Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 6 de diciembre de 2018 (1)
Asunto C‑596/17
Japan Tobacco International SA,
Japan Tobacco International France SAS
contra
Premier ministre,
Ministre de l’Action et des Comptes publics,
Ministre des Solidarités et de la Santé
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2011/64/UE — Impuesto especial que grava las labores del tabaco — Artículo 15, apartado 1 — Libre determinación de los precios máximos de venta al por menor — Normativa nacional que obliga a los fabricantes e importadores a fijar un precio único de venta al por menor expresado por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos de cada producto del tabaco sin posibilidad de modular ese precio en función de la capacidad de las unidades de envasado»
I. Introducción
1. La petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) versa sobre la interpretación del artículo 15 de la Directiva 2011/64/UE, relativa a la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco, (2) a la luz de los artículos 2 a 5 de dicha Directiva.
2. Dicha petición se inscribe en el marco de un recurso de anulación de ciertas disposiciones recogidas en dos escritos, remitidos por las autoridades francesas a los fabricantes y distribuidores autorizados de productos del tabaco, relativas a las modalidades de homologación de los precios de venta al por menor de los tabacos fabricados en la Francia metropolitana. A tenor de dichos escritos, en los que se reproduce lo dispuesto en el artículo 572 del code général des impôts (Código General Tributario; en lo sucesivo, «CGI»), tales operadores pueden fijar libremente un precio único de venta al por menor para cada producto del tabaco, que debe expresarse por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos. Este sistema tiene por efecto que el precio unitario por producto sea idéntico, al margen de la capacidad del envase en el que se despache a consumo. Por consiguiente, los fabricantes y los importadores no pueden modular el precio de venta al por menor de cada uno de sus productos en función de la unidad de envasado en la que se presenten.
3. El órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine, en esencia, si una normativa nacional, como el artículo 572 del CGI, en la medida en que produce ese efecto, es compatible con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64. En virtud de esa disposición, los fabricantes o los importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos, que constituye la base imponible del impuesto especial proporcional aplicable a las labores del tabaco.
4. Al término de mi análisis, llegaré a la conclusión de que el artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva no se opone a una normativa nacional de esas características.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. De conformidad con su artículo 1, la Directiva 2011/64 «fija los principios generales de la armonización de las estructuras y de los tipos del impuesto especial al que los Estados miembros someterán las labores del tabaco».
6. El artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva establece:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por labores del tabaco:
a) los cigarrillos;
b) los cigarros puros y los cigarritos;
c) el tabaco para fumar:
i) picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos,
ii) los demás tabacos para fumar.»
7. Los artículos 3, 4 y 5 de la citada Directiva definen, respectivamente, los conceptos de cigarrillos, cigarros puros o cigarritos y tabaco para fumar.
8. El artículo 15, apartado 1, de la misma Directiva tiene la siguiente redacción:
«Los fabricantes o, en su caso, sus representantes o mandatarios en la Unión, así como los importadores de terceros países, determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos para cada Estado miembro en que vayan a ser despachados a consumo.
No obstante, lo dispuesto en el párrafo primero no impedirá la aplicación de las legislaciones nacionales sobre control del nivel de precios o sobre el cumplimiento de los precios impuestos, siempre que sean compatibles con la normativa de la Unión.»
B. Derecho francés
9. El artículo 572 del CGI, en su versión resultante de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation du système de santé (Ley de 26 de enero de 2016 de modernización del sistema sanitario), dispone:
«El precio de venta al por menor de cada producto, expresado por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos, será único para todo el territorio y será determinado libremente por los fabricantes y proveedores autorizados. Será aplicable una vez homologado mediante orden conjunta de los ministros responsables de la sanidad y del presupuesto, en las condiciones establecidas por Decreto aprobado previo dictamen del Consejo de Estado. Sin embargo, no podrá ser homologado en caso de que resulte inferior a la suma del precio de coste y de todos los impuestos.
[...]»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
10. El 30 de septiembre de 2016 y el 20 de enero de 2017, las sociedades Japan Tobacco International SA y Japan Tobacco International France SAS (en lo sucesivo, conjuntamente, «sociedades Japan Tobacco») interpusieron ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) sendos recursos para que se anularan determinadas disposiciones de dos escritos de 6 de abril de 2016 y de 22 de noviembre de 2016, remitidos por las autoridades francesas a los fabricantes y distribuidores autorizados de productos del tabaco. En dichos escritos se describían las modalidades de homologación de los precios de venta al por menor de las labores del tabaco en la Francia metropolitana que prevé el artículo 572 del CGI.
11. Esa disposición obliga a los fabricantes y distribuidores a establecer un precio único de venta al por menor para cada uno de sus productos del tabaco, expresado por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos, con independencia de la capacidad de su envase. Según el escrito de 22 de noviembre de 2016, en ese contexto cada producto se define por la asociación de una marca y de una denominación comercial. Esta regla, a la que en lo sucesivo se hará referencia como la «regla del precio por 1 000», implica que el precio de cada producto será el mismo al margen de la unidad de envasado (denominada «referencia») en la que se presente. La regla del precio por 1 000 tiene como objetivo evitar el incremento del consumo de tabaco que podría derivarse del menor precio de ciertos productos cuando se presentan envasados en mayores cantidades.
12. En apoyo de sus recursos, las sociedades Japan Tobacco alegan, entre otras cosas, que el artículo 572 del CGI, en el que se fundamentan los escritos impugnados, vulnera el principio de libre determinación de los precios máximos de venta al por menor de los productos del tabaco enunciado en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 en la medida en que impide tener en cuenta, a la hora de fijar esos precios, eventuales diferencias en el coste de envasado ligadas a las cantidades envasadas.
13. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas, en primer lugar, sobre el ámbito de aplicación de dicha Directiva. Observa que, a la luz de su finalidad fiscal, dicha Directiva puede interpretarse en el sentido de que únicamente se aplica a los precios de los productos del tabaco que están sujetos a un impuesto especial, es decir, al precio de los cigarrillos, cigarros puros, cigarritos y tabaco para fumar, según se definen dichos términos en los artículos 2 a 5 de la misma Directiva. (3) En tal caso, el principio consagrado en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 no se aplicaría a la unidad de envasado de esos productos. Por consiguiente, la regla del precio por 1 000, que prohíbe que se module el precio de los productos en función de la capacidad de las unidades de envasado, no vulneraría ese principio.
14. Sin embargo, el Conseil d’État (Consejo de Estado) recuerda que en dos sentencias dictadas en procedimientos por incumplimiento en 2002 (4) y en 2010, (5) el Tribunal de Justicia declaró que eran contrarias a dicha disposición dos versiones anteriores del artículo 572 del CGI que, además de la regla del precio por 1 000, establecía regímenes de precios mínimos obligatorios para la venta al por menor de productos del tabaco. Según el Tribunal de Justicia, dichos regímenes podían obstaculizar la libre competencia al impedir a determinados productores e importadores beneficiarse de precios de coste inferiores a los de sus competidores. El órgano jurisdiccional remitente desea que se aclare si esas sentencias ponen de manifiesto la voluntad del Tribunal de Justicia de hacer prevalecer el principio de libre competencia sobre la finalidad fiscal de la Directiva 2011/64. En esa línea, le pregunta si la fijación de los precios de los productos del tabaco en función de su envase está comprendida en el ámbito de aplicación de la libertad de los fabricantes e importadores garantizada por el artículo 15, apartado 1, de la citada Directiva, no obstante las definiciones recogidas en sus artículos 2 a 5.
15. En segundo lugar, en caso de que el Tribunal de Justicia responda a esta cuestión prejudicial en sentido afirmativo, el órgano jurisdiccional remitente le pregunta acerca de la compatibilidad del artículo 572 del CGI con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64, en la medida en la que impide a los operadores modular el precio de venta al por menor de sus productos en función de la capacidad de su envase. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente destaca que la regla del precio por 1 000 no les prohíbe repercutir globalmente en los precios sometidos a homologación los diferentes precios de coste, al margen de su origen, sino únicamente modificar esos precios en función del tamaño del envase.
16. En este contexto, el Conseil d'État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse la Directiva [2011/64] en el sentido de que, a la luz de las definiciones de los productos del tabaco que recoge en sus artículos 2, 3 y 4, también regula el precio de los productos del tabaco envasados?
2) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, ¿debe interpretarse el artículo 15 de la Directiva de [2011/64], que consagra el principio de libre determinación de los precios de los productos del tabaco, en el sentido de que se opone a una norma según la cual el precio de esos productos debe fijarse por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos y que tiene por efecto prohibir a los fabricantes de los productos del tabaco modular sus precios en función de las eventuales diferencias en el coste de envasado de tales productos?»
17. Las sociedades Japan Tobacco, los Gobiernos francés, italiano y portugués y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
18. Las sociedades Japan Tobacco, el Gobierno francés y la Comisión estuvieron representadas durante la vista que se celebró el 5 de septiembre de 2018.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
1. Sobre el alcance de las cuestiones prejudiciales
19. Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que analizaré conjuntamente, el Conseil d’État (Consejo de Estado) básicamente desea que se determine si una norma nacional, como el artículo 572 del CGI, que obliga a los fabricantes e importadores a expresar el precio único de venta al por menor de cada uno de sus productos por cada 1 000 unidades o 1 000 gramos y que les impide, de ese modo, alterar ese precio en función de la capacidad de los distintos envases en los que esos productos se despachan a consumo, es compatible con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64.
20. A tenor de su primera cuestión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional pregunta al Tribunal de Justicia si dicha Directiva se aplica a la determinación del precio de los productos del tabaco envasados. Según se desprende de la resolución de remisión, dicha cuestión prejudicial tiene, más concretamente, por objeto el alcance del principio enunciado en el artículo 15, apartado 1, de la citada Directiva, de libre determinación por parte de los fabricantes e importadores de los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos.
21. Por un lado, como sostienen todas las partes interesadas, a excepción de las sociedades Japan Tobacco, la libertad de los fabricantes e importadores que consagra dicha disposición podría tener por objeto la fijación de los precios de venta al por menor de «cada uno de sus productos» entendidos estos como cada tabaco elaborado de una marca y de un tipo determinados que se ajuste a una de las definiciones recogidas en los artículos 2 a 5 de la citada Directiva, al margen de la capacidad de su envase (por ejemplo, cada cigarrillo de la marca X y del tipo Y). (6)
22. Por otro lado, como alegan las sociedades Japan Tobacco, la expresión «cada uno de sus productos» podría interpretarse en el sentido de que designa cada unidad de envasado de ese producto (por ejemplo, cada paquete de 20, 25 o 30 cigarrillos de la marca X y del tipo Y). En tal caso, el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 garantizaría la libertad de los fabricantes e importadores de determinar el precio al por menor de cada referencia que comercializan.
23. La segunda cuestión prejudicial únicamente se plantea para el caso de que, en respuesta a la primera cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia adopte la interpretación del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 expuesta en el apartado precedente. El Conseil d’État (Consejo de Estado) pregunta al Tribunal de Justicia si una normativa nacional, como la regla del precio por 1 000 controvertida en el litigio principal, vulneraría en tal caso dicha disposición al impedir a los fabricantes e importadores fijar libremente la diferencia de precio entre las unidades de envasado de las diferentes capacidades.
24. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia estime, en cambio, que el concepto de «productos» empleado en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 designa los productos de las labores del tabaco, en cuanto tales, con independencia de la capacidad de su envase, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, el artículo 572 del CGI no vulneraría dicha disposición. Ello obedecería a que la propia redacción del artículo 572 del CGI indica que el precio de los productos definidos en tal sentido se determina libremente.
25. Aunque comparto esta segunda opinión, al analizar conjuntamente las cuestiones prejudiciales precisaré las razones por las que una normativa nacional, como la regla del precio por 1 000 establecida en el artículo 572 del CGI, no limita, ni siquiera indirectamente, la libertad garantizada por el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64. Expondré, en particular, las diferencias que existen entre esa norma y las anteriores versiones del artículo 572 del CGI criticadas por el Tribunal de Justicia por limitar esa libertad. (7)
2. Sobre el efecto de la normativa nacional controvertida en el litigio principal objeto de las cuestiones prejudiciales
26. Considero igualmente útil subrayar, con carácter preliminar, que, aunque el artículo 572 del CGI ejerce una serie de efectos restrictivos sobre la política comercial de los fabricantes e importadores de labores del tabaco, solo uno de ellos constituye el objeto del presente procedimiento prejudicial. El Conseil d’État (Consejo de Estado) pregunta al Tribunal de Justicia si el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 se opone a esa disposición nacional únicamente por cuanto que obliga a esos operadores a expresar el precio de venta al por menor de cada uno de sus productos por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos, permaneciendo dicho precio idéntico con independencia de la capacidad de la unidad de envasado en la que el producto de que se trate sea despachado a consumo.
27. En cambio, las cuestiones prejudiciales no versan sobre la conformidad del artículo 572 del CGI con el principio de libre determinación de los precios, en la medida en que dicha disposición tiene además por efecto, en primer lugar, exigir que el precio al por menor de cada producto sea uniforme en todo el territorio de la Francia metropolitana, en segundo lugar, imponer un precio mínimo, (8) y, en tercer lugar, impedir a los fabricantes e importadores alterar al alza o a la baja el precio de venta al por menor homologado por la autoridad administrativa.
28. Sin embargo, en sus observaciones escritas, las sociedades Japan Tobacco critican también esa disposición porque produce ese triple efecto. En particular, arguyen que el artículo 572 del CGI es incompatible con el principio de libre determinación de los precios habida cuenta de que el precio al por menor fijado de conformidad con esa disposición, constituye, tras su homologación, además de un precio máximo, un precio mínimo y, por lo tanto, un precio fijo de reventa.
29. Para evitar cualquier tipo de confusión a este respecto conviene precisar, de partida, que ese aspecto del artículo 572 del CGI, relativo a la política de precios, carece de pertinencia a la luz del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64. Según se desprende de la jurisprudencia expuesta infra, (9) esta disposición únicamente implica que los fabricantes o importadores establezcan libremente el precio máximo de venta al por menor de cada uno de sus productos, en tanto en cuanto constituye la base imponible del impuesto especial ad valorem. No se opone a una medida nacional que exige a los fabricantes e importadores respetar un precio fijo que han establecido ellos mismos.
30. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la Directiva 2011/64 no se opone a una política de precios si no es contraria a los objetivos de la mencionada Directiva y, en especial, al de excluir la distorsión de la competitividad entre las diferentes categorías de labores del tabaco pertenecientes a un mismo grupo. (10)
31. En esa línea, en la sentencia Etablissements Fr. Colruyt, (11) el Tribunal de Justicia consideró que el artículo 15, apartado 1, de la citada Directiva no se opone a una normativa nacional, que prohíbe a los comerciantes minoristas vender productos del tabaco a un precio unitario inferior al precio que el fabricante o el importador indicaron en el timbre fiscal colocado a tales productos, siempre y cuando este último haya sido fijado libremente por el fabricante o el importador. Según el Tribunal de Justicia, esa normativa, «no ha[...] sido dictada para regular la situación contemplada en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64». (12)
32. De igual modo, dicha disposición no prohíbe una normativa nacional que prevé que el precio de venta al por menor homologado sea único —es decir fijo, al ser a la vez mínimo y máximo—, siempre que dicho precio haya sido determinado libremente por los fabricantes o importadores.
B. Sobre la interpretación del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64
33. Como ya se ha señalado anteriormente, el Conseil d’État (Consejo de Estado) insta al Tribunal de Justicia a determinar si la expresión «cada uno de sus productos» empleada en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64, se refiere a cada una de las labores del tabaco de una marca y tipo determinados despachados a consumo por los fabricantes e importadores, o a cada una de las unidades de envasado de esas labores del tabaco. El órgano jurisdiccional remitente plantea esta cuestión prejudicial con el fin de poder pronunciarse sobre la conformidad con dicha disposición de la regla del precio por 1 000 que impide modular los precios al por menor de cada una de esas labores del tabaco en función de la capacidad de sus distintos envases.
34. Dado que el tenor del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 no precisa el alcance de la expresión controvertida, este debe elucidarse interpretando esa disposición a la luz del sistema general de dicha Directiva y de la finalidad que persiguen esa disposición y la Directiva de la que forma parte. (13)
1. Interpretación a la luz del sistema general
35. A efectos de la armonización de las estructuras del impuesto especial llevada a cabo por la Directiva 2011/64, el precio máximo de venta al por menor de cada uno de los productos de los fabricantes e importadores a que se refiere el artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva sirve de base para el cálculo de la parte proporcional del impuesto especial sobre las labores del tabaco. (14)
36. En este contexto, considero que los «productos» a que alude esa disposición y cuyo precio máximo de venta al por menor debe ser fijado libremente por esos operadores, designan las labores del tabaco que estén sujetas a un impuesto especial.
37. A este respecto, el artículo 2, apartado 1, de Directiva 2011/64 precisa que las «labores del tabaco» incluidas en el ámbito de aplicación del impuesto especial armonizado comprenden, en primer lugar, los cigarrillos, en segundo lugar, los cigarros puros y los cigarritos y, por último, el tabaco para fumar. Los artículos 3 a 5 de dicha Directiva definen esas tres categorías de labores del tabaco en función de sus características y del uso al que se destinan. (15) Estas definiciones únicamente aluden al acondicionamiento «primario» que permite el consumo de tabaco, (16) sin distinguir las labores del tabaco según su acondicionamiento «exterior». (17)
38. En cambio, como han señalado el Gobierno francés y la Comisión, el envasado exterior de los productos del tabaco ha sido objeto de medidas de armonización en el marco de la Directiva 2014/40. El artículo 2, punto 4, de dicha Directiva define los «productos del tabaco». El concepto de «cigarrillo» y «cigarro puro» se definen en los puntos 10 y 11 de dicho artículo, por remisión a las definiciones recogidas en los artículos 3 y 4, apartado 1, de la Directiva 2011/64. Esos conceptos de distinguen del de «unidad de envasado», que el artículo 2, punto 30, de la Directiva 2014/40 define como «el envase individual más pequeño de un producto del tabaco o producto relacionado comercializado». A este respecto, el artículo 14, apartado 1, de dicha Directiva regula la capacidad mínima de las unidades de envasado de ciertos productos del tabaco.
39. Las disposiciones de la Directiva 2011/64 relativas al cálculo del impuesto especial armonizado, al igual que los artículos 2 a 5 de dicha Directiva, tampoco aluden a la unidad de envasado en la que se comercializan las labores del tabaco.
40. En lo que respecta a los cigarrillos, según establece el artículo 7, apartado 1, de la referida Directiva, están sometidos a un impuesto especial ad valorem calculado sobre el precio máximo de venta al por menor, incluidos los derechos de aduana, así como a un impuesto especial específico calculado por unidad de producto. En contra de lo que sostienen las sociedades Japan Tobacco, el concepto de «precio máximo de venta al por menor» no remite en modo alguno, en ese contexto, a las unidades de envasado de los productos sino al concepto de «unidad de producto». En efecto, el «precio máximo de venta al por menor» se distingue de la «unidad de producto» en la medida en que el primero constituye la base imponible del impuesto proporcional que se deriva de la aplicación a dicho precio de un tipo idéntico para todos los cigarrillos, mientras que la segunda sirve de base para el cálculo del impuesto específico cuyo importe es idéntico para todos los cigarrillos. (18)
41. Como observa el Gobierno francés, ninguna disposición de la Directiva 2011/64 establece que el paquete de cigarrillos ha de constituir la unidad de medida a efectos del cálculo de uno u otro de los elementos del impuesto especial. Es más, habida cuenta de que deben ser idénticos para todos los cigarrillos, el tipo del impuesto especial ad valorem y el importe del impuesto especial específico no pueden variar en función de la capacidad de las unidades de envasado.
42. Desde mi punto de vista, las sociedades Japan Tobacco también incurren en un error cuando afirman que el concepto de «precio medio ponderado de venta al por menor», empleado en los artículos 8, apartado 2, y 10 de la Directiva 2011/64, solo resultaría útil si el precio unitario de un cigarrillo pudiera variar en función del tamaño del paquete. En efecto, ese concepto sirve de referencia para determinar la importancia del impuesto especial específico con respecto a la carga fiscal total y al impuesto especial global mínimo sobre los cigarrillos. En este contexto, el «precio medio ponderado de venta al por menor» se calcula mediante referencia al valor total de todos los cigarrillos (de todas las marcas) despachados a consumo, en función del precio de venta al por menor con inclusión de todos los impuestos, dividido por la cantidad total de cigarrillos despachados a consumo durante el año natural anterior. Por consiguiente, la utilidad de ese concepto no depende en modo alguno de la existencia de variaciones en el precio de un mismo cigarrillo en función de las diferentes unidades de envasado en las que se presente.
43. Las labores del tabaco distintas de los cigarrillos, están sujetas, con arreglo al artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2011/64, a un impuesto especial que puede ser ad valorem (calculado sobre el precio máximo de venta al por menor de cada producto, fijado libremente), específico (expresado por kilogramo o, en el caso de los puros y los cigarritos, por número de unidades), o mixto. En este contexto, la unidad de envasado tampoco constituye una medida de referencia a efectos del cálculo del impuesto especial.
44. Por otra parte, esa disposición precisa que los Estados miembros pueden establecer un importe mínimo de impuesto especial ad valorem o mixto, mientras que su apartado 2 prevé determinados tipos o importes mínimos que debe alcanzar el impuesto especial global. De conformidad con el apartado 3 de ese artículo, tales tipos o importes son válidos para todos los productos que pertenezcan al grupo de labores del tabaco correspondiente, (19) sin distinción, dentro de cada grupo, en función de su presentación en particular. Como ha alegado el Gobierno francés, esa disposición presupone que los tipos e importes mínimos del impuesto especial no pueden variar en función del envase en el que se presenten los productos de un determinado grupo.
45. Todas estas consideraciones apuntan a que las labores del tabaco sujetas al impuesto especial armonizado no son las unidades de envasado de los productos del tabaco, sino los cigarrillos, cigarros puros, cigarritos y tabaco para fumar, según se definen dichos términos en los artículos 2 a 5 de la Directiva 2011/64, con independencia de la capacidad de su envase.
46. Desde mi punto de vista, esta definición del objeto del impuesto especial armonizado permite delimitar también el concepto de «productos» utilizado en el artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva. Así, en la medida en que el precio máximo de venta al por mayor de cada uno de los productos de fabricantes e importadores, fijado libremente por estos, constituye la base imponible del impuesto especial ad valorem, tales productos designan las labores del tabaco definidas en el punto anterior.
47. La interpretación que propongo implica que la mencionada disposición únicamente consagra la libertad de esos operadores para fijar el precio unitario de sus cigarrillos, cigarros puros y cigarritos o el precio por unidad de peso de su tabaco para fumar, de una marca y tipo determinados, pero no les garantiza que puedan modular sus precios en función de la capacidad de los envases en los que se presentan sus productos.
48. La finalidad de la Directiva en general, y de su artículo 15, apartado 1, en particular, corrobora esta interpretación.
2. Interpretación teleológica
49. Como enuncia su artículo 1, la Directiva 2011/64 tiene por objeto fijar los principios generales de la armonización de las estructuras y de los tipos del impuesto especial al que los Estados miembros someterán las labores del tabaco. Según establece el considerando 9 de esa misma Directiva, tal armonización tiene por finalidad garantizar «que la competitividad de las diferentes categorías de labores del tabaco pertenecientes a un mismo grupo no sea falseada por los efectos de la imposición y que, en consecuencia, se realice la apertura de los mercados nacionales de los Estados miembros». A tenor del considerando 10 de dicha Directiva, «los imperativos de la competencia implican un régimen de precios libres para todos los grupos de labores del tabaco».
50. Desde esa perspectiva, según la jurisprudencia, el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 pretende garantizar, por un lado, que la determinación de la base del impuesto especial proporcional sobre productos del tabaco, a saber, el precio máximo de venta al por menor de estos productos, se someta a las mismas reglas en todos los Estados miembros. Por otro lado, dicha disposición tiene por objeto respetar la libertad de los operadores antes mencionados para beneficiarse efectivamente de la ventaja competitiva derivada de eventuales precios de coste inferiores para ofrecer precios de venta al por menor más atractivos. (20)
51. Además, el Tribunal de Justicia ha precisado que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 implica, en el marco del mecanismo de la tributación del tabaco, que el precio de cada producto, una vez determinado por el fabricante o por el importador y aprobado por la autoridad pública, se impone como precio máximo y debe cumplirse como tal a todos los niveles del circuito de distribución hasta la venta al consumidor. Esta regla permite evitar que la integridad de los ingresos fiscales se vea comprometida a consecuencia de la superación de ese precio. (21) Garantiza que los fabricantes e importadores no declaren en el momento de la recaudación del impuesto un precio de venta inferior para conseguir una carga impositiva menor, y después vendan el tabaco a un precio superior. (22)
52. En mi opinión, para lograr ese objetivo, únicamente es necesario que los operadores determinen libremente el precio unitario de los cigarrillos, cigarros puros y cigarritos, o el precio por unidad de peso del tabaco para fumar, de una marca y tipo determinados que despachen a consumo. No es preciso que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 se interprete en el sentido de que exige además que tales operadores puedan modificar el precio de venta al por menor de cada uno de esos productos en función de las unidades de envasado en las que se presenten.
53. En lo que concierne, en particular, al objetivo relativo a la libre competencia, el Tribunal de Justicia ha destacado que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 establece que los fabricantes e importadores determinen libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos «con objeto de garantizar que la competencia pueda funcionar efectivamente entre ellos» (el subrayado es mío). (23) El principio de libre determinación del precio máximo de venta al por menor garantiza así que el sistema tributario dispuesto en la Directiva 2011/64 no tenga como efecto secundario la distorsión de la competencia y un menoscabo para la circulación de mercancías. (24)
54. En este contexto, la ventaja competitiva que ha de protegerse es, en mi opinión, la referida al precio de coste que un fabricante o importador tenga frente a otros fabricantes o importadores. (25) No designa la ventaja competitiva que presentaría una unidad de envasado de un tipo de tabaco elaborado de una marca y tipo determinados con respecto a otra unidad de envasado de ese mismo tabaco elaborado vendido por el mismo operador.
55. Esta interpretación no queda desvirtuada por las sentencias en las que el Tribunal de Justicia declaró incompatibles con el principio de libre determinación de los precios los regímenes de precios mínimos obligatorios de venta al por menor de las labores del tabaco anteriormente establecidos en diversos Estados miembros, entre ellos, Francia. (26)
56. A este respecto, en la sentencia de 27 de febrero de 2002, Comisión/Francia, (27) el artículo 572 del CGI, en una versión anterior a la controvertida en el litigio principal, fue considerado contrario al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59/CE (28) (cuyo contenido se reproduce en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64). Dicha versión anterior preveía, en comparación con la versión del artículo 572 del CGI aplicable en el presente asunto, una limitación adicional consistente en que el precio por cada 1 000 unidades de producto de una categoría de cigarrillos vendidos bajo una misma marca no podía ser inferior al aplicado al producto más vendido de esa marca, al margen de la forma y de la unidad de envasado. El Tribunal de Justicia estimó que la disposición nacional controvertida imponía, en realidad un precio mínimo de venta al por menor para los cigarrillos, si bien fijado de forma indirecta. Pues bien, según el Tribunal de Justicia, la fijación de un precio mínimo de venta al por menor por las autoridades públicas tiene como efecto inevitable limitar la libertad de los fabricantes y de los importadores para determinar el precio máximo de venta al por menor de cada uno de sus productos pues, en cualquier caso, éste no podrá ser inferior al precio mínimo obligatorio.
57. En la sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Francia, (29) también se consideró contraria al principio de libre determinación de los precios una versión anterior del artículo 572 del CGI, que imponía a los fabricantes e importadores un precio mínimo de venta al por menor de los cigarrillos correspondiente a un porcentaje, establecido por decreto, del precio medio de los cigarrillos comercializados en el mercado. Se estimó que dicho régimen podía conllevar la supresión de las diferencias entre los precios de productos rivales y su convergencia hacia el precio del producto más caro. De ese modo, tal régimen limitaba la libertad de los fabricantes e importadores para determinar el precio máximo de venta al por menor de sus productos. Ese mismo día, el Tribunal de Justicia censuró otros regímenes similares aplicados en Austria y en Irlanda (30) y, durante el mismo año, un sistema de precio mínimo obligatorio instaurado en Italia. (31)
58. En cambio, el Tribunal de Justicia declaró en esas cuatro sentencias dictadas en 2010, que sería conforme con el principio de libre determinación de precios un sistema de precios mínimos establecido de modo que excluyera, en todo caso, que se viera afectada la ventaja competitiva que algunos fabricantes o importadores de tales productos podrían obtener de los precios de coste inferiores y que se produjera, por tanto, una distorsión de la competencia. (32)
59. En el presente asunto, las sociedades Japan Tobacco aducen que la regla del precio por 1 000 surte el mismo efecto que un sistema de precios mínimos como el reprobado por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de febrero de 2002, Comisión/Francia. (33)En su opinión, el fabricante o importador se vería obligado a elegir como precio de referencia para cada producto de una marca y de una denominación comercial determinadas el de una de sus unidades de envasado de ese producto y aplicarlo sin más a todas las unidades de envasado de ese producto. Quedaría así neutralizada la ventaja competitiva que dicho operador podría obtener a resultas de que el precio de coste de las unidades de envasado que contuvieran una mayor cantidad de tabaco elaborado fuera inferior. En efecto, a su entender, no podrían orientar a los consumidores hacia productos cuyo precio unitario es inferior al estar envasados en mayores cantidades.
60. Esta argumentación no me convence.
61. Conviene recordar, a este respecto, que el objetivo que persigue el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 no incluye la posibilidad de que un fabricante o importador pueda beneficiarse de una reducción del precio de coste a resultas de envasar sus productos en mayores cantidades con el fin de atraer a la demanda hacia los paquetes más grandes en los que se venden productos del tabaco de una marca y tipo determinados. Lo único determinante es que dicho operador pueda beneficiarse de la eventual ventaja competitiva derivada de que los precios de coste de sus productos sean inferiores a los de sus competidores. (34)
62. Ahora bien, una interpretación de dicha disposición que no garantice a los fabricantes e importadores la libertad de hacer fluctuar el precio de cada uno de sus tabacos elaborados en función de la capacidad de su envase y que, por consiguiente, autorice la adopción de una normativa nacional como la regla del precio por 1 000 controvertida en el litigio principal, no tiene por efecto anular esa ventaja competitiva.
63. Como ha puesto de manifiesto el órgano jurisdiccional remitente, la única limitación que genera esa regla es que impide que se declare un precio de venta al por menor diferente para un producto de una misma marca y denominación comercial en función de la unidad de envasado en la que se presente. El fabricante o importador de que se trate sigue siendo, por lo demás, plenamente libre para determinar el precio por 1 000 unidades o por 1 000 gramos de producto, sin verse limitado por el precio del paquete más vendido. La regla del precio por 1 000 no limita la posibilidad de que los fabricantes e importadores reflejen globalmente en los precios de venta al por menor de sus productos eventuales precios de coste inferiores a los de los productos de sus rivales.
64. En efecto, el precio por cigarrillo, cigarro puro o cigarrito y por unidad de peso de tabaco para fumar de una marca y tipo determinados, fijado libremente por esos operadores, integra una parte del precio de coste de los productos de esa marca y tipo. Los costes de envasado están incluidos en esos precios como elementos del coste de producción, que constituye, en sí, un elemento del precio de coste. Como ha subrayado la Comisión, la libertad de los fabricantes e importadores de determinar el precio unitario de cada una de sus labores del tabaco implica la facultad de repercutir en él los costes relativos a los distintos envases en los que esos productos se comercializan, del modo y conforme al método de su elección.
65. Esos operadores pueden optar, por ejemplo, por fijar un precio por cigarrillo de una marca y tipo determinados que refleje los costes medios de envasado de cada uno de los paquetes en los que se vende ese cigarrillo. También pueden optar por determinar un precio que englobe el coste de envasado de los paquetes cuyo coste sea el más o el menos elevado.
66. Por consiguiente, la regla del precio por 1 000 no impide a los fabricantes e importadores repercutir en el precio de cada uno de sus tabacos elaborados la eventual ventaja competitiva derivada de que el precio de coste, incluidos los costes de envasado, sean menores que los de sus competidores. Sin embargo, esa ventaja competitiva deberá distribuirse entre todas las unidades de envasado de un producto de la misma marca y tipo.
67. Las anteriores consideraciones ponen de manifiesto que una normativa nacional, como la regla del precio por 1 000, no es asimilable, en cuanto a sus efectos, a un sistema de precios mínimos obligatorios. Una normativa de este tipo no limita la libertad de los fabricantes e importadores para determinar el precio máximo de sus productos ni, por tanto, la competencia efectiva entre esos operadores.
3. Observaciones finales
68. Habida cuenta de todo lo anterior, considero que la libertad que establece el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 se refiere a la fijación por parte de los fabricantes e importadores del precio máximo de venta al por menor de cada uno de sus productos de las labores del tabaco que estén sujetos al impuesto especial. Esos productos son cigarrillos, cigarros puros o cigarritos y tabaco para fumar de una marca y tipo determinados, con independencia de la capacidad de su envase.
69. De los anterior resulta que esa disposición no se opone a una norma nacional, como el artículo 572 del CGI, que prevé que el precio único de cada producto de una marca y tipo determinados, fijado libremente por esos operadores, debe expresarse por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos y, en consecuencia, no puede variar en función de la capacidad de las unidades de envasado en las que ese producto se despacha a consumo.
70. En aras de la exhaustividad conviene precisar que esta conclusión no prejuzga la cuestión de si, como alegan el Gobierno italiano y la Comisión, además de no oponerse, el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64 exige que el precio máximo de venta al por menor de cada producto, que sirve de base para calcular el impuesto especial ad valorem, sea el mismo por unidad (o peso), al margen de la capacidad del envase en el que se presente. (35)
71. Con el fin de facilitar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta que le permita resolver el litigio principal, baste señalar que esa disposición no garantiza a los fabricantes e importadores la libertad de modular los precios de sus productos en función de la capacidad de sus envases y, por tanto, no se opone a una normativa nacional que impide esa modulación. No es necesario analizar si, en el marco de la armonización de las estructuras del impuesto especial que lleva a cabo la Directiva 2011/64, los Estados miembros conservan o no la potestad para autorizar a dichos operadores a hacer fluctuar el precio máximo de venta al por menor de cada uno de sus productos, que sirve de base para calcular el impuesto especial proporcional, en función de la unidad de envasado en la que se despachen a consumo.
V. Conclusión
72. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda conjuntamente del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia):
«El artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2011/64/UE del Consejo, de 21 de junio de 2011, relativa a la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco, no se opone a una norma nacional, como la controvertida en el litigo principal, que prevé que los fabricantes e importadores determinen libremente un precio único de venta al por menor para cada uno de sus productos de las labores del tabaco de una marca y tipo determinados, expresado por cada 1 000 unidades o por cada 1 000 gramos, que no puede modularse en función de la capacidad de las unidades de envasado en las que cada uno de esos productos se despache a consumo.»