezésére kell bocsátani (9. cikk).
50. E jogok nem öncélúak. Egyrészt a projektről való döntéshozatal javítására szolgálnak, mivel javíthatják a döntés alapját és indokolását. Másrészt az ebben az eljárásban szerzett és terjesztett információk segítik az érintetteket abban, hogy olyan további jogokat érvényesítsenek, amelyeket a környezet védelmére vonatkozó anyagi jogi rendelkezések rögzítenek – mint például a környezeti levegő minőségére vonatkozó meghatározott határértékek. Ezek az információk legalábbis lehetővé teszik az érintettek számára, hogy alkalmazkodjanak a projekt környezetre gyakorolt hatásaihoz, például azáltal, hogy javítják ingatlanuk zajvédelmét.(26)
51. Ezt a környezeti hatásvizsgálat céljai is megerősítik. A KHV‑irányelv (4) és (14) preambulumbekezdéséből e tekintetben az következik, hogy az irányelv a környezet védelme és az élet minőségének védelme területén az Unió egyik céljának megvalósítására irányul. A projektek környezetre gyakorolt hatásait továbbá az emberi egészség védelmére, az élet minőségének javításához a környezeti feltételek javításával történő hozzájárulásra, és az ökoszisztémának az élet alapvető forrását jelentő megújulási képességének fenntartására irányuló törekvésekre figyelemmel kell vizsgálni.(27) A Bíróság éppen az egészség ártalmas környezeti hatásokkal szembeni védelmét jelölte meg többször is annak (további)(28) okaként, hogy magánszemélyek számára lehetőséget kell biztosítani az uniós környezetjog közvetlenül alkalmazandó rendelkezéseire való hivatkozásra.(29)
52. Ezenkívül figyelembe kell venni, hogy a KHV‑irányelv a 2003/35 irányelvvel történt kiegészítése óta hozzá kíván járulni az uniós jognak az Aarhusi Egyezménnyel való összehangolásához. Ezért a KHV‑irányelvet, és különösen azokat a rendelkezéseket, amelyeket – mint az 1. cikk (2) bekezdésének d) és e) pontját – a 2003/35 irányelv iktatott be, az Egyezmény fényében és céljaira figyelemmel kell értelmezni.(30)
53. Az Egyezmény hetedik preambulumbekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen, továbbá mind egyénileg, mind pedig másokkal együttesen kötelessége a környezet védelme és javítása a jelenlegi és jövőbeli generációk javára. A nyolcadik preambulumbekezdés szerint az állampolgárok ezen jogának biztosításához, és hogy ezen kötelességüket be tudják tartani, a környezeti ügyekben biztosítani kell számukra a jogot, hogy részt vegyenek a döntéshozatalban, továbbá hozzáférhetővé kell tenni számukra az igazságszolgáltatást.(31)
54. Ennek következtében a KHV‑irányelv nem értelmezhető úgy, hogy a környezeti hatásvizsgálat végzésére vonatkozó kötelezettséghez nem kapcsolódik az – érintett szomszédokat is magában foglaló – érintett nyilvánosság olyan joga, amelyet e nyilvánosság bírósági úton is érvényesíthet.
6. A későbbi kifogásokon alapuló „de facto KHV‑ről”
55. Ausztria végül a „de facto KHV” előzetes döntéshozatal iránti kérelemben említett lehetőségére hivatkozik, amely a környezettel kapcsolatos kifogások kellő mértékű figyelembevételét teszi lehetővé. A Verwaltungsgerichtshof tájékoztatása szerint ugyanis az ipari létesítmény szomszédai a nemzeti jog alapján hivatkozhatnak arra, hogy a projekt hatásai veszélyeztetik életüket,egészségüket vagy tulajdonukat, és azok számukra szag, zaj, füst, por, rengés formájában vagy más módon elfogadhatatlan terhelést okoznak.
56. A tárgyaláson feltett kérdésre Ausztria ezt akként pontosította, hogy a projektek releváns környezeti hatásait a szakjogszabályok keretében azonosítják, és ezzel összefüggésben a nyilvánosság is bevonásra kerül.
57. A Bíróság valóban elismerte, hogy a környezeti hatásvizsgálat követelményei főszabály szerint más eljárásban is teljesíthetők.(32) Nem szükséges tehát, hogy ezt a vizsgálatot környezeti hatásvizsgálatnak nevezzék, amennyiben ebben a más eljárásban vagy ezekben a más eljárásokban az irányelv valamennyi követelménye teljesül.
58. Ez először is különösen azt jelenti, hogy a KHV‑irányelv 5. cikke szerinti minden információt be kell szerezni, és különösen a teljes érintett nyilvánosság, de a 6. és 7. cikk értelmében más hatóságok részvételi jogait is korlátozás nélkül biztosítani kell. Ennek alapján a 3. cikknek megfelelően azonosítani és értékelni kell a projekt különböző környezeti tényezőkre gyakorolt közvetlen és közvetett hatásait és az e tényezők közötti kölcsönhatásokat.(33) A 8. cikk megköveteli továbbá, hogy a konzultációk eredményeit és a környezeti hatásokra vonatkozó információkat figyelembe vegyék a projektről való döntés során. Végül ezzel az engedéllyel szemben, annak ellenére, hogy formális környezeti hatásvizsgálat nélkül kerül megadásra, fenn kell állnia a 11. cikk szerinti keresetindítási lehetőségnek.
59. Az alapeljárásban a hatáskörrel rendelkező bíróságnak adott esetben vizsgálnia kell, hogy a szakjogszabályok alkalmazása során az engedélyre tekintettel valóban teljesültek‑e mindezek a követelmények. Ez az eredmény azonban meglepő lenne, mivel ebben az esetben nem lenne megállapítható, hogy miért ír elő az osztrák jog ezzel párhuzamosan egy formális és ezt az elnevezést viselő környezeti hatásvizsgálati eljárást, és az osztrák hatóságok az alapügyben miért tagadták meg annak alkalmazását.
7. A KHV‑irányelv alóli mentesítés feltételezéséről
60. Amennyiben végül az EMA az osztrák szabályozásban bizonyos projekteknek a KHV‑irányelv hatálya alóli, a 2. cikk (4) bekezdése értelmében vett mentesítését látja, rá kell mutatni, hogy az ilyen mentesítés feltételei nem teljesülnek. E mentesítés csak kivételes jelleggel, egyes projektekre vonatkozóan vehető igénybe, nem alkalmazható azonban küszöbértékek révén meghatározott nagyszámú projekt esetében. Ezen túlmentően nem állapítható meg, hogy Ausztria a 2. cikk (4) bekezdésének a) pontja alapján megvizsgálta volna, hogy egyéb vizsgálati mód megfelelő‑e, vagy a nyilvánosságot és a Bizottságot a 2. cikk (4) bekezdésének b), illetve c) pontjának megfelelően tájékoztatta volna.(34) Végezetül érvelésében még Ausztria sem hivatkozik erre a mentesítésre.
8. Közbenső eredmény
61. Így tehát az Alapjogi Charta 47. cikkével és a KHV‑irányelv 2. cikke (1) bekezdésével, valamint 4. cikke (2) és (3) bekezdésével nem összeegyeztethető, ha az érintett nyilvánosság azon tagjaival szemben, akik keresetet indítanak valamely projekt engedélyezése ellen azzal az indokkal, hogy környezeti hatásvizsgálatot kellett volna végezni, egy előzetes vizsgálatról szóló, a környezeti hatásvizsgálat elvégzésének mellőzését kimondó határozat kötelező erejére hivatkoznak, amennyiben az érintett nyilvánosság tagjai ezt az előzetes vizsgálatról szóló határozatot korábban nem támadhatták meg.
C – A második kérdésről
62. A második kérdéssel a Verwaltungsgerichtshof azt szeretné megtudni, hogy megkívánja‑e az uniós jog, és különösen a 2011/92 irányelv, annak közvetlen alkalmazása útján, az első kérdésben említett kötelező erő hiányának a megállapítását.
63. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamennyi olyan esetben, amikor valamely irányelv rendelkezései a tartalmuk alapján feltétlenek és kellően pontosak, azokra a magánszemélyek a tagállammal szemben a nemzeti bíróság előtt hivatkozhatnak.(35)
64. A közvetlen alkalmazhatóság ellen szólhat, hogy a tagállamok főszabály szerint szabadon eldönthetik, hogy az előzetes vizsgálatról szóló határozattal szembeni közvetlen jogorvoslatot teszik lehetővé, vagy a jogorvoslatot az engedéllyel szembeni keresettel összefüggő járulékos kifogás lehetőségére korlátozzák. Az uniós jog szempontjából mindkét út megengedettnek tűnik, és nem zárható ki minden további nélkül, hogy más lehetőségek is léteznek.
65. E mérlegelési mozgástér azonban csak a jogorvoslat biztosításának formájára vonatkozik, az előírt eredményre, vagyis az előzetes vizsgálatról szóló határozat bíróság általi felülvizsgálhatóságára azonban nem.
66. Következésképpen a tagállamok eljárási autonómiájának tipikus esetéről van szó, amelyet az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elve korlátoz.(36) A tényleges érvényesülés elvével összeegyeztethetetlen lenne, ha az érintett nyilvánosságtól megtagadnák minden lehetőségét annak, hogy az előzetes vizsgálatról szóló határozattal szemben bírósághoz forduljon.(37) Ebben az esetben ugyanis gyakorlatilag lehetetlen lenne a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez való jog érvényesítése.
67. Következésképpen a KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdése, valamint 4. cikkének (2) és (3) bekezdése közvetlenül alkalmazható abban a tekintetben, hogy az érintett nyilvánosság tagjaival szemben valamely projekt engedélyezésének bírósági felülvizsgálata keretében nem lehet az előzetes vizsgálatról szóló határozat kötelező erejére hivatkozni, ha előttük nem állt nyitva más lehetőség arra, hogy ezen előzetes vizsgálatról szóló határozattal szemben fellépjenek.
V – Végkövetkeztetések
68. Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1) Az Alapjogi Charta 47. cikkével és az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92/EU irányelv 2. cikke (1) bekezdésével, valamint 4. cikke (2) és (3) bekezdésével nem összeegyeztethető, ha az érintett nyilvánosság azon tagjaival szemben, akik keresetet indítanak valamely projekt engedélyezése ellen azzal az indokkal, hogy környezeti hatásvizsgálatot kellett volna végezni, egy előzetes vizsgálatról szóló, a környezeti hatásvizsgálat elvégzésének mellőzését kimondó határozat kötelező erejére hivatkoznak, amennyiben az érintett nyilvánosság tagjai ezt az előzetes vizsgálatról szóló határozatot korábban nem támadhatták meg.
2) A 2011/92/EU irányelv 2. cikkének (1) bekezdése, valamint 4. cikkének (2) és (3) bekezdése annyiban közvetlenül alkalmazható abban a tekintetben, hogy az érintett nyilvánosság tagjaival szemben valamely projekt engedélyezésének bírósági felülvizsgálata keretében nem lehet az előzetes vizsgálatról szóló határozat kötelező erejére hivatkozni, ha előttük nem állt nyitva más lehetőség arra, ezen előzetes vizsgálatról szóló határozattal szemben fellépjenek.