MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIILA JÄÄSKINENA
od 12. rujna 2013.(1)
Predmet C‑270/12
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske
protiv
Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije
„Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (,ESMA’) – Valjanost članka 28. Uredbe (EU) br. 236/2012 o kratkoj prodaji i određenim aspektima kreditnih izvedenica na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza – Pravna osnova – Članci 114. i 352. UFEU‑a – Institucionalna ravnoteža i podjela ovlasti – Uvjeti za dodjelu ovlasti agencijama Unije – Delegacija na temelju članka 290. UFEU‑a i provedba na temelju članka 291. UFEU‑a – Sudska praksa Meroni – Sudska praksa Romano – Interakcija s odredbama Ugovora iz Lisabona o sudskom nadzoru akata agencija s pravno obvezujućim učincima“
I – Uvod
1. Postupkom koji je pokrenula Ujedinjena Kraljevina protiv Europskog parlamenta i Vijeća zahtijeva se poništenje članka 28. Uredbe (EU) 236/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012. o kratkoj prodaji i određenim aspektima kreditnih izvedenica na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza(2). Tim se člankom Europskom nadzornom tijelu za vrijednosne papire i tržišta kapitala (u daljnjem tekstu: ESMA) dodjeljuju određene intervencijske ovlasti, putem pravno obvezujućih akata, na financijskim tržištima država članica u slučaju „prijetnj[e] pravilnom funkcioniranju i integritetu financijskih tržišta ili stabilnosti cijelog ili dijela financijskog sustava u Uniji“. Te su, pak, okolnosti nadalje definirane u članku 24. stavku 3. Delegirane uredbe Komisije br. 918/2012(3). Mjere koje je ESMA ovlaštena poduzeti na temelju članka 28. stavka 1. Uredbe 236/2012 uključuju uvođenje obveza obavješćivanja i javnog objavljivanja fizičkim i pravnim osobama te zabranu ugovaranja određenih transakcija ili podvrgavanje takvih transakcija uvjetima.
2. ESMA je osnovana 1. siječnja 2011.(4) istodobno kad i Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo(5) i Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje(6). Tri su tijela poznata pod zajedničkim nazivom „Europsko nadzorno tijelo“ ili, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 10. Uredbe br. 1095/2010, „ESA‑e“. ESMA je također nusproizvod programa reformi koji je Komisija potaknula u svjetlu financijske krize iz 2008. i izvješća Skupine na visokoj razini kojom je predsjedao Jacques de Larosière, koja je dala preporuke o tome kako ojačati nadzor financijskih tržišta na razini Unije(7), što je za posljedicu imalo provedbeni program širokog opsega(8). U skladu s člankom 5. stavkom 1. Uredbe br. 1095/2010, ESMA je „tijelo“ Unije koje ima pravnu osobnost.
3. S obzirom na uočenu potrebu da se uskladi odgovor Unije na kratku prodaju(9), Uredba br. 236/2012 stupila je na snagu 25. ožujka 2012. Kratka prodaja je praksa koja uključuje prodaju imovine, često vrijednosnica, koje nisu u vlasništvu prodavatelja u trenutku prodaje, s namjerom ostvarivanja dobiti od pada u cijeni imovine prije namire transakcije. Kako je istaknuto u pisanom očitovanju Parlamenta, ESMA je utemeljena jer je Europska unija htjela osnovati tijelo s relevantnom stručnošću za nadzor europskih vrijednosnih papira i tržišta kapitala kao dopunu nacionalnim nadzornim tijelima(10). Posljedično, Uredbom br. 236/2012 ESMA‑i su dodijeljene široke savjetodavne ovlasti, ovlasti obavješćivanja i regulatorne ovlasti u pogledu kratke prodaje.
4. Ujedinjena Kraljevina svoju tužbu temelji na četiri razloga za poništenje. Kao prvo, država članica tvrdi da ovlast koja je ESMA‑i dodijeljena na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 krši ograničenja koja je Sud odredio u presudi Meroni/Visoka vlast za delegaciju ovlasti od strane institucija(11). Kao drugo, Ujedinjena Kraljevina tvrdi da se člankom 28. ESMA‑u ovlašćuje za donošenje mjera opće primjene koje imaju zakonsku snagu, protivno odluci Suda u predmetu Romano(12). Kao treće, Ujedinjena Kraljevina smatra da se člankom 28. ESMA‑i želi dodijeliti ovlast donošenja nezakonodavnih akata opće primjene povredom članaka 290. i 291. UFEU‑a. Kao četvrto, Ujedinjena Kraljevina tvrdi da je u mjeri u kojoj se člankom 28. Uredbe br. 236/2012 ESMA ovlašćuje za donošenje pojedinačnih odluka koje obvezuju treće osobe u slučaju nedovoljnog ili neprimjerenog djelovanja od strane relevantnih nadležnih tijela država članica, članak 114. UFEU‑a nepravilna pravna osnova za donošenje takvih mjera.
5. Tužbu Ujedinjene Kraljevine za poništenje žestoko osporavaju Parlament i Vijeće uz potporu Komisije, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike i Talijanske Republike. U njihovim pisanim očitovanjima Parlament i Vijeće odgovaraju na tužbene razloge na koje se poziva Ujedinjena Kraljevina i pozivaju Sud da sudsku praksu na koju se poziva Ujedinjena Kraljevina ne razmotri izdvojeno, već u svjetlu modernizacije prava koje se primjenjuje na agencije Unije, do koje je došlo na temelju Ugovora iz Lisabona, osobito u pogledu sudskog nadzora akata agencija, koji proizvode pravne učinke. Parlament i Vijeće, uz potporu Komisije, također tvrde da članak 114. pruža primjerenu pravnu osnovu za ovlasti kojima ESMA raspolaže na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 jer se radi o mjeri usklađivanja iz prava unutarnjeg tržišta Unije.
6. Smatram da je ključni element ovoga predmeta činjenica da člankom 28. Uredbe br. 236/2012 nije predviđena delegacija ovlasti agenciji od strane bilo koje od izvršnih institucija Unije, to jest, Komisije ili, iznimno, Vijeća, već se taj članak odnosi na izravnu dodjelu ovlasti agenciji od strane zakonodavca na temelju zakonodavnog akta donesenog u skladu s člankom 289. stavkom 3. UFEU‑a. Po mojemu mišljenju, u svjetlu izmjena uvedenih Ugovorom iz Lisabona(13), i osobito potvrde u primarnom pravu da akti agencija podliježu sudskom nadzoru u pravu Unije(14), načela utvrđena presudama Romano i Meroni ne podržavaju zaključke koje Ujedinjena Kraljevina izvlači iz ovih presuda(15). Smatram, međutim, da unatoč tome treba prihvatiti tužbu Ujedinjene Kraljevine, ali na temelju njezinog četvrtog tužbenog razloga. Tomu je tako jer članak 114. UFEU‑a nije primjerena pravna osnova za članak 28. Uredbe br. 236/2012.
II – Pravni okvir
A – Članci Ugovora koji se odnose na agencije
7. U skladu s člancima 15., 16. i 228. UFEU‑a, sve „institucije, tijela, uredi i agencije“ Unije moraju poštovati načelo dobre uprave(16), dok se na agencije na temelju članaka 287. i 325. UFEU‑a primjenjuje sustav Unije za financijsku kontrolu i reviziju.
8. Na temelju članka 263. UFEU‑a, subjekti Unije u pogledu kojih Sud izvršava sudski nadzor uključuju tijela, urede i agencije Unije te se na njih primjenjuje pravilo o „propuštanju djelovanja“ u skladu s člankom 265. UFEU‑a. Na temelju članka 267. UFEU‑a, sudovi država članica mogu uputiti pitanja koja se tiču valjanosti i tumačenja akata tijela, ureda i agencija Unije, a oni se također mogu osporavati na temelju prigovora nezakonitosti, propisanog člankom 277. UFEU‑a(17).
B – Relevantni zakonodavni akti prava Unije
1. Uredba br. 1095/2010
9. Člankom 9. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 1095/2010 ESMA se ovlašćuje da privremeno zabrani ili ograniči određene financijske djelatnosti koje ugrožavaju uredno funkcioniranje i cjelovitost financijskih tržišta ili stabilnost cijelog ili dijela financijskog sustava Unije na dva načina. ESMA to može učiniti u slučajevima predviđenim i pod uvjetima propisanim zakonodavnim aktima iz članka 1. stavka 2. Uredbe br. 1095/2010(18) ili, ako je to potrebno u izvanrednim situacijama, u skladu s i pod uvjetima utvrđenima u članku 18. Uredbe br. 1095/2010.
2. Uredba br. 236/2012
10. Članak 2. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 236/2012 propisuje sljedeće:
„[…]
(b) ,kratka prodaja’ povezano s dionicom ili dužničkim instrumentom znači svaka prodaja dionice ili dužničkog instrumenta koju prodavatelj ne posjeduje u trenutku sklapanja ugovora o prodaji uključujući prodaju kada je u trenutku sklapanja ugovora o prodaji prodavatelj posudio ili je ugovorio posuditi dionicu ili dužnički instrument za isporuku pri namiri, što ne uključuje:
[…]“
11. Članak 28. Uredbe br. 236/2012 pod naslovom „Intervencijske ovlasti ESMA‑e u iznimnim okolnostima“ propisuje da:
„1. U skladu s člankom 9. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 1095/2010, ESMA u skladu sa stavkom 2. ovog članka:
(a) zahtijeva od fizičkih ili pravnih osoba koje imaju neto kratke pozicije u određenom financijskom instrumentu ili kategoriji financijskih instrumenata da obavijeste nadležno tijelo ili javno objave detalje o svakoj takvoj poziciji; ili
(b) zabranjuje ili određuje uvjete ugovaranja od strane fizičkih ili pravnih osoba kratke kupnje ili transakcije koja stvara ili je povezana s financijskim instrumentom koji nije financijski instrument iz točke (c) članka 1. stavka 1. pri čemu je učinak ili jedan od učinaka transakcije da ta osoba, u slučaju pada cijene ili vrijednosti drugog financijskog instrumenta, ostvari financijsku korist.
ESMA određuje posebne okolnosti u kojima se mjera može primjenjivati ili izuzeća koja se na nju odnose. Izuzeća se posebno mogu odrediti da se primjenjuju na aktivnosti održavanja tržišta i aktivnosti na primarnom tržištu.
2. ESMA donosi odluke iz stavka 1. samo ako:
(a) se mjerama navedenim u točkama (a) i (b) stavka 1. otklanja prijetnja pravilnom funkcioniranju i integritetu financijskih tržišta ili stabilnosti cijelog ili dijela financijskog sustava u Uniji te postoje prekogranični učinci; te
(b) niti jedno nadležno tijelo nije donijelo mjere za otklanjanje prijetnje ili je jedno ili više nadležnih tijela donijelo mjere koje ne rješavaju prijetnju na odgovarajući način.
3. Pri donošenju mjera iz stavka 1. ESMA uzima u obzir opseg u kojem mjera:
(a) značajno otklanja prijetnju pravilnom funkcioniranju i integritetu financijskih tržišta ili stabilnost cijelog ili dijela financijskog sustava u Uniji ili značajno poboljšava sposobnost nadležnih tijela da nadziru prijetnju;
(b) ne uzrokuje rizik regulatorne arbitraže;
(c) nema štetan učinak na učinkovitost financijskih tržišta, uključujući smanjenje likvidnosti na tim tržištima ili stvaranje nesigurnosti za sudionike na tržištu, koji je nesrazmjeran koristima mjere.
Ako je jedno ili više nadležnih tijela donijelo mjere u skladu s člancima 18., 19., 20. ili 21., ESMA može donijeti bilo koju od mjera iz stavka 1. ovog članka bez izdavanja prethodnog mišljenja iz članka 27.
4. Prije odluke o određivanju ili produživanju bilo koje od mjera iz stavka 1., ESMA se mora savjetovati s ESRB‑om te prema potrebi drugim odgovarajućim tijelima.
5. Prije odluke o određivanju ili produživanju bilo koje od mjera iz stavka 1., ESMA obavješćuje odgovarajuća nadležna tijela o mjerama koje namjerava donijeti. Obavijest uključuje detalje predloženih mjera, kategorije financijskih instrumenata i transakcije na koje će se one primjenjivati, dokaze koji potkrepljuju razloge za donošenje tih mjera te trenutak kada se planira da navedene mjere počnu proizvoditi učinke.
6. Obavijest se dostavlja najkasnije 24 sata prije nego što mjera treba početi proizvoditi učinke ili biti produljena. U iznimnim okolnostima, ESMA može [dostaviti] obavijesti u roku kraćem od 24 sata prije nego što se planira da mjera počne proizvoditi učinke ako nije moguće osigurati poštivanje roka za obavješćivanje od 24 sata.
7. ESMA objavljuje na svojoj internetskoj stranici obavijest o svim odlukama o određivanju ili produživanju bilo koje mjere iz stavka 1. Obavijest sadrži najmanje sljedeće:
(a) mjere koje se nalažu, uključujući instrumente i kategorije transakcija na koje se primjenjuju te njihovo trajanje;
(b) razloge zbog kojih ESMA smatra potrebnim odrediti mjere uključujući dokaze koji potkrepljuju navedene razloge.
8. Nakon odluke o određivanju ili produživanju bilo koje mjere iz stavka 1. ESMA odmah obavješćuje nadležna tijela o donesenim mjerama.
9. Mjera ima učinak nakon objave obavijesti na internetskoj stranici ESMA‑e ili u trenutku navedenom u obavijesti nakon objave obavijesti te se primjenjuje samo na transakcije ugovorene nakon što mjera počne proizvoditi učinke.
10. ESMA preispituje mjere iz stavka 1. odgovarajućom učestalošću a najmanje svaka tri mjeseca. Ako se mjera ne produži do kraja navedenog tromjesečnog razdoblja, ona automatski prestaje vrijediti. Stavak 2. do 9. primjenjuju se na produženje mjera.
11. Mjera koju je donijela ESMA u skladu s ovim člankom ima prednost nad mogućim prethodnim mjerama koje je donijelo nadležno tijelo u skladu s odjeljkom 1.“
12. Članak 30. Uredbe br. 236/2012 u vezi s člankom 42. navedene uredbe ovlašćuje Komisiju za donošenje delegiranih akata, inter alia, određujući kriterije i čimbenike koje ESMA treba uzeti u obzir pri utvrđivanju prijetnji iz članka 28. stavka 2. točke (a).
13. Članak 44. Uredbe br. 236/2012 iz Poglavlja VIII. pod naslovom „Provedbeni akti“ sadrži pravila o primjenjivom postupku odbora u kontekstu donošenja provedbenih akata od strane Komisije(19).
14. Članak 24. stavak 3. Delegirane uredbe Komisije br. 918/2012 propisuje:
„Za potrebe članka 28. stavka 2. točke (a) prijetnja urednom funkcioniranju i cjelovitosti financijskog tržišta ili stabilnosti cijelog ili dijela financijskog sustava Unije znači:
(a) sve prijetnje ozbiljne financijske, monetarne ili proračunske nestabilnosti u vezi s državom članicom ili financijskim sustavom države članice, kada to može ozbiljno ugroziti uredno funkcioniranje i cjelovitost financijskih tržišta ili stabilnost cijelog ili dijela financijskog sustava Unije;
(b) mogućnost neispunjavanja obveza države članice ili nadnacionalnog izdavatelja;
(c) značajna oštećenja fizičkih struktura važnih financijskih izdavatelja, tržišne infrastrukture, sustava poravnanja i namire te nadležnih tijela, koja bi mogla negativno utjecati na prekogranična tržišta, posebno ako je takvo oštećenje posljedica prirodne katastrofe ili terorističkog napada te ako to može ozbiljno ugroziti uredno funkcioniranje i cjelovitost financijskih tržišta ili stabilnost cijelog ili dijela financijskog sustava Unije;
(d) značajni poremećaj platnog sustava ili postupka namire, a posebno u vezi s međubankovnim poslovanjem, koje je uzrokovalo ili može uzrokovati značajno neizvršavanje ili kašnjenja plaćanja ili namire u prekograničnim platnim sustavima Unije te posebno ako to može dovesti do širenja financijskog ili ekonomskog stresa u cijelom ili u dijelu financijskog sustava Unije.“
C – Postupak pred Sudom
15. Zahtjevom podnesenim 31. svibnja 2012., zaprimljenim u tajništvu Suda 4. lipnja 2012., Ujedinjena Kraljevina podnijela je tužbu protiv Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije na temelju članka 263. UFEU‑a, zahtijevajući od Suda da poništi članak 28. Uredbe br. 236/2012 i naloži tuženicima snošenje troškova.
16. Europski parlament i Vijeće Europske unije zahtijevaju od Suda da tužbu odbije kao neutemeljenu i da Ujedinjenoj Kraljevini naloži snošenje troškova.
17. Europska Komisija, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, i Talijanska Republika intervenirale su u potporu Europskog parlamenta i Vijeća.
18. Ujedinjena Kraljevina, Europski parlament, Vijeće i Komisija sudjelovali su na raspravi održanoj 11. lipnja 2013., zajedno sa zastupnicima Kraljevine Španjolske, Francuske Republike i Talijanske Republike.
III – Pravna ocjena
A – Agencije u Europskoj uniji
19. Pod „Europskom regulatornom agencijom“ Komisija smatra „neovisni pravni subjekt koji je zakonodavac utemeljio radi pomoći u reguliranju nekog sektora na europskoj razini i pomoći u provedbi politike Zajednice“ [neslužbeni prijevod](20). Trenutačno postoje trideset dvije decentralizirane agencije koje djeluju u Europskoj uniji(21), ili koje su u nastajanju, od kojih nekolicina ima ovlast donošenja obvezujućih odluka. Kao što je dobro poznato, „agencifikacija“ u Uniji je proces koji je znatno pojačan od početka novoga tisućljeća. Kako je primijetio jedan komentator, sada je izazov, kao što je uvijek bio, uravnotežiti funkcionalne koristi i neovisnost agencija s mogućnošću da one postanu „centri arbitrarne moći koji se ne mogu kontrolirati“(22).
20. Agencije se u Europskoj uniji, međutim, razlikuju po pravnim osnovama po kojima su utemeljene, njihovoj organizaciji i ovlastima koje su im povjerene. ESMA nije među nekolicinom agencija koje su uspostavljene izravno na temelju odredbe Ugovora(23). S druge strane, ESMA također ne ulazi u skupinu agencija s čistim savjetodavnim funkcijama, iako savjetodavne ovlasti čine znatan dio njezinih aktivnosti(24).
21. ESMA se može smatrati regulatornom agencijom koja pomaže u zadaći regulacije na razini Unije u vezi sa širenjem unutarnjeg tržišta. Osnovna razlika između izvršne i regulatorne agencije je ta da izvršne agencije provode troškovne programe, izravno ovise o Komisiji te su joj isključivo odgovorne, dok regulatorne agencije uglavnom određuju zajednička pravila i pružaju usluge te njima upravljaju upravni ili nadzorni odbor sastavljen od predstavnika država članica i nekih predstavnika Komisije(25).
22. ESMA nije izvršna agencija koju je Komisija utemeljila na temelju članka 6. Uredbe br. 58/2003 o utvrđivanju statusa izvršnih agencija kojima se povjeravaju određene zadaće vezane uz upravljanje programima Zajednice.(26). To su tijela koja djeluju na temelju daljnje delegacije ovlasti od strane Komisije(27).
23. ESMA je, međutim, agencija s pravom odlučivanja iste vrste kao i Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu (u daljnjem tekstu: OHIM)(28), Ured Zajednice za biljne sorte (u daljnjem tekstu: CPVO)(29), Europska agencija za sigurnost zračnog prometa (u daljnjem tekstu: EASA)(30), Europska agencija za kemikalije (u daljnjem tekstu: ECHA)(31), Europska agencija za lijekove(32) i Agencija za suradnju energetskih regulatora(33), u smislu da upravo ESMA sama donosi neke od svojih odluka, uključujući one donesene na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012, bez posredovanja Komisije(34).
24. Međutim, postoji bitna razlika između ESMA‑e i regulatornih agencija koje djeluju u drugim područjima, a ne na financijskim tržištima, koja je ključna za rješenje ovog spora. Iako su nekima od nedavno osnovanih tijela kao što su EASA ili ECHA bile dodijeljene veće regulatorne ovlasti nego onima starijima, „krivudav“ način na koji je to učinjeno, i višestruke kontrole kojima su te ovlasti podvrgnute pokazuju da namjera zakonodavca nije bila dodijeliti im jasan hijerarhijski autoritet nad nacionalnim agencijama(35). Kako je Komisija priznala na raspravi, druge regulatorne agencije ne mogu donositi pravno obvezujuće odluke protiv pojedinačnih pravnih subjekata umjesto bilo odluke, bilo nedjelovanja nadležnog nacionalnog tijela koje se može ne slagati s odlukom koju je donijela ESMA. Ipak, upravo je to ovlast koju članak 28. Uredbe br. 236/2012 dodjeljuje ESMA‑i(36). U skladu s člankom 28. stavkom 11. Uredbe br. 236/2012, mjera koju je donijela ESMA ima prednost pred bilo kojom prethodnom mjerom koju je donijelo nadležno nacionalno tijelo.
25. U pisanim očitovanjima Parlamenta bilo je istaknuto da je osim triju ESA‑i samo Europska agencija za kemikalije osnovana isključivo na pravnoj osnovi članka 114. UFEU‑a. Međutim, ona nema intervencijske ovlasti slične onima propisanima člankom 28. Uredbe br. 236/2012(37). Napomenuo bih da je Europska agencija za lijekove ustanovljena na osnovi članka 114. u vezi s člankom 168. UFEU‑a(38), Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu (žigovi i dizajni) i Ured Zajednice za biljne sorte uspostavljeni su na osnovi članka 352. UFEU‑a, dok je Europska agencija za sigurnost zračnog prometa utemeljena na osnovi članka 100. UFEU‑a(39).
26. Po mojemu mišljenju, četvrti razlog za poništenje u tužbi Ujedinjene Kraljevine koji se odnosi na primjerenost članka 114. UFEU‑a kao pravne osnove za donošenje članka 28. Uredbe br. 235/2012 logično prethodi pitanju usklađenosti ovlasti ESMA‑e na temelju ove odredbe s ustavnim pravom Unije, i osobito načelima utvrđenima u presudama Romano i Meroni/Visoka vlast. S ustavnopravnog stajališta ocjena pravne osnove članka 28. Uredbe br. 236/2012, zakonodavnog akta donesenog na temelju članka 289. stavka 3., prethodi sporednim pravnim pitanjima koja se odnose na njegov sadržaj. Stoga ću započeti s analizom četvrtog razloga za poništenje koji je istaknula Ujedinjena Kraljevina, a zatim ću razmotriti preostala tri pitanja zajedno.
B – Članak 114. UFEU‑a i pitanja koja se odnose na pravnu osnovu
1. Članak 114. UFEU‑a kao pravna osnova za osnivanje ESMA‑e
27. Kako je istaknuto u jednom nedavnom komentaru, sve do prije jednog desetljeća većina je agencija bila utemeljena na osnovi članka 352. UFEU‑a(40). U tom svjetlu, i s obzirom na ovlast ESMA‑a „da donosi odluke koje obvezuju nacionalna nadzorna tijela i tržišne sudionike“, nije iznenađujuće da je primjerenost članka 114. UFEU‑a kao pravne osnove za takve ovlasti bila propitivana(41). Po mojemu mišljenju, od osobite je važnosti strogi sudski nadzor korištenja članka 114. UFEU‑a, s obzirom na tendenciju zakonodavca Unije, u posljednjih gotovo osam godina, da agencije osniva na „osnovi posebnih nadležnosti u određenim područjima“, a ne na osnovi članka 352. UFEU‑a(42). Međutim, u tom smislu treba napraviti razliku između pravne osnove za osnivanje agencije i one koja se primjenjuje na dodjelu ovlasti toj agenciji.
28. Sudska praksa Suda o korištenju članka 114. UFEU‑a kao temelja za osnivanje agencija i njihovog sudjelovanja u donošenju pravnih akata Unije uvelike se razvila tijekom posljednjeg desetljeća. Poduzete su sljedeće mjere.
29. U predmetu Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće, tzv. „Arome dima“(43) Sud je presudio da je članak 114. UFEU‑a bio pravilna pravna osnova za donošenje mjera od strane Komisije, koja je usko surađivala s Europskom agencijom za sigurnost hrane jer je to bilo „primjereno sredstvo“ za postizanje „željenog usklađivanja prava država članica“(44). U tom je predmetu Sud odobrio zakonodavni model koji se sastoji od više stupnjeva kao mjeru usklađivanja u smislu članka 114. UFEU‑a, kada je sporna uredba predstavljala „međukorak na putu usklađivanja zakona država članica“(45) pri čemu je Komisija s tim ciljem radila s Europskom agencijom za sigurnost hrane.
30. Doseg članka 114. UFEU‑a kao pravne osnove za osnivanje agencija proširen je u presudi ENISA(46). Sud je odlučio da je osnivanje agencije koja je Komisiji davala mišljenje o tehničkim pitanjima moglo predstavljati mjeru usklađivanja u smislu članka 114. kako zbog potrebe za tehničkim savjetovanjem(47), tako i zbog činjenice da je „zakonodavac Zajednice smatrao da je osnivanje tijela Zajednice kao što je Agencija prikladno sredstvo za sprečavanje pojave razlika koje bi mogle stvoriti prepreke urednom funkciniranju unutarnjeg tržišta u ovome području“(48).
31. Sud je u presudi ENISA također naveo da se članak 114. UFEU‑a može koristiti kao pravna osnova samo kada iz pravnog akta stvarno i objektivno proizlazi da mu je svrha poboljšanje uvjeta za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta(49). Tvorci Ugovora, koristeći se u tom članku izrazom „mjere za usklađivanje“, zakonodavcu su, ovisno o općem kontekstu i specifičnim okolnostima područja koje treba uskladiti, željeli dodijeliti marginu prosudbe kad je riječ o najprimjerenijoj tehnici usklađivanja za postizanje željenog rezultata, osobito u područjima koje karakteriziraju složene tehničke značajke(50).
32. Na toj je osnovi Sud došao do važnog zaključka o općim ovlastima agencija za donošenje pravno obvezujućih mjera u pogledu trećih. S obzirom na to da ništa iz teksta članka 114. UFEU‑a nije upućivalo na zaključak da bi adresati mjera donesenih na osnovi članka 114. UFEU‑a mogle biti samo pojedine države članice, zakonodavcu je dopušteno da smatra potrebnim osnivanje tijela Unije odgovornog za provedbu procesa usklađivanja(51). Posljedično, članak 114. UFEU‑a predstavljao je primjerenu pravnu osnovu za donošenje Uredbe br. 460/2004, na temelju koje je osnovana Agencija Europske unije za sigurnost mreža i podataka.
33. Čini se da je zakonodavac Unije imao brige slične onima koje je Sud rješavao u presudi ENISA kada je odlučio donijeti specifične mjere o kratkoj prodaji i osobito kada je ESMA‑i u ovom području odlučio dodijeliti nekoliko zadaća i odgovornosti. O tome svjedoči uvodna izjava 1. Uredbe br. 236/2012, u kojoj stoji da se mjere koje su donijele države članice u pogledu kratke prodaje, u svjetlu financijske krize iz rujna 2008., „međusobno razlikuju budući da Uniji nedostaje poseban zajednički regulatorni okvir kojim bi se regulirala kratka prodaja“. Sličan je stav izražen u uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 236/2012(52) prema kojoj je „[p]otrebno […] uskladiti pravila kratke prodaje i određene aspekte kreditnih izvedenica na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza kako bi se spriječio nastanak prepreka pravilnom funkcioniranju tržišta Europske unije budući da se u protivnom može lako dogoditi da države članice nastave donositi različite mjere“.
34. Posljedično, smatram da se načelno ne može prigovoriti osnivanju ESMA‑e i reguliranju njezinih zadaća i ovlasti na pravnoj osnovi članka 114. UFEU‑a. Općenito govoreći, i uzimajući u obzir njezine šire funkcije(53), uloga ESMA‑e u kontekstu pravila država članica o kratkoj prodaji ispunjava uvjete koje je Sud utvrdio u presudi ENISA. Međutim, ovlasti ESMA‑e iz članka 28. Uredbe br. 236/2012 zahtijevaju dublju ocjenu.
2. Članak 114. UFEU‑a kao pravna osnova za članak 28. Uredbe br. 236/2012
35. Prigovori koje je istaknula Ujedinjena Kraljevina u svojemu četvrtom razlogu za poništenje manje su ambiciozni od općeg osporavanja pravne osnove za osnivanje ESMA‑e. Umjesto toga, tiču se ovlasti koje su ESMA‑i dodijeljene na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012(54). Ujedinjena Kraljevina tužbeni razlog koji se odnosi na članak 114. UFEU‑a temelji na tvrdnji prema kojoj se tom odredbom Ugovora ne može odobriti donošenje pojedinačnih mjera koje su upućene konretnim fizičkim ili pravnim osobama tako da, u mjeri u kojoj se člankom 28. Uredbe br. 236/2012 dopuštaju takve mjere, on prekoračuje ovlasti dodijeljene člankom 114. UFEU‑a(55).
36. Kao što sam već spomenuo, načelno se ne može prigovoriti korištenju članka 114. UFEU‑a kao pravne osnove kojom se agencije ovlašćuje za donošenje pravno obvezujućih odluka u pogledu trećih. Međutim, odlučujući kriterij za ocjenu je li dodjela takvih ovlasti u dosegu članka 114. UFEU‑a je onaj na temelju kojeg se može utvrditi čine li odluke predmetne agencije usklađivanje unutarnjeg tržišta ili mu doprinose, u smislu u kojemu se ovaj pojam koristi u pravu Unije.
37. Međutim, pozivanje na članak 114. UFEU‑a kao na jedinu pravnu osnovu za članak 28. Uredbe br. 236/2012 nije podržano sudskom praksom Suda jer se dodjela ESMA‑i ovlasti s pravom odlučivanja na temelju tog članka, u zamjenu za ocjene nadležnih nacionalnih tijela, ne može smatrati mjerom „za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta“ u smislu članka 114. UFEU‑a(56).
38. Ovlasti dodijeljene ESMA‑i na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 premašuju usklađivanje unutarnjeg tržišta zbog sljedećih razloga.
a) Analiza sadržaja ovlasti dodijeljenih ESMA‑i na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012
39. Članak 28. Uredbe br. 236/2012 ima za učinak podizanje na razinu Unije, točnije ESMA‑e, intervencijske ovlasti koja se primjenjuje u okolnostima jednakima onima koje aktiviraju intervencijske ovlasti nadležnih tijela država članica na temelju članaka 18., 20. i 22. Uredbe br. 236/2012. Štoviše, ovlasti iz članka 28. mogu se izvršavati samo ako spomenuta nacionalna tijela nisu djelovala kako bi na odgovarajući način riješila „prijetnj[u] pravilnom funkcioniranju i integritetu financijskih tržišta ili stabilnosti cijelog ili dijela financijskog sustava u Uniji“ (vidjeti članak 28. stavak 2. točku (a) i (b) Uredbe br. 236/2012).
40. Kako je Ujedinjena Kraljevina istaknula na raspravi, ESMA će se, po definiciji, izjašnjavati o pitanju o kojemu je nadležno nacionalno tijelo o kojemu je riječ dalo drukčije mišljenje. Nadalje, u skladu s člankom 28. stavkom 4. i uvodnom izjavom 33. Uredbe br. 236/2012, jedini subjekt s kojim se ESMA mora savjetovati prije određivanja ovih mjera je Europski odbor za sistemske rizike (u daljnjem tekstu: ESRB)(57), i ni Vijeće ni Komisija nisu kao institucije uključeni u postupak odlučivanja. Kao što sam već spomenuo, u skladu s člankom 28. stavkom 11. Uredbe br. 236/2012, mjera koju je donijela ESMA ima prednost nad mogućim prethodnim mjerama koje je donijelo nadležno nacionalno tijelo.
41. S obzirom na navedeno, ne može se uvjerljivo tvrditi da su ovlasti ESMA‑e na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 u potpunosti neograničene. Kao što sam već naveo, članak 24. stavak 3. Delegirane uredbe Komisije preciznije definira pojam iz članka 28. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 236/2012(58).
42. Pri izvršavanju ovlasti dodijeljenih člankom 28. Uredbe br. 236/2012 određeni su sljedeći uvjeti i ograničenja. ESMA je dužna uzeti u obzir u kojem opsegu mjera „značajno otklanja prijetnju pravilnom funkcioniranju i integritetu financijskih tržišta ili stabilnost cijelog ili dijela financijskog sustava u Uniji ili značajno poboljšava sposobnost nadležnih tijela da nadziru prijetnju“ (vidjeti članak 28. stavak 3. točku (a)); „ne uzrokuje rizik regulatorne arbitraže“ (članak 28. stavak 3. točka (b)); „nema štetan učinak na učinkovitost financijskih tržišta, uključujući smanjenje likvidnosti na tim tržištima ili stvaranje nesigurnosti za sudionike na tržištu, koji je nesrazmjeran koristima mjere“ (članak 28. stavak 3. točka (c)).
43. Osim toga, članak 28. Uredbe br. 236/2012 pruža dodatna postupovna jamstva. Kao što sam već spomenuo, ESMA je dužna savjetovati se s ESRB‑om. Prema potrebi, savjetuje se i s ostalim nadležnim tijelima, ali to nije dužna učiniti (članak 28. stavak 4.). O mjerama koje namjerava donijeti ili produžiti, ESMA je dužna obavijestiti nadležna tijela najkasnije 24 sata prije nego što mjera treba početi proizvoditi učinke ili prije produženja mjere, osim u „iznimnim okolnostima“ (članak 28. stavak 5. i stavak 6.), i nakon odluke o određivanju mjera, o tome obavješćuje nadležna tijela (članak 28. stavak 8.). Naposljetku, ESMA je dužna na svojoj internetskoj stranici objaviti svaku odluku o određivanju ili produženju mjera, uključujući razloge za njezino donošenje (članak 28. stavak 7.) te je također dužna preispitati svaku donesenu mjeru svaka tri mjeseca. U protivnom, ona prestaje vrijediti (članak 28. stavak 10.). Vratit ću se na ograničenja izvršavanja ovlasti ESMA‑e na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 kada budem razmatrao relevantnost sudske prakse predmeta Meroni/Visoka vlast za rješenje ovog spora.
44. Međutim, treba imati u vidu širinu ovlasti dodijeljenih ESMA‑i vis-à-vis trećih. Kao što sam već spomenuo, intervencija ESMA‑e na temelju članka 28. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 236/2012 može za fizičke ili pravne osobe stvoriti obveze objavljivanja njihovih neto kratkih pozicija u određenom financijskom instrumentu ili kategoriji financijskih instrumenata. Nadalje, ESMA može uvesti zabrane ili odrediti uvjete u vezi s kratkom prodajom ili sličnim transakcijama kako je propisano člankom 28. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 236/2012.
45. Smatram, suprotno argumentima iz pisanog očitovanja Komisije, da to znatno premašuje ovlast „određivanja mjera u vezi s nekim proizvodom ili kategorijom proizvoda i, prema potrebi, pojedinačnih mjera koje se tiču tih proizvoda“(59). U ovom kontekstu ESMA zapravo ne razvija posebna i detaljnija pravila primjenjiva na neki financijski proizvod ili uslugu, o čemu je riječ kada, na primjer, Komisija izvršava svoje ovlasti radi ujednačavanja pristupa država članica u pogledu opasnog proizvoda na temelju članka 13. Direktive br. 2001/95 Europskog parlamenta i Vijeća od 3. prosinca 2001. o općoj sigurnosti proizvoda, donesenoj na temelju članka 114. UFEU‑a(60). ESMA zapravo intervenira u uvjete tržišnog natjecanja na određenom financijskom tržištu, koji su u nadležnosti nacionalnog nadležnog tijela, kada je suočena s nekim izvanrednim okolnostima. Smatram da u pravu Unije najveću sličnost s ovlastima dodijeljenima ESMA‑i na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 imaju intervencijske ovlasti Komisije u području poljoprivrede i antidumpinga, to jest, u područjima u kojima Komisija provodi zajedničku politiku Unije.
46. Stoga mjera donesena na osnovi članka 114. UFEU‑a za svoj cilj zaista mora imati poboljšanje uvjeta za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Ako bi samo utvrđenje razlika između nacionalnih pravila i apstraktne opasnosti od stvaranja prepreka za korištenje temeljnih sloboda ili narušavanja tržišnog natjecanja koje bi bilo posljedica toga bilo dovoljno za opravdanje izbora članka 114. UFEU‑a kao pravne osnove, sudski nadzor poštovanja pravilne pravne osnove mogao bi biti neučinkovit. Sud bi time bio spriječen u izvršavanju funkcije koja mu je povjerena člankom 19. UEU‑a, koja se sastoji od osiguravanja poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ(61). Stoga prilikom utvrđivanja je li članak 114. UFEU‑a pravilna pravna osnova za neku mjeru, Sud mora provjeriti ima li mjera čija se valjanost dovodi u pitanje za stvarne ciljeve poboljšanje uvjeta za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta kao što je naveo zakonodavac Unije(62).
47. Štoviše, mogućnost za pojavu novih prepreka trgovini zbog razlika u pravu država članica nije dovoljna. Pojava takvih prepreka mora biti vjerojatna i cilj mjere o kojoj je riječ mora biti njihovo sprečavanje(63).
b) Članak 28. Uredbe br. 236/2012 u kontekstu sudske prakse Suda o članku 114. UFEU‑a kao pravnoj osnovi
48. U presudi ENISA Sud je presudio da zakonodavac može smatrati potrebnim predvidjeti osnivanje tijela Zajednice odgovornog za doprinošenje provedbi procesa usklađivanja „u situacijama kada se, radi olakšavanja jedinstvene provedbe i primjene zakona koji se temelje na toj odredbi, čini primjerenim usvajati neobvezujuće potporne i okvirne mjere“(64).
49. Štoviše, Sud je naglasio da zadaće povjerene takvom tijelu moraju biti u uskoj vezi sa sadržajem akata kojima se usklađuju odredbe zakona i drugih propisa država članica o čemu je osobito riječ kada tijelo pruža usluge nacionalnim tijelima ili tržišnim sudionicima koje utječu na jedinstvenu provedbu instrumenata usklađivanja i koje mogu olakšati njihovu primjenu(65).
50. Međutim, ovlasti ESMA‑e za donošenje odluka na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 imaju malo sličnosti s mjerama koje je Sud opisao u ovim važnim odlomcima presude ENISA. Odluke koje se donose na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 pravno su obvezujuće, dok mjere koje je Sud razmatrao u presudi ENISA to nisu bile. Iako to samo po sebi nije sporno, teško je zamisliti kako bi izvršavanje ovlasti na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 moglo doprinijeti usklađivanju onakve vrste kakvu je Sud opisao u presudi ENISA. Cilj je članka 28. u većoj mjeri uzdizanje provedbenih ovlasti navedenih u člancima 18., 20. i 22. Uredbe br. 236/2012 s nacionalne razine na razinu Unije kada nema suglasnosti između ESMA‑e i nadležnog nacionalnog tijela ili između nacionalnih tijela.
51. Zapravo se člankom 28. Uredbe br. 236/2012 na razini Unije stvara mehanizam za hitno odlučivanje koji se pokreće kada se nadležna nacionalna tijela ne slažu o mjerama koje treba donijeti. Zbog pravila o glasovanju ESMA‑e, ta se mjera može donijeti kvalificiranom većinom glasova njezinog Odbora supervizora(66).
52. Stoga rezultat aktiviranja ovlasti dodijeljenih ESMA‑i na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 nije usklađivanje ili usvajanje jedinstvene prakse na razini država članica, već zamjena nacionalnog procesa odlučivanja u skladu s člancima 18., 20. i 22. Uredbe br. 236/2012 s procesom odlučivanja na razini Unije.
53. Stoga, iako Parlament u svojim pisanim očitovanjima pravilno tvrdi da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, agencije mogu osnovati i može im se dati uloga na temelju članka 114. UFEU‑a pod uvjetom da su dio normativnog konteksta kojim se usklađuju odredbe koje se odnose na unutarnje tržište(67), članak 28. Uredbe br. 236/2012 premašuje te granice.
3. Članak 352. UFEU‑a kao primjerena pravna osnova za članak 28. Uredbe br. 236/2012
54. Radi potpunosti, dodao bih da smatram da članak 352. predstavlja primjerenu pravnu osnovu za članak 28. Uredbe br. 236/2012. Tomu je tako zato što očito postoji potreba za djelovanjem na razini Unije jer, na integriranom tržištu financijskih instrumenata, nedjelovanje ili neodgovarajuće djelovanje nadležnog nacionalnog tijela u vezi s kratkom prodajom može imati znatne prekogranične učinke. Ti učinci mogu uključivati poremećaje u bankovnim sustavima država članica različite od onih na tržištima na kojima se odvija kratka prodaja. Stoga u situacijama koje predstavljaju prijetnju pravilnom funkcioniranju i integritetu financijskih tržišta ili stabilnosti cijelog ili dijela financijskog sustava u Uniji, čini se i potrebnim i proporcionalnim centralizirani postupak odlučivanja koji omogućuje jedinstvenu primjenu pravila Unije o kratkoj prodaji. Međutim, zbog razloga koje sam prije naveo, centralizirani mehanizam odlučivanja u hitnim slučajevima koji zamjenjuje odluku nadležnog tijela države članice, bez njezine suglasnosti, ili koji ga zamjenjuje ako on ne postoji, ne može se smatrati pojmom „usklađivanj[a] odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama“.
55. Time želim reći da je, po mom mišljenju, članak 28. Uredbe br. 236/2012 „potreban“ u smislu članka 352. „za postizanje jednog od ciljeva“ određenih Ugovorima. Pod time mislim na presudu Massey – Ferguson(68) u kojoj je Sud presudio da funkcioniranje carinske unije „nužno” nalaže jedinstveno utvrđivanje carinske vrijednosti robe uvezene iz trećih država tako da je razina zaštite koju pruža jedinstvena carinska tarifa jednaka u čitavoj Zajednici(69). Zbog razloga koje sam prethodno naveo, intervencijske ovlasti ESMA‑e na temelju članka 28. stavka 1. Uredbe br. 236/2012 imaju slično svojstvo „nužnosti“ za postizanje ciljeva unutarnjeg tržišta zbog prekograničnih posljedica neodgovarajućeg djelovanja država članica u pogledu kratke prodaje.
56. Istodobno bih spomenuo da činjenica da na funkcioniranje unutarnjeg tržišta „djeluje“ kratka prodaja, nije dovoljna za zaključak da je članak 114. UFEU‑a primjerena pravna osnova za članak 28. Uredbe br. 236/2012(70). Drugim riječima, članak 114. UFEU‑a nije dostupna i alternativna pravna osnova koja bi mogla spriječiti upotrebu članka 352. UFEU‑a(71). Intervencije koje je ESMA ovlaštena poduzeti na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 premašuju usklađivanje iz članka 114. UFEU‑a. Međutim, one su nužne za funkcioniranje unutarnjeg tržišta Unije zbog poremećaja koji bi mogli uslijediti ako neka država članica ne bi spriječila posjedice kratke prodaje u iznimnim okolnostima(72). Niti bi korištenje članka 352. UFEU‑a „služilo kao osnova za proširenje područja“ [neslužbeni prijevod] nadležnosti Unije „preko općeg okvira stvorenog odredbom“ [neslužbeni prijevod] Ugovora o EU‑u, i „osobito odredbi kojima se definiraju zadaće i aktivnosti“ [neslužbeni prijevod] Unije(73).
57. Štoviše, Sud je izričito odobrio korištenje članka 352. UFEU‑a za mjere „koje se izričito odnose na pojedince“(74), kada predmetne mjere ulaze u ciljeve Unije za potrebe članka 352. UFEU‑a(75). Po mom mišljenju, i zbog utjecaja do kojega bi na funkcioniranje unutarnjeg tržišta moglo doći zbog nedostatka odgovarajućeg djelovanja nadležnih tijela države članice u pogledu kratke prodaje, ciljevi članka 28. Uredbe br. 236/2012 odgovaraju ciljevima Europske unije za potrebe članka 352. UFEU‑a(76).
58. S obzirom na to da se člankom 352. UFEU‑a zahtijeva jednoglasna odluka država članica, pitanje primjerenosti pravne osnove za donošenje Uredbe br. 236/2012, u smislu širine suglasja za donošenje članka 28. Uredbe br. 236/2012, nije nevažno. Na raspravi je spomenuto da se Ujedinjena Kraljevina protivila članku 28. Uredbe br. 236/2012 tijekom zakonodavnog postupka propisanog člankom 114. UFEU‑a, kojim se samo zahtijeva glasovanje kvalificiranom većinom unutar Vijeća(77). Kao što sam prethodno naveo, ne postoji pravo veta kada Odbor supervizora ESMA‑e izvršava njegove ovlasti iz članka 28. Uredbe br. 236/2012. Od Ugovora iz Lisabona, člankom 352. stavkom 2. UFEU‑a, Komisija se obvezuje na to da upozorava nacionalne parlamente na prijedloge koji se temelje na ovom članku(78). Tako bi korištenje članka 352. UFEU‑a kao pravne osnove za članak 28. Uredbe 236/2012 omogućilo povećani demokratski doprinos(79).
59. S obzirom na prethodno navedeno, zaključujem da bi Sud trebao poništiti članak 28. Uredbe br. 236/2012 zbog nenadležnosti, s obzirom na to da članak 114. nije predstavljao primjerenu pravnu osnovu za njegovo donošenje(80).
C – Tužbeni razlozi Ujedinjene Kraljevine koji se temelje na sudskoj praksi u predmetima Meroni i Romano s obzirom na članke 290. UFEU‑a i 291. UFEU‑a
1. Uvodne napomene
60. S obzirom na moj zaključak o četvrtom razlogu za poništenje koji je Sudu na ocjenu podnijela Ujedinjena Kraljevina, svoje razmatranje u pogledu prvog, drugog i trećeg razloga za poništenje ističem samo u slučaju da Sud utvrdi da članak 114. UFEU‑a pruža primjerenu pravnu osnovu za donošenje članka 28. Uredbe br. 236/2012. Smatram da izmjene uvedene Ugovorom iz Lisabona, kako u pogledu razjašnjenja razlike između (normativnih) delegiranih akata i provedbenih (izvršnih) ovlasti(81), tako i izmjena kojima se sudski nadzor akata agencija Unije trajno uvodi u sudsku arhitekturu Unije, znači da se relevantnost sudske prakse Romano i Meroni/Visoka vlast mora repozicionirati u suvremenu strukturu ustavnog prava Unije.
a) Presuda Suda u predmetu Meroni/Visoka vlast
61. Presuda Meroni/Visoka vlast donesena je 1958. godine u vezi s tužbom podnesenom protiv sustava za izjednačavanje starog željeza uvezenog iz trećih država uspostavljenog Ugovorom o EZUČ-u i, preciznije, protiv iznosa koji je ubirala Visoka vlast u skladu s dvjema odlukama Zajedničkog ureda potrošača starog željeza i Fonda za izjednačavanje uvezenog starog željeza (u daljnjem tekstu: agencije iz Bruxellesa), tijela koja je, oba, Visoka vlast EZUČ-a bila ovlastila za provedbu mehanizma. Agencije iz Bruxellesa obje su bile tijela privatnog prava utemeljena u Belgiji.
62. U presudi Meroni/Visoka vlast Sud je utvrdio da je Visoka vlast bila ovlaštena delegirati svoje ovlasti vanjskom tijelu ili tijelima. Međutim, na tu delegaciju primjenjivala su se ograničenja uvedena Ugovorom o EZUČ-u. Sud je odlučio da Visoka vlast nije mogla tijelu kojemu se delegiraju ovlasti delegirati ovlasti koje se razlikuju od onih koje je Visoka vlast imala na temelju Ugovora o EZUČ-u(82). Na primjer, odluke agencija iz Bruxellesa nisu podlijegale nadzoru Suda pod uvjetima utvrđenima člankom 33. EZUČ-a, dok se to ograničenje primjenjivalo na pravne akte Visoke vlasti(83). Štoviše, Sud je naglasio da su delegacije ovlasti zakonite samo ako su nužne za izvršavanje zadaća Visoke vlasti. Bilo koja delegacija ovlasti može se odnositi samo na jasno definirane izvršne ovlasti čije korištenje u potpunosti mora podlijegati nadzoru Visoke vlasti(84).
63. Upravo je u tom kontekstu Sud došao do svog poznatog zaključka da „delegacija ovlasti agencijama iz Bruxellesa na temelju Odluke br. 14/55 tim agencijama daje slobodu ocjene koja podrazumijeva široku marginu prosudbe te se ne može smatrati spojivom sa zahtjevima Ugovora“ [neslužbeni prijevod](85).
64. Iz konteksta u kojem je Sud donio odluku u predmetu Meroni/Visoka vlast, po mojemu mišljenju, jasno proizlazi da je Sud bio zabrinut za dvije stvari; kao prvo, Sud se brinuo zbog nedostatka bilo kakvog sudskog nadzora akata agencija iz Bruxellesa; kao drugo, Sud je nastojao spriječiti Visoku vlast da delegira ovlasti šire od onih koje ona sama ima i koje su bile definirane tako široko da su bile arbitrarne. Smatram da je Sud time podržao ustavne obveze djelotvornog sudskog nadzora i institucionalne ravnoteže.
b) Zaključci Suda u presudi Romano
65. Na sličnoj zabrinutosti temelje se zaključci Suda u presudi Romano. U tom je predmetu belgijski sud za radne sporove uputio Sudu zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju i valjanosti Odluke Administrativne komisije Europskih zajednica za socijalnu sigurnost radnika migranata (u daljnjem tekstu: Administrativna komisija)(86), i tumačenju Uredbe Vijeća br. 574/72 od 21. ožujka 1972. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EEZ) br. 1408/71 o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice(87). Administrativna komisija je bila osnovana na temelju potonje uredbe te je bila donijela odluku koja je negativno utjecala na iznos mirovine koji se trebao isplatiti gospodinu Romanu.
66. Odlučujući o ovlastima Administrativne komisije, Sud je došao do poznatog zaključka prema kojemu:
„[…] iz članka 155. Ugovora i pravosudnog sustava uspostavljenog Ugovorom, a osobito njegovim člancima 173. i 177., proizlazi da tijelo kao što je Vijeće ne može ovlastiti Administrativnu komisiju za donošenje akata sa zakonskom snagom“(88).
67. Kako je istaknuto na raspravi, francuska, nizozemska, njemačka i talijanska jezična verzija presude Romano pokazuju da je njezin doseg bio ograničen na zabranu donošenja normativnih akata od strane agencija. Tako izraz na engleskom jeziku „acts having the force of law“ u točki 20. presude Romano odgovara izrazu na francuskom jeziku „actes revêtant un caractère normative“ u francuskoj jezičnoj verziji. Stoga izraz na englekom jeziku „acts having the force of law“ treba tumačiti u svjetlu ostalih jezičnih verzija.
2. Presude Meroni/Visoka vlast i Romano u sadašnjem kontekstu prava Unije o regulatornim agencijama
68. Bilo je navedeno da Sud još nije primijenio načela iz presude Meroni/Visoka vlast na ikoju sadašnju agenciju Unije(89). Ukratko, problem je u usklađivanju širenja agencija sa zabranom delegiranja njima i drugim tijelima preširokih i/ili nedovoljno utvrđenih diskrecijskih ovlasti, određenom u presudi Meroni/Visoka vlast(90), kao i sa zabranom agencijama da donose akte sa „zakonskom snagom“, koja je utvrđena u presudi Romano.
69. Treba istaknuti osnovne razlike u činjeničnom i pravnom kontekstu u kojemu su djelovale agencije o kojima je Sud odlučivao 1958. u presudi Meroni/Visoka vlast i načinu na koji te agencije djeluju danas. Jedan ih je autor opisao na sljedeći način:
„Agencije iz Bruxellesa [o kojima je Sud odlučivao u presudi Meroni/Visoka vlast] su bile subjekti privatnog prava, dok su agencije Unije javni subjekti osnovani na temelju prava Unije. Iako je potpuno logično označiti prethodne kao ,vanjska tijela’, o tome nije riječ u pogledu potonjih. Agencijama iz Bruxellesa ovlasti je dodijelila Visoka vlast, dok je agencije Unije osnovao zakonodavac Unije, koji im je dodijelio ovlasti. Osim toga, presuda Meroni/Visoka vlast je donesena u okviru Ugovora o EZUČ-u, dok sadašnje agencije Unije djeluju u okviru Ugovorâ Unije“(91).
70. Granice relevantnosti presude Romano u odnosu na sadašnje pravo agencija proizlaze iz same presude. Smatram da je jasno kako je Sud, kada je zabranio dodjeljivanje zakonodavnih ovlasti predmetnoj agenciji, imao u vidu nepostojanje mehanizma u UEZ‑u, u onakvom obliku kakav je tada bio na snazi, a koji bi omogućio sudski nadzor takvih mjera. Međutim, Ugovorom iz Lisabona ta je praznina popunjena, redefinirana je delegacija zakonodavnih ovlasti iz članka 290. UFEU‑a te su razjašnjeni doseg i provedba provedbenih ovlasti iz članka 291. UFEU‑a.
71. Što se tiče presude Meroni/Visoka vlast, brige Suda za institucionalnu ravnotežu i potrebu da zabrani preširoke i/ili arbitrarne delegacije ovlasti jednako su relevantne danas kao što su bile 1958. Međutim, njih također treba razmotriti uzimajući u obzir razvoj primarnog prava Unije, kako se odražava u člancima 290. i 291. UFEU‑a.
72. Kao što ću objasniti u sljedećem odjeljku, evolucija ustavnog prava Unije do koje je došlo donošenjem Ugovora iz Lisabona je stvarno riješila glavne brige s kojima se Sud morao suočiti u predmetima Meroni/Visoka vlast i Romano; to jest, nedostatkom ugovornih kriterija za dodjelu i delegaciju ovlasti kako bi se osiguralo poštovanje institucionalne ravnoteže, s jedne strane, i pravnom prazninom u smislu sudskog nadzora obvezujućih akata agencija, s druge strane.
3. Izmjene uvedene Ugovorom iz Lisabona
73. Kao što sam već spomenuo, nadležnost Suda za nadzor zakonitosti akata „tijela, ureda, ili agencija Unije koji bi mogli proizvesti pravne učinke prema trećima“ sada je potvrđena člankom 263. stavkom 1. UFEU‑a, dok članak 263. stavak 2. UFEU‑a propisuje da pri nadzoru akata agencija Sud na raspolaganju ima razloge tradicionalno dostupne u pravu Unije(92). Članak 265. stavak 1. UFEU‑a propisuje da se protiv rada agencija može podnijeti tužba zbog propusta, a člankom 267. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a osigurano je da akti agencija podliježu nadzoru valjanosti putem nacionalnih sudova. Agencije su uvedene u posljednju razinu pravosudne arhitekture Unije njihovim uključivanjem među subjekte protiv čijih se akata može uložiti prigovor nezakonitosti, što se odnosi na akte opće primjene. S druge strane, agencije se ne spominju u odredbi o izvanugovornoj odgovornosti institucija Unije i tužbi za naknadu štete, to jest, u člancima 268. i 340. UFEU‑a. Međutim, u skladu sa sudskom praksom, tužba za naknadu štete može se podnijeti protiv akta agencije(93).
74. S obzirom na gore navedene odredbe Ugovora, očito je da agencijama mogu biti dodijeljene ovlasti za donošenje pravno obvezujućih odluka koje trebaju proizvoditi pravne učinke prema trećima. U suprotnome, ove bi izmjene Ugovorâ ostale mrtvo slovo na papiru. Stoga smatram – jednako kao što se ne može načelno prigovoriti tomu da agencije kao što je ESMA donose akte koji proizvode pravne učinke prema trećima kao što su ulagači ili trgovci vrijednosnim papirima, donošenju takvih akata ne može se prigovarati ni na temelju presuda Meroni/Visoka vlast ili Romano.
75. Time priznajem da, iako Ugovor iz Lisabona jasno utvrđuje mehanizam sudskog nadzora zakonodavnih akata i odluka agencija, zagonetniji je kad je riječ o ograničenju njihovih ovlasti(94). Ni članak 290. UFEU‑a, kojim se propisuje delegacija regulatornih ovlasti Komisiji, ni članak 291. UFEU‑a kojim se provedbene ovlasti dodjeljuju državama članicama, Komisiji, i, u točno utvrđenim okolnostima, Vijeću, ne spominju agencije. Prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, izraz „provedbene ovlasti“ obuhvaćao je dvije vrste ovlasti, unatoč njihovoj različitoj naravi. Radilo se o ovlasti za donošenje normativnih akata kojima se mijenja ili dopunjuje temeljni zakonodavni akt i ovlasti za provedbu ili izvršenje na razini Unije zakonodavnog akta Unije ili nekog od njegovih odredbi(95). Europskom konvencijom predloženo je jasno razgraničenje između tih dvaju pojava(96) te je bilo uključeno u Ugovor o Ustavu za Europu(97). Ta je izmjena konačno unesena u Ugovor iz Lisabona u člancima 290. i 291. UFEU‑a(98).
76. U biti, članak 290. dopušta delegaciju ovlasti za donošenje propisa radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni (99). Te se ovlasti mogu delegirati samo Komisiji. Drugim riječima, delegirani akt donesene na temelju članka 290. Prenosi na Komisiju ovlast donošenja izmjena zakonodavnog akta koje nisu ključne i/ili ovlast dopuniti ga. Međutim, člankom 290., delegacija je podvrgnuta strogim uvjetima kako bi se omogućila demokratska kontrola u procesu odlučivanja Unije. U skladu s člankom 290. stavkom 1. UFEU‑a, „ciljevi, sadržaj, opseg i trajanje delegiranja ovlasti“ moraju biti „izričito […] utvrđeni“ u relevantnim zakonodavnim aktima(100).
77. Članak 291. UFEU‑a o provedbenim ovlastima ima drukččiji cilj. Kao prvo, njime se utvrđuje temeljno pravilo da je provedba prava Unije u nadležnosti država članica. Kao drugo, kako bi se zajamčila jedinstvenija provedba pravno obvezujućih akata Unije nego što bi to inače bilo moguće, provedbene ovlasti mogu se dodijeliti Komisiji ili, pod nekim ograničenim uvjetima, Vijeću. Stoga se provedbene ovlasti mogu izvršavati na razini Unije umjesto na nacionalnoj razini. Slijedom navedenog, slažem se s komentatorima koji provedbene ovlasti propisane člankom 291. UFEU‑a tumače kao sredstvo za razjašnjenje normativnog sadržaja akta koji se provodi, kako bi se olakšala njegova primjena. Takav se cilj bitno razlikuje od cilja akta donesenog na temelju delegacije iz članka 290. UFEU‑a koji je oslobađanje zakonodavca Unije od obveze da izmijeni ili dopuni elemente pravnog akta koji nisu ključni istodobno ostavljajući zakonodavcu ovlast donošenja odluke o ključnim elementima u nekom području(101).
78. Doista, nije uvijek lako utvrditi granicu između dopune zakonodavnog akta elementima koji nisu ključni i činjenice određivanja detaljnijih provedbenih pravila(102). Unatoč tome, kao što je primijetio jedan filozof, „postojanje graničnih slučajeva ne podrazumijeva nepostojanje onih očito pozitivnih ili negativnih“(103).
79. Međutim, suprotno argumentima iznesenima u tužbi za poništenje Ujedinjene Kraljevine, to ne znači da provedbeni akt donesen na temelju članka 291. UFEU‑a ne može imati opću primjenu. Kada je o tome riječ, radi se o regulatornom aktu u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a(104). Taj zaključak nužno slijedi iz činjenice da je Ugovorom iz Lisabona dodano navođenje agencija u članku 277. UFEU‑a što, kako je istaknuto u pisanim očitovanjima Parlamenta, predviđa mogućnost isticanja prigovora nezakonitosti u pogledu akata koji imaju „opću primjenu“. Ovome bih također dodao navođenje agencija u okviru kontrole valjanosti iz članka 267. UFEU‑a, koja se redovno odnosi na normativne akte.
80. Osim toga, provedbeni akti doneseni na temelju članka 291. UFEU‑a mogu biti u obliku pojedinačnih upravnih odluka(105). Ipak, pojedinačne upravne odluke su, očito, potpuno isključene u skladu s člankom 290. UFEU‑a. Stoga se preklapanje između članaka 290. UFEU‑a i 291. UFEU‑a nalazi isključivo u činjenici da se u osnovi regulatorni akti u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a u pravnom obliku uredbe ili odluke opće primjene mogu donijeti u skladu s objema odredbama.
81. Iz toga slijedi da je UFEU, za razliku od prethodnih Ugovora, uveo jasnu konceptualnu razliku između delegiranih akata i provedbenih akata. Delegirani akti doneseni na temelju članka 290. UFEU‑a su nezakonodavni (regulatorni) akti opće primjene koje donosi Komisija radi izmjene ili dopune elemenata koji nisu ključni nekog zakonodavnog akta. Provedbeni akti doneseni na temelju članka 291. UFEU‑a mogu biti ili regulatorni akti ili pojedinačne upravne odluke. Može ih donijeti Komisija ili Vijeće radi osiguravanja jedinstvene provedbe pravno obvezujućih akata Unije. Štoviše, zbog obveznog umetanja riječi „delegiran“ ili „provedben“ u njihov naslov, obje se vrste akata sada mogu razlikovati od instrumenata koji se koriste za donošenje zakonodavnih akata(106).
82. Doista, ta se razlika vidi u samoj Uredbi br. 236/2012, u kojoj se delegirane ovlasti i provedbene ovlasti nalaze u različitim poglavljima. Provedbene ovlasti dodjeljuju se Komisiji na temelju članka 44. poglavlje VIII.) Uredbe br. 236/2012, dok je ovlast za donošenje delegiranih akata dodijeljena Komisiji na temelju članka 42. (poglavlje VII.) Uredbe br. 236/2012(107).
4. Posljedice na ustavnom planu
83. Na ustavnom planu, osnovno pitanje koje se odnosi na delegirane akte donesene na temelju članka 290. UFEU‑a tiče se demokratske kontrole(108). Drugim riječima, radi se o tome do koje se granice mogu delegirati zakonodavne ovlasti i kako zakonodavac može nadzirati izvršavanje tako delegiranih ovlasti. S druge strane, osnovno ustavno pitanje u vezi s provedbenim aktima donesenima na temelju članka 291. UFEU‑a odnosi se na poštovanje primarne nadležnosti država članica u provedbi prava Unije i na institucionalnu ravnotežu između Vijeća i Komisije kada preuzmu provedbenu ulogu.
84. Kao što je istaknula Komisija u svome intervencijskom podnesku, samo se Komisiji, po mojemu mišljenju, mogu dodijeliti delegirane ovlasti iz članka 290. UFEU‑a. U tom kontekstu, to znači da zabrana dodjeljivanja zakonodavnih ovlasti ili kvazizakonodavnih ovlasti agencijama utvrđena presudom Romano ostaje pravno valjana kako u smislu da zakonodavac Unije ne može delegirati svoje zakonodavne ovlasti agenciji, tako i u smislu da je nezakonita daljnja delegacija ovlasti agenciji od strane Komisije koje su Komisiji dodijeljene na temelju članka 290. UFEU‑a(109).
85. Agencijama obvezatno mora biti zabranjen prijenos ovlasti iz članka 290. jer izvršavanje takvih ovlasti mijenja normativni sadržaj zakonodavnih akata, doduše u pogledu njihovih elemenata koji nisu ključni. Isključivanje agencija i svih drugih tijela izvan Komisije također proizlazi iz teksta članka 290. UFEU‑a. Osim toga, mehanizam koji utvrđuje uvjete kojima zakonodavac može podvrgnuti delegaciju na temelju članka 290. stavka 2. UFEU‑a jasno isključuje agencije jer one ne mogu sudjelovati u sustavu interinstitucionalne ravnoteže. Demokratsko načelo, ugrađeno u članke 2. i 10. UEU‑a, nužno podrazumijeva da ovlast donošenja akta Unije kojim se mogu izmijeniti elementi koji nisu ključni zakonodavnog akta Unije, mora izvršavati institucija Unije koja je demokratski odgovorna, drugim riječima, Komisija, koja je u konačnici odgovorna Europskom parlamentu(110).
86. S druge strane, nikakvo ograničenje ove vrste ne postoji kad je riječ o provedbenim ovlastima iz članka 291. UFEU‑a. Naravno, točno je da se u članku 291. UFEU‑a, kao ni u članku 290. UFEU‑a, ne spominju agencije kao subjekti kojima se mogu dodijeliti provedbene ovlasti na razini Unije. Međutim, s obzirom na to da se provedbene ovlasti ne protežu na izmjenu ili dopunu zakonodavnih akata novim elementima, smatram da temeljna ustavna načela ne zabranjuju zakonodavcu da takve ovlasti dodijeli agencijama, što bi predstavljalo rješenje na pola puta između dodjele provedbene ovlasti Komisiji ili Vijeću, s jedne strane ili ostavljanja te ovlasti državama članicama, s druge strane.
87. Takvo bi rješenje moglo biti osobito primjereno kada su za provođenje akta Unije potrebne složene tehničke analize. Kako je Parlament istaknuo u svojim pisanim očitovanjima, dodjeljivanje takvih ovlasti agencijama uvijek je predstavljalo odstupanje od općih načela o provedbi iz Ugovora. Radi se o području u kojemu agencije već dulje vrijeme imaju važnu ulogu i izravno navođenje u Ugovoru iz Lisabona da se ta uloga ukida bi bila potrebno da bi se to promijenilo. Osim toga, kao što sam već objasnio, više odredaba Ugovora implicitno priznaje da agencije mogu donositi pravno obvezujuće odluke koje proizvode pravne učinke prema trećima. Na primjer, teško je zamisliti kakve bi odluke mogli donositi tijela, uredi ili agencije iz članka 267. stavka 1. točke (b) UFEU‑a ako zakonodavac tim tijelima ne bi mogao dodijeliti provedbene ovlasti.
88. Stoga, kako je istaknula Komisija u svom intervencijskom podnesku, presuda Meroni/Visoka vlast i dalje je relevantna u kontekstu delegacije provedbenih ovlasti agenciji. Preciznije rečeno, presuda Meroni/Visoka vlast i dalje se primjenjuje u smislu da: (i) agenciji se ne mogu dodijeliti ovlasti koje su drukčije od provedbenih ovlasti koje je zakonodavac Unije dodijelio tijelu koje delegira ovlasti, bilo da je riječ o Komisiji ili Vijeću, i (ii) delegirane ovlasti moraju biti dovoljno precizno definirane kako bi se izbjeglo njihovo arbitrarno izvršavanje. Drugim riječima, aktom kojim se ovlasti delegiraju moraju se navesti dovoljno jasni kriteriji kako bi se omogućio sudski nadzor delegirane ovlasti. Tijelo koje delegira ovlasti „mora donijeti izričitu odluku kojom ih delegira i delegacija se može odnositi samo na jasno definirane provedbene ovlasti“(111).
5. Primjena tih općih načela na ovaj predmet.
89. Temeljno ustavno načelo, koje je sada ugrađeno u članak 290. stavak 1. drugi podstavak, kojim su ključni elementi nekog područja rezervirani za zakonodavni akt, ograničava ne samo doseg delegiranih akata, već i doseg provedbenih akata. Članak 28. Uredbe br. 236/2012 strogo poštuje to načelo. Za sve ostalo, članak 290. UFEU‑a nema značenja za ocjenu sukladnosti ovlasti ESMA‑e iz članka 28. Uredbe br. 236/2012 s ustavnim pravom Unije. Kako je Komisija istaknula u svojemu intervencijskom podnesku, člankom 28. Uredbe br. 236/2012 ESMA se ne ovlašćuje dopuniti ili izmijeniti odredbe te uredbe. Ali kada bi ESMA bila za to ovlaštena, zbog razloga koje sam već iznio, dodjela ovakvih ovlasti ESMA‑i, kao agenciji, svakako bi bila nezakonita.
90. Međutim, ni članak 28. Uredbe br. 236/2012 ne predviđa daljnju delegaciju provedbenih ovlasti iz članka 291. UFEU‑a agenciji, a koje su prethodno bile dodijeljene Komisiji ili Vijeću. Drugim riječima, ovlasti ESMA‑e iz članka 28. Uredbe br. 236/2012 nisu joj bile dodijeljene na temelju „provedbenog“ akta iz članka 291. stavka 4. UFEU‑a koji su donijeli Komisija ili Vijeće, već izravno od zakonodavca Unije putem zakonodavnog akta donesenog na osnovi članka 289. stavka 3. UFEU‑a.
91. Ova je razlika bitna jer se na dodjelu ovlasti, samu po sebi, od strane zakonodavca ne mogu primjenjivati ograničenja utvrđena u presudi Meroni/Visoka vlast. Doista, zakonodavac Unije ne djeluje kao „tijelo koje delegira ovlasti“ u smislu presude Meroni/Visoka vlast kada dodjeljuje provedbene ovlasti institucijama, agentima ili drugim tijelima Unije, već kao ustavni subjekt koji izvršava vlastitu zakonodavnu nadležnost, kakva mu je dodijeljena hijerarhijski višim ustavnim tekstom, to jest, Ugovorom iz Lisabona. Izvršne i pravosudne ovlasti koje zakonodavac Unije može dodijeliti institucijama ili tijelima kvalitativno su različite od njegovih vlastitih ovlasti. Europski parlament i Vijeće mogu, na primjer, na temelju članka 257. stavka 1. UFEU‑a osnivati specijalizirane sudove. Međutim, podrazumijeva se da se ni u kojem slučaju ne može smatrati da same te institucije mogu imati sudske ovlasti koje onda mogu dalje delegirati drugim tijelima. Jedino se zahtijeva da su specijalizirani sudovi osnovani na temelju odgovarajuće pravne osnove, kako je definirana Ugovorom iz Lisabona.
92. Ipak, smatram da je načelo kojim se zabranjuje dodjeljivanje preširokih ili arbitrarnih ovlasti, koje je prvi put formulirano u presudi Meroni/Visoka vlast, i dalje relevantno za ocjenu zakonitosti članka 28. Uredbe br. 236/2012 sa stajališta ustavnog prava Unije. Zakonodavac Unije ne može dodijeliti ESMA‑i ovlast za donošenje provedbenih akata kojom bi se prekršilo to načelo jer se provedbena ovlast može valjano dodijeliti samo ako je dovoljno precizna u smislu da trebaju biti jasno naznačene granice dodijeljene nadležnosti. U protivnom, institucionalna ravnoteža i mogućnost djelotvornog sudskog nadzora primjene provedbenih ovlasti ne bi bile sačuvane(112).
93. Nadalje, ESMA ne može biti ovlaštena za donošenje političkih odluka(113). Na primjer, zakonodavna odredba kojom se provedbeno tijelo Unije ovlašćuje da zabrani kratku prodaju „prema potrebi“, predstavljala bi neustavnu dodjelu preširokih provedbenih ovlasti po toj osnovi, neovisno o tome bi li one bile dodijeljene Komisiji ili agenciji(114). To je odraz općeg načela prvenstva demokratskog zakonodavnog tijela, priznato u ustavima više država članica, i u članku 290. UFEU‑a. Na temelju tog načela zakonska odredba ne može biti tako nejasna ili dvosmislena da zahtijeva političke izbore ili vrijednosne sudove tijekom faze provedbe.
94. Slažem se s argumentima koje je na raspravi iznijela francuska vlada prema kojima su akti koje je ESMA ovlaštena i dužna donijeti na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 provedbeni (izvršni) akti. Na taj zaključak ne utječe ni činjenica da će, prilikom primjene članka 28. Uredbe br. 236/2012, ESMA možda morati provoditi složene činjenične ocjene ili primjenjivati značenjski nejasne izraze kao što su „ozbiljno“, „pravilno“ i „integritet financijskih tržišta“ iz članka 24. stavka 3. Provedbene uredbe Komisije br. 918/2012. Pitanje je dodjeljuje li članak 28. Uredbe br. 236/2012 dovoljno jasno definirane provedbene ovlasti. Kao što sam nagovijestio u točkama 41. do 43., izvršavanje tih nadležnosti precizirano je i definirano na više različitih načina.
95. Člankom 28. Uredbe br. 236/2012 nalaže se ESMA‑i poduzimanje određenih mjera pod određenim uvjetima koji su navedeni u tom članku, a čije je značenje razjašnjeno u članku 24. stavku 3. točki (a) Provedbene uredbe komisije br. 918/2012. Osim toga, člankom 28. Uredbe br. 236/2012 izričito se definira sadržaj mjera, postupak za njihovo donošenje i njihov vremenski učinak. Adresati takvih mjera su fizičke ili pravne osobe koje imaju neto kratke pozicije u određenom financijskom instrumentu ili financijskim instrumentima, ili koje namjeravaju izvršiti kratku prodaju financijskog instrumenta.
96. Stoga je ESMA, u skladu s člankom 28. Uredbe br. 236/2012, u ograničenim okolnostima, dužna djelovati u vezi s nekim financijskim instrumentom ili kategorijom financijskih instrumenata, ovisno o slučaju. Mjere poduzete na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 obično se odnose na apstraktnu kategoriju osoba i stoga, nakon što su donesene, predstavljaju upravnu odluku s općom primjenom.
97. Uredba br. 236/2012, i, preciznije rečeno, njezin članak 28., rezultat su temeljnog političkog izbora zakonodavca prema kojemu je, u normalnim okolnostima, kratka prodaja korisna, ali u definiranim iznimnim okolnostima može predstavljati prijetnju pravilnom funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Daljnji politički izbor bio je taj da se ta prijetnja treba otkloniti, ako je to potrebno, djelovanjem na razini Unije. Posljedično, bitne vrijednosne sudove na kojima se temelji članak 28. Uredbe br. 236/2012 donio je zakonodavac Unije te oni nisu bili prepušteni ESMA‑i.
98. Osim toga, kada nastupi izvanredna situacija, u skladu s člankom 28. Uredbe br. 236/2012 i člankom 24. stavkom 3. Delegirane uredbe Komisije br. 918/2012, ESMA nema nikakvu marginu prosudbe kad je riječ o shodnosti djelovanja. ESMA je dužna djelovati.
99. Naposljetku, iako primjena kriterija i uvjeta iz članka 28. Uredbe br. 236/2012 zahtijeva složene ocjene činjenica, ESMA je u tu svrhu i osnovana. ESMA je spojena struktura koja povezuje nacionalna stručna tijela koja su dužna savjetovati se s ESRB‑om. Smatram da je potreba za donošenjem takvih tehnički složenih ocjena na objektivan i apolitičan način argument koji govori u prilog dodjele predmetnih ovlasti stručnoj agenciji, a ne Komisiji.
100. Suprotno argumentima koje je iznijela Ujedinjena Kraljevina na raspravi, mogućnost neslaganja stručnjaka o nekom pitanju ne podrazumijeva nužno postojanje subjektivnih prosudbi ili neograničene diskrecijske ocjene u bilo kakvom pravno relevantnom smislu. Nije rijetkost da stručnjaci, pa i suci, imaju različita mišljenja. Objektivnost, zapravo, ovisi o postupovnim jamstvima koja osiguravaju da donositelji odluka svoje ocjene temelje na širokoj činjeničnoj osnovi i ispravnoj metodologiji, nakon što su se savjetovali s relevantnim subjektima. Ti su zahtjevi izraženi u članku 28. Uredbe br. 236/2012.
101. Ako bi Sud smatrao potrebnim odlučiti o usklađenosti članka 28. Uredbe br. 236/2012 s ustavnim pravilima o izravnoj dodjeli ovlasti od strane zakonodavca Unije agenciji (u ovom slučaju ESMA‑i), smatram da bi trebao utvrditi da su zahtjevi propisani člankom 291. UFEU‑a i opća ustavna načela koja uređuju dodjelu provedbenih ovlasti u potpunosti poštovani.
IV – Zaključak
102. Stoga, iako smatram da bi trebalo prihvatiti prvi dio tužbenog zahtjeva Ujedinjene Kraljevine i poništiti članak 28. Uredbe br. 236/2012 jer članak 114. nije bio primjerena pravna osnova, drugi dio tužbenog zahtjeva Ujedinjene Kraljevine koji se odnosi na troškove trebalo bi odbiti. Ujedinjena Kraljevina nije uspjela s prva tri tužbena zahtjeva, kojima je zahtijevala da se utvrdi da se ovlastima dodijeljenima ESMA‑i na temelju članka 28. Uredbe br. 236/2012 krši sudska praksa iz predmeta Romano i Meroni/Visoka vlast. S obzirom na navedeno, u skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika Suda, svaka bi stranka trebala snositi vlastite troškove.
103. Stoga predlažem Sudu da poništi članak 28. Uredbe (EU) br. 236/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012. o kratkoj prodaji i određenim aspektima kreditnih izvedenica na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza.