JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. január 24.(1)
C‑43/18. sz. ügy
Compagnie d’entreprises CFE SA
kontra
Région de Bruxelles‑Capitale
(a Conseil d’État [államtanács, Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
C‑321/18. sz. ügy
Terre wallonne ASBL
kontra
Région wallonne
(a Conseil d’État [államtanács] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Környezet – 2001/42/EK irányelv – Bizonyos tervek és programok környezeti hatásvizsgálata – 92/43/EGK irányelv – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – A természetmegőrzési területek kezelésével kapcsolatos intézkedések – Különleges természetmegőrzési terület kijelölése – A tervek és programok fogalma – Környezeti vizsgálat végzésére vonatkozó kötelezettség – A megőrzéssel kapcsolatos célkitűzések rögzítése a vallon régió tekintetében”
I. Bevezetés
1. Milyen viszonyban áll egymással az SKV‑irányelv (az SKV a stratégiai környezeti vizsgálat rövidítése)(2) és az élőhelyvédelmi irányelv?(3) E kérdést veti fel a belga Conseil d’État (államtanács, Belgium) két előzetes döntéshozatal iránti kérelme, amelyeket együtt vizsgálok meg.
2. A hátteret a környezeti hatások uniós jog által előírt különböző vizsgálatai képezik, a jelen esetben különösen a Natura 2000 területekre valószínűleg jelentős hatással lévő tervek és projektek hatásainak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében szabályozott vizsgálata, valamint a terveknek és programoknak az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálata. A jelen esetben viszont nem játszik különös szerepet a legismertebb vizsgálat, a projektek környezetre gyakorolt hatásainak a KHV‑irányelv(4) szerinti vizsgálata.
3. Ezzel összefüggésben a CFE‑ügyben az élőhelyvédelmi irányelvnek egy különleges természetmegőrzési terület különböző védelmi szabályok elfogadásával együtt járó nemzeti kijelölése útján történő átültetéséről, a Terre wallonne ügyben pedig a vallon régió összes Natura 2000 területének megőrzésével kapcsolatos célkitűzések rögzítéséről van szó, mely utóbbi szintén az élőhelyvédelmi irányelv végrehajtását szolgálja. Mindkét jogi aktussal kapcsolatban azt kifogásolják, hogy elfogadásuk előtt környezeti vizsgálatot kellett volna végezni az SKV‑irányelv alapján.
4. E tekintetben különösen azt kell tisztázni, hogy a Natura 2000 területek kezeléséhez közvetlenül kapcsolódó, illetve nélkülözhetetlen intézkedések – a jelen esetben egy természetmegőrzési terület kijelölése és a megőrzéssel kapcsolatos célkitűzések rögzítése – főszabály szerint ki vannak‑e zárva az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálat hatálya alól. E következtetés mellett mindenekelőtt azzal érvelnek, hogy az említett intézkedések kifejezetten nem tartoznak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti hatásvizsgálat hatálya alá. De mit jelent mindez az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálat szempontjából?
5. Emellett azt is meg kell vizsgálni, hogy az említett intézkedések megfelelnek‑e konkrétan a környezeti vizsgálathoz szükséges feltételeknek. E tekintetben mindenekelőtt azt kell tisztázni, hogy az intézkedések meghatározzák‑e a projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének kereteit.
6. Ki kell emelni a jelen eljárások gyakorlati jelentőségét. A Natura 2000 az Európai Unió szárazföldi területeinek körülbelül 18%‑át és tengeri területeinek körülbelül 6%‑át öleli fel sok ezer önálló terület formájában. Mivel úgy tűnik, hogy a kezelési intézkedéseket ez idáig gyakran környezeti vizsgálat nélkül fogadták el, a Natura 2000 területek kezelésével kapcsolatos intézkedések környezeti vizsgálatára vonatkozó kötelezettség kérdésessé teheti e hálózatot.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. Az SKV‑irányelv
7. Az SKV‑irányelv céljai különösen az 1. cikkből következnek:
„Ennek az irányelvnek a célja, hogy a környezet magas szintű védelmét biztosítsa, és hogy hozzájáruljon a környezeti szempontok beillesztéséhez a tervek és programok kidolgozásába és elfogadásába a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében, annak biztosításával, hogy ennek az irányelvnek megfelelően, környezeti vizsgálatot végezzenek egyes, a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok vonatkozásában.”
8. A tervek és programok fogalmát az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja határozza meg:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
a) tervek és programok: azok a tervek és programok, beleértve az Európai Közösség által közösen finanszírozottakat is, illetve ezek bármely módosítása:
– amelyeket valamely nemzeti, regionális vagy helyi szintű hatóságnak kell kidolgoznia, illetve elfogadnia, illetve amelyeket valamely hatóság dolgoz ki parlamenti vagy kormány általi jogalkotási eljárás útján történő elfogadásra, valamint
– amelyeket törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések írnak elő.”
9. Az alapügyek szempontjából különösen a stratégiai környezeti vizsgálat végzésére vonatkozó, az SKV‑irányelv 3. cikkének (1)–(5) bekezdése szerinti kötelezettség bír jelentőséggel:
„(1) A 4–9. cikknek megfelelő környezeti vizsgálatot kell végezni azokkal a 2–4. cikkben [helyesen: (2)–(4) bekezdésben] említett tervekkel és programokkal kapcsolatban, amelyeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk lesz.
(2) A (3) bekezdésre is figyelemmel környezeti vizsgálatot végeznek valamennyi olyan tervvel és programmal kapcsolatban,
a) amely a mezőgazdaság, erdőgazdálkodás, halászat, energetika, ipar, közlekedés, hulladékgazdálkodás, vízgazdálkodás, távközlés, idegenforgalom, területrendezés, illetve földhasználat terén készül, és amely meghatározza a [KHV‑irányelv] I. és II. mellékletében felsorolt projektek [helyesen: projektek végrehajtása] jövőbeli engedélyének kereteit; illetve
b) amely esetében valószínű területi hatására tekintettel [az élőhelyvédelmi irányelv] 6. vagy 7. cikke értelmében vizsgálatra van szükség.
(3) A (2) bekezdésben említett tervek és programok közül azok, amelyek helyi szinten kis területek használatát veszik tervbe, illetve a (2) bekezdésben említett terveknek vagy programoknak csupán kisebb módosításai, csak abban az esetben igényelnek környezeti vizsgálatot, ha a tagállamok úgy határoznak, hogy azoknak valószínűleg jelentős hatásuk van a környezetre.
(4) A tagállamok határozzák meg, hogy a (2) bekezdésben említetteken kívül azoknak az egyéb terveknek vagy programoknak, amelyek meghatározzák a projektek [helyesen: projektek végrehajtása] jövőbeli engedélyének kereteit, valószínűleg jelentős környezeti hatása van‑e.
(5) A tagállamok eseti vizsgálattal vagy a tervek és programok típusának meghatározásával, illetve e kétféle megközelítés ötvözésével határozzák meg, hogy a (3) és (4) bekezdésben említett tervek vagy programok valószínűleg jelentős hatással lesznek [helyesen: lesznek‑e] a környezetre. A tagállamok ebből a célból minden esetben figyelembe veszik a II. mellékletben meghatározott vonatkozó szempontokat annak érdekében, hogy ez az irányelv kiterjedjen a valószínűleg jelentős környezeti hatással bíró tervekre és programokra.”
2. Az élőhelyvédelmi irányelv
10. Az élőhelyvédelmi irányelv 3. cikkének (1) bekezdése határozza meg a Natura 2000‑nek, az európai természetmegőrzési területek hálózatának a fogalmát:
„A különleges természetmegőrzési [helyesen: természetmegőrzési] területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre. Az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusokat magában foglaló, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyéül szolgáló természeti területekből álló hálózat célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül.
[…]”
11. Az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikke tartalmazza a területkijelölés konkrét szabályait:
„(1) A III. mellékletben (1. szakasz) meghatározott követelmények és a vonatkozó tudományos ismeretek alapján minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt őshonos fajok közül melyek fordulnak elő az egyes természeti területeken. […]
[…]
(2) A III. mellékletben (2. szakasz) meghatározott követelmények alapján, továbbá az 1. cikk c) pontjának iii. alpontjában említett kilenc bioföldrajzi régió, valamint a 2. cikk (1) bekezdésében említett terület egészének keretén belül a Bizottság – a tagállamokkal egyetértésben – az általuk készített jegyzékek felhasználásával összeállítja a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékének tervezetét, […]
[…]
A Bizottság a 21. cikkben megállapított eljárással összhangban hagyja jóvá a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékét, amely megállapítja, hogy mely természeti terület foglal magában egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust, vagy mely szolgál veszélyeztetett faj élőhelyeként.
(3) […]
(4) Egy közösségi jelentőségű természeti terület (2) bekezdésben megállapított eljárással összhangban történő jóváhagyása után az érintett tagállam a lehető leghamarabb – de legkésőbb hat éven belül – különleges természetvédelmi [helyesen: természetmegőrzési] területté nyilvánítja az érintett területet, és meghatározza annak különös fontosságát annak alapján, hogy az egyes természeti területek mennyire fontos szerepet töltenek be az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása, valamint a Natura 2000 hálózat egységessége szempontjából, figyelembe véve továbbá, hogy milyen mértékben fenyegeti a károsodás vagy a pusztulás veszélye az egyes természeti területeket.
(5) Amint egy természeti terület felvételre kerül a (2) bekezdés harmadik albekezdésében említett jegyzékbe, a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését kell rá alkalmazni.”
12. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (1)–(3) bekezdése a következőképpen szabályozza a területvédelmet:
„(1) A tagállamok megállapítják a különleges természetvédelmi területek [helyesen: különleges természetmegőrzési területek] védelméhez szükséges intézkedéseket, megfelelő esetben beleértve a kifejezetten az egyes természeti területekre kidolgozott vagy más fejlesztési tervek részét képező intézkedési terveket, továbbá olyan törvényi [helyesen: jogszabályi], közigazgatási vagy szerződéses aktusokat [helyesen: intézkedéseket] is, amelyek az adott természeti területen megtalálható, az I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben szereplő fajok ökológiai szükségleteinek megfelelnek.
(2) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi területeken [helyesen: különleges természetmegőrzési területeken] található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására [helyesen: a természetes élőhelytípusok és fajok élőhelyei károsodásának, valamint olyan fajok megzavarásának megakadályozására], amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet.
(3) Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével [helyesen: megőrzésével] kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program [helyesen: projekt] hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program [helyesen: projekt] részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében [helyesen: rendelkezéseire is figyelemmel] az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot [helyesen: projektet], ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.”
B. A nemzeti jog
1. A Brüsszel fővárosi régiónak a Forêt de Soignes természeti terület kijelölésére vonatkozó döntése
13. A CFE‑ügy alapjául szolgáló eljárás tárgyát az Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles‑Capitale portant désignation du site Natura 2000 – BE1000001: « La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe » du 14 avril 2016 (a Brüsszel fővárosi régió kormányának a BE1000001. számú, „az utakkal és erdőterületekkel határolt soignes‑i erdő – a soignes‑i erdőövezet – és a Woluwe‑völgy” Natura 2000 terület kijelöléséről szóló rendelete)(5) képezi.
14. E rendelet lényegében azt határozza meg, hogy mely területek képezik a különleges természetmegőrzési terület részét, milyen élőhelytípusok és fajok fordulnak ott elő, azok milyen védettségi állapotban voltak a természeti terület azonosításakor, milyen védettségi állapot megteremtése a cél, és miért részesül védelemben a természeti terület.
15. A rendelet 15. cikke bizonyos tilalmakat tartalmaz a természeti terület védelmével kapcsolatban:
„(1) Az [ordonnance du 1er mars 2012 relative à la conservation de la nature (a természetvédelemről szóló, 2012. március 1‑jei rendelet)] 47. cikk[ének] (2) bekezdésével összhangban e cikk általános tilalmakat állapít meg a jelen rendelettel kijelölt Natura 2000 területre vonatkozóan.
(2) A mentesítést vagy eltérést lehetővé tevő különös rendelkezésekre is figyelemmel a [természetvédelemről szóló, 2012. március 1‑jei rendelet] 47. cikk[ének] (2) bekezdése értelmében vett engedélyhez nem kötött projektek tekintetében tilos
1. az őshonos növényfajokat – a mohákat, gombákat és zuzmókat is ideértve – eltávolítani, gyökerestől kitépni, károsítani vagy elpusztítani és a növényállományt elpusztítani, károsítani vagy megváltoztatni;
2. […]”
2. A megőrzéssel kapcsolatos célkitűzések rögzítése a vallon régióban
16. A Terre wallonne ügyhöz kapcsolódó alapeljárás tárgyát az arrêté du Gouvernement wallon du 1er décembre 2016 fixant les objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000 (a vallon kormánynak a Natura 2000 hálózat megőrzésével kapcsolatos célkitűzések rögzítéséről szóló 2016. december 1‑jei rendelete)(6) képezi. E rendelet az élőhelytípusok és fajok megőrzésével kapcsolatos mennyiségi és minőségi célkitűzéseket rögzít a régió egészére kiterjedően.
17. A rendelet alapjául a loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature (a természet megőrzéséről szóló 1973. július 12‑i törvény) 25bis. cikke szolgál:
„25bis. cikk 1. § A Kormány a vallon régióra kiterjedően rögzíti minden olyan természetes élőhelytípus és minden olyan faj megőrzésének célkitűzéseit, amelyek számára területeket kell kijelölni.
A megőrzési célkitűzések a vallon régióra kiterjedően kerülnek meghatározásra azon természetes élőhelytípusok és fajok védettségi állapota alapján, amelyek számára területeket kell kijelölni, és céljuk azon természetes élőhelyek és fajok kedvező védettségi állapotának fenntartása, vagy adott esetben helyreállítása, amelyek számára területeket kell kijelölni.
E megőrzési célkitűzések tájékoztató jellegűek.
2. § Az 1. §‑ban meghatározott megőrzési célkitűzések alapján a Kormány rögzíti a Natura 2000 területek vonatkozásában alkalmazandó megőrzési célkitűzéseket.
E megőrzési célkitűzések normatív jellegűek. Az előbbieket a 26. cikk 1. §‑a (2) bekezdésének 2° és 3° pontjában foglaltaknak megfelelően kell értelmezni.”
18. A rendelet preambulumbekezdései többek között a következőképpen ismertetik a célkitűzést:
„[…]
Mivel a [természet megőrzéséről szóló, 1973. július 12‑i] törvény 1bis. és 21bis. cikkével, valamint 25bis. cikke 1. §‑ának (1) bekezdésével összhangban a vallon terület egészére (nem pedig csak a Natura 2000 hálózatra) vonatkozó megőrzési célkitűzéseket kell meghatározni, hogy összképet lehessen kapni arról, hogy mit kell megőrizni vagy adott esetben mit kell helyreállítani a vallon régióban azon élőhelyek és fajok kedvező védettségi állapotának fenntartása vagy adott esetben helyreállítása érdekében, amelyek számára a Natura 2000 hálózatot létrehozták; mivel e célkitűzések tájékoztató jellegűek;
Mivel a területek megőrzési célkitűzéseit a vallon terület egészére kiterjedő megőrzési célkitűzések alapján kell meghatározni; mivel e célkitűzések normatív jellegűek; […]
[…]
Mivel e célkitűzések egy meghatározott Natura 2000 területen csak akkor alkalmazandók, ha a területet az adott faj vagy természetes élőhely számára kijelölték.”
III. A tényállások és az előzetes döntéshozatali kérelmek
A. A CFE‑ügy (C‑43/18)
19. A belgiumi Brüsszel fővárosi régió déli részén elhelyezkedő Watermael‑Boitsfort településen található Plateau de la Foresterie területének nagy része 1983 óta a C.F.E. részvénytársaság (a továbbiakban: CFE) tulajdonában áll.
20. 2004. december 7‑én az Európai Bizottság elfogadta az élőhelyvédelmi irányelv értelmében az atlanti bioföldrajzi régió közösségi jelentőségű természeti területeit tartalmazó első jegyzéket, amely a BE1000001. számú „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe. Complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe” (az utakkal és erdőterületekkel határolt soignes‑i erdő – a soignes‑i erdőövezet – és a Woluwe‑völgy) Natura 2000 területet is tartalmazta.(7) A CFE tulajdonában álló terület e természeti terület részét képezi.
21. A CFE keresetet indított a Bizottság e határozatával szemben, amelyet az Európai Unió Elsőfokú Bírósága 2006. szeptember 19‑i végzésével elutasított.(8)
22. A CFE állítása szerint először 2007. október 9‑én szerzett tudomást arról, hogy területének jelentős részét 1937 és 1987 között a watermael‑boitsfort‑i önkormányzat illegális hulladéklerakóként hasznosította. Ebben az időpontban ugyanis az I.B.G.E. (Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement, brüsszeli környezetgazdálkodási intézet, Belgium) egy figyelmeztetés keretében felhívta a CFE‑t területe kármentesítési tervének bemutatására.
23. 2015. július 9‑én a Brüsszel fővárosi régió kormánya első olvasatban jóváhagyta az említett Natura 2000 terület kijelöléséről szóló rendelet előzetes tervezetét. E rendelettervezettel kapcsolatban 2015. szeptember 24‑e és november 7‑e között közvélemény‑kutatást tartottak. Ennek során 202 panasz érkezett, egy közülük a CFE‑től. Ennek ellenére 2016. április 14‑én a kormány elfogadta az említett Natura 2000 terület kijelöléséről szóló rendeletet.
24. 2016. július 12‑én indított keresetével a CFE jelenleg a 2016. április 14‑i rendelet megsemmisítését kéri. Keresetében a CFE különösen azt kifogásolja, hogy nem került sor az SKV‑irányelv szerinti környezeti hatásvizsgálat elvégzésére.
25. Ezen eljárásban ezért a Conseil d’État Staatsrat (államtanács) a következő kérdésekkel fordul a Bírósághoz:
„1) Az SKV‑irányelv értelmében vett tervnek vagy programnak minősül‑e azon rendelet, amelynek útján valamely tagállami szerv az élőhelyvédelmi irányelv alapján különleges természetmegőrzési területet jelöl ki, amely rendelet szabályozó erővel bíró megőrzési célkitűzéseket és általános megelőző intézkedéseket tartalmaz?
2) Közelebbről, az ilyen rendelet az SKV‑irányelv 3. cikkének (4) bekezdésében szabályozott olyan tervnek vagy programnak minősül‑e, amely meghatározza a projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének a kereteit, ezért a tagállamoknak az (5) bekezdéssel összhangban meg kell határozniuk, hogy a terv vagy program valószínűleg jelentős hatással lesz‑e a környezetre?
3) Úgy kell‑e értelmezni az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontját, hogy ez a kijelölésről szóló rendelet nem tartozik ezen irányelv 3. cikke (4) bekezdésének hatálya alá?”
26. A Compagnie d’entreprises CFE, a Brüsszel fővárosi régió, Írország, a Cseh Köztársaság és az Európai Bizottság foglalt állást írásban.
B. A Terre wallonne ügy (C‑321/18)
27. 2012. november 8‑án indult meg a vallon régió Natura 2000 hálózatának megőrzésével kapcsolatos célkitűzések rögzítéséről szóló rendelet elfogadására irányuló eljárás. 2012. december 10‑től 2013. február 8‑ig a Natura 2000 hálózat által érintett 218 településen közmeghallgatás zajlott. 2016. december 1‑jén a vallon kormány elfogadta a rendeletet.
28. 2017. február 9‑én benyújtott keresetlevelében a Terre wallonne nonprofit egyesület (A.S.B.L.) a 2016. december 1‑jei rendelet megsemmisítését kéri.
29. Ezen eljárásban a Conseil d’État (államtanács) a következő kérdésekkel fordul a Bírósághoz:
„1) Az a rendelet, amelyben valamely tagállami szerv – az élőhelyvédelmi irányelvvel összhangban – rögzíti a Natura 2000 hálózatra vonatkozó megőrzési célokat, az SKV‑irányelv – és különösen ezen irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja vagy 3. cikkének (4) bekezdése – értelmében vett tervnek vagy programnak minősül‑e?
2) Igenlő válasz esetén, egy ilyen rendelet esetében az SKV‑irányelvvel összhangban kell‑e környezeti vizsgálatot végezni annak ellenére, hogy ilyen vizsgálatot a rendelet elfogadásának alapjául szolgáló élőhelyvédelmi irányelv nem ír elő?”
30. A Terre wallonne, a Belga Királyság, Írország, a Cseh Köztársaság és az Európai Bizottság foglalt állást írásban.
C. Közös tárgyalás
31. A Bíróság 2018. december 13‑án közös tárgyalást tartott, amelyen a CFE, a Brüsszel fővárosi régió, Belgium és a Bizottság vett részt.
IV. Jogi értékelés
32. A két előzetes döntéshozatal iránti kérelem azt hivatott tisztázni, hogy tervként vagy programként az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálatot igényelnek‑e azok az intézkedések, amelyek az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata értelmében közvetlenül kapcsolódnak, illetve nélkülözhetetlenek a Natura 2000 területek kezeléséhez.
33. A CFE‑ügyben konkrétan egy ideiglenesen már védelemben részesített természeti területnek különleges nemzeti védettséget biztosító jogi aktusról, a Terre wallonne ügyben pedig a vallon régió összes Natura 2000 területének megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket összefoglaló intézkedésről van szó.
34. A Conseil d’État (államtanács) helyesen indul ki abból, hogy ezen intézkedések közvetlenül kapcsolódnak és nélkülözhetetlenek a Natura 2000 területek kezeléséhez. Egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése megalapozza a természeti terület nemzeti védettségét, és meghatározza a területkezelés kereteit. A vallon régió összes Natura 2000 területének megőrzésével kapcsolatos célkitűzések összefoglalása pedig tágabb összefüggésbe helyezi a mindenkori területspecifikus kereteket.
35. Nem vitatott, hogy e két intézkedés egyaránt megfelel az SKV‑irányelv 2. cikke első bekezdésének a) pontja szerinti feltételeknek. Ezen intézkedéseket regionális szintű hatóságok fogadták el, és azokat törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések – mégpedig az élőhelyvédelmi irányelv és az azt átültető vonatkozó jog – írták elő.
36. A Conseil d’État (államtanács) kérdései két másik problémakörre vonatkoznak, mégpedig elsődlegesen arra, hogy minden esetben ki vannak‑e zárva az SKV‑irányelv szerinti stratégiai környezeti vizsgálatból a Natura 2000 területek védelmével és kezelésével kapcsolatos intézkedések, és amennyiben nem, úgy megfelelnek‑e azok a stratégiai környezeti vizsgálatnak a SKV‑irányelv 3. cikke szerinti többi feltételének, különösen projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének kereteit határozzák‑e meg.
A. A Natura 2000 területek kezelésével kapcsolatos intézkedések stratégiai környezeti vizsgálata
37. Brüsszel, Belgium, Írország és a Bizottság abból indul ki, hogy az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontja és a területkezelési intézkedések tekintetében az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében szabályozott kivétel olyan tervek és projektek vizsgálatára korlátozza a Natura 2000 területekkel kapcsolatos stratégiai környezeti vizsgálatot, amelyek esetében az élőhelyvédelmi irányelv szerinti hatásvizsgálatot is el kell végezni. A Natura 2000 területek kezelésével kapcsolatos intézkedések az élőhelyvédelmi irányelv alapján sohasem igényelnek környezeti hatásvizsgálatot.
38. Az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében környezeti vizsgálatot végeznek az olyan tervekkel és programokkal kapcsolatban, amelyek esetében valószínű területi hatásukra tekintettel az élőhelyvédelmi irányelv 6. vagy 7. cikke értelmében vizsgálatra van szükség. E vizsgálatnak fel kell tárnia az adott intézkedés valamennyi környezeti hatását, de az SKV‑irányelv nem kapcsol jogkövetkezményeket e hatásokhoz.
39. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése azonban kizár az e rendelkezésben előírt hatásvizsgálatból minden olyan tervet vagy projektet, amely közvetlenül kapcsolódik, illetve nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez. Az illetékes nemzeti hatóságok viszont akkor engedélyezhetnek más terveket és projekteket, ha a hatásvizsgálat eredménye alapján azok nem fogják hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét.
40. Mivel a vitatott intézkedések közvetlenül kapcsolódnak a Natura 2000 területek kezeléséhez, azok esetében nem kell az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján hatásvizsgálatot végezni, és azok ezért az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján sem igényelnek környezeti vizsgálatot.
41. Ez azonban még nem ad választ arra a kérdésre, hogy kizárt‑e a környezeti vizsgálat az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja vagy 3. cikkének (4) bekezdése alapján.
42. Az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében környezeti vizsgálatot végeznek valamennyi olyan tervvel és programmal kapcsolatban, amely a mezőgazdaság, erdőgazdálkodás, halászat, energetika, ipar, közlekedés, hulladékgazdálkodás, vízgazdálkodás, távközlés, idegenforgalom, területrendezés, illetve földhasználat terén készül, és amely meghatározza a KHV‑irányelv I. és II. mellékletében felsorolt projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének kereteit.
43. Teljesen érthető, hogy az eljárás különböző résztvevői miért kételkednek abban, hogy egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése vagy a valamely régió Natura 2000 területeinek megőrzésével kapcsolatos célkitűzések rögzítése e területek valamelyikére sorolható‑e.
44. Ezzel azonban nem kell részletesebben foglalkozni, mivel az SKV‑irányelv 3. cikkének (4) bekezdése értelmében ezenkívül a tagállamok határozzák meg, hogy a (2) bekezdésben említetteken kívül azoknak az egyéb terveknek vagy programoknak, amelyek meghatározzák a (más) projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének kereteit, valószínűleg jelentős környezeti hatása van‑e.(9) Amennyiben igen, úgy szintén környezeti vizsgálatot kell végezni.
45. Igaz, hogy az eljárás fent említett résztvevői helyesen hangsúlyozzák, hogy az uniós jogalkotó nem említette meg a területkezelési intézkedéseket az SKV‑irányelv 3. cikkében. Másfelől azonban az említett rendelkezések egyike sem mondja ki kifejezetten, hogy a területkezelési intézkedések ki lennének zárva a stratégiai környezeti vizsgálatból.
46. Ha azonban a területkezeléssel kapcsolatos kivétel nem alkalmazandó az SKV‑irányelv keretében is, első pillantásra értelmezési ellentmondás állhat fenn a két irányelv között. Miért döntene úgy az uniós jogalkotó, hogy a területkezelési intézkedéseket kifejezetten kivonja az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti hatásvizsgálat hatálya alól, ezzel párhuzamosan azonban az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálat kötelezettsége alá veti azokat?
47. Ténylegesen azonban nem áll fenn ilyen ellentmondás, mert a két vizsgálat funkciói eltérőek.
48. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata szerinti hatásvizsgálat célja annak tisztázása, hogy engedélyezhető‑e valamely terv vagy projekt a 6. cikk (3) bekezdésének második mondata vagy (4) bekezdése alapján. Az illetékes hatóságok ugyanis a 6. cikk (3) bekezdésének második mondata alapján csak akkor hagyhatnak jóvá valamely tervet vagy projektet, ha a hatásvizsgálat olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket tartalmaz, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak az érintett védett természeti területre valószínűleg jelentős hatással lévő munkálatok hatásait illetően.(10) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdésében foglalt, e szigorú feltételektől eltérést engedő rendelkezés pedig csak azt követően alkalmazható, hogy a terv vagy a projekt hatásait az irányelv 6. cikke (3) bekezdésének megfelelően vizsgálták.(11)
49. Különösen a jóváhagyással szemben az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének második mondatában támasztott követelmények kizárják a területkezelési intézkedésekre való alkalmazást. A területkezelés esetében ugyanis gyakran lehetetlen az intézkedéseket úgy kialakítani, hogy minden észszerű tudományos kétely kizárható legyen a megőrzéssel kapcsolatos célkitűzésekre gyakorolt hatást illetően. Sőt, konkrétan a különleges természetmegőrzési területek kijelölése tekintetében az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (4) bekezdése kifejezetten megköveteli, hogy a területkijelölés során az illetékes hatóságok határozzák meg különösen az érintett terület különös fontosságát, vagyis hogy bizonyos célkitűzéseknek elsőbbséget biztosítsanak másokkal szemben.(12)
50. A nyílt területi élőhelytípusok, tehát különösen a rétek védelme főszabály szerint megköveteli például a bokrok vagy fák eltávolítását, amelyek másfelől adott esetben védett fajok élőhelyéül szolgálhatnak, vagy más védett élőhelytípusokká fejlődhetnek.
51. Ezenfelül gyakran akkor is szükséges az élőhelytípusok és fajok védelmével kapcsolatban bizonyos intézkedéseket hozni, ha nem zárható ki minden észszerű tudományos kétely a természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre nézve az intézkedésekkel járó hátrányokat illetően. Így feltételezhető, hogy sok élőhelytípus esetében a gazdálkodás bizonyos formáira van szükség,(13) anélkül azonban, hogy minden esetben kizárhatók lennének az ilyen gazdálkodás által előidézett hatások.
52. Az élőhelyvédelmi irányelvvel ellentétben maga az SKV‑irányelv nem támaszt anyagi jogi követelményeket valamely projekt engedélyezésével szemben.(14) Az SKV‑irányelv célja mindenekelőtt annak biztosítása, hogy a tervek és programok elfogadása során figyelembe vegyék azok környezeti hatásait.
53. Bár e figyelembevételnek minden esetben magában kell foglalnia a kötelező jellegű környezetvédelmi jogi előírások tiszteletben tartását, ezek azonban csak az SKV‑irányelvtől eltérő szabályozásokból, például az élőhelyvédelmi irányelvből vagy a vízügyi keretirányelvből(15) eredhetnek.
54. Különösen Írország és a Bizottság mindazonáltal arra is hivatkoznak, hogy a Natura 2000 területek kezelésével kapcsolatos intézkedések jellegüknél fogva nem járnak káros környezeti hatásokkal, míg az SKV‑irányelv célja az ilyen hatások azonosítása és figyelembevétele.
55. Az SKV‑irányelv (4) preambulumbekezdése értelmében a stratégiai környezeti vizsgálat valóban a környezetvédelem más tevékenységekbe való beillesztését szolgáló eszköz. Célja ezzel szemben nem elsődlegesen a környezetvédelmi intézkedések vizsgálata.
56. Amint az mindazonáltal már a tárgyaláson említést nyert, a Bíróság már a 2010. évi Terre wallonne ítéletben(16) megállapította, hogy egy környezetvédelmi intézkedés esetében is szükség lehet környezeti vizsgálatra. Az említett ítélet tárgyát a vallon régiónak a nitrátokról szóló irányelv(17) végrehajtására irányuló cselekvési programja képezte.
57. A Natura 2000 területek kezelésével kapcsolatos intézkedések esetében már a területkezelési intézkedések célkitűzései közötti összeütközések lehetősége is jól mutatja, hogy a területkezelési intézkedések nem feltétlenül védik vagy javítják a környezetet, hanem károsíthatják is azt.
58. Ehhez társul még annak kockázata, hogy a területkezelési intézkedéseket rosszul vagy nem megfelelően alakítják ki, és ezért vagy maguk károsítják a természeti területeket, vagy nem akadályozzák meg a fenyegető károsodásokat. Ezenkívül gyakran nem egyértelműen tisztázott a területkezelési intézkedések hatékonysága.
59. Feltehetően a vallon régió rendeletének minőségével kapcsolatos ilyen kételyek ösztönözték a Terre wallonne környezetvédelmi egyesületet arra, hogy a jelen eljárásban lépéseket tegyen e rendelettel szemben.
60. A területkezelési intézkedéseknek az élőhelyvédelmi irányelv szerinti területvédelem megvalósítására irányuló általános célja tehát nem enged arra következtetni, hogy ezen intézkedések nem gyakorolhatnak káros hatásokat a környezetre.
61. Minderre tekintettel inkább magában az élőhelyvédelmi irányelvben rejlik egy értelmezési ellentmondás. Az élőhelyvédelmi irányelv szigorú vizsgálat alá veti a tervek és projektek engedélyezését a Natura 2000 területekkel összefüggésben, mely vizsgálatot a legjobb tudományos ismeretek alapján kell elvégezni.(18) A területkezelésnek viszont – legalábbis az élőhelyvédelmi irányelv szövege alapján – nem kell tudományosan megalapozottnak lennie.
62. Ez sem enged azonban arra következtetni, hogy az uniós jogalkotó minden környezeti vizsgálatból ki akarta volna zárni a területkezelést. Ellenkezőleg, ezen ellentmondás mindenekelőtt arra utal, hogy az élőhelyvédelmi irányelv elfogadásakor az uniós jogalkotó nem tekintette szükségesnek e kérdés végleges és részletes szabályozását. Az uniós jogalkotó nyilvánvalóan abból indult ki, hogy a tagállamok saját felelősségükre megteszik a szükséges intézkedéseket.
63. Az ilyen intézkedések szükségesek, mivel a területkezelés szintén jelentős hatással lehet a természeti területek megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre, és ezért tudományosan legalább ugyanannyira megalapozottnak kell lennie, mint a más tervekre és projektekre vonatkozó döntéseknek.(19) Az a körülmény, hogy az illetékes hatóságok a vitatott intézkedések elfogadásába bevonták a nyilvánosságot, egyébként alátámasztja ezt az értékelést.
64. Az a körülmény azonban, hogy a jogalkotó az élőhelyvédelmi irányelvvel összefüggésben nem tekintette szükségesnek a területkezeléssel kapcsolatban a környezeti hatásvizsgálat és a nyilvánosság részvételének szabályozását, még nem jelenti azt, hogy a Natura 2000 területek kezelését ki akarta volna zárni a környezeti vizsgálatra vonatkozó általános szabályok későbbi elfogadása során.
65. Az SKV‑irányelv szerinti környezeti vizsgálat, a KHV‑irányelv szerinti környezeti hatásvizsgálat vagy egyéb esetek tekintetében az Aarhusi Egyezmény(20) 6. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján a nyilvánosság környezeti hatások vizsgálatában való részvételének biztosítása valójában hasznos módon kiegészíthetik az élőhelyvédelmi irányelv területkezelésre vonatkozó szabályait a lehetséges környezeti hatások vizsgálata és a nyilvánosság részvételének biztosítása tekintetében.
66. E megfontolások végül azon érvvel is szembeállíthatók, hogy az SKV‑irányelv alkalmazása elviselhetetlenül késleltetné az élőhelyvédelmi irányelv végrehajtását. Jelentős kockázatokat rejt ugyanis a hatékonyságot szolgáló minőségbiztosítási intézkedésekről való lemondás. Mi haszna a Natura 2000‑nek, ha a területeket formálisan gyorsan kijelölik ugyan, a fajok és élőhelytípusok tényleges védelme azonban nem megfelelő, mert az egyes intézkedések megtételére kellő megalapozottság és a nyilvánosság részvétele nélkül került sor?
67. Az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontjával és a területkezelési intézkedések tekintetében az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondatában szabályozott kivétellel nem ellentétes tehát a stratégiai környezeti vizsgálat végzésére vonatkozó kötelezettség.
B. A terv és program fogalmáról az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja és 3. cikkének (4) bekezdése keretében
68. Az eddigi megfontolások alapján kijelenthető, hogy az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján nem kell környezeti hatásvizsgálat alá vetni egy különleges természetmegőrzési terület kijelölését és a valamely régió Natura 2000 területeinek megőrzésével kapcsolatos célkitűzések rögzítését. Amint az azonban a fenti 42. és 44. pontból kiderül, környezeti vizsgálati kötelezettség eredhet adott esetben különösen az SKV‑irányelv 3. cikkének (4) bekezdéséből.
69. E kötelezettség – akárcsak az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti vizsgálati kötelezettség – attól függ, hogy az adott terv vagy program projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének kereteit határozza‑e meg.
70. Ezzel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy a „tervek és programok” fogalma valamennyi olyan aktusra vonatkozik, amely az érintett ágazatra alkalmazandó ellenőrzési szabályok és eljárások meghatározásával kritériumok és módozatok jelentős összességét állapítja meg egy vagy több olyan projekt engedélyezése és megvalósítása tekintetében, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak a környezetre.(21) E tekintetben a „kritériumok és módozatok jelentős összességének” fogalmát minőségileg, nem pedig mennyiségileg kell érteni. Meg kell ugyanis előzni az SKV‑irányelvben előírt kötelezettségek megkerüléséhez vezető lehetséges stratégiákat, amelyek az intézkedések feldarabolásában testesülhetnek meg, ily módon csökkentve ezen irányelv hatékony érvényesülését.(22)
1. Egy különleges természetmegőrzési terület kijelöléséről
71. Egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése, amely a CFE‑ügy tárgyát is képezi, kétféle módon határozhat meg kereteket az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja vagy 3. cikkének (4) bekezdése értelmében. Először is már egy bizonyos megőrzési célkitűzésekkel rendelkező természetmegőrzési terület kijelölése is meghatározhatja projektek végrehajtása engedélyének kereteit, másodszor pedig a kijelöléshez különös védelmi szabályok kapcsolódhatnak, amelyek ilyen kereteket tartalmaznak.
a) Egy bizonyos megőrzési célkitűzésekkel rendelkező természetmegőrzési terület kijelöléséről
i) A kijelölés önmagában
72. Egy bizonyos megőrzési célkitűzésekkel rendelkező természetmegőrzési terület kijelölése kétségtelenül szigorú kereteket határoz meg a projektek természetmegőrzési területen és annak környékén való végrehajtásának engedélyét illetően. Az ilyen projektek ugyanis – függetlenül attól, hogy a KHV‑irányelv hatálya alá tartoznak‑e vagy sem(23) – csak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján engedélyezhetők. A szükséges vizsgálatot az adott természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket figyelembe véve kell elvégezni.
73. Igaz, hogy az e kereteken belüli projektek már az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdése b) pontjának is tárgyát képezik. Ez azonban nem zárja ki, hogy magát a keretek meghatározását az irányelv 3. cikke (2) bekezdése a) pontjának és 3. cikke (4) bekezdésének alkalmazási körébe soroljuk.
74. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdésével összefüggésben értelmezve egy vagy több projekt engedélyezése és megvalósítása tekintetében kritériumok és módozatok minőségileg jelentős összessége következik tehát egy különleges természetmegőrzési terület kijelöléséből.
75. E keretek mindazonáltal nem feltétlenül csak a különleges természetmegőrzési terület kijelölésével jönnek létre. Jóllehet az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése – azokat önmagukban értelmezve – csak különleges természetmegőrzési területekre alkalmazandó, a 4. cikk (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy egy természeti területre már akkor a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését kell alkalmazni, amint az felvételre kerül a 4. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdésében említett közösségi jegyzékbe. Az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a Bizottság a tagállamok által a 4. cikk (1) bekezdése alapján benyújtott területi javaslatokból általa kiválasztott természeti területeket veszi fel e jegyzékbe. Jóllehet a tagállamoknak különleges természetmegőrzési területté kell nyilvánítaniuk a jegyzékbe felvett természeti területeket, a 4. cikk (4) bekezdése szerint azonban erre hat évük van. A 6. cikk (3) és (4) bekezdése által biztosított védelem ezért főszabály szerint már jóval azelőtt kiterjed a Natura 2000 területekre, hogy azokat különleges természetmegőrzési területté nyilvánítanák.
76. Jóllehet a közösségi jegyzékbe való felvétel időpontjában még nem kerül sor kifejezetten meghatározott megőrzési célkitűzések rögzítésére, e célkitűzések azonban következnek azon élőhelyek és fajok összességéből, amelyek tekintetében a területet a tagállam által a területre vonatkozó javaslat benyújtásakor szolgáltatott információk alapján védetté nyilvánították.(24) A projektek végrehajtása engedélyének a természetmegőrzési terület kijelölésével meghatározott keretei tehát rendszerint jóval a különleges természetmegőrzési terület kijelölése előtt létrejönnek. Ha egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése csak megerősíti e kereteket, az nem teremt tehát kötelezettséget környezeti vizsgálat elvégzésére.
ii) A megőrzéssel kapcsolatos célkitűzések módosítása a kijelölés miatt
77. Mindazonáltal nem zárható ki, hogy a területkijelölés egy terv vagy program módosításaként környezeti vizsgálatot igényel.
78. Az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében a „tervek és programok” fogalma ezek módosítását is magában foglalja. Amint az a 3. cikk (3) bekezdéséből kiderül, a vizsgálati kötelezettség ezenkívül attól is függ, hogy a módosításoknak valószínűleg jelentős hatásuk lesz‑e a környezetre.
79. Egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése hatással lehet különösen a természeti terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre. Így az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a kijelölés során meg kell határozni az érintett terület különös fontosságát. Emellett elképzelhető, hogy a kijelölés során módosítják a védett élőhelytípusok és fajok jegyzékét, vagy módosítják a természeti terület földrajzi kiterjedését.
80. Annak megállapítása szempontjából, hogy történtek‑e módosítások, az összehasonlítási alapot azon élőhelyek és fajok jelentik, amelyek tekintetében a természeti területet a közösségi jegyzékbe való felvételkor védetté nyilvánították, valamint a természeti területet eredetileg képező területek, amennyiben az élőhelyeket, fajokat és területeket nem módosították már időközben az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdése alapján.(25)
81. A megőrzési célkitűzések módosítása megváltoztatja a projektek végrehajtásának a természetmegőrzési terület által meghatározott kereteit. Ha bizonyos élőhelytípusok, fajok vagy akár területek védetté válnak, vagy elveszítik védettségüket, szükségszerűen megváltoznak azon projektek végrehajtása engedélyének feltételei, amelyek hatással lehetnek a természeti területre.
82. A CFE‑ügyben különösen azt kellene megvizsgálni, hogy a regionális jelentőségű élőhelytípusoknak és fajoknak a természeti terület védelmébe a rendelet 8. és 9. cikke, valamint 4. melléklete által történő bevonása kellőképpen módosította‑e a projektek végrehajtása engedélyének kereteit. Ezek védelme nem az élőhelyvédelmi irányelvből, hanem kizárólag Brüsszel fővárosi régió jogából ered. Az érintett előfordulások a természeti terület közösségi jegyzékbe való felvétele szempontjából sem bírnak jelentőséggel. Ezért nem zárható ki, hogy a vonatkozó területi javaslat a különleges természetmegőrzési terület kijelölése előtt még nem foglalta magában ezen élőhelytípusok és fajok védelmét.
iii) A környezeti vizsgálat szűkítő teleológiai értelmezése a 6. cikk (3) és (4) bekezdése által meghatározott keretek vonatkozásában?
83. Konkrétan az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése által meghatározott kereteket illetően felmerülhet ugyan a kérdés, hogy az SKV‑irányelv céljai valóban megkövetelik‑e a környezeti vizsgálatot. Végső soron azonban e megfontolással sem ellentétes a környezeti vizsgálat.
84. A környezeti szempontok döntésbe való beillesztésének már említett célja mellett az SKV‑irányelv abból eredő strukturális célját is meg kell említeni, hogy az kiegészíti a több mint tíz évvel korábbi KHV‑irányelvet, amelynek tárgya a környezeti hatások projektek engedélyezése során történő figyelembevétele. A KHV‑irányelv alkalmazásakor ugyanis megmutatkozott, hogy a projektek vizsgálatának időpontjában fontos környezeti hatások már a korábbi tervezési intézkedések alapján fennállnak.(26) Ezeket a hatásokat ezért ugyan vizsgálni lehet a környezeti hatásvizsgálat során, a megvalósítás engedélyezése kapcsán azonban már nem lehet teljeskörűen figyelembe venni. Ezen okból észszerű az ilyen környezeti hatásokat már az előkészítő tervezési intézkedések során megvizsgálni, és azokat ebben az összefüggésben figyelembe venni.(27)
85. E célkitűzés adott esetben arra enged következtetni, hogy nem szükséges a környezeti vizsgálat, ha a projekt engedélyezésével összefüggésben minden környezeti hatás megvizsgálható és ennek során teljeskörűen figyelembe vehető. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése pedig elvileg a tervek és projektek által az érintett természeti területek megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre gyakorolt hatások teljes körű figyelembevételét követeli meg.
86. Annak kockázata, hogy a Natura 2000 területek kijelölése és a védelem terjedelmének módosítása során káros környezeti hatások merülnek fel, mindazonáltal éppen a nem megfelelő megőrzési célkitűzések rögzítésében rejlik. E kockázat már nem kerülhető el kellőképpen a tervek és projektek engedélyezésének szintjén.
iv) Közbenső következtetés
87. Egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése akkor igényel tehát környezeti vizsgálatot az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja és 3. cikkének (3) bekezdése, illetve 3. cikkének (4) bekezdése alapján, ha az az érintett természetmegőrzési terület által nyújtott védelem terjedelmének módosításával jár együtt, különösen ideértve a megőrzési célkitűzéseknek vagy a védett területeknek az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) és (4) bekezdésének vagy szélesebb körű nemzeti védelmi rendelkezéseknek az alkalmazását érintő módosításait, ha e módosításoknak jelentős környezeti hatásuk lehet.
b) Különös védelmi szabályok területkijelölésben való rögzítéséről
88. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdéséből eredő védelmi rendelkezések mellett a területkijelölésben különös védelmi szabályok is rögzíthetők, például a természeti területet érintő különleges kockázatok elkerülése érdekében.
89. Így a C‑43/18. sz. ügyben folyamatban lévő eljárás tárgyát képező rendelet 15. cikke bizonyos tilalmakat tartalmaz, például a (2) bekezdés 1. pontjában az őshonos növényfajok – a mohákat, gombákat és zuzmókat is ideértve – eltávolítására, gyökerestől való kitépésére, károsítására vagy elpusztítására és a növényállomány elpusztítására, károsítására vagy megváltoztatására vonatkozó tilalmat.
90. Elvileg az ilyen tilalmak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdésében foglalt előírásokat kiegészítve kritériumok és módozatok jelentős összességét tartalmazhatják egy vagy több olyan projekt engedélyezése és megvalósítása tekintetében, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak a környezetre, tehát kereteket határozhatnak meg az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja vagy 3. cikkének (4) bekezdése értelmében.
91. A rendelet 15. cikkének szövege szerint azonban úgy tűnik, hogy az abban meghatározott tilalmaknak mindazonáltal nincs ilyen hatásuk, mivel feltehetően csak engedélyt nem igénylő tevékenységekre vonatkoznak. Az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdése a) pontjának vagy 3. cikke (4) bekezdésének alkalmazásához szükséges kereteknek ellenben projektek végrehajtásának engedélyére kell vonatkozniuk.
92. Az engedélyekkel összefüggésben tiszteletben tartandó egyéb tilalmak fennállása azonban nem állapítható meg.
93. Egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése akkor igényel tehát környezeti vizsgálatot az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja, illetve 3. cikkének (4) bekezdése alapján, ha olyan különös védelmi szabályokat rögzít, amelyeket az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése mellett kell alkalmazni, és amelyek olyan projektek végrehajtása engedélyének kereteit határozzák meg, amelyeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk van.
2. A regionális megőrzési célkitűzések rögzítéséről
94. A vallon kormánynak a Natura 2000 hálózat megőrzésével kapcsolatos célkitűzések rögzítéséről szóló, 2016. december 1‑jei rendelete, vagyis a Terre wallonne ügy tárgyát képező jogi aktus szintén az élőhelyvédelmi irányelv végrehajtását érinti ugyan, de teljesen más funkcióval és hatásmóddal bír, mint egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése. Az említett rendelet nem meghatározott természeti területek megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket rögzít, hanem e célkitűzéseket bizonyos mértékben összefoglalja a vallon régió egésze tekintetében. Így a rendelet összegzi bizonyos élőhelytípusoknak a régió egészében és a különböző Natura 2000 területeken már meglévő területeit, és meghatározza, hogy ezen élőhelytípusok területeinek méretét változatlanul kell‑e hagyni vagy növelni kell‑e a Natura 2000 területeken. A rendelet nem írja azonban elő, hogy e megőrzési célkitűzéseket hogyan és a régió mely területein kell megvalósítani.
95. A rendelet ezáltal nem technikai értelemben kétségtelenül meghatározza minden olyan terv és projekt végrehajtásának kereteit, amely a Natura 2000 hálózat valamely területét érintheti.
96. Az élőhelyvédelmi irányelv mindazonáltal nem ír elő regionális megőrzési célkitűzéseket, hanem csak az egyes természeti területek megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket.
97. Ennek megfelelően az 1973. július 12‑i törvény 25bis. cikkének 1. §‑a szerinti regionális megőrzési célkitűzések csupán tájékoztató jellegűek. Csak az egyes természeti területek tekintetében rögzített megőrzési célkitűzések normatív jellegűek a 25bis. cikk 2. §‑a értelmében.
98. A rendelet nyolcadik preambulumbekezdése úgy magyarázza a regionális megőrzési célkitűzések funkcióját, hogy azok célja annak lehetővé tétele, hogy összképet lehessen kapni arról, hogy mit kell megőrizni, vagy adott esetben mit kell helyreállítani a vallon régióban azon élőhelyek és fajok kedvező védettségi állapotának fenntartása vagy adott esetben helyreállítása érdekében, amelyek számára a Natura 2000 hálózatot létrehozták.
99. A rendelet regionális megőrzési célkitűzései tehát mindenekelőtt tájékoztató és összehangoló funkcióval bírnak a régió Natura 2000 területeinek kezelése szempontjából. Nem tartalmazzák azonban kritériumok és módozatok jelentős összességét egy vagy több olyan projekt engedélyezése és megvalósítása tekintetében, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak a környezetre.
100. Ezért az a rendelet, amelyben valamely tagállami szerv – az élőhelyvédelmi irányelvvel összhangban – az illetékességi területén lévő Natura 2000 hálózat egészének, nem pedig az egyes Natura 2000 területeknek a megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket rögzíti, és ezáltal nem fogalmaz meg a projektek engedélyezésére vonatkozó előírásokat, nem minősül az SKV‑irányelv értelmében vett tervnek vagy programnak.
C. Záró megjegyzés
101. Végezetül meg kell jegyezni, hogy a jelen indítványban alkalmazott megközelítés azzal jár, hogy egy Natura 2000 terület kijelölése, illetve az e terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzések vagy a terület méretének módosítása főszabály szerint környezeti vizsgálatot igényel, ha ezeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk van.
102. Feltételezendő ugyan, hogy sok természeti területnek a közösségi jegyzékbe való felvétele és emellett feltehetően az általuk nyújtott védelem terjedelmének néhány időközbeni módosítása még nem tartozik az SKV‑irányelv időbeli hatálya alá. Időközben azonban alighanem számos olyan területkijelölésre és módosításra is sor került, amely főszabály szerint környezeti vizsgálatot igényel, de amelynek tekintetében nem végeztek ilyen vizsgálatot. Ha az ilyen kijelölések és módosítások még nem emelkedtek jogerőre, vagyis váltak megtámadhatatlanná, akkor fennáll azok bíróság előtti vitatásának kockázata.
103. A környezeti vizsgálat hiánya miatti esetleges megtámadás mindazonáltal nem járhat a Natura 2000 területek által nyújtott védelem terjedelmének korlátozásával. Ilyen esetekben valójában szükségesnek tűnik a Bizottságnak történő bejelentés joghatásának a hiányosság orvoslásáig való fenntartása.(28) Csak a területvédelem korlátozásával járó módosítások esetében jöhet szóba a megsemmisítés vagy a felfüggesztés a hiányosság orvoslásáig.
104. Egyébként minden esetben meg kell vizsgálni, hogy nem tettek‑e eleget mégis az SKV‑irányelv követelményeinek.(29) Így a jelen ügyekben legalább biztosították a nyilvánosság részvételét. Nem derül viszont ki az ügyiratokból, hogy környezeti jelentés vagy azzal egyenértékű dokumentumok benyújtására is sor került‑e.
V. Végkövetkeztetések
105. Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a CFE–ügyben (C‑43/18) a következőképpen határozzon:
Egy különleges természetmegőrzési terület kijelölése akkor igényel környezeti vizsgálatot az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja és 3. cikkének (3) vagy (4) bekezdése alapján,
– ha az az érintett természetmegőrzési terület által nyújtott védelem terjedelmének módosításával jár együtt, különösen ideértve a megőrzési célkitűzéseknek vagy a védett területeknek az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) és (4) bekezdésének vagy szélesebb körű nemzeti védelmi rendelkezéseknek az alkalmazását érintő módosításait, ha e módosításoknak jelentős környezeti hatásuk lehet, vagy
– ha olyan különös védelmi szabályokat rögzít, amelyeket az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése mellett kell alkalmazni, és amelyek olyan projektek végrehajtása engedélyének kereteit határozzák meg, amelyeknek valószínűleg jelentős környezeti hatásuk van.
106. Azt javaslom, hogy a Bíróság a Terre wallonne ügyben (C‑321/18) a következő választ adja:
Az a rendelet, amelyben valamely tagállami szerv – az élőhelyvédelmi irányelvvel összhangban – az illetékességi területén lévő Natura 2000 hálózat egészének, nem pedig az egyes Natura 2000 területeknek a megőrzésével kapcsolatos célkitűzéseket rögzíti, és ezáltal nem fogalmaz meg a projektek engedélyezésére vonatkozó előírásokat, nem minősül az SKV‑irányelv értelmében vett tervnek vagy programnak.