KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 19. detsembril 2019(1)
Kohtuasi C‑831/18 P
Euroopa Komisjon
versus
RQ
Apellatsioonkaebus – Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide protokolli (nr 7) artikli 11 punkt a ja artikkel 17 – Euroopa Liidu avalik teenistus – Ametnikud – Määruse nr 31 (EMÜ), 11 (Euratom) artikli 90 lõige 2 – Euroopa Pettustevastase Ameti peadirektor – Komisjoni otsus, millega võetakse ametnikult puutumatus – Harta artikli 41 lõike 2 punkt a – Õigus olla ära kuulatud
1. Käesolevas apellatsioonkaebuses, millega Euroopa Komisjon on vaidlustanud Üldkohtu otsuse RQ vs. komisjon,(2) on tõstatatud mitu olulist küsimust seoses liidu institutsiooni ametniku põhiõigusega olla ära kuulatud, kui ta esitab argumente enda kaitseks. Esiteks, kas otsus võtta liidu ametnikult puutumatus liikmesriigisisese kriminaalvastutuse suhtes on „teda kahjustav meede“ personalieeskirjade(3) tähenduses? Teiseks, milliseid tegureid tuleb arvesse võtta selle hindamisel, kas võtta ametnikult puutumatus vastavalt protokollile nr 7 Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta (edaspidi „protokoll nr 7“)? Kolmandaks, kuidas tuleb tõlgendada õigust olla ära kuulatud seoses Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 41 lõikes 2 sätestatud õigusega heale haldusele?
Õigusaktid
Harta
2. Harta artikli 41 lõige 1 tagab igaühele õiguse sellele, et liidu institutsioonid käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul. Artikli 41 lõike 2 punktis a on sätestatud, et õigus heale haldusele kätkeb „igaühe õigust, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada“.
3. Artikli 51 lõike 1 kohaselt on harta sätted subsidiaarsuse põhimõtet arvesse võttes ette nähtud teiste seas liidu institutsioonidele ja liidu liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Neil tuleb austada õigusi, järgida põhimõtteid ja edendada harta kohaldamist oma asjaomase pädevuse kohaselt.
4. Artikli 52 lõike 1 kohaselt tohib õiguste, nagu õigus heale haldusele, teostamist piirata ainult seadusega ning arvestades nende õiguste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult Euroopa Liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.
Protokoll (nr 7) Euroopa Liidu privileegide ja immuniteetide kohta
5. Sätted Euroopa Liidu ametnike (ja muude teenistujate) kohta on ette nähtud protokolli nr 7 V peatükis. Selle peatüki artikli 11 punkti a kohaselt on liidu ametnikel puutumatus nende ametikohustuste täitmisel tehtud tegude suhtes.
6. Artiklis 17 (mis on osa VII peatükist „Üldsätted“) on ette nähtud, et teiste seas liidu ametnikele antakse privileegid, puutumatus ja soodustused üksnes Euroopa Liidu huvides. Artikli 17 teise lõigu kohaselt peab iga liidu institutsioon selle puutumatuse ära võtma alati, kui ta leiab, et selle puutumatuse äravõtmine ei ole Euroopa Liidu huvidega vastuolus.
7. Artikkel 18 kohustab liidu institutsioone tegema protokolli nr 7 kohaldamisel koostööd asjaomaste liikmesriikide vastutavate ametiasutustega.
Personalieeskirjad
8. Personalieeskirjade artiklis 23 on sätestatud, et ametnikele on antud privileegid ja immuniteedid üksnes Euroopa Liidu huvides. Kui protokollist nr 7 ei tulene teisiti, ei ole ametnikud vabastatud oma isiklike kohustuste täitmisest ega kehtivate seaduste ja politseieeskirjade järgimisest. Kui ametniku privileegid ja immuniteedid on vaidluse all, peab ta sellest kohe teatama ametisse nimetavale asutusele.
9. Artikli 24 kohaselt tuleb Euroopa Liidul aidata iga ametnikku, eelkõige menetluses isiku vastu, mille all ta kannatab oma ametiseisundi või ‑kohustuste tõttu.
10. Artikli 90 lõige 2 on osa VII jaotisest („Edasikaebamine“) ja seal on sätestatud, et ametnik võib esitada tema huve kahjustava akti kohta kaebuse.
11. Artikli 91 lõike 1 kohaselt kuuluvad Euroopa Kohtu jurisdiktsiooni alla kõik ametniku ja Euroopa Liidu vahelised vaidlused, milles käsitletakse artikli 90 lõike 2 tähenduses selle ametniku huve kahjustava akti õiguspärasust.
Määrus (EL, Euratom) nr 883/2013
12. Määruses (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi,(4) on sätestatud eeskirjad juurdluste korraldamiseks, et kaitsta Euroopa Liidu finantshuve(5). Võitluses kelmuste/pettuste, korruptsiooni ja muu liidu finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu on OLAF oma uurimistegevuses komisjonist täiesti sõltumatu.(6) Artikli 17 lõike 1 kohaselt nimetab komisjon ametisse OLAFi peadirektori. Artikli 17 lõike 3 kohaselt peab peadirektor olema oma uurimis‑ ja aruandlustegevuses täiesti sõltumatu igast valitsusest ja institutsioonist. Kui peadirektori arvates on komisjon võtnud meetme, mis seab kahtluse alla tema sõltumatuse, peab ta sellest viivitamata teavitama järelevalvekomiteed ning otsustama, kas esitada komisjoni vastu hagi Euroopa Kohtusse.(7)
Faktilised asjaolud
13. Faktilised asjaolud on kokku võetud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 1–6.
14. Faktilised asjaolud tulenevad nendestsamadest, mis viisid inglise keeles Dalligate’iks nimetatud skandaalini.(8) Mais 2012 esitas Swedish Match (kes toodab huuletubakaks (rootsi keeles snus) nimetatavat tubakatoodet) Euroopa Komisjonile kaebuse. Swedish Match esitas tõsiseid väiteid korruptsioonikatsete kohta, millega olevat olnud seotud Malta ärimees S. Zammit, kel olevat tema väitel olnud telefonivestlus ühenduse European Smokeless Tobacco Council (Euroopa suitsuvaba tubaka nõukogu; edaspidi „ESTOC“) peasekretäriga. Swedish Matchi väitel küsis S. Zammit selle telefonivestluse käigus „väga suurt tasu“ selle eest, et ta korraldab kokkusaamise (talle isiklikult tuttava) tervishoiu ja tarbijakaitse eest vastutava Euroopa Komisjoni liikme J. Dalliga, kasutades seega oma mõjuvõimu komisjoni liikme suhtes potentsiaalselt selleks, et mõjutada seadusandlikku ettepanekut tubakatööstusele kasulikult.
15. OLAF algatas 25. mail 2012 selle kaebuse põhjal uurimise OF/2012/0617. OLAF otsustas viia uurimist läbi nii, et ta palub ESTOCi peasekretäril pidada veel ühe telefonivestluse S. Zammitiga, et koguda korruptsiooniaruandesse lisatõendeid. ESTOCi peasekretär kinnitas enda valmidust selles salaplaanis OLAFiga koostööd teha.
16. ESTOCi peasekretär helistaski 3. juulil 2012 S. Zammitile OLAFi ruumidest ja nad pidasid teise vestluse. See telefonikõne võeti OLAFi peadirektori RQ nõus‑ ja juuresolekul. Samuti salvestas OLAF selle vestluse.
17. OLAF võttis 15. oktoobril 2012 vastu oma lõpparuande selle uurimise kohta. Aruandes viitas ta 3. juuli 2012. aasta telefonivestlusele ESTOCi peasekretäri ja S. Zammiti vahel.
18. J. Dalli esitas 13. detsembril 2012 kuriteokaebuse koos taotlusega osaleda Belgia kohtutes järgneda võivas menetluses tsiviilkorras kahjunõude esitajana. J. Dalli tõstatas oma kaebuses küsimuse selle kohta, et OLAF on väidetavalt õigusvastaselt salvestanud S. Zammiti 3. juuli 2012. aasta telefonikõne.
19. Belgia ametiasutused palusid 19. märtsil 2013 komisjonilt võimalust tutvuda uuritavate tegudega seotud salvestistega ning vabastada selles OLAFi uurimises osalevad ametnikud konfidentsiaalsuskohustusest. RQ OLAFi peadirektorina rahuldas 21. novembril 2013 taotluse vabastada uurimisrühma liikmed ja osakonnajuhataja konfidentsiaalsuskohustusest.
20. Belgia ametiasutused palusid vastavalt 21. novembri 2014. aasta ja 6. veebruari 2015. aasta kirjas komisjonil võtta OLAFi personali liikmetelt (nende seas RQ‑lt) puutumatus, sest nad soovisid kindlaks teha, kas S. Zammiti 3. juuli 2012. aasta telefonivestlus oli salvestatud õigusvastaselt või mitte. Belgia ametiasutused soovisid OLAFi personali sellega seoses küsitleda kui kahtlustatavaid.
21. Komisjon palus 19. detsembri 2014. aasta ja 3. märtsi 2015. aasta kirjas seoses selle palvega üksikasjalikumaid selgitusi, mis võimaldaksid tal taotluse lahendada kõiki faktilisi asjaolusid teades.
22. Selleks ajaks, kui Belgia riigiprokuratuur asja menetlemise üle võttis, puudutas puutumatuse äravõtmise taotlus ainult RQ‑d. Prokuratuur osutas 23. juuni 2015. aasta kirjas (edaspidi „23. juuni 2015. aasta kiri“) teatavatele faktilistele asjaoludele, millest tema hinnangul nähtus, et telefonivestlus salvestati õigusvastaselt.
23. Komisjon tegi 2. märtsil 2016 otsuse C(2016) 1449 final, mis käsitleb RQ‑lt kohtuliku puutumatuse äravõtmise taotlust (edaspidi „vaidlusalune otsus“). Selle otsusega võttis komisjon RQ‑lt kohtuliku puutumatuse vastavalt protokolli nr 7 artikli 17 teisele lõigule.(9) Puutumatuse äravõtmine piirdus faktiväidetega, mis käsitlesid 23. juuni 2015. aasta kirjas viidatud telefonivestluse pealtkuulamist. Muude väidete osas jättis komisjon puutumatuse äravõtmise taotluse rahuldamata.
24. Märtsis ja aprillis 2016 tegi komisjon avalikud avaldused, milles ta kinnitas, et usaldab RQ-d jätkuvalt ja et tema suhtes kehtib jätkuvalt süütuse presumptsioon. Samuti väitis komisjon, et vaidlusalune otsus ei mõjuta OLAFi tööd ega RQ ametiseisundit OLAFi peadirektorina. Komisjon rahuldas 1. aprillil 2016 RQ taotluse maksta tema õigusabikulud vastavalt personalieeskirjade artiklile 24.
25. Belgia riigiprokuratuur palus 12. aprilli 2016. aasta kirjas komisjonil vabastada RQ konfidentsiaalsuskohustusest, et asjaomased liikmesriigi ametiasutused saaksid teda küsitleda ja võimaldada tema kahtlustatavana ülekuulamist liikmesriigisiseses menetluses. Komisjon rahuldas selle taotluse 28. aprilli 2016. aasta kirjaga.
26. RQ esitas 10. juunil 2016 vaidlusaluse otsuse peale kaebuse personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel. Komisjoni ametisse nimetav asutus jättis selle kaebuse rahuldamata 5. oktoobri 2016. aasta otsusega Ares(2016) 5814495.
Vaidlusalune otsus
27. Vaidlusaluse otsuse põhjendustes 1–8 on märgitud faktilised asjaolud seoses Belgia ametiasutuste taotlusega võtta RQ‑lt puutumatus.(10)
28. Võtan järgnevalt kokku komisjoni põhjendused vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel:
– Protokolli nr 7 artikli 17 kohaselt oli vaja tagada, et puutumatuse äravõtmine ei kahjusta Euroopa Liidu huve ja täpsemalt liidu institutsioonide, organite ja asutuste sõltumatust ja tõrgeteta toimimist. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on see ainus sisuline kriteerium, mis võimaldab puutumatuse äravõtmisest keelduda. Muul juhul tuleks puutumatus süstemaatiliselt ära võtta, sest protokoll nr 7 ei võimalda kontrollida, kas riigisisene menetlus, millel taotlus põhineb, on põhjendatud ja õiglane.(11)
– Otsuse tegemisel oli asjakohane võtta arvesse väga spetsiifilist õiguslikku raamistikku, mis OLAFi läbiviidavat uurimist määruse nr 883/2013 kohaselt reguleerib. Liidu seadusandja andis OLAFile uurimispädevuse, mida OLAF (jäädes küll komisjoniga seotuks) teostab komisjonist täiesti sõltumatult. See spetsiifiline normatiivne raamistik kohustab komisjoni veenduma, et puutumatuse äravõtmise taotlust rahuldades ei takista ta OLAFi kui liidu pettustevastase uurimise asutuse sõltumatust ja tõrgeteta toimimist.(12)
– OLAFi peadirektori puutumatuse saaks ära võtta vaid juhul, kui komisjonile põhjendatakse piisavalt selgelt ja täpselt, miks on Belgia ametiasutused asunud seisukohale, et tema vastu esitatud väited annavad käesoleval juhul alust tema kahtlustatavana ülekuulamiseks. Vastasel juhul võiks igaüks, keda OLAFi uurimine puudutab, esitada OLAFi peadirektori vastu selgelt alusetuid süüdistusi ja seeläbi halvata selle asutuse tegevuse, mis oleks vastuolus Euroopa Liidu huvidega.(13)
– Käesoleval juhul olid komisjonil seoses väidetega telefonivestluste õigusvastase salvestamise kohta 23. juuni 2015. aasta kirja põhjal väga selged ja täpsed andmed, millest nähtus, et Belgia ametiasutused said mõistlikult – ja igal juhul mitte meelevaldselt ega kuritarvituslikult – asuda seisukohale, et RQ kohta esitatud väited annavad aluse tema suhtes uurimise läbiviimiseks. Nendel asjaoludel oleks RQ puutumatuse äravõtmisest keeldumine vastuolus liikmesriigi ametiasutustega lojaalse koostöö tegemise põhimõttega. Seega oli komisjon enda hinnangul kohustatud nende väidete osas puutumatuse äravõtmise taotluse rahuldama.(14)
– Sellegipoolest kehtis RQ suhtes jätkuvalt süütuse presumptsioon ning otsus võtta temalt puutumatus ei kujutanud endast sugugi hinnangut selle kohta, kas tema vastu esitatud väited peavad paika või kas liikmesriigisisene menetlus on õiglane.(15)
– Lõpuks oli RQ‑l õigus paluda komisjonilt personalieeskirjade artikli 24 esimese lõigu alusel õigusabi, mis katab kohtukulud ja advokaaditasud, kui Belgia ametiasutuste poolt tema suhtes läbi viidava uurimise tulemusel peaks algatatama menetlus, mille tõttu tekib talle kulusid.(16)
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
29. RQ pöördus 17. jaanuaril 2017 Üldkohtusse, paludes vaidlusaluse otsuse tühistada.(17) RQ põhjendas oma hagi viie väitega. Ta väitis, et on rikutud: 1) personalieeskirjade artiklit 23 ja protokolli nr 7 artikli 17 teist lõiku ning tehtud ilmseid hindamisvigu seoses kohtuliku puutumatuse äravõtmisega; 2) personalieeskirjade artiklit 24 ja hoolitsemiskohustust; 3) põhjendamiskohustust; 4) õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet; ning 5) kaitseõigusi.
30. Algul esitas komisjon kaks vastuväidet RQ hagi vastuvõetavuse suhtes. Esiteks väitis ta, et uue hagi esitamist takistab see, et samas küsimuses on juba Üldkohtu menetluses kohtuasi T‑251/16.(18) Teiseks väitis komisjon, et vaidlusalune otsus ei kujuta endast RQ huve kahjustavat akti. Üldkohtu istungil loobus komisjon oma esimesest vastuväitest RQ hagi vastuvõetamatuse kohta.
31. Nagu vaidlustatud kohtuotsuses märgitud, tühistas Üldkohus vaidlusaluse otsuse ja mõistis menetluskulud välja komisjonilt. Nüüd on komisjon oma apellatsioonkaebuses selle kohtuotsuse Euroopa Kohtus vaidlustanud.
Apellatsioonkaebus ja menetlus Euroopa Kohtus
32. Komisjon palub Euroopa Kohtul:
– tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
– jätta rahuldamata Üldkohtule esitatud tühistamishagi ning teha asjas lõplik kohtuotsus või kui Euroopa Kohus leiab, et vaidlus ei ole menetlusstaadiumis, mis lubaks tal asjas otsuse teha, siis saata kohtuasi otsuse tegemiseks tagasi Üldkohtule;
– mõista komisjoni kohtukulud nii esimeses kohtuastmes kui ka Euroopa Kohtu apellatsioonimenetluses välja RQ‑lt.
33. Komisjon märgib, et vaidlustatud kohtuotsus rikub järgmisi õigusnorme. Esiteks eksis Üldkohus, kui ta otsustas, et vaidlusalune otsus on RQ huve kahjustav akt. Teiseks eksis Üldkohus, kui ta omistas harta artikli 41 lõike 2 punktis a sätestatud õigusele olla ära kuulatud väga laia tõlgenduse. Kolmandaks rikkus Üldkohus õigusnormi komisjoni vaidlusaluse tegevuse kvalifitseerimisel.
Esimene väide: õigusnormi rikkumine personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 ja mõiste huve kahjustav akt ning protokolli nr 7 artikli 17 tõlgendamisel
34. Esimeses väites vaidleb komisjon vastu Üldkohtu järeldusele (vaidlustatud kohtuotsuse punktid 36–45), et vaidlusalune otsus kujutab endast RQ huve kahjustavat akti.
Vaidlustatud kohtuotsus
35. Üldkohus alustas meeldetuletusest, et „ametniku huve kahjustavateks loetakse aktid, mis tekitavad siduvaid õiguslikke tagajärgi asjasse puutuva isiku huve otse ja vahetult puudutaval viisil, muutes selgelt tema õiguslikku olukorda“.(19) Protokoll nr 7 annab asjaomastele isikutele subjektiivse õiguse, mille järgimine on tagatud aluslepingus ette nähtud õiguskaitsevahendite süsteemiga. Protokolli nr 7 artiklis 11 ette nähtud kohtulik puutumatus kaitseb ametnikke ja teenistujaid liikmesriikide asutuste menetluse algatamise eest nende ametikohustuste täitmisel tehtud tegude suhtes. Seega muudab otsus ametniku puutumatuse äravõtmise kohta tema õiguslikku olukorda. Seda kaitset ära võttes taastatakse tema staatus isikuna, kelle suhtes kehtivad liikmesriikide üldkohaldatavad normid, ning seega saab tema suhtes kohaldada meetmeid näiteks tema kinnipidamiseks ja tema suhtes kriminaalmenetluse algatamiseks, ilma et seejuures oleks vaja vahenorme.(20)
36. Liikmesriigi asutustele jäetud kaalutlusõigus – jätkata pärast puutumatuse äravõtmist ametniku või teenistuja suhtes algatatud menetlust või sellest loobuda – ei mängi mingit rolli selle isiku õigusliku olukorra otsese puudutatuse küsimuses. Seega on otsus, millega komisjon võttis RQ‑lt kohtuliku puutumatuse, tema huve kahjustav akt.(21)
37. Edasi lükkas Üldkohus tagasi kõik komisjoni argumendid, mille eesmärk oli sellele järeldusele vastu vaielda. Esiteks lükkas ta tagasi komisjoni väite, et Euroopa Kohtu otsus Humblet vs. Belgia riik,(22) mis käsitles liidu ametnike vabastamist kõikidest riigimaksudest palga ning töö‑ ja muudelt tasudelt (mida maksis Euroopa Söe‑ ja Teraseühenduse, edaspidi „ESTÜ“, Ülemamet), ei kinnita, et ametnik saaks kohtule edasi kaevata institutsiooni otsuse temalt puutumatuse äravõtmise kohta. Teiseks märkis Üldkohus, et komisjoni argument, et Üldkohtu varasemat kohtuotsust Mote vs. parlament(23) ei saa analoogia alusel kohaldada, ei ole õiguslikult paikapidav, sest see kohtuasi puudutas Euroopa Parlamendi liikme, mitte ametniku eesõigusi ja puutumatust. Kolmandaks lükkas Üldkohus tagasi komisjoni väite, et endise Avaliku Teenistuse Kohtu otsust A ja G vs. komisjon(24) ei tule arvesse võtta, sest Üldkohus ega Euroopa Kohus ei ole seda kohtuotsust kinnitanud(25).
38. Nii ei nõustunud Üldkohus nendel põhjendustel komisjoni väitega vastuvõetamatuse kohta.(26)
Poolte argumendid
39. Komisjon väidab, et Üldkohus on rikkunud õigusnorme järgmistes aspektides. Küsimuses, kas otsus võtta protokolli nr 7 alusel ametnikult puutumatus kujutab endast tema huve kahjustavat akti, puudub järjepidev väljakujunenud kohtupraktika. Ei saa eeldada, et Euroopa Kohus kohaldaks personalieeskirjade artiklite 90 ja 91 tõlgendamisel põhjenduskäiku, mida on kasutatud ammuses kohtuasjas, nagu seda oli Humblet vs. Belgia riik,(27) mis on RQ juhtumist eristatav. Euroopa Parlamendi liikmetele kohaldatavad protokolli nr 7 artikli 9 sätted pakuvad sisuliselt kaitset, mis on oma laadilt tugevam ja isiklikum kui see, mida võimaldatakse ametnikele nagu RQ. Seega ei ole asjakohased vaidlustatud kohtuotsuses viidatud kohtuotsused, mis puudutavad Euroopa Parlamendi saadikuid. Samuti tugines Üldkohus vääralt Avaliku Teenistuse Kohtu otsusele, mis ei ole määrav, sest seda ei ole kinnitatud Üldkohtu ega Euroopa Kohtu otsusega.
40. Komisjoni sõnul põhineb Üldkohtu otsus väärarusaamal õigusest puutumatusele kui subjektiivsest õigusest ja protokolli nr 7 artikli 11 väärtõlgendusel. Selle sätte sõnastusest nähtub, et puutumatus ei ole asjaomase ametniku subjektiivne õigus. Protokolli nr 7 artikli 17 alusel puutumatuse võtmine mõjutab ametniku seisundit vaid kaudselt: ametniku õiguslikule olukorrale avaldab tegelikku mõju üksnes süüdimõistmine. Puutumatuse eesmärk on hoida ära Euroopa Liidu tõrgeteta toimimise ja sõltumatuse takistamist. Ametniku olukorda „kahjustab“ niisugune akt, mille siduvad õiguslikud tagajärjed otseselt ja vahetult mõjutavad asjaomase isiku huve, muutes tema õiguslikku olukorda. Komisjoni tavapärane praktika on süstemaatiliselt puutumatus ära võtta, et mitte riigisiseseid menetlusi takistada. Seda tehes on komisjoni eesmärk järgida lojaalse koostöö põhimõtet. Asjaomase ametniku kaitseks kohaldatakse tavapäraseid kaitsemeetmeid, nagu süütuse presumptsioon, kaitseõigused ja harilikud menetluslikud tagatised. Kui sellel ametnikul on vaja kasutada õiguskaitsevahendit, on tema seisukohast asjakohane vaidlustada vaidlusaluse otsuse õiguspärasus riigisiseses menetluses ning liikmesriigi kohtul taotleda Euroopa Kohtult ELTL artikli 267 alusel eelotsust.
41. RQ on seisukohal, et komisjoni esimene väide tuleb vastuvõetamatuse või põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
42. Apellatsioonkaebuse eesmärk ei ole korrata samu põhjendusi ja samu argumente, mis on esimeses kohtuastmes läbi vaadatud. Siiski on komisjon apellatsioonkaebuses lihtsalt korranud argumente, mille ta esimeses kohtuastmes esitas. Seetõttu tuleb tema esimene väide vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
43. Teise võimalusena on väär komisjoni väide, et puutumatuse äravõtmine ei muuda ametniku õiguslikku olukorda. Enne puutumatuse äravõtmist on ta õiguslikult ja faktiliselt kaitstud iga riigisisese menetluse eest. Pärast puutumatuse äravõtmist on see kaitse pärsitud. See, et kohtuotsus Humblet vs. Belgia riik(28) on tehtud ESTÜ asutamislepingu protokolli kontekstis, ei tähenda, nagu ei saaks seda käesolevas asjas kohaldada. Samuti ei järeldu, et kohtuotsust Mote vs. parlament(29) ei saa analoogia alusel kohaldada. Kohtuotsus A ja G vs. komisjon(30) on hea pretsedent. Komisjon ei kaevanud seda otsust edasi ja seega jõustus see lõplikult.
Hinnang
44. Esimeses väites kritiseerib komisjon seda, kuidas Üldkohus on tõlgendanud personalieeskirjade artikli 90 lõiget 2 ja artikli 91 lõiget 1. Kas Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta tõlgendas personalieeskirjade artikli 90 lõiget 2, eeskätt sõnastust „teda kahjustav meede“, ja seega kui ta järeldas, et RQ hagi on vastuvõetav?
45. Seda sõnastust on kasutatud nii personalieeskirjade artikli 90 lõikes 2 kui ka artikli 91 lõikes 1. Ma ei analüüsi viimati nimetatud sätet eraldi: minu järeldust personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 kohta tuleb käsitada nii, et see kehtib ka artikli 91 lõike 1 kohta.
46. Analüüsin kõigepealt RQ väidet vastuvõetamatuse kohta.
47. RQ on õigesti märkinud, et Üldkohtu otsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse eesmärk ei ole lihtsalt korrata ja üle käia samu põhjendusi, mis esitati esimeses kohtuastmes.(31) Ent kui apellant vaidlustab selle, kuidas Üldkohus on liidu õigust tõlgendanud või kohaldanud, võib esimeses kohtuastmes läbi vaadatud õiguslikke asjaolusid apellatsioonimenetluses uuesti arutusele võtta.
48. Komisjon on oma apellatsioonkaebuses vaidlustanud selle, kuidas Üldkohus käsitas ja kohaldas põhimõtteid, mida ta tuletas omaenda ja Avaliku Teenistuse Kohtu praktikast. Samuti ei nõustu komisjon sellega, kuidas Üldkohus on tõlgendanud protokolli nr 7 artikli 11 punkti a ja artiklit 17. Seega on selge, et komisjon on seadnud vaidluse alla vaidlustatud kohtuotsuse põhjenduskäigu, mida Euroopa Kohtul tuleb analüüsida.
49. Seetõttu ei nõustu ma RQ väitega vastuvõetamatuse kohta.
50. Mis puudutab asja sisu, siis näib olevat väljaspool vaidlust, et vaidlusalune otsus kujutab endast personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 tähenduses „meedet“. Selle otsuse õiguslik tagajärg oli niisugune, et RQ‑lt võeti osaliselt ära talle protokolli nr 7 artikli 11 punktiga a ette nähtud puutumatus süüdistuse esitamisest kuritegude eest, mida heidavad talle ette liikmesriigi ametiasutused Belgia kohtutes. Seega oli vaidlusalune otsus akt, millel oli kolmandate isikute (nimelt Belgia ametiasutuste) jaoks õiguslikke tagajärgi, sest see võimaldas neil algatada menetluse RQ vastu. Niisiis ulatusid selle tagajärjed komisjonisisesest tegevusest kaugemale.
51. Pooltevahelise vaidluse sisu on selles, kas vaidlusalune otsus kahjustas RQ huve personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 tähenduses.
52. Analüüsi lähtekoha määrab väljakujunenud kohtupraktika, kuna on vaja uurida personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 sõnastust, eesmärke, konteksti ja ülesehitust.(32) Sõnastuse „teda kahjustav“ tavapärane tähendus viitab, et peab olema võimalik tõendada, et vaidlusalune akt muutis asjaomase ametniku õiguslikku olukorda talle kahjulikult.
53. Seetõttu ei nõustu ma komisjoni seisukohaga, et arvesse tuleb võtta vaid seda, kas vaidlusalune otsus oli kahjulik Euroopa Liidu enda toimimisele. Artikli 90 eesmärk on võimaldada ametnikel esitada kaebusi nende huve kahjustavate põhistatud otsuste peale. Artikli 90 lõike 1 kohaselt võib ametnik esitada asjaomasele ametisse nimetavale asutusele taotluse teda käsitleva otsuse tegemiseks. Sõna „teda“ näitab, et vaidlusalune otsus käsitleb ametnikku ennast. Artikli 90 lõige 2 võimaldab ametnikul esitada niisuguse otsuse peale kaebuse just seetõttu, et meetme õiguslikud tagajärjed on asjaomase isiku (ametniku) huve kahjustavad. Täheldan samuti, et personalieeskirjade artikli 90 lõigete 1 ja 2 kohaselt peetakse seda, kui ametisse nimetav asutus ettenähtud aja jooksul kaebusele ei vasta, kaudseks otsuseks, mis avab asjaomasele ametnikule võimaluse vaidlustada see, et ametisse nimetav asutus vaidlustamiskõlbliku otsuse tegemata jättis. Kummalgi juhul on tähelepanu keskmes see, et ametisse nimetava asutuse tegevus (või tegevusetus) võimaldab asjaomasel ametnikul otsuse vaidlustada. Seetõttu ei saa komisjoni pakutud tõlgendus õige olla.
54. Mulle näib, et protokolli nr 7 artikli 11 punktiga a antud puutumatusel on olemas vajalik seos ametniku ülesannetega liidu avalikus teenistuses. See säte viitab sõnaselgelt liidu ametnikele ja muudele teenistujatele nende ametiülesannete täitmisel. Põhjus on selles, et kõnealune puutumatus ei ole nii ulatuslik, et laieneda ametnike puhtisiklikule tegevusele.
55. Liikmesriigi ametiasutused, kes soovivad viia läbi uurimismenetlust, mis puudutab liidu ametnikku, või võtta pärast sellist uurimist lisameetmeid, peavad taotlema puutumatuse äravõtmist sellelt ametnikult ja saama otsuse selle taotluse rahuldamise kohta. Niisuguse otsuse puududes ei saa need ametiasutused asjaomase ametniku suhtes menetlust algatada. Seega muudab puutumatuse äravõtmise otsus ametniku olukorda põhjalikult. Enne puutumatuse äravõtmist ei saanud ametniku suhtes teha mingeid toiminguid seoses väidetava kuriteoga. Pärast puutumatuse äravõtmist aga saab ametniku suhtes algatada liikmesriigi seaduste kohaselt kriminaalmenetluse.
56. Oleks äärmiselt kunstlik käsitada puutumatuse äravõtmist nii, et see ametniku olukorda õiguslikult ei muuda. Vastupidi: on toimunud oluline muutus, millel on selle ametniku jaoks kaalukad ebasoodsad tagajärjed. Igal juhul algatatakse nüüd tema suhtes kriminaalmenetlus, millest ta oleks muidu välja jäänud. Võib juhtuda, et talle esitatakse kriminaalmenetluses süüdistus ja ta võidakse kinni pidada.
57. Komisjon soovib protokolli nr 7 artiklile 17 tuginedes väita, et puutumatus süüdistuse esitamisest liikmesriigisiseses menetluses ei ole ametnikele subjektiivse õigusena tagatud, ja osutab, et artikli 17 teises lõigus on ette nähtud tingimused protokolli nr 7 artikli 11 punktiga a antud puutumatuse äravõtmiseks. Seda tehes ajab komisjon segi kaks eri küsimust. Küsimus, kas puutumatus tuleb ära võtta, seisab eraldi teistsugusest küsimusest, kas vaidlusalune otsus kahjustab asjaomase ametniku huve personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 tähenduses. Artikli 90 lõige 2 käsitleb selle akti laadi, mida ametnik soovib vaidlustada, mitte hinnangut selle kohta, kas otsus ise oli õige.
58. Siinjuures on oluline, et protokolli nr 7 artikli 11 punktis a on otsese hüvena ette nähtud liidu ametnike puutumatus ametiülesannete täitmisel. Selle hüve äravõtmise või piiramise otsusel on asjaomase ametniku jaoks kaalukad ebasoodsad tagajärjed ja niisiis saab selle personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel vaidlustada.
59. Selleks et kindlaks teha, kas vaidlusalune otsus tekitab siduvaid õiguslikke tagajärgi, tuleb lähtuda selle olemusest ja hinnata selle tagajärgi objektiivsete kriteeriumide, näiteks sisu põhjal, võttes vajaduse korral arvesse akti vastuvõtmise konteksti ja selle vastu võtnud institutsiooni volitusi.(33)
60. Käesolevas asjas tekitab vaidlusalune otsus siduvaid õiguslikke tagajärgi nii RQ kui ka liikmesriigi ametiasutuste jaoks. Tagajärjed RQ jaoks on selged. Piiratakse puutumatust, mis tal on protokolli nr 7 artikli 11 punkti a kohaselt. Ka tagajärjed Belgia ametiasutuste jaoks on sama ilmsed. Vaidlusaluse otsuse puududes ei saanud nad RQ suhtes kriminaalmenetlust algatada. Pärast selle otsuse vastuvõtmist ei olnud riigisisene menetlus enam RQ puutumatuse tõttu tõkestatud.(34)
61. Seetõttu ei nõustu ma komisjoni seisukohaga, et niisugune akt nagu vaidlusalune otsus on pelgalt ettevalmistav akt, mis ei muuda asjaomase ametniku õiguslikku olukorda. Kuna RQ‑l ei olnud protokolli nr 7 kohaselt enam täielikku puutumatust, avaldasid sellest otsusest tulenevad tagajärjed talle otsest ja vahetut mõju.
62. Seda järeldust ei sea küsimärgi alla Üldkohtu analüüs kohtupraktika kohta vaidlustatud kohtuotsuse punktides 42–44.
63. Seal analüüsis Üldkohus esmalt Euroopa Kohtu otsust Humblet vs. Belgia riik.(35) J.‑E. Humblet oli Belgia kodanik, kes töötas Luksemburgis ESTÜ ametnikuna. Tema maksustavaks elukohariigiks loeti Belgia (kus ta ka elas), kus sai teatavat sissetulekut tema abikaasa. J.‑E. Humblet’ abikaasa tulu deklareeriti Belgias, kus seda vastavalt liikmesriigi õigusnormidele maksustati J.‑E. Humblet’ kui perepea nime all. Seejärel muutsid Belgia ametiasutused oma varasemat praktikat ja kohustasid J.‑E. Humblet’d deklareerima ka tema töötasu ESTÜ ametnikuna, mis pidi olema ESTÜ asutamislepingu privileegide ja immuniteetide protokolli (edaspidi „ESTÜ protokoll“) kohaselt maksust vabastatud. Liikmesriigi ametiasutused väljastasid J.‑E. Humblet’le kõnealuste aastate suhtes hindamisel põhinevad maksuotsused, mille ta seejärel vaidlustas. ESTÜ protokolli artikli 16 alusel oli J.‑E. Humblet seisukohal, et tal on õigus pöörduda selles küsimuses Euroopa Kohtusse.
64. Komisjon väitis Üldkohtu menetluses, et kohtuotsus Humblet vs. Belgia riik(36) ei kinnita, et liidu ametnik saab kohtule edasi kaevata institutsiooni otsuse temalt puutumatuse äravõtmise kohta. Üldkohus ei nõustunud selle argumendiga ja juhindus nimetatud kohtuotsusest.
65. Mulle näib, et selles kohtuotsuses sisalduvad Euroopa Kohtu põhjendused pädevuse ja menetluse kohta pakuvad seoses RQ juhtumiga kasulikke suuniseid. Nimetatud kohtuotsuses otsustas Euroopa Kohus, et kuigi ta ei ole pädev liikmesriigi seadusandlikke või haldusakte tühistama, kuulub tõstatatud küsimus siiski tema pädevusse, sest see küsimus puudutab ESTÜ protokolli, eeskätt selle artikli 11 punkti b tõlgendamist ja kohaldamist. Euroopa Kohus tegi oma otsuses järgmised iseäranis asjakohased märkused.
„On selge, et [ESTÜ] protokolli artiklil 16 põhinevat kaebeõigust andes soovisid [ESTÜ] protokolli autorid tagada seal ette nähtud eesõiguste ja puutumatuse austamist mitte ainult ühenduse ja tema institutsioonide, vaid ka nende isikute huvides, kellele need eesõigus ja puutumatus anti, ning teisest küljest liikmesriikide ja nende haldusasutuste huvides, keda on vaja kaitsta nende eesõiguste ja puutumatuse liiga laia tõlgendamise eest.
[…]
Ehkki eesõigused ja puutumatus anti „üksnes ühenduse huvides“, ei tohi unustada, et need anti sõnaselgelt „ühenduse institutsioonide ametnikele“.
See, et eesõigused, puutumatus ja võimalused anti ühenduse üldistes huvides, põhjendab kindlasti ülemametile antud pädevust määrata kindlaks, milliste ametnike kategooriate suhtes need kehtivad (artikkel 12), või asjakohastel puhkudel puutumatus ära võtta (artikli 13 teine lõik), kuid see ei tähenda, nagu oleksid need eesõigused antud ühendusele ja mitte otse tema ametnikele. Seda tõlgendust toetab pealegi selgelt ka eespool nimetatud sätete sõnastus.“(37)
66. On tõsi, et ESTÜ protokolli artikli 16 sõnastus personalieeskirjade artikli 90 lõikes 2 ei kajastu. Kas Üldkohtul oli õigus, kui ta otsustas kohaldada kohtuotsuses Humblet vs. Belgia riik(38) kasutatud põhjenduskäiku RQ juhtumi suhtes analoogia alusel?
67. Minu arvates oli küll.
68. Üldkohus järeldas kohtuotsusest Humblet vs. Belgia riik,(39) et kuigi ametnikel on puutumatus ametiülesannete täitmisel (mida peetakse sünonüümseks Euroopa Liidu enda üldistes huvides tegutsemisega), ei tulene sellest tingimata, et eesõigused ja puutumatus on antud üksusele, mille moodustab liit, mitte otse ametnikule endale. Selle põhjal tekib vajadus kindlaks teha, kas kõnealune akt kahjustab asjaomase ametniku huve.
69. Komisjoni argument, et kuna seadusandja ei kasutanud personalieeskirjades ESTÜ protokolli artikli 16 sõnastust, soovis ta välistada võimaluse, et ametnikud niisuguseid nõudeid esitavad, ei ole veenev.
70. Personalieeskirjade VII jaotise pealkiri on „Edasikaebamine“. Selles jaotises nägi seadusandja ette täieliku korra, mille kohaselt ametnik saab temaga seotud otsuseid vaidlustada. Kuna seega on ette nähtud konkreetne edasikaebamise kord, näib mulle, et suurem jõud on vastuargumendil: seadusandjal ei olnud vaja vajaliku edasikaebeõiguse loomiseks ESTÜ protokolli artikli 16 sõnastust laenata. Sellepärast järeldan, et komisjoni sellekohane argument ei saa olla edukas.
71. Järgmiseks vaidleb komisjon vastu Üldkohtu viitele kohtuotsusele Mote vs. parlament(40) ja kohtuotsusele Gollnisch vs. parlament(41). Üldkohus viitas viimati nimetatule eesmärgiga toetada argumenti, et protokollis nr 7 ette nähtud eesõigused ja puutumatus annavad asjaomasele isikule subjektiivse õiguse. Ta põhjendas seda varasema otsusega (Humblet vs. Belgia riik(42)), et eesõigused ja puutumatus on antud otse ametnikele.
72. Mõlemad kohtuasjad puudutasid Euroopa Parlamendi liikmete eesõigusi ja puutumatust, mida reguleerivad artiklid 7–9 protokolli nr 7 III peatükis. Nende sätete sõnastus ei ole sama mis artikli 11 punktil a, kus on sätestatud normid liidu ametnike kohta. See ei ole üllatav: funktsioonid on väga erinevad. Ent käesolevas asjas ei ole vaidluse all asjaomase isiku puutumatuse laad. Seega ei ole vaja Euroopa Parlamendi liikmete olukorda ametnike omaga võrrelda. Küsimus on hoopis selles, kas personalieeskirjad annavad liidu ametnikule õiguskaitsevahendi juhuks, kui tema puutumatus ära võetakse. Sellega seoses, kui võtan arvesse enda järeldust, et vaidlusalune otsus tõepoolest loob RQ jaoks otseseid ja vahetuid õiguslikke tagajärgi, näib mulle, et Üldkohus tegi õigesti, kui ta analoogia alusel kohaldas kohtuotsuses Mote vs. parlament(43) ja kohtuotsuses Gollnisch vs. parlament(44) kasutatud põhjenduskäike.
73. Lõpuks heidab komisjon Üldkohtule ette tuginemist endise Avaliku Teenistuse Kohtu otsusele A ja G vs. komisjon, mille kohta komisjon kasutab sõna „üksikjuhtum“.(45)
74. See kohtuotsus puudutas ühte eri vaidlustest, mis tekkisid skandaalist seoses endise komisjoniliikme É. Cressoniga, nimelt kahte hagi, mille esitas komisjoni vastu endine É. Cressoni kabineti ülem. Kohtuasja olulisust silmas pidades tuli Avaliku Teenistuse Kohus kokku täiskoguna. Seetõttu näib komisjoni katse näidata selles kohtuasjas tehtud otsust kui ebaolulist ja täiesti asjakohatut ise asjakohatuna. Kohtuotsuse A ja G vs. komisjon(46) punktis 230 kordas Avaliku Teenistuse Kohus varem kohtuotsuses Humblet vs. Belgia riik(47) ja kohtuotsuses Mote vs. parlament(48) väljendatut, et protokolli nr 7 artikli 11 punktiga a ette nähtud puutumatuse äravõtmise otsused puudutavad ametnikke otseselt. Seega on kohtuotsuses A ja G vs. komisjon(49) kirjeldatud põhjenduskäiku, mis on käesolevas asjas selgelt asjakohane.
75. Nimetatud kohtuotsus ei saa olla Euroopa Kohtule siduv, sest Euroopa Kohus ei ole kohustatud võtma kasutusele ühtegi konkreetset personalieeskirjade tõlgendust. Samuti aga ei ole head põhjust, miks Üldkohus või Euroopa Kohus ei peaks saama kohaldada käesolevas asjas sama põhjenduskäiku, mida Avaliku Teenistuse Kohus kohaldas kohtuotsuses A ja G vs. komisjon.(50)
76. Lõpuks püüab komisjon väita, et personalieeskirjade artikli 90 lõikes 2 ette nähtud võimalust ei saa kasutada. Komisjon on väljendanud seisukohta, et ametniku asjakohane õiguskaitsevahend on vaidlustada tema puutumatuse äravõtmise otsus riigisiseselt kriminaalmenetluses, misjärel taotleb liikmesriigi kohus ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtult eelotsust vaidlusaluse meetme kehtivuse kohta.
77. Mulle näib, et komisjoni sellekohased avaldused on ühtaegu ebausutavad ja väärkäsituslikud.
78. Esiteks saavad kehtivuse tuvastamiseks esitatavad eelotsusetaotlused puudutada vaid õiguslikult siduvaid liidu akte.(51) Komisjon on esitanud kaks argumenti, mis on omavahel vastuolus. Ühest küljest väidab ta, et vaidlusalune akt ei loo siduvaid õiguslikke tagajärgi, mis asjaomase ametniku huve otseselt ja vahetult kahjustavad, mistõttu ta ei saa tugineda personalieeskirjade artikli 90 lõikele 2. Teisest küljest väidab ta, et sellesama akti suhtes saab algatada ELTL artikli 267 alusel kehtetuks tunnistamise menetluse, mis eeldab, et sellel aktil on siduvad õiguslikud tagajärjed, mida asjaomane ametnik võib soovida vaidlustada.
79. Teiseks, isegi kui oleks võimalik eirata sisemist vastuolu komisjoni väidetes, ei pakuks eelotsusemenetlus alati täielikku õiguskaitsevahendit, sest see, kas eelotsusetaotlus esitatakse või kas seda saabki esitada, oleneb vaidlusalusest riigisisesest menetlusest.(52) Tuletan samuti meelde, et kuigi menetluspool võib paluda liikmesriigi kohtul taotleda Euroopa Kohtult ELTL artikli 267 alusel eelotsust, ei saa ta kohustada liikmesriigi kohut seda tegema.
80. Kolmandaks on eelotsusemenetlus ette nähtud üksnes selleks, et abistada liikmesriikide kohtuid, kui neil on kohtuasja lahendamiseks vaja siduvat otsust liidu õigusnormide tõlgendamise või õiguspärasuse kohta. Ent mulle näib, et sel hetkel, kui tekivad puutumatuse äravõtmise otsuse tagajärjed (saab võimalikuks alustada kriminaalmenetlust, millesse kaasatakse asjaomane liidu ametnik), ei ole tõenäoline, et liikmesriigi kohtus käib menetlus, mille kontekstis oleks võimalik nõuetekohaselt esitada eelotsusetaotlus. Alles hiljem, kui kohtus on algatatud kriminaalmenetlus, milles see ametnik osaleb kahtlustatavana, oleks asjaomasel ametnikul võimalus paluda taotleda Euroopa Kohtult eelotsust tema puutumatuse äravõtmise otsuse õiguspärasuse kohta. Mulle ei tundu liialt fantaseeriv mõte, et selles menetlusstaadiumis võib liikmesriigi kohtuniku reaktsioon olla selline, et tema vastutuse all oleva kriminaalmenetluse lahendamiseks ei ole seda eelotsusetaotlust enam vaja.
81. Nendel põhjustel asun seisukohale, et komisjoni esimene väide ei ole põhjendatud.
Teine väide: harta artikli 41 lõike 2 punkti a väärtõlgendamine ning ELL artikli 4 lõike 3 õigusvastane tõlgendamine ja kohaldamine
82. Teises väites, mis on esitatud teise võimalusena, peab komisjon Üldkohtu eksimuseks otsust, et kuna komisjon ei tasakaalustanud RQ huve liikmesriigi ametiasutuste sooviga hoida uurimissaladust, enne kui tehakse otsus selle ametniku puutumatus osaliselt ära võtta, ei austanud komisjon RQ õigust olla ära kuulatud.
Vaidlustatud kohtuotsus
83. Üldkohtu otsuse asjakohastes punktides on märgitud:
„[…] üldjuhul võimaldab isiku ärakuulamata jätmine enne temalt puutumatuse äravõtmist hoida uurimissaladust.
Sellele vaatamata tuleb rõhutada, et kui liikmesriigi ametiasutus keeldub nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel tegemast puudutatud isikule teatavaks puutumatuse äravõtmise taotluse aluseks olevaid täpseid ja täielikke põhjendusi, põhjendades seda seejuures uurimissaladuse hoidmisega, peab komisjon koostöös liikmesriigi ametiasutustega rakendama vastavalt lojaalse koostöö põhimõttele meetmeid, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt uurimissaladuse hoidmisega seotud legitiimseid kaalutlusi ning teiselt poolt vajadust tagada õigussubjektile piisav arvestamine tema kaitseõigustega, sealhulgas õigusega olla ära kuulatud […].
Kuna komisjon peab isiku huve kahjustava akti vastuvõtmisel järgima õigust olla ära kuulatud, peab ta nimelt ülima hoolega kaaluma, kuidas tal on võimalik tasakaalustada see huvitatud isiku õigus liikmesriigi ametiasutuste osutatud legitiimsete kaalutlustega. Just selle tasakaalustamisega tuleb tagada ühtaegu nii nende õiguste kaitse, mis on liidu õiguskorras antud ametnikule ja teenistujatele, ehk seega liidu huvide kaitse vastavalt protokolli nr 7 artikli 17 teisele lõigule, ja liikmesriikide kriminaalmenetluste tõhus ja sujuv kulgemine, arvestades lojaalse koostöö põhimõtet.“(53)
Poolte argumendid
84. Komisjoni väitel rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta märkis, et ametniku puutumatuse äravõtmise otsuse proportsionaalsuse tagamiseks on vaja tasakaalustamist. Seetõttu eksis Üldkohus järelduses, et komisjon ei ole selle tasakaalustamise käigus RQ huve arvesse võtnud. Komisjonilt seesuguse tasakaalustamise nõudmine rikuks ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet. Komisjoni üldise praktika kohaselt austatakse liikmesriikide õigusnorme, millega on ette nähtud uurimissaladuse range hoidmine, ja seetõttu võetakse asjaomaselt ametnikult puutumatus teda enne ära kuulamata.
85. RQ on seisukohal, et teine väide on vastuvõetamatu, sest komisjon lihtsalt kordab esimeses kohtuastmes esitatud argumente. Teise võimalusena märgib RQ, et teine väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Hinnang
86. Põhjused, miks tuli tagasi lükata RQ väide vastuvõetamatuse kohta seoses esimese väitega, kehtivad ka teise väite suhtes.(54) Seepärast järeldan, et komisjoni teine väide on vastuvõetav.
87. Oma teises väites vaidleb komisjon vastu sellele, kuidas harta artikli 41 lõike 2 punktis a sätestatud õigus olla ära kuulatud on Üldkohtu tõlgenduses, mida sisaldab vaidlustatud kohtuotsus, suhestatud ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttega. Alustan harta artikli 41 lõike 2 punktist a.
88. Artikli 41 selgituses(55) on kinnitatud, et see säte „põhineb õigusriigi põhimõttele vastava liidu eksisteerimisel, mille iseloomulikud omadused loodi kohtupraktikaga, mis sätestab muu hulgas hea halduse kui üldise õiguspõhimõtte“(56). Seega rajanevad artikli 41 lõiked 1 ja 2 üldistel põhimõtetel, nagu õigus olla ära kuulatud ja kaitseõigused.
89. Euroopa Kohus on seoses õigusega olla ära kuulatud märkinud, et kaitseõiguste tagamine on üks liidu õiguse aluspõhimõtteid. Praegu kinnitavad seda õigust harta artiklid 47 ja 48, mis tagavad, et kõikides kohtumenetlustes tuleb austada nii kaitseõigusi kui ka õigust asja õiglasele arutamisele. Euroopa Kohus on alati kinnitanud, kui tähtis on õigus olla ära kuulatud, ja selle väga suurt ulatust liidu õiguskorras: seega on Euroopa Kohus seisukohal, et seda õigust tuleb kohaldada igas menetluses, mis võib viia konkreetse isiku huve kahjustava otsuse tegemiseni.(57)
90. Harta artikli 41 lõikes 2 on (mitteammendavalt) viidatud kolmele hea halduse osisele: a) igaühe õigus olla ära kuulatud, enne kui tema suhtes võetakse üksikmeede, mis võib teda kahjustada; b) igaühe õigus tutvuda teda puudutavate andmetega, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti‑ ja ärisaladusega seotud õigustatud huve; ja c) asutuste kohustus põhjendada oma otsuseid. On selge, et need kolm osist on omavahel seotud. Kui otsus isikut kahjustab, tuleb talle anda võimalus esitada oma argumendid. Selleks on tal vaja tutvuda kõikide teda puudutavate andmetega, välja arvatud need, mille saab õiguspäraselt lugeda konfidentsiaalseks või salajaseks. Ja ametiasutused peavad seejärel tehtavat otsust põhjendama, nii et isik, keda otsus kahjustab, võib hinnata ametiasutuste põhjenduskäigu asjakohasust ja otsustada, kas taotleda selle otsuse kontrollimist pädevas kohtus või mitte.
91. Õigust olla ära kuulatud tuleb austada ka siis, kui kohaldatavates õigusaktides ei ole niisugust menetlusnormi sõnaselgelt ette nähtud. Nagu Euroopa Kohus on teistsuguses kontekstis selgitanud, tagab see õigus igaühele võimaluse teha haldusmenetluses enne tema huve kahjustada võiva otsuse tegemist tegelikult ja tõhusalt teatavaks oma seisukoht. See õigus eeldab ka, et haldusasutus võtab nõuetekohaselt arvesse huvitatud isiku esitatud märkusi, kui ta hindab hoolikalt ja erapooletult kõiki käsitletaval juhul asjakohaseid tõendeid ja põhjendab oma otsust üksikasjalikult. Kohustus põhjendada otsust piisavalt asjaomase juhtumi asjaoludest lähtudes ja konkreetselt viisil, et huvitatud isikul oleks võimalik mõista keeldumise põhjusi, mille tõttu tema taotlus jäeti rahuldamata, kujutab endast seega kaitseõiguste austamise põhimõtte tuletist.(58)
92. Komisjon on selgitanud, et tema praegune praktika rajaneb eeldusel, et ametnikult puutumatuse äravõtmise otsus ei ole tema huve kahjustav akt. Nagu ilmneb, on sellise otsuse tegemise kord järgmine. Otsuse teeb komisjoni liige presidendi nõusolekul. Kõikide niisuguste otsuste eest vastutab volinike kolleegium. Selles korras ei ole süstemaatiliselt ette nähtud asjaomase ametniku ärakuulamist, enne kui tehakse tema puutumatuse äravõtmise otsus. Kui liikmesriigi pädevad ametiasutused tuginevad uurimissaladusele ja paluvad komisjonil asjaomasele ametnikule mitte teatada, et nad taotlevad puutumatuse äravõtmist, tuleb komisjon süstemaatiliselt sellele palvele vastu. Kui sellist palvet ei esitata, teatab komisjon ametnikule, et on algatatud tema puutumatuse äravõtmine, kuid ei kuula teda ära küsimuses, kas ta peaks oma puutumatuse säilitama.
93. Olen esimese väite suhtes järeldanud, et vaidlusalune otsus on RQ huve kahjustav akt. Sellest järelduvalt asun seisukohale, et komisjoni praktika rajaneb vääral eeldusel.
94. Harta artikli 41 lõige 1 annab „igaühele“ „õiguse“ „sellele, et liidu institutsioonid […] käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul“. Seega võivad liidu institutsioonides töötavad ametnikud sama moodi nagu kõik teised isikud tugineda õigusele heale haldusele. RQ puhul kaasnes selle põhiõigusega igal juhul õigus olla ära kuulatud vastavalt harta artikli 41 lõike 2 punktile a, enne kui komisjon võttis vastu vaidlusaluse otsuse. Seepärast olen seisukohal, et Üldkohus järeldas õigesti, et komisjon oli kohustatud RQ kaitseõigusi austama.
95. Kas komisjon tasakaalustas omavahel RQ põhiõiguste rikkumise ja uurimise konfidentsiaalsuse taotluse? Teisisõnu, kas ta andis hinnangu proportsionaalsuse kohta, nagu nõuab harta artikli 52 lõige 1?
96. Artikli 52 lõike 1 kohaselt võib hartas tunnustatud õigusi ja vabadusi piirata, kui need piirangud on ette nähtud seadusega ning arvestatakse nende õiguste ja vabaduste olemust ning – kui proportsionaalsuse põhimõttest ei tulene teisiti – need on vajalikud ja vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.(59)
97. Käesoleval juhul seisneb avalikku või üldist huvi pakkuv eesmärk Belgia ametiasutuste kriminaaluurimises. Üldkohus leidis, et see menetlus on ette nähtud liikmesriigi seadusega.(60) Sellisena kuulub see selgelt liikmesriigi ametiasutuste võimkonda ja jääb komisjoni pädevusvaldkonnast selgelt välja.
98. Käesoleval juhul seisneb piirang ametniku ilmajätmises õigusest olla ära kuulatud. Vaidlustatud kohtuotsuses analüüsis Üldkohus, kas komisjon on enne RQ‑lt puutumatuse äravõtmist hinnanud selle proportsionaalsust vastavalt harta artikli 52 lõikele 1. Üldkohus järeldas, et komisjon ei hinnanud, kuidas mõjutab RQ‑d tema põhiõiguste riive võrreldes võimalike eelistega, mis võivad tuleneda vastutulekust liikmesriigi ametiasutuste palvele hoida uurimissaladust.
99. On selge, et seda järeldas Üldkohus õigesti. Sellest, kuidas komisjon ise on kirjeldanud puutumatuse äravõtmise taotluste menetlemise praktikat, nähtub selgelt, et enne niisuguse taotluse suhtes otsuse tegemist jätab see institutsioon asjaomase ametniku süstemaatiliselt ära kuulamata. Kui liikmesriigi ametiasutused tuginevad uurimissaladusele, võib juhtuda, et asjaomasele isikule ei teatatagi sellise taotluse esitamisest (nagu oli käesoleval juhul).
100. Komisjoni arvates on ta kohustatud vaid kaaluma, kas esineb Euroopa Liidu huvide riive oht. See tähendab, et ta ei pea ametniku huve arvesse võtma. Sellest järeldub loogiliselt, et komisjon ei anna hinnangut proportsionaalsuse kohta sellistel juhtudel nagu RQ oma.
101. Mulle näib, et see käsitusviis rikub selgelt harta artikli 52 lõike 1 nõudeid. Igal juhul eeldab proportsionaalsuse kohta nõuetekohase hinnangu andmine võistlevate huvide hindamist. Käesoleval juhul on kolm n‑ö peategelast asjaomane ametnik, liikmesriigi ametiasutused ja Euroopa Liit, kelle huvid (iseäranis finantshuvid) peavad olema kaitstud. Komisjoni lähtepositsioon puutumatuse äravõtmise taotluste menetlemisel eirab esimest peategelast täielikult. Ent harta artikli 52 lõike 1 kohase tasakaalustamise eeldus on see, et ametnikul on õigus olla ära kuulatud. Peale selle on artikli 52 lõike 1 kohase tasakaalustamise eesmärk hinnata, kas selle õiguse piirang, mida taotletakse (kuna liikmesriigi ametiasutused on tuginenud uurimissaladusele), on põhjendatav ja proportsionaalne.
102. See tasakaalustamine hõlmab liidu õiguse, nimelt harta artikli 41 lõike 2 punkti a ja protokolli nr 7 artikli 17 teise lõigu tõlgendamist ja kohaldamist ning seda tuleb teha asjaomasel institutsioonil. Kui ta sellekohast hinnangut ei anna, ei saa ta tõendada, et tema otsus puutumatuse äravõtmise kohta oli proportsionaalne.
103. Seetõttu järeldan, et komisjoni praegune praktika, nagu seda on Euroopa Kohtule selgitatud, eirab hartaga tagatud olulisi menetlusõigusi ega ole kooskõlas sellele institutsioonile harta artikli 51 lõikest 1 tulenevate kohustustega austada hartaga tagatud õigusi, järgida hartas sätestatud põhimõtteid ning edendada hartas sätestatud õiguste kohaldamist.
104. Komisjon väidab, et kui Euroopa Kohus jõuab samuti sellele järeldusele ja kinnitab vaidlustatud kohtuotsust, oleks niisugusel otsusel olulised tagajärjed liidu ametiasutustele. Nimelt peaks komisjon muutma oma seni järjepidevat praktikat, mis on seisnenud puutumatuse äravõtmises ja uurimissaladuse range hoidmise nõuet sisaldavate liikmesriigi õigusnormide järgimises.
105. ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõte kohustab liitu ja liikmesriike üksteist aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel „täielikus vastastikuses austuses“ abistama. Liikmesriikidel tuleb „kasuta[da] kõiki asjakohaseid üld‑ või erimeetmeid, et tagada aluslepingutest või liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine“. Seega loob see põhimõte liidu institutsioonide ja liikmesriikide vahel, aga ka liikmesriikide endi vahel vastastikusi kohustusi.
106. Komisjon märgib, et kui ta oleks kohustatud hindama asjaomase liikmesriigi huve võrreldes ametniku omadega, oleks ta kohustatud ELL artikli 4 lõike 3 vastaselt asendama oma hinnangu riigisisese kriminaalmenetluse kohta liikmesriigi ametiasutuste omaga.
107. Ma ei ole selle argumendiga nõus.
108. Esiteks on Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 66 ja 67 märkinud, et komisjon ja liikmesriikide ametiasutused peavad tegema koostööd, et leida lahendus, mille puhul austatakse ametnikule harta artikli 41 lõikega 1 ja lõike 2 punktiga a tagatud õigusi. Selline koostöö ei eelda komisjonilt liikmesriikide võimkonda tungimist. Teiseks peab komisjon täitma oma kohustust tagada praktikas ametniku õigus olla ära kuulatud. Kolmandaks on komisjon samuti kohustatud hindama liidu huve vastavalt protokolli nr 7 artiklile 17. Seega on liikmesriikide ametiasutustel ELL artikli 4 lõike 3 kohaselt vastukohustus abistada komisjoni, kui ta täidab ülesannet hinnata nende taotlusi puutumatuse äravõtmiseks kooskõlas oma kohustustega, mis tulenevad liidu õigusest.
109. Lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt, kui liikmesriigi ametiasutused ei nõustu sellega, et asjaomasele ametnikule avaldatakse täpne ja täielik teave, on nende ülesanne teha komisjoniga koostööd selle kindlakstegemisel, kuidas saab tulla vastu õiguspärasele huvile hoida uurimissaladust ja ühtlasi täita komisjoni kohustused austada ametniku menetlusõigusi.(61)
110. Komisjon märgib, et puutumatuse äravõtmise menetluse juured on väidetavas liikmesriigi õiguse rikkumises. Seetõttu erinevad niisugused juhtumid nendest, mille puhul komisjon algatab ametniku vastu haldusmenetluse; ja sellise menetluse korral ametnike kaitseõigused ei kohaldu.
111. Ma ei saa selle argumendiga nõustuda.
112. Euroopa Kohtul tuleb lahendada küsimus, kas komisjon austas RQ kaitseõigusi, kui ta tegi vaidlusaluse otsuse, millega võeti ära RQ puutumatus, mis tulenes protokolli nr 7 artikli 11 punktist a. Nimetatud protokolli sätete ja komisjoni vastu kaebeõiguse andvate personalieeskirjade tõlgendamine kuulub liidu õigusesse. Kriminaalmenetlus põhikohtuasjas kuulub liikmesriigi õigusesse. See riigisisene menetlus ei ole aga käesolevas kohtuasjas sellisena vaidluse all.
113. Lõpuks väidab komisjon, et tasakaalustamisega, millele Üldkohus on vaidlustatud kohtuotsuses viidanud, kaasneks üksikasjalik dialoog liikmesriigi ametiasutustega, see aga aeglustaks kriminaalmenetluse läbiviimist.
114. Kuna Euroopa Kohtu käsutuses selle kohta tõendeid ei ole, on see väide paljasõnaline. Ka siis, kui vastab tõele, et vajalik dialoog võtab igal juhul aega, ei saa haldusebamugavusega põhjendada hartaga tagatud põhiõiguste piiramist.
115. Sellepärast järeldan, et teine väide ei ole põhjendatud.
Kolmas väide: õigusnormi rikkumine, kuna komisjoni tegevust ei kirjeldatud õigesti
116. Kolmandas väites (mis on esitatud kolmanda võimalusena) märgib komisjon sisuliselt, et Üldkohus eksis järelduses, et komisjon ei ole RQ juhtumit hinnates piisavalt arvesse võtnud RQ huve. Seejuures ei nõustu ta Üldkohtu järeldustega vaidlustatud kohtuotsuse punktides 69–72.
Vaidlustatud kohtuotsus
117. Üldkohus tegi oma kohtuotsuses neli põhijäreldust. Esiteks märkis ta, et liikmesriigi kohtu toimik ei sisalda tõendeid selle kohta, et komisjon tegelikult tasakaalustas võistlevad huvid. Teiseks tuvastas Üldkohus faktilise asjaolu, et komisjon ei ole liikmesriigi ametiasutustelt küsinud, kuidas ohustaks see, kui RQ enne komisjoni otsuse tegemist ära kuulata, uurimissaladuse kaitset ja lõppkokkuvõttes kriminaalmenetluse tõrgeteta kulgemist. Kolmandaks ei olnud Üldkohtu sõnul tõendatud, et RQ ärakuulamine tegelikult ohustaks või võiks ohustada uurimissaladuse hoidmist (näiteks kuna ta võib põgeneda või tõendeid hävitada või kuna selles konkreetses uurimises on vaja üllatusmomenti). Ta märkis, et pealegi on teatav selle uurimisega seotud teave juba niigi avalikuks saanud. Neljandaks järeldas Üldkohus, et sellest, et komisjon küsis Belgia ametiasutustelt, kas on võimalik RQ seoses temalt puutumatuse äravõtmise taotlusega ära kuulata (nagu kinnitas kostja vastusele lisatud kirjavahetus), ei piisa järeldamaks, et komisjon tasakaalustas nõuetekohaselt RQ huvi olla ära kuulatud ja uurimissaladuse kaitse.(62)
Poolte argumendid
118. Komisjon märgib kolmanda väite esimeses osas, et Üldkohus ei saanud tema käsutuses olevate tõendite põhjal nõuetekohaselt järeldada, et komisjon ei hinnanud RQ huve enne temalt puutumatuse äravõtmise otsuse tegemist. Sama väite teises osas argumenteerib komisjon, et RQ ei ole tõendanud, et kui ta oleks ära kuulatud, olnuks tehtud otsus teistsugune.(63)
119. RQ märgib, et kolmas väide (või vähemalt selle väite esimene osa) on selgelt vastuvõetamatu, sest tegelikult taotleb komisjon faktiliste asjaolude uuesti läbivaatamist. Teise võimalusena väidab ta, et komisjon on vaidlustatud kohtuotsusest vääriti aru saanud ja et tema kolmas väide ei ole põhjendatud.
Hinnang
120. Olen seisukohal, et kolmas väide on vastuvõetav.
121. Sisuliselt väidab komisjon, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta liigitas komisjoni tegevuse vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel niisuguseks, mille puhul ei tasakaalustatud Belgia ametiasutuste palvet hoida uurimissaladust RQ õigusega olla ära kuulatud. Komisjon väidab, et ta saatis Belgia ametiasutustele mitu kirja, paludes uurimissaladuse küsimust täpsustada, ja et puutumatus võeti osaliselt ära alles pärast seda, kui liikmesriigi ametiasutused nendele palvetele vastasid. Tema väitel on see õiguslikult piisav tõendamaks, et ta viis nõutava tasakaalustamise läbi.
122. Seega ei püüa komisjon Üldkohtu tuvastatud faktilistele asjaoludele vastu vaielda. Ta seab vaidluse alla hoopis selle, kas Üldkohus sai nende faktiliste asjaolude põhjal õiguslikult korrektselt järeldada, et komisjon on jätnud huvid tasakaalustamata. See on tõepoolest õigusküsimus, mida Euroopa Kohus kontrollib.(64) Seepärast asun käsitlema selle väitega seoses esitatud sisulisi argumente.
123. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 5 on Üldkohus sedastanud, et enne vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist palus komisjon Belgia ametiasutustelt üksikasjalikumat teavet. Sama kohtuotsuse punktis 10 on Üldkohus viidanud vaidlusaluse otsuse põhjendusele 11, kus komisjon märkis, et ta saaks võtta RQ‑lt puutumatuse ainult juhul, kui teda teavitataks piisavalt selgelt ja täpselt põhjustest, miks Belgia ametiasutused on taotlenud puutumatuse äravõtmist, ja osutas, et vastasel juhul võiks igaüks, keda OLAFi uurimine puudutab, esitada OLAFi peadirektori vastu alusetuid süüdistusi ja saavutada seeläbi selle asutuse tegevuse halvamine, mis oleks aga vastuolus liidu huvidega. Üldkohus on sedastanud, et edasi märkis komisjon 23. juuni 2015. aasta kirja saamisele viidates, et ta on saanud väga täpsed ja selged andmed, millest sai ilmsiks, et Belgia ametiasutused said mõistlikult – ja igal juhul ilma meelevaldselt või pahauskselt tegutsemata – järeldada, et RQ suhtes esitatud väited annavad alust tema suhtes uurimise läbiviimiseks.(65)
124. Komisjon on oma apellatsioonkaebuse lisasse A.1 abivalmilt kaasa pannud dokumendid, mis olid lisatud komisjoni vastusele, mille ta Üldkohtu menetluses esitas. Nende dokumentide hulgas on 19. detsembri 2014. aasta kiri, milles komisjoni peasekretär palus eeluurimiskohtunikult täpsemaid andmeid riigisisese uurimise kohta (edaspidi „19. detsembri 2014. aasta kiri“). Selle kirja punktis 2 (leheküljel 2) märkis peasekretär, et OLAFi sõltumatut eristaatust arvesse võttes sooviks komisjon enne OLAFi peadirektorilt (s.o RQ‑lt) puutumatuse äravõtmist ta ära kuulata, mis võimaldaks komisjonil asjaolusid täielikult teades hinnata tagajärgi, mida see puutumatuse äravõtmine võib avaldada OLAFi sõltumatusele ja toimimisele ning seega Euroopa Liidu huvidele. Seejärel palus komisjon Belgia ametiasutustel täpsustada, kas kõikide ametnike suhtes, keda nende päringud puudutasid, on vaja hoida uurimissaladust ja kas OLAFi peadirektorit võib uurimistest teavitada.
125. Belgia ametiasutused vastasid 6. veebruari 2015. aasta kirjas. Vastuseks komisjoni küsimusele, kas RQ‑le võib tema puutumatuse äravõtmise taotlusest teatada, märkisid nad, et kuna juhtumi asjaoludest nähtuvalt võidakse algatada tema suhtes kriminaalmenetlus, oleks tema arvamuse küsimine temalt puutumatuse äravõtmise taotluse kohta vastuolus vajadusega austada uurimissaladuse põhimõtet. Nii palju, kui mina oskan hinnata, näib see olevat sõnastatud standardse vastusena küsimusele „kas võime kahtlustatavale öelda, et ta on uurimise all?“, mitte konkreetse vastusena (teistsugusele) küsimusele „kas käesoleva konkreetse juhtumi asjaoludel on tingimata vaja austada uurimissaladuse põhimõtet?“.
126. Peasekretär kordas 3. märtsi 2015. aasta kirjas komisjoni palvet teavet täpsustada. Samuti kinnitas ta, et komisjon „täidab“ Belgia ametiasutuste palve hoida uurimissaladust (edaspidi „3. märtsi 2015. aasta kiri“).
127. Üldkohtu põhjendusi vaidlustatud kohtuotsuse punktides 69–72 tuleb käsitada selles täielikumas, Üldkohtu toimikus kajastuvate faktiliste asjaolude ja dokumentide kontekstis.
128. Nende tõendite põhjal olen seisukohal, et Üldkohus sai õiguspäraselt järeldada, et komisjon on tõepoolest palunud Belgia ametiasutustel selgitada RQ vastu esitatud väidete laadi suuresti seetõttu, et ta oli asjasse puutuval ajal OLAFi peadirektor. Ent – ja mis on määrav – selliste päringute esitamine ei ole sama mis püüe tagada, et austatakse RQ õigust olla ära kuulatud. Samuti ei püüdnud komisjon oma päringutega hankida teavet, mille põhjal otsustada, kuidas kaalul olevaid võistlevaid huve tasakaalustada. Nii leidis Üldkohus – minu arvates põhjendatult –, et neid päringuid tehes ei püüdnud komisjon kindlaks teha, kas otsusega mitte teatada RQ‑le tema vastu esitatud väidetest ega lubada tal esitada seisukohti enne temalt puutumatuse äravõtmise otsuse tegemist kaasneb ohtusid (RQ põhiõiguste kahjustamine), või vastupidi, kas see, kui RQ‑le sellest teatatakse ja tal lubatakse tema seisukohad esitada, ohustab uurimist Belgia ametiasutustes.(66) Selle asemel komisjon lihtsalt kinnitas 3. märtsi 2015. aasta kirjas, et ta täidab Belgia ametiasutuste standardse palve hoida uurimissaladust. Ülejäänud osa kontrollist puudutas vaid seda, kas Belgia ametiasutused saavad mõistlikult olla seisukohal, et RQ vastu esitatud väited annavad alust tema suhtes uurimist läbi viia.
129. Üldkohtu otsuses on kesksel kohal see, et komisjon ei hinnanud neid võimalikke ohtusid ega tasakaalustanud huvi hoida uurimissaladust sellega konkureeriva RQ põhiõigusega olla ära kuulatud.
130. Üldkohus tunnistas (vaidlustatud kohtuotsuse punktis 71) õigustatult, et teatud juhtudel on täiesti asjakohane mitte teha puutumatuse äravõtmise taotlust asjaomasele isikule teatavaks enne, kui on tehtud seda taotlust lahendav otsus. Selliste juhtude hulka kuulub olukord, kus esineb tegelik oht, et see isik võib põgenedes või tõendeid hävitades riigisisest menetlust takistada, või kui uurimises on vaja üllatusmomenti. Üldkohtu toimikust aga ei nähtunud, et Belgia ametiasutused on käesolevas asjas sellekohaseid argumente esitanud.
131. Samuti täheldas Üldkohus, et teatav uurimisega seotud teave oli juba avalikuks saanud. Saan vaid nõustuda. Vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 1–6 nähtub faktiliste asjaolude kirjeldusest täiesti selgelt, et komisjoni endise liikme J. Dalliga seoses puhkenud skandaal (millest lähtus RQ juhtumini viinud sündmuste ahel) oli juba jõudnud ajakirjanduse terava tähelepanu alla.
132. Lõpuks märkis Üldkohus (vaidlustatud kohtuotsuse punktis 72), et sellest, et komisjon küsis Belgia ametiasutustelt, kas ta võib hageja seoses puutumatuse äravõtmise taotlusega ära kuulata (mida kinnitas kostja vastusele lisatud kirjavahetus), ei piisa järelduseks, et komisjon tasakaalustas nõuetekohaselt RQ huvi olla ära kuulatud ja Belgia ametiasutuste palve hoida uurimissaladust. Olen jällegi nõus Üldkohtu hinnangu ja loogikaga, millel see põhineb. Päring selle kohta, kas komisjon võib otsusele jõudmise menetluse käigus saada RQ‑lt ütlusi (19. detsembri 2014. aasta kiri), ja sellele järgnenud kinnitus, et komisjon tuleb vastu Belgia ametiasutuste soovile hoida uurimissaladust (3. märtsi 2015. aasta kiri), ei kujuta endast koos hinnangut selle kohta, kas konkreetsel juhul on vaja uurimissaladust tasakaalustada ja lugeda see olulisemaks kui RQ põhiõigus olla ära kuulatud. Tulen edaspidi selle punkti juurde tagasi.(67)
133. Üldkohus järeldas (vaidlustatud kohtuotsuse punktis 74), et seda tasakaalustamist tegemata jättes rikkus komisjon proportsionaalsuse nõuet, mis on sätestatud harta artikli 52 lõikes 1, minnes kaugemale sellest, mida oli vaja, et saavutada eesmärk hoida uurimissaladust, ega austanud harta artikli 41 lõike 2 punktis a ette nähtud õiguse olla ära kuulatud põhisisu. Olen nõus.
134. Seetõttu järeldan, et kolmanda väite esimene osa ei ole põhjendatud.
135. Kolmanda väite teises osas on tõstatatud keerukam küsimus. Kas ametnik, kes soovib tugineda õigusele olla ära kuulatud, on kohustatud tõendama, et tema puutumatuse äravõtmise otsus oleks olnud teistsugune, kui ta oleks saanud seda õigust kasutada?
136. Komisjon väidab, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta (vaidlustatud kohtuotsuse punktis 76) märkis, et ei saa välistada, et vaidlusaluse otsuse sisu oleks olnud teistsugune, „kui komisjon oleks andnud [RQ‑le] võimaluse esitada tõhusalt oma seisukoht temalt kohtuliku puutumatuse äravõtmise kohta ja täpsemalt – nagu [RQ] märgib oma kirjalikes seisukohtades – oma seisukoht liidu huvide kohta ja talle kui OLAFi peadirektori ametikohal töötavale ametnikule vajaliku sõltumatuse säilitamise kohta“.
137. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et kaitseõiguste järgimisel on niisugustes menetlustes, mille tulemusel vastu võetava aktiga kaasneb asjaomase isiku jaoks ebasoodsaid tagajärgi, määrav tähtsus.(68) See isik ei ole kohustatud tõendama, et komisjoni otsuse sisu oleks võinud olla teistsugune, vaid üksnes seda, et selline võimalus ei ole täielikult välistatud, kuna hageja oleks saanud end paremini kaitsta, kui menetluses ei oleks esinenud puudusi.(69)
138. Ühes hiljutisemas Euroopa Kohtu otsuses on aga väga teistsuguses kontekstis märgitud, et kaitseõiguste rikkumine, eriti kui rikutakse õigust olla ära kuulatud, viib vaidlustatud akti tühistamiseni üksnes juhul, kui menetluse tulemus oleks ilma selle rikkumiseta teistsugune.(70) R. Makhloufi juhtum puudutas tema suhtes kehtestatud piiravate meetmete võtmist. Apellatsioonimenetluses tuvastas Euroopa Kohus, et ta ei olnud esimese astme menetluses teatanud, millised argumendid ta oleks nõukogule esitanud, et seada vaidluse alla nõukogu poolt talle esitatud dokumentide tõendusväärtus. Sellepärast ei nõustunud Euroopa Kohus tema vastuväitega, et teda ei olnud palutud esitada oma seisukohti nende dokumentide kohta.
139. Esiteks on see juhtum selgelt teistsugune kui käesolev. R. Makhloufile teatati tema vastu esitatud väidetest ja tal lubati tutvuda dokumentidega, mida nõukogu oli tema vastu piiravaid meetmeid võttes arvesse võtnud. Ent selles menetluses ei tuvastatud ühelgi tasandil faktilist asjaolu, et R. Makhlouf on kasutanud oma kaitseõigusi nende dokumentide vaidlustamisel. RQ‑le seevastu ei teatatud tema puutumatuse äravõtmise taotlusest enne tema puutumatuse äravõtmise otsuse tegemist.(71) Seetõttu ei olnud tal võimalust teha selle otsuseni viinud haldusmenetluse käigus avaldusi ametnikuna ega OLAFi peadirektorina.(72)
140. Teiseks viitas Euroopa Kohus oma otsuse Makhlouf vs. nõukogu(73) punktis 52 enda järjepidevas praktikas ette nähtud standardsele kriteeriumile, mida kirjeldasin käesoleva ettepaneku punktis 137(74). Seejärel tõlgendas Euroopa Kohus õigust olla ära kuulatud selle kohtuasja konkreetsetel asjaoludel väga kitsalt. Ma ei arva, et see palju kitsam tõlgendus ja kohaldamine oleks käesoleva asja väga teistsugustel asjaoludel asjakohane.
141. Mida peaks niisugune ametnik nagu RQ olema kohustatud tõendama, et kohus tuvastaks, et tema huve kahjustav akt tuleb tühistada, sest tema kaitseõigusi on rikutud?
142. Mulle näib, et Euroopa Kohtul ei oleks asjakohane seda liiga täpselt ette kirjutada. Asjasse puutuvad tegurid on, nagu näib, eri juhtude eri asjaoludel igal juhul erinevad.
143. Vaidlustatud kohtuotsuse punkti 76 saab tõlgendada, nagu mulle näib, kaheti. Ühest küljest saab seda käsitada nii, et enne vaidlusaluse otsuse tegemist oli vaja võtta arvesse RQ seisukohta Euroopa Liidu huvide ja talle kui OLAFi peadirektori ametikohal töötavale ametnikule vajaliku sõltumatuse säilitamise kohta. Teisest küljest on võimalik käsitada Üldkohtu seisukohta nii, et „ei oleks […] täielikult välistatud [võimalus]“, et kui RQ‑le oleks antud võimalus olla ära kuulatud, oleks komisjonil olnud võimalus saada teada tema seisukohad seoses puutumatuse äravõtmise otsuse tagajärgedega OLAFi sujuvale toimimisele. Selline teave oleks võinud olla osa RQ spontaansetest argumentidest või olla antud küsimuste peale, mida komisjon ise oleks võinud RQ‑le haldusmenetluse käigus esitada.
144. RQ on oma kirjalikes märkustes õigustatult osutanud, et OLAFi peadirektorina oli tal seisukohti, mida ta soovis esitada Euroopa Liidu huvide ja neid konkreetseid ülesandeid täitvale isikule vajaliku sõltumatuse säilitamise kohta. Pean peaaegu enesestmõistetavaks, et „ei [ole] […] täielikult välistatud [võimalus]“, et tema argumendid (mis oleksid igal juhul hästi informeeritud isiku omad, kui arvestada tema kogemust tegelikus teenistuses OLAFi peadirektorina) oleksid võinud mõjutada lõpuks tehtud otsust puutumatuse äravõtmise kohta. Vastupidisele seisukohale asumiseks tuleks eeldada, et komisjonis selle otsuse tegemise eest vastutanud isikud lihtsalt ei oleks kuulanud ühtegi RQ esitatud argumenti.
145. Ma ei tahaks komisjoni otsustamismenetluse kohta nii halvustavat eeldust kasutada. Õnneks ei ole käesolevas menetluses vajagi seda teha. Belgia ametiasutustele selgitati 19. detsembri 2014. aasta kirjas, et komisjon soovib RQ ära kuulata – mitte sellepärast, et austada tema põhiõigust olla ära kuulatud, vaid sellepärast, et komisjon soovis „asjaolusid täielikult teades hinnata tagajärgi, mida see puutumatuse äravõtmine võib avaldada OLAFi sõltumatusele ja toimimisele ning seega Euroopa Liidu huvidele“.(75) Seega olid Üldkohtul selged tõendid, et komisjon ise oli seisukohal, et RQ seisukohad on puutumatuse äravõtmise otsuse tegemisel asjakohased ja olulised. Nendel asjaoludel näib mulle loogiliselt võimatu jõuda muule järeldusele kui see, et kui RQ õigust olla ära kuulatud oleks austatud, oleks see väga usutavalt võinud mõjutada haldusmenetluse tulemust ja seega lõplikku otsust puutumatuse äravõtmise kohta. Sellest ei järeldu siiski, nagu peaks asjaomane isik tõendama, et kui tema õigust olla ära kuulatud oleks austatud, olnuks vaidlusalune otsus teistsugune.
146. Üldisemalt rajanevad kaitseõigused ja nende seas õigus olla ära kuulatud aluspõhimõttel, mis seisneb vajaduses tagada õiglane menetlus. Kas asjaomane isik jäeti enne teda kahjustava otsuse tegemist ilma võimalusest esitada asjakohast teavet? Mulle näib, et olulised kriteeriumid on: 1) kas teave, mida ta soovis esitada, oleks olnud asjakohane? ja 2) kas tema õiguslik olukord muutub selle akti vastuvõtmise korral tema kahjuks? Ma ei arva, et ta peaks tõendama rohkemat kui see. Täheldan ka, et õigus olla ära kuulatud on tihedalt seotud asutuste kohustustega oma otsused põhjendada, mis on ette nähtud harta artikli 41 artikli 2 punktis c. Kui asutus ei võta arvesse kogu materjali, mis on tehtava otsuse suhtes oluline, on tõenäoline, et ta seda kohustust rikub.
147. Seetõttu olen seisukohal, et kolmanda väite teine osa ei ole põhjendatud ja niisiis ei ole kolmas väide põhjendatud.
Kohtukulud
148. Kodukorra artikli 138 lõike 1 ja artikli 140 lõike 1 kohaselt tuleb käesoleva menetluse kulud välja mõista komisjonilt kui käesoleva apellatsioonivaidluse kaotanud poolelt.
Ettepanek
149. Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– jätta apellatsioonkaebus rahuldamata; ja
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.