FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 9. oktober 2014 (1)
Sag C-531/13
Marktgemeinde Straßwalchen m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof (Østrig))
»Miljø – direktiv 85/337/EØF – vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet – projekter, der skal underkastes en vurdering – udtrykket »udvinding af […] naturgas i kommercielt øjemed« – prøveboring – kumulation af projekter«
I – Indledning
1. Det er ikke første gang, Domstolen beskæftiger sig med VVM-direktivet (2) – langt fra (3). Alligevel giver direktivet igen og igen anledning til nye spørgsmål.
2. I den foreliggende præjudicielle sag skal det afklares, om en prøveproduktion af naturgas ved prøveboringer er »udvinding af [...] naturgas i kommercielt øjemed«, der nødvendigvis skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering, hvis en grænseværdi er nået. Det skal desuden drøftes, hvorledes denne grænseværdi skal anvendes, navnlig om der skal tages hensyn til andre boringer og projekter, og i givet fald hvilke.
3. Det skal også undersøges, hvorledes det skal bedømmes, om en sådan prøveboring skal underkastes en sådan vurdering, da der er tale om en dybdeboring, og det må påregnes, at den indvirker på miljøet på betydelig vis.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
4. Artikel 2, stk. 1, fastlægger formålet med VVM-direktivet:
»Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af disse indvirkninger, inden der gives tilladelse.«
5. I artikel 4, stk. 1-3 og bilag I, II og III til VVM-direktivet reguleres det nærmere ved hvilke projekter, der skal foretages en miljøindvirkningsvurdering:
»1) Projekter, der er opført i bilag I, [skal] vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
2) Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal medlemsstaterne for projekter, der er opført i bilag II, ved hjælp af
a) en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde
eller
b) grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten,
afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
Medlemsstaterne kan beslutte at anvende begge de i artikel a) og b) nævnte procedurer.
3) Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af grænseværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III.«
6. Punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet vedrører udvinding af naturgas:
»Udvinding af mere end 500 tons råolie/dag og mere end 500 000 m³ naturgas/dag i kommercielt øjemed.«
7. Bilag II, nr. 2, litra d) og e), nævner også potentielt projekttyper, der kan vedrøre efterforskning efter naturgas:
»d) dybdeboringer, navnlig
– geotermiske boringer
– boringer til deponering af nukleart affald
– vandforsyningsboringer
bortset fra boringer til undersøgelse af jordbundens fasthed.
e) overfladeanlæg til udvinding af stenkul, råolie, naturgas og malme samt bituminøs skifer«.
8. Der skal desuden henvises til VVM-direktivets bilag II, nr. 13, litra b), der vedrører udvikling og afprøvning:
»Projekter i bilag I, som udelukkende eller hovedsagelig tjener til udvikling og afprøvning af nye metoder eller produkter, og som ikke anvendes mere end to år«.
9. Endelig indeholder VVM-direktivets bilag III de udvælgelseskriterier, der omtales i artikel 4, stk. 3, for projekter i henhold til bilag II:
»1. Projekters karakteristika
Projekters karakteristika skal især anskues i forhold til:
– projektets dimensioner
– kumulation med andre projekter
– […]
– forurening og gener
– […]
2. Projekters placering
Den miljømæssige sårbarhed i de geografiske områder, der kan blive berørt af projekter, skal tages i betragtning, navnlig:
– nuværende arealanvendelse
– […]«
B – Østrigsk ret
10. I bilag I, spalte I, nr. 29, litra a), til Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (lov om vurdering af virkninger på miljøet, herefter »UVP-G 2000)« har Østrig fastlagt, at grænseværdierne i punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet skal være nået »pr. sonde«:
»udvinding af råolie eller naturgas med en kapacitet på min. 500 tons/dag pr. sonde for så vidt angår råolie og min. 500 000 m³/dag pr. sonde for så vidt angår naturgas«.
11. I § 1, nr. 1 og 2, i Mineralrohstoffgesetz 1999 (lov om mineralske råstoffer, herefter »MinroG«) sondres der mellem efterforskning efter og udvinding af råstoffer:
»§ 1. I nærværende forbundslov forstås ved
1. »efterforskning«: enhver indirekte og direkte søgning efter mineralske råstoffer, inklusive forberedende aktiviteter i forbindelse hermed, samt udnyttelse og undersøgelse af naturlige forekomster af mineralske råstoffer og forekomster i forladte depoter, med henblik på at fastslå, om en udvinding er rentabel
2. »udvinding«: udtræk eller frigørelse (brydning) af mineralske råstoffer og dertilhørende forberedende, ledsagende og efterfølgende aktiviteter i forbindelse hermed
[…].«
III – Den nationale sag og anmodningen om en præjudiciel afgørelse
12. I den nationale sag har den østrigske kommune Marktgemeinde Straßwalchen og 59 indbyggere i kommunen, bl.a. Heinrich Kornhuber (herefter »Marktgemeinde« eller »Marktgemeinde Straßwalchen m.fl.«), anfægtet den afgørelse af 29. august 2011, hvorved Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend meddelte Rohöl-Aufsuchungs AG (herefter »RAG«) tilladelse til en efterforskningsboring på kommunens område.
13. Den meddelte tilladelse omfatter konstruktion af borepladsen og tilkørsel, opstilling og demontering af boreriggen, udførelse af borearbejderne, opstilling og demontering af prøveanlægget, udførelse af prøvearbejder, genetablering af borerigområdet og retableringsforanstaltninger i mangel af fund, genetablering af borerigområdet for så vidt angår det areal, hvor den fremtidige sonde placeres, og retableringsforanstaltninger i randområderne i tilfælde af fund. Den forventede boredybde andrager ca. 4 150 m.
14. Såfremt der gøres fund, omfatter tilladelsen ligeledes ret til en prøveproduktion af naturgas for så vidt angår en samlet mængde på indtil 1 000 000 m³ med henblik på at godtgøre boringens rentabilitet. Den daglige produktion andrager 150 000-250 000 m³. Den producerede gas afbrændes efterfølgende i udkanten af boreområdet. Der er ikke planlagt en tilslutning til en naturgasledning. Såfremt der gøres fund, vil der endvidere blive foretaget en (kvantitativt langt mindre) prøveproduktion af råolie og associeret gas (maksimalt 150 m³/18 900 m³ pr. dag).
15. Der blev ikke gennemført nogen miljøindvirkningsvurdering, med den begrundelse, at der ikke var tale om udvinding af naturgas eller råolie, og der ikke var nogen forbindelse med andre projekter.
16. RAG har fremført, at boringen i mellemtiden er blevet afsluttet, uden at der er fundet naturgas eller råolie.
17. I hovedsagen har Marktgemeinde imidlertid gjort gældende, at projektets indvirkning på miljøet skulle have været undersøgt. Marktgemeinde har blandt andet fremført, at der alene på kommunens område var blevet gennemført over 30 boringer og givet tilladelse til yderligere boringer. Desuden var der blevet etableret naturgaslagre og naturgasledninger i betydeligt omfang i kommunen og området omkring denne.
18. Verwaltungsgerichtshof stiller derfor Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Er der ved en tidsmæssigt og kvantitativt begrænset prøveproduktion af naturgas, der gennemføres som led i en efterforskningsboring med henblik på vurdering af rentabiliteten af en varig udvinding af naturgas, tale om »udvinding af [...] naturgas i kommercielt øjemed« i henhold til punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet?
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:
2) Er punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet til hinder for en ordning i national ret, hvorefter de grænseværdier for udvinding af naturgas, der fremgår af punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet, ikke vedrører udvindingen som sådan, men »produktionen pr. sonde«?
3) Skal VVM-direktivet fortolkes således, at myndighederne under omstændigheder som dem, der foreligger i tvisten i hovedsagen, hvor der ansøges om tilladelse til en prøveproduktion af naturgas inden for rammerne af en efterforskningsboring, ved afgørelsen af, om der er pligt til at foretage en miljøindvirkningsvurdering, alene skal vurdere den kumulative virkning af alle tilsvarende projekter, konkret alle udnyttede boringer i kommunen?«
19. Marktgemeinde Straßwalchen m.fl., Republikken Østrig, Rohöl-Aufsuchungs AG, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Polen og EU-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg og udtalt sig mundtligt i retsmødet den 3. september 2014.
IV – Retlig bedømmelse
20. Formålet med anmodningen om en præjudiciel afgørelse er at få afklaret, om en prøveproduktion af naturgas inden for rammerne af en prøveboring nødvendigvis skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering. Med henblik herpå skal det indledningsvis afklares, om der er tale om udvinding af naturgas i kommercielt øjemed i henhold til punkt 14 i bilag I, og derefter, om omfanget af produktionen kan beregnes »pr. sonde«, når det undersøges, om den fastsatte grænseværdi er nået. Endelig skal det afklares, hvilke andre projekter der skal tages hensyn til, når det undersøges, om det er nødvendigt at foretage en miljøindvirkningsvurdering.
A – Det første spørgsmål
21. Med det første spørgsmål ønsker Verwaltungsgerichtshof oplyst, om udtrykket »udvinding af [...] naturgas i kommercielt øjemed« i henhold til punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet også omfatter en tidsmæssigt og kvantitativt begrænset prøveboring af naturgas, der gennemføres som led i en efterforskningsboring med henblik på vurdering af rentabiliteten af en varig udvinding af naturgas.
22. Det skal indledningsvis bemærkes, at ordlyden af en fællesskabsretlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med hensyn til fastlæggelsen af dens betydning og rækkevidde, i hele EU skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning, som skal søges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning (4). Det har derfor ingen betydning, hvorledes udtrykket »udvinding« defineres i østrigsk ret.
23. Østrig og RAG fremhæver, at prøveboringerne ikke direkte har til formål at udvinde naturgas i kommercielt øjemed. Formålet med boringen er kun at finde ud af, om, og i givet fald i hvilket omfang, der kan udvindes naturgas som led i en økonomisk aktivitet.
24. Som det derimod er anført fra Tysklands side, beskriver udtrykket »Gewinnung« (udvinding) i henhold til naturlig tysk sprogbrug helt generelt udvinding af naturressourcer og råstoffer. Det kræves ikke, at de udvundne materialer kan udnyttes kommercielt, eller at hensigten er at foretage en sådan udnyttelse.
25. Tyskland og Kommissionen har også med rette henvist til, at der i henholdsvis den engelske og franske version af VVM-direktivet anvendes udtrykket »extraction« (5), der i endnu mindre grad end udtrykket »Gewinnung« implicerer en kommerciel udnyttelse af de materialer, der er udvundet. Ingen af de sproglige affattelser af bestemmelsen udelukker prøveboringer.
26. Det forhold, at det kun er udvinding i kommercielt øjemed, der omfattes, udelukker ligeledes ikke nødvendigvis, at en prøveproduktion, der foretages som led i en prøveboring, kan henhøre under anvendelsesområdet for denne projekttype. Da prøveproduktionen gennemføres for at afklare, om der er mulighed for at udvinde naturgas eller råolie i kommercielt øjemed, sker den ligeledes i kommercielt øjemed. Det forholder sig anderledes, hvis der er tale om en prøveproduktion, som sker i forskningsmæssigt øjemed og ikke med henblik på at forberede en økonomisk aktivitet.
27. Østrig og RAG har imidlertid fremført, at udtrykket udvinding fortolkes mere snævert for så vidt angår minedrift og lovgivning herom. Udtrykket vedrører alene produktion af råstoffer, hvorimod udtagelse af råstoffer som led i en søgning henføres under efterforskning. Ved formuleringen af punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet orienterede lovgiver sig efter denne betydning, der bruges i lovgivningen om minedrift.
28. Denne fortolkning bekræftes af direktivet om sikkerheden i forbindelse med offshore olie- og gasaktiviteter (6). I direktivets artikel 2, nr. 15) og 16), skelnes der nemlig mellem efterforskning (tysk affattelse: »Exploration«) og produktion (tysk affattelse: »Förderung«), og udtrykket produktion omfatter udvinding. Modsætningsvis kan efterforskning ikke være udvinding. Det taler også for at antage, at denne skelnen ligeledes er relevant i forbindelse med VVM-direktivet, at 16. betragtning til førstnævnte direktiv bestemmer, at navnlig visse efterforskningsmæssige aktiviteter ikke omfattes af de eksisterende krav om offentlig deltagelse.
29. Der kan også udledes en sondring mellem efterforskning og udvinding af direktivet om affald fra udvindingsindustrien (7). I dette direktivs artikel 3, nr. 21), defineres »efterforskning« nemlig som søgning efter mineralforekomster af økonomisk værdi, herunder prøveudtagning, bulkprøveudtagning, boring og udgravning, bortset fra arbejder, der er nødvendige for udviklingen af sådanne forekomster, samt aktiviteter, der er direkte forbundet med en eksisterende udvinding.
30. Det er fælles for de to direktiver, at de definerer udtrykket efterforskning særskilt med henblik på at inddrage det under deres anvendelsesområde. Det virker derfor også i forbindelse med VVM-direktivet ret tvivlsomt, om efterforskning skal inddrages under udtrykket udvinding, når det ikke er bestemt udtrykkeligt.
31. Alligevel forholder det sig ikke nødvendigvis sådan, at en afgrænsning af begreber, der foretages i andre reguleringer, gælder for fortolkningen af projekttyper i henhold til VVM-direktivet. Domstolen har således fortolket udtrykket bortskaffelse af affald i VVM-direktivet sådan, at det omfatter nyttiggørelse af affaldet, hvorimod affaldsdirektivet skelner strengt mellem de to begreber (8). Hvis sondringen i andre reguleringer ikke har nogen sammenhæng med konsekvenserne for miljøet, og VVM-direktivet ikke henviser udtrykkeligt til den anden regulering, skal et udtryk i VVM-direktivet nemlig fortolkes uafhængigt af denne regulering og navnlig i lyset af projektets indvirkning på miljøet (9). Hvis udtrykket bortskaffelse af affald i VVM-direktivet blev begrænset til at have samme betydning som i affaldsdirektivet, ville dette medføre, at spørgsmålet om affaldsnyttiggørelse helt ville falde uden for anvendelsesområdet for miljøindvirkningsvurderingen.
32. I det foreliggende tilfælde er situationen imidlertid ikke så klar som ved sondringen mellem bortskaffelse af affald og affaldsnyttiggørelse. Ved første øjekast er forskellen mellem miljøindvirkninger fra en varig produktion af naturgas og en prøveproduktion inden for rammerne af en prøveboring frem for alt varigheden og den infrastruktur, som bruges til at anvende den producerede gas.
33. Det kan ganske vist ikke udelukkes, at boringerne ved henholdsvis efterforskning og produktion, som ikke adskiller sig væsentligt fra hinanden, har betydning for miljøpåvirkningernes vægt. Netop på dette punkt er der dog ikke nogen væsentlig forskel mellem boringer, der sker med henblik på produktion af naturgas som omhandlet i punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet, og andre dybdeboringer, der i henhold til artikel 4, stk. 2 og 3, samt bilag II, nr. 2), litra d), kun skal underkastes en vurdering, hvis de kan påvirke miljøet betydeligt (10). Det forhold, at der bores, betyder således ikke, at det nødvendigvis skal antages, at der er tale om udvinding af naturgas.
34. Da en efterforskningsboring efter al sandsynlighed i reglen er en dybdeboring i henhold til VVM-direktivet, er det ikke nødvendigt at udvide udtrykket udvinding af naturgas til at gå længere end den sprogbrug, som bruges inden for lovgivningen om minedrift, for at sikre, at der foretages en vurdering af sådanne miljøindvirkninger. Tyskland anser ganske vist fortolkningen af denne projekttype for at være uklar, da udtrykket dybdeboring ikke er defineret. Medlemsstaterne kan imidlertid heller ikke konkretisere dette EU-retlige begreb ensidigt; det skal derimod fortolkes selvstændigt og navnlig i lyset af VVM-direktivets formål.
35. Et yderligere lovgivningssystematisk argument for ikke at henregne efterforskning til udvinding er, at der ved definitionen af denne projekttype i punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet tales om grænseværdier pr. dag. Det forhold, at der anvendes grænseværdier pr. dag, giver anledning til at formode, at lovgiver ikke tænkte på en midlertidig prøveproduktion, men derimod på udvindingsprojekter, som gennemføres over længere tid. Som det ses af den omtvistede tilladelse, der fastlægger den samlede maksimale produktionsmængde og en lavere daglig maksimal produktionsmængde, kan en prøveproduktion ganske vist også ske over flere dage. En prøveproduktion af naturgas inden for rammerne af en prøveboring har imidlertid ikke samme kvalitet som en varig produktion.
36. Set i lyset af disse argumenter kan den faste retspraksis, hvorefter VVM-direktivet for så vidt angår forpligtelsen til at gennemføre miljøindvirkningsvurderinger har et vidt anvendelsesområde og et meget bredt formål (11), ikke føre til noget andet resultat.
37. Det første spørgsmål skal derfor besvares således, at der ved en tidsmæssigt og kvantitativt begrænset prøveproduktion af naturgas, der gennemføres som led i en efterforskningsboring med henblik på vurdering af rentabiliteten af en varig udvinding af naturgas, ikke er tale om »udvinding af [...] naturgas i kommercielt øjemed« i henhold til punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet.
B – Det andet spørgsmål
38. Det andet spørgsmål besvarer jeg for det tilfælde, at Domstolen ikke måtte følge mit svar på det første spørgsmål. Det andet spørgsmål drejer sig om, hvorvidt punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet tillader en ordning i national ret, hvorefter de grænseværdier for udvinding af naturgas, der fremgår af punkt 14 i bilag I, ikke vedrører udvindingen som sådan, men »produktion pr. sonde«, altså den enkelte boring.
39. Det kan ikke udledes af ordlyden i punkt 14 i bilag I i VVM-direktivet, at der kan ske en begrænsning af grænseværdien til at vedrøre produktion pr. sonde. Allerede som følge heraf er det tvivlsomt, om denne betingelse er forenelig med direktivets brede anvendelsesområde og formål.
40. Desuden må formålet med VVM-direktivet ikke omgås gennem en projektopdeling, og manglende hensyntagen til flere projekters kumulative virkning kan ikke i praksis føre til, at samtlige projektdele fritages for vurderingsforpligtelsen, idet projekterne i deres helhed kan få væsentlig indvirkning på miljøet som omhandlet i artikel 2, stk. 1 (12).
41. Dette blev ganske vist for det meste fastslået i forbindelse med projekter i henhold til bilag II til VVM-direktivet (13), men projekter i henhold til bilag I må heller ikke opdeles sådan, at forpligtelsen til at foretage en miljøindvirkningsvurdering omgås (14). Som Marktgemeinde med rette har fremført, indbyder en begrænsning af vurderingen af grænseværdien i henhold til punkt 14 i bilag I til at vedrøre produktion pr. sonde ligefrem til at foretage en sådan opdeling.
42. Det er ikke nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt RAG’s modargument om, at en sådan opdeling er udelukket af økonomiske grunde, er rigtigt. I så fald ville det nemlig ikke gøre nogen forskel, hvis man gav afkald på at tage udgangspunkt i de enkelte sonder.
43. Østrig og RAG har ganske vist anført, at østrigsk ret, nærmere betegnet § 3, stk. 2, i UVP-G 2000, kræver, at der tages hensyn til kumulative følger. Verwaltungsgerichtshof har imidlertid ikke gjort denne bestemmelse til genstand for sin anmodning om en præjudiciel afgørelse.
44. Dette er heller ikke overraskende. Den kumulationsordning, som Østrig har beskrevet, medfører nemlig ikke nødvendigvis, at der foretages en miljøindvirkningsvurdering som omhandlet i artikel 4, stk. 1, og punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet, hvis grænseværdien nås gennem flere projekter. Der gennemføres derimod kun en vurdering, hvis det desuden fastslås, at der må påregnes betydelige, skadelige, forstyrrende eller belastende følger. Den østrigske kumulationsordning kan derfor højst anses for et instrument til gennemførelse af artikel 4, stk. 2 og 3, samt bilag II, i de tilfælde, hvor en sådan yderligere konstatering er nødvendig.
45. Punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet er således til hinder for en ordning i national ret, hvorefter de grænseværdier for udvinding af naturgas, der nævnes i dette punkt, vedrører »produktionen pr. sonde«.
C – Det tredje spørgsmål
46. Med det tredje spørgsmål ønsker Verwaltungsgerichtshof oplyst, hvilke andre projekter der skal tages hensyn til ved afgørelsen af, om der er pligt til at foretage en miljøindvirkningsvurdering. For så vidt som dette spørgsmål vedrører punkt 14 i bilag I i VVM-direktivet, besvarer jeg det ligeledes kun for det tilfælde, at Domstolen måtte nå til et andet resultat ved sin besvarelse af det første spørgsmål.
47. Da dette spørgsmål kun stilles for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares bekræftende, går Verwaltungsgerichtshof åbenbart ud fra, at en pligt til at foretage en miljøindvirkningsvurdering kun kan støttes på artikel 4, stk. 1, og punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet, der vedrører udvinding af naturgas i kommercielt øjemed, hvis omfanget af udvindingen er på over 500 000 m³ pr. dag (jf. herom under punkt 1). Pligten til at foretage en miljøindvirkningsvurdering kan imidlertid også opstå i henhold til artikel 4, stk. 2 og 3, samt bilag II, nr. 2), litra d), i direktivet, såfremt prøveboringen uanset produktionsomfanget skal anses for en dybdeboring. Domstolen bør derfor også behandle dette aspekt med henblik på at give den fornødne vejledning (jf. herom under punkt 2) (15).
1. Pligten til at vurdere udvindingen af naturgas
48. Hvis en prøveproduktion af naturgas, der sker inden for rammerne af en prøveboring, skal anses for udvinding af naturgas, skal der i henhold til artikel 4, stk. 1, og punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet foretages en vurdering af den, såfremt produktionen overskrider 500 000 m³ pr. dag. Da produktionsomfanget ikke kan bedømmes ud fra den enkelte sonde, er spørgsmålet, hvorledes det skal måles.
49. Verwaltungsgerichtshof nævner muligheden for at inddrage alle udnyttede boringer i kommunen. Den fremfører herved to punkter, der kan have betydning i denne forbindelse, nemlig for det første de former for projekter eller delprojekter, der skal tages hensyn til, og for det andet afgrænsningen af det rum, inden for hvilket projekter har betydning. Der skal desuden inddrages et tredje punkt, nemlig spørgsmålet om, hvornår de enkelte delprojekter gennemføres.
a) De relevante projekter og delprojekter
50. Marktgemeinde er af den opfattelse, at der ud over de forskellige sonder også skal medregnes naturgasledninger og -lagre.
51. Denne påstand er dog ikke overbevisende. Hvis pligten til at foretage en miljøindvirkningsvurdering skal bedømmes inden for rammerne af punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet, kan naturgasledninger og -lagre ikke have nogen betydning. For disse anlæg nævnes ikke dér. De kan heller ikke medvirke til, at grænseværdien nås, da der ikke kan udvindes naturgas ved hjælp af ledninger og lagre. Det skal derimod kun undersøges, om udvindingen af naturgas i kommercielt øjemed overstiger grænseværdien på 500 000 m³ pr. dag; det relevante er altså – sådan som Tyskland og Polen også har fremført – den produktionsvolumen, der stammer fra sonder eller boringer.
b) Den geografiske afgrænsning
52. Spørgsmålet er også, hvilke sonder der skal medregnes ved beregningen af produktionens omfang.
53. Der må gives Polen og Kommission medhold i, at den begrænsning, som Verwaltungsgerichtshof har antydet, og hvorefter kun kommunens område er omfattet, ikke er noget egnet kriterium. En sådan administrativ afgrænsning af kommunens område hænger nemlig ikke nødvendigvis sammen med afgrænsningen af et projekt eller rækkevidden af dets påvirkninger af miljøet. Det kan vise sig, at kommunens område er enten for lille eller for stort. Det kan også tænkes, at det kun delvis dækker projektets område.
54. Da produktionsvoluminen udtrykker projektets rentabilitet, er det polske forslag om at inddrage alle teknologisk og geologisk forbundne boringer overbevisende. Tyskland beskriver dette med udtrykket produktionssted, og Kommissionen går også i denne retning, når den definerer den geografiske ramme for produktionen funktionelt set.
55. Kriterierne for en teknologisk og geologisk forbindelse mellem boringer på et produktionssted kan ikke konkretiseres yderligere i den foreliggende sag, da de nødvendige informationer mangler. Det kan navnlig ikke afgøres, om RAG’s redegørelse for, at hvert enkelt boreprojekt teknologisk og geologisk set er isoleret fra alle andre projekter, er korrekt. I forbindelse med en sådan undersøgelse må det imidlertid huskes, at VVM-direktivet har et vidt anvendelsesområde og et meget bredt formål (16). Kravene til en teknologisk og geologisk forbindelse må derfor ikke være for strenge, men skal navnlig tage passende hensyn til muligheden for, at boringer indebærer fælles følger for miljøet.
c) Den tidsmæssige dimension
56. Endelig skal der tages hensyn til den tidsmæssige dimension, som ikke omtales i anmodningen om en præjudiciel afgørelse. Man kan nemlig i forbindelse med anvendelse af punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet ikke bare sammentælle produktionsvoluminerne fra alle prøveboringer, der teknologisk og geologisk er forbundet med hinanden på et produktionssted.
57. Som Tyskland har bemærket, kan produktionsgrænseværdien på 500 000 m³ pr. dag, også hvis der foretages en fælles bedømmelse af boringer, kun nås, for så vidt som der produceres naturgas samtidig, dvs. samme dag.
58. Som det første spørgsmål viser, er en prøveproduktion, der foretages inden for rammerne af en prøveboring, ikke blot begrænset i kvantitativ, men også i tidsmæssig henseende. Selv hvis der er tale om et større antal prøveboringer, virker det derfor ret usandsynligt, at der ved flere af disse boringer forsøgsvis produceres naturgas samtidigt. Hvis dette skøn er rigtigt, virker det ikke som om, at det nødvendigvis forholder sig sådan, at prøveboringer, der hver især kun må medføre en produktionsvolumen på højst 250 000 m³ pr. dag, sammen med andre prøveboringer når op på grænseværdien 500 000 m³ pr. dag. Det kan derimod tænkes, at den tilladte produktionsvolumen for en prøveboring når op på grænseværdien, hvis den regnes sammen med allerede eksisterende prøveboringer. Dette kan imidlertid kun ske, hvis boringerne teknologisk og geologisk er forbundet med hinanden. Det påhviler den forelæggende ret eller de kompetente myndigheder at undersøge dette i det konkrete tilfælde.
d) Foreløbig konklusion
59. Denne del af det tredje spørgsmål skal derfor besvares således, at der ved bedømmelsen af, om et projekt til udvinding af naturgas i kommercielt øjemed overskrider en produktionsgrænseværdien på 500 000 m³ pr. dag i henhold til punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet og derfor skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering, skal tages hensyn til den produktion, der foretages samtidig ved boringer, der teknologisk og geologisk er forbundet med hinanden på et produktionssted.
2. Pligt til at foretage en vurdering af dybdeboringer
60. En pligt til at foretage en miljøindvirkningsvurdering kan også opstå på grundlag af artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2 og 3, i VVM-direktivet, da en prøveboring med en boredybde på over 4 000 m uafhængigt af boringens produktionsvolumen i hvert fald skal anses for en dybdeboring som omhandlet i henhold til bilag II, nr. 2), litra d).
61. I henhold til artikel 4, stk. 2, i VVM-direktivet skal medlemsstaterne for projekter, der er opført i bilag II, der kan have betydelige negative følger for miljøet, ved hjælp af en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten afgøre, om projektet skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering.
62. For så vidt angår fastlæggelse af grænseværdier eller kriterier for, om et sådant projekt skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering, giver artikel 4, stk. 2, litra b), i VVM-direktivet ganske vist medlemsstaterne et skøn. Dette skøn begrænses dog af forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, til at foretage en undersøgelse af indvirkningerne fra projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet (17).
63. Det kan således følge direkte af artikel 2, stk. 1, artikel 4, stk. 2, og bilag II til VVM-direktivet, at det er nødvendigt at foretage en miljøindvirkningsvurdering, såfremt projektet henhører under dette bilag og kan have væsentlig indvirkning på miljøet (18). Desuden skal de kompetente nationale myndigheder, der skal tage stilling til en ansøgning om tilladelse til et projekt henhørende under direktivets bilag II, foretage en særlig undersøgelse af, om der under hensyntagen til kriterierne i direktivets bilag III (19) skal gennemføres en miljøindvirkningsvurdering (20). Desuden skal de berørte privatpersoner, som bl.a. de andre berørte nationale myndigheder, kunne sikre overholdelsen af denne forpligtelse for så vidt angår den efterprøvelse, der påhviler den kompetente myndighed, i givet fald via de retlige instanser (21).
64. Artikel 2, stk. 1, i VVM-direktivet indeholder de første holdepunkter for bedømmelsen af, om en dybdeboring kan have betydelige følger for miljøet. Undersøgelsespligten omfatter herefter projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet. Produktionsvoluminen er således ikke det eneste afgørende; der skal også lægges vægt på projektets andre egenskaber, navnlig dets placering (22).
65. Det kan derfor ikke udelukkes, at der som følge af omstændighederne i det konkrete tilfælde, f.eks. boringens art eller det berørte områdes sårbarhed, må regnes med betydelige miljøindvirkninger allerede ved en enkelt dybdeboring.
66. Netop ved projekter i henhold til bilag II gælder imidlertid også, at det forhold, at der ikke tages hensyn til den kumulative virkning af flere projekter, ikke i praksis må betyde, at projekterne alt i alt unddrages forpligtelsen til at foretage en miljøindvirkningsvurdering, selv om de samlet set kan få væsentlige indvirkninger på miljøet som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i VVM-direktivet (23). I henhold til bilag III, nr. 1 og 2, første led, skal der ved bedømmelsen af sådanne projekter især tages hensyn til kumulative følger og den nuværende arealanvendelse.
67. Ved bedømmelsen af, om et projekt kan have betydelige indvirkninger på miljøet, skal der derfor også tages hensyn til anlæg, der ikke altid hænger sammen med et projekt af denne art, men som dette gælder for i det konkrete tilfælde.
68. De vigtigste kumulative indvirkninger på miljøet, der skal tages hensyn til ved bedømmelsen af en dybdeboring, er andre dybdeboringer, navnlig boringer, der teknologisk og geologisk er forbundet med den boring, som skal bedømmes, på produktionsstedet.
69. Af samme årsager har Domstolen desuden konstateret, at det ved forundersøgelsen af, om et projekt vedrørende »transport af elektrisk energi gennem luftledninger« i henhold til bilag II, nr. 3), litra b), i VVM-direktivet kan have væsentlige indvirkninger på miljøet, også kan have betydning, at der foretages en udvidelse af tavleanlæg. Dette kræver, at den kompetente ret konstaterer, at denne udvidelse udgør en del af et projekt, der vedrører transport af elektrisk energi (24).
70. Det samme gælder i hovedsagen for så vidt angår naturgasledninger, -lagre og andre anlæg: Den kompetente ret eller den kompetente myndighed skal undersøge, om disse anlæg skal henføres til samme projekt som prøveboringerne. Det forhold, at prøveboringen ikke skal kobles til naturgasledningen eller –lageret, taler imod dette. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at prøveboringen i hvert fald også blev foranlediget af det forhold, at gasforekomsten, hvis prøveboringen bliver en succes, let kan udnyttes takket være den eksisterende infrastruktur.
71. Ved forundersøgelsen skal det desuden bedømmes, om prøveboringernes miljøindvirkninger som følge af indvirkningerne fra andre projekter på stedet eller i omegnen, f.eks. fra naturgasledninger og -lagre, kan have større vægt, end hvis de andre projekter ikke fandtes.
72. Endelig må det set i lyset af Marktgemeindes argument huskes, at der også kan være en pligt til at indhente miljøindvirkningsvurderingen inden for rammerne af en senere tilladelse. Skulle det nemlig vise sig, at der efter ikrafttrædelsen af VVM-direktivet er blevet udført arbejder eller fysiske indgreb, der skal anses for et projekt i dette direktivs forstand, der skulle have været underkastet en miljøindvirkningsvurdering, uden at der er foretaget en sådan vurdering i et tidligere led af godkendelsesproceduren, skal dette tages i betragtning i sammenhæng med udstedelsen af en senere tilladelse, og direktivets effektive virkning skal sikres ved at påse, at en sådan vurdering i det mindste foretages i dette led af proceduren (25). I tilfælde af en prøveboring gælder dette i hvert fald, hvis prøveboringen teknologisk og geologisk er forbundet med de tidligere projekter på et produktionssted, eller den øvrige infrastruktur, der er konstrueret på et tidligere tidspunkt, og prøveboringen udgør et fælles projekt.
73. Anden del af det tredje spørgsmål skal derfor besvares således, at der ved bedømmelsen af, om en dybdeboring i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2 og 3, sammenholdt med bilag II, nr. 2), litra d), i VVM-direktivet, kan have væsentlige indvirkninger på miljøet og derfor skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering, bl.a. skal tages hensyn til indvirkningerne fra alle boringer, der teknologisk og geologisk er forbundet med hinanden på et produktionssted, miljøindvirkningerne fra alle andre anlæg, der er forbundet med boringerne inden for et projekt, samt kumulationen af projektets miljøindvirkninger med indvirkningerne fra andre projekter på produktionsstedet eller i omegnen.
V – Forslag til afgørelse
74. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare den præjudicielle anmodning således:
»1) Ved en tidsmæssigt og kvantitativt begrænset prøveproduktion af naturgas, der gennemføres som led i en efterforskningsboring med henblik på vurdering af rentabiliteten af en varig udvinding af naturgas, er der ikke tale om »udvinding af [...] naturgas i kommercielt øjemed« i henhold til punkt 14 i bilag I til Rådets direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som affattet ved direktiv 2009/31/EF.
2) Ved bedømmelsen af, om en dybdeboring i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2 og 3, sammenholdt med bilag II, nr. 2), litra d), i VVM-direktivet, kan have væsentlige indvirkninger på miljøet og derfor skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering, skal der bl.a. tages hensyn til miljøindvirkningerne fra alle boringer, der teknologisk og geologisk er forbundet med hinanden på et produktionssted, indvirkningerne fra alle andre anlæg, der er forbundet med boringerne inden for et projekt, samt kumulationen af projektets miljøindvirkninger med indvirkningerne fra andre projekter på produktionsstedet eller i omegnen.«
75. For det tilfælde, at Domstolen ved sin besvarelse af det første spørgsmål måtte nå frem til et andet resultat, bør den give det svar, som foreslås ovenfor under punkt 2, under punkt 4 og besvare det andet spørgsmål samt første led af det tredje spørgsmål således:
»2) Punkt 14 i bilag I til direktiv 85/337, som affattet ved direktiv 2009/31, er til hinder for en ordning i national ret, hvorefter de grænseværdier for udvinding af naturgas, der fremgår af dette punkt, vedrører »produktionen pr. sonde«.
3) Ved bedømmelsen af, om et projekt til udvinding af naturgas i kommercielt øjemed overskrider en produktionsgrænseværdien på 500 000 m³ pr. dag i henhold til punkt 14 i bilag I til VVM-direktivet og derfor skal underkastes en miljøindvirkningsvurdering, skal der tages hensyn til den produktion, der foretages samtidig ved boringer, der teknologisk og geologisk er forbundet med hinanden på et produktionssted.«