SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 23. marca 2006(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Kršitev predpisov Skupnosti na področju pravice do prebivanja državljanov Unije – Nacionalna zakonodaja in upravna praksa glede pogoja, da je treba imeti zadostna lastna sredstva, in glede izdaje odredb o zapustitvi ozemlja zadevne države članice“
V zadevi C-408/03,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 30. septembra 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Condou-Durande in D. Martin, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luksemburgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Belgiji, ki jo zastopa E. Dominkovits, zastopnica,
tožena stranka,
ob intervenciji:
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa C. Jackson, zastopnica, skupaj z E. Sharpston, QC,
intervenient,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann (poročevalec) in J. Makarczyk, predsedniki senatov, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, P. Kūris, J. Klučka, U. Lõhmus, E. Levits in A. Ó Caoimh, sodniki,
generalni pravobranilec: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sodna tajnica: K. Sztranc, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. septembra 2005,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 25. oktobra 2005
izreka naslednjo
Sodbo
1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da:
– Kraljevina Belgija s tem, da je pravico državljanov Evropske unije do prebivanja podredila pogoju, da je treba imeti zadostna lastna sredstva, ni izpolnila obveznosti iz člena 18 ES in iz Direktive Sveta 90/364/EGS z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja (UL L 180, str. 26),
– Kraljevina Belgija s tem, da je predvidela možnost, da se državljanom Unije, ki v predpisanem roku niso predložili zahtevanih dokumentov za pridobitev dovoljenja za prebivanje, avtomatično vroči odredba o zapustitvi ozemlja, ni izpolnila obveznosti iz člena 2 Direktive 90/364, člena 4 Direktive Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine (UL L 257, str. 13), člena 4 Direktive Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev (UL L 172, str. 14), člena 2 Direktive Sveta 93/96/EGS z dne 29. oktobra 1993 o pravici do prebivanja za študente (UL L 317, str. 59) in člena 2 Direktive Sveta 90/365/EGS z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja za zaposlene in samozaposlene osebe, ki so prenehale opravljati poklicno dejavnost (UL L 180, str. 28).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2 Člen 1(1), prvi pododstavek, Direktive 90/364 o pravici do prebivanja določa:
„Države članice priznajo pravico do prebivanja državljanom držav članic, ki te pravice ne uživajo po drugih določbah zakonodaje Skupnosti, in njihovim družinskim članom, kakor je opredeljeno v odstavku 2, pod pogojem, da imajo sami in njihovi družinski člani zdravstveno zavarovanje, ki pokriva vsa tveganja v državi članici gostiteljici, in da imajo zadostna sredstva, ki zagotavljajo, da v času prebivanja ne obremenjujejo sistema socialne pomoči države članice gostiteljice.“
3 Člen 2(1) te direktive določa:
„Izvajanje pravice do prebivanja se dokaže z izdajo potrdila, t. i. ‚dovoljenja za prebivanje za državljana države članice EGS‘, katerega veljavnost je lahko omejena na pet let z možnostjo podaljšanja. Države članice pa lahko po prvih dveh letih bivanja zahtevajo obnovitev dovoljenja, če menijo, da je to potrebno. Če družinski član nima državljanstva države članice, se mu izda dokument o prebivanju z enako veljavnostjo, kakor jo ima tisti dokument, izdan državljanu, ki ga vzdržuje.
Za izdajo dovoljenja za prebivanje ali dokumenta o prebivanju lahko država članica od prosilca zahteva le predložitev veljavne osebne izkaznice ali potnega lista in dokazila, da izpolnjuje pogoje iz člena 1.“
4 V skladu s členom 3 te direktive pravica do prebivanja traja, dokler upravičenci izpolnjujejo pogoje, določene v njenem členu 1.
5 Člen 4 Direktive 68/360 določa:
„1. Države članice zagotovijo pravico do prebivanja na njihovem ozemlju osebam, navedenim v členu 1, ki predložijo dokumente, navedene v odstavku 3.
2. Kot dokazilo pravice do prebivanja se izda dokument, imenovan ‚Dovoljenje za prebivanje državljana države članice Evropske gospodarske skupnosti‘. […]
3. Za izdajo dovoljenja za prebivanje za državljana države članice EGS lahko države članice zahtevajo predložitev [nekaterih] naslednjih dokumentov: […]“
6 Člen 4(1), prvi in drugi pododstavek, Direktive 73/148 določa:
„Vsaka država članica zagotovi pravico do stalnega prebivališča državljanom drugih držav članic, ki ustanovijo sedež na njenem ozemlju, da bi opravljale dejavnosti kot samozaposlene osebe, ko se omejitve teh dejavnosti odpravijo v skladu s Pogodbo.
Kot dokazilo za pravico do bivanja se izda dokument, imenovan ‚Dovoljenje za bivanje državljana države članice Evropskih skupnosti‘. […]“
7 Člen 6 te direktive vsebuje besedilo:
„Država članica ne sme zahtevati, da prosilec za izdajo dovoljenja za bivanje ali upravičenja do bivanja predloži kar koli drugega kakor naslednje:
(a) osebni dokument ali potni list, s katerim je vstopil na ozemlje države;
(b) dokazilo, da oseba spada v eno od kategorij oseb, navedenih v členih 1 in 4.“
8 Člen 1 Direktive 93/96 določa:
„Da se določi pogoje za lažje uresničevanje pravice do prebivanja in zato, da se zajamči dostop do poklicnega usposabljanja brez razlikovanja za državljana države članice, ki je bil sprejet na poklicno usposabljanje v drugi državi članici, države članice priznajo pravico do prebivanja vsakemu študentu, ki je državljan države članice in nima te pravice po drugih določbah prava Skupnosti, in za študentovega zakonca ter njune vzdrževane otroke, če študent s pomočjo izjave ali takih alternativnih sredstev, kot jih izbere in so najmanj enakovredna, zagotovi ustreznemu državnemu organu, da ima zadostna sredstva, da med prebivanjem ne bo obremenjeval sistema socialne pomoči države članice gostiteljice; pod pogojem, da je študent vpisan na priznanem izobraževalnem zavodu z glavnim namenom poklicnega izobraževanja in da je z zdravstvenim zavarovanjem zavarovan za vsa tveganja v državi članici.“
9 Člen 2(1), drugi in tretji pododstavek, navedene direktive določa:
„Pravica do prebivanja se dokazuje z izdajo potrdila, ‚dovoljenja za prebivanje za državljana države članice EGS‘ […]
Zaradi izdaje dovoljenja za prebivanje ali dokumenta o prebivanju lahko država članica zahteva le, da prosilec predloži veljavno osebno izkaznico ali potni list in dokazilo, da izpolnjuje v členu 1 navedene pogoje.“
10 Člen 1(1), prvi pododstavek, Direktive 90/365 določa:
„Države članice priznajo pravico do prebivanja državljanom držav članic, ki so v Skupnosti opravljali dejavnost kot zaposlene ali samozaposlene osebe, in njihovim družinskim članom, kakor je opredeljeno v odstavku 2, pod pogojem, da prejemajo invalidsko, predčasno ali starostno pokojnino ali pokojnino zaradi nesreče pri delu ali poklicne bolezni v taki višini, da v času prebivanja ne obremenjujejo sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, in pod pogojem, da imajo zdravstveno zavarovanje, ki pokriva vsa tveganja v državi gostiteljici.“
11 Člen 2(1) te direktive določa:
„Izvajanje pravice do prebivanja se dokaže z izdajo potrdila, t. i. ‚dovoljenja za prebivanje za državljana države članice EGS‘ […]
Za izdajo dovoljenja za prebivanje ali dokumenta o prebivanju lahko država članica od prosilca zahteva le predložitev veljavne osebne izkaznice ali potnega lista in dokazila, da izpolnjuje pogoje iz člena 1.“
Nacionalna ureditev
12 Pogoje za prebivanje državljanov Unije v Belgiji urejajo določbe kraljevega odloka z dne 8. oktobra 1981 o prihodu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev (Moniteur belge z dne 27. oktobra 1981, str. 1), kot je bil spremenjen s kraljevim odlokom z dne 12. junija 1998 (Moniteur belge z dne 21. avgusta 1998, str. 26854, v nadaljevanju: kraljevi odlok).
13 Člen 53 kraljevega odloka glede pravice do prebivanja državljanov držav članic, ki jo določa Direktiva 90/364, določa:
„1. Tujec ES […] ima pravico do nastanitve v kraljevini pod pogojem, da ima zdravstveno zavarovanje, ki pokriva tveganja v Belgiji, in pod pogojem, da ima zadostna sredstva, da ne obremenjuje državnih organov.
2. […]
Pred koncem petega meseca po vložitvi zahteve za nastanitev mora tujec na kakršen koli način dokazati, da izpolnjuje pogoje iz [odstavka] 1.
[…]
4. Minister ali njegov pooblaščenec zavrne nastanitev, če pogoji za to niso izpolnjeni. Župan ali njegov pooblaščenec zavrne nastanitev, če zahtevani dokumenti niso bili predloženi v roku [petih mesecev].
V obeh primerih je tujec o tej odločbi obveščen z vročitvijo dokumenta […], ki eventualno vsebuje odredbo o zapustitvi ozemlja.
[…]
6. Če je nastanitev v skladu z [odstavkom] 4 zavrnjena, se konec petega meseca po vložitvi zahteve […] na tujca ES naslovi odredba o zapustitvi ozemlja. Ta je izvršljiva petnajst dni po preteku veljavnosti potrdila o vpisu.“
14 Člen 5, tretji pododstavek, (b), točka 1, okrožnice z dne 14. julija 1998 o pogojih prebivanja tujcev ES in njihovih družinskih članov kot tudi družinskih članov belgijskih državljanov, ki so tujci (Moniteur belge z dne 21. avgusta 1998, str. 27032), potrjuje, da mora uprava, če zahtevani dokumenti niso predloženi v predpisanem roku, ne le zavrniti prebivanje, ampak tudi vročiti odredbo o zapustitvi nacionalnega ozemlja.
15 Glede pravice do prebivanja zaposlenih in samozaposlenih oseb člen 45 kraljevega odloka določa:
„1. Tujec ES, ki pride v Belgijo, da bi v njej izvajal dejavnost kot zaposlena ali kot samozaposlena oseba […], je […] vpisan v imenik tujcev in prejme potrdilo o vpisu, ki velja pet mesecev od dneva njegove izdaje.
[…]
Pred koncem petega meseca po zahtevi za nastanitev mora tujec ES, če izvaja ali namerava izvajati poklicno dejavnost, predložiti potrdilo delodajalca […] ali zahtevane dokumente za izvrševanje poklica, če izvaja ali namerava izvajati dejavnost kot samozaposlena oseba.
3. Minister ali njegov pooblaščenec zavrne nastanitev, če pogoji za to niso izpolnjeni. Župan ali njegov pooblaščenec zavrne nastanitev, če zahtevani dokumenti niso bili predloženi v roku, ki ga določa [odstavek] 1, pododstavek 3.
V obeh primerih tujec prejme obvestilo o odločbi […], ki eventualno vsebuje odredbo o zapustitvi ozemlja.
[…]
5. […] Odredba o zapustitvi ozemlja je izvršljiva trideset dni po preteku veljavnosti potrdila o vpisu.“
16 Glede zaposlenih in samozaposlenih oseb, ki so prenehale poklicno dejavnost, člen 51(4) kraljevega odloka določa, da se tujcu vroči odločba o zavrnitvi nastanitve skupaj z odredbo o zapustitvi ozemlja, če pred koncem petega meseca po vložitvi zahteve za nastanitev niso bili predloženi zahtevani dokumenti. Odredba o zapustitvi ozemlja je izvršljiva petnajst dni po preteku veljavnosti potrdila o vpisu.
17 Glede pravice do prebivanja študentov člen 55 kraljevega odloka določa, da če državljan države članice v roku treh mesecev po vložitvi zahteve za prebivanje ne predloži nobenega potrdila, ki bi bilo dokaz, da izpolnjuje pogoje za prebivanje, mu mestna uprava vroči odločbo, ki prekine njegovo prebivanje, skupaj z odredbo o zapustitvi ozemlja.
Predhodni postopek
18 Iz spisa izhaja, da je Komisija prejela različne pritožbe glede zakonodaje in belgijske upravne prakse glede pogojev pridobitve dovoljenj za prebivanje na podlagi Direktive 90/364 na eni strani in glede odredb o zapustitvi nacionalnega ozemlja zoper državljane Unije na drugi strani.
19 Komisija navaja, da je njeno pozornost posebej pritegnil položaj ge. De Figueiredo, portugalske državljanke, ki je avgusta 1999 prišla v Belgijo s tremi hčerami, da se je pridružila belgijskemu državljanu, svojemu dolgoletnemu partnerju. Prijava prihoda z dne 30. avgusta 1999 je določala, da je prebivanje dovoljeno do 29. oktobra 1999. Hkrati je partner ge. De Figueiredo predložil dokument o tem, da jih bo vzdrževal.
20 Ge. De Figueiredo je bila 16. decembra 1999 vročena odredba o zapustitvi ozemlja, ker je ostala v Belgiji še po datumu zapadlosti iz prijave prihoda. Belgijski organi so menili, da zainteresirana oseba ni izpolnila pogoja o zadostnih sredstvih iz člena 1 Direktive 90/364, pri čemer so poudarili, da zaveza njenega partnerja, da jih bo vzdrževal, ni bila dokaz, da ima zadostna sredstva.
21 Po izmenjavi pošte med belgijskimi organi in Komisijo je slednja s pisnim opominom z dne 8. maja 2001 Kraljevino Belgijo obvestila, da meni, da upoštevni viri niso le lastni viri osebe, ki prosi za izdajo dovoljenja za prebivanje. V zvezi z odredbo o zapustitvi nacionalnega ozemlja je bila Komisija v negotovosti glede avtomatične odločitve uprave, da na podlagi belgijskega prava, potem ko ugotovi, da potrebna potrdila za pridobitev dovoljenja za prebivanje niso bila predložena, izda tako odredbo.
22 V odgovoru na pisni opomin so belgijski organi navedli, da po njihovem mnenju člen 1(1), prvi pododstavek, Direktive 90/364 zahteva, da mora imeti državljan Unije, ki se sklicuje na pravico iz te direktive, zadostna lastna sredstva.
23 Navedeni organi so zatrjevali, da se lahko upoštevajo tudi dohodki tretje osebe, če ti pripadajo zakonskemu partnerju in/ali otrokom državljana Unije, ki uveljavlja pravico iz Direktive 90/364. Vez med slednjim in osebo, ki jo navede, čeprav le deloma, kot vir svojih dohodkov, mora biti pravno urejena, saj je to jamstvo za državo članica gostiteljico, da je ta oseba pravno zavezana, da finančno podpira državljana Unije.
24 Poleg tega so belgijski organi navedli, da so po njihovem mnenju pravilno sprejeli ukrep odstranitve državljana Unije, ki je v Belgiji več kot tri mesece, ne da bi začel postopek za nastanitev, ali ki ne predloži zahtevanih dokumentov v okviru vloge za nastanitev, ki jo je vložil.
25 Ker trditve, ki jih je Kraljevina Belgija posredovala v odgovor na opomin, niso bile zadovoljive, je Komisija 3. aprila 2002 na to državo članico naslovila obrazloženo mnenje in jo pozvala, naj sprejme potrebne ukrepe za uskladitev s tem mnenjem v dveh mesecih od njegove vročitve.
26 Ker Komisije odgovor Kraljevine Belgije na navedeno obrazloženo mnenje ni zadovoljil, je vložila to tožbo.
27 S sklepom predsednika Sodišča z dne 9. marca 2004 je bila Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska dovoljena intervencija v podporo predlogom Kraljevine Belgije.
Tožba
Prvi očitek glede pogoja, da mora imeti državljan Unije zadostna lastna sredstva
Trditve strank
28 Komisija trdi, da člen 1(1), prvi pododstavek, Direktive 90/364 v nobenem delu ne zahteva, da mora imeti državljan Unije zadostna lastna sredstva zase in za družinske člane.
29 Tako dobesedno razlago navedene določbe naj bi potrdil cilj Direktive 90/364, ki je izogniti se temu, da bi upravičenec do pravice do prebivanja ali njegovi družinski člani obremenjevali sistem socialne pomoči države članice gostiteljice. Komisija trdi, da za uresničitev tega cilja ni pomembno, ali ima upravičenec do pravice do prebivanja lastna sredstva ali pa je njihov vir drug.
30 Ta sredstva so lahko sredstva ali dopolnilna sredstva staršev ali tretje osebe, na primer osebe, ki stanuje z upravičencem do prebivanja ali ki jamči zanj, če so predložena ustrezna dokazila. Komisija meni, da je razlika, ki so jo uvedli belgijski organi glede vira dohodkov, in sicer, ali ti prihajajo od oseb, s katerimi ima državljan Unije pravne vezi, ali ne, umetna in v pravu Skupnosti nima nobene podlage.
31 Komisija ugotavlja, da so belgijski organi s tem, da so državljanu Unije naložili, da mora imeti zadostna lastna sredstva zase in za svojo družino, kršili člen 18 ES in pri uporabi pogoja o obstoju zadostnih sredstev iz Direktive 90/364 niso spoštovali načela sorazmernosti.
32 Kraljevina Belgija, ki je sprva zagovarjala strožje stališče, je nato v dupliki svoje stališče omehčala in sprejela, da bo upoštevala sredstva partnerja, vendar le, če se ta zaveže, da jih bo dal na voljo državljanu Unije, in sicer s pogodbo, sklenjeno pri notarju, ki vsebuje klavzulo o pomoči.
33 Združeno kraljestvo glede izvora teh sredstev trdi, da mora imeti prosilec za dovoljenje za prebivanje zadostna lastna sredstva, pri čemer se ne more sklicevati na sredstva svojega družinskega člana.
Presoja Sodišča
– Uvodne ugotovitve
34 Pravica do prebivanja na ozemlju držav članic iz člena 18(1) ES se neposredno priznava vsakemu državljanu Unije z jasno in natančno določbo Pogodbe ES, s pridržkom omejitev in pogojev, ki jih določajo ta pogodba in določbe, sprejete za njeno izvedbo (glej sodbo z dne 17. septembra 2002 v zadevi Baumbast in R, C‑413/99, Recueil, str. I-7091, točki 84 in 85).
35 Glede te zadeve te omejitve in pogoji izhajajo iz Direktive 90/364.
36 Iz člena 1(1), prvi pododstavek, te direktive izhaja, da lahko države članice od državljanov druge države članice, ki želijo uveljaviti pravico do prebivanja na njihovem ozemlju, zahtevajo, da imajo sami in njihovi družinski člani zdravstveno zavarovanje, ki pokriva vsa tveganja v državi članici gostiteljici, in da imajo zadostna sredstva, ki zagotavljajo, da med prebivanjem ne obremenjujejo sistema socialne pomoči te države.
37 Vir za te pogoje, ki se razlagajo glede na četrto uvodno izjavo navedene direktive, v skladu s katero upravičenci do pravice do prebivanja ne smejo nerazumno obremenjevati javnih financ države članice gostiteljice, izhaja iz tega, da se izvrševanje pravice do prebivanja državljanov Unije lahko podredi legitimnim interesom držav članic (zgoraj navedena sodba Baumbast in R, točka 90).
– Preizkus prvega očitka
38 Komisija Kraljevini Belgiji najprej očita, da je za izvedbo Direktive 90/364 upoštevala zgolj lastna sredstva državljana Unije, ki uveljavlja pravico do prebivanja, ali sredstva zakonca ali otroka tega državljana, izključila pa je sredstva tretje osebe, zlasti partnerja, s katerim nima nobene pravne vezi.
39 Spomniti je treba na ustaljeno sodno prakso, da je treba pogoje in omejitve, ki jih določa člen 1(1), prvi pododstavek, Direktive 90/364, uporabiti ob spoštovanju meja prava Skupnosti in v skladu s splošnimi načeli tega prava, zlasti načela sorazmernosti. To pomeni, da morajo biti sprejeti nacionalni ukrepi primerni in nujni, da se doseže zaželeni cilj (glej zgoraj navedeno sodbo Baumbast in R, točka 91).
40 V točkah 30 in 31 sodbe z dne 19. oktobra 2004 v zadevi Zhu in Chen (C‑200/02, ZOdl., str. I‑9925) je Sodišče ugotovilo, da glede na besedilo člena 1(1), prvi pododstavek, Direktive 90/364 zadošča, da „imajo“ državljani držav članic zadostna sredstva, ne da bi ta določba vsebovala zahtevo o izvoru teh sredstev. Ta razlaga je nujna, ker je treba določbe o temeljnem načelu, kot je načelo prostega gibanja oseb, razlagati široko.
41 Sodišče je torej presodilo, da bi se z razlago pogoja zadostnosti sredstev v smislu Direktive 90/364, v skladu s katero mora zainteresirana oseba sama imeti taka sredstva in ne more uveljavljati sredstev družinskega člana, ki jo spremlja, enakemu pogoju, kot ga določa ta direktiva, dodala zahteva glede izvora sredstev, ki bi pomenila nesorazmerno vmešavanje v izvrševanje temeljne pravice do prostega gibanja in prebivanja, ki jo zagotavlja člen 18 ES, ker ni nujna za uresničitev zasledovanega cilja, ki je varstvo javnih financ držav članic (zgoraj navedena sodba Zhu in Chen, točka 33).
42 Iz te sodne prakse izhaja, da če finančna sredstva zagotovi družinski član državljana Unije, je izpolnjen pogoj glede obstoja zadostnih sredstev iz člena 1(1), prvi pododstavek, Direktive 90/364.
43 Preizkusiti je treba, ali obvelja enak sklep, če se državljan Unije sklicuje na dohodke svojega partnerja, ki prebiva v državi članici gostiteljici.
44 Ta preizkus se nanaša zlasti na vprašanje, od kod izvirajo ti dohodki, pri čemer imajo organi države članice gostiteljice pravico, da po potrebi preizkusijo njihov obstoj, višino in razpoložljivost.
45 Kraljevina Belgija priznava, da je treba take dohodke upoštevati, če izvirajo od osebe, ki je z upravičencem povezana s pravno vezjo, ki ji nalaga, da krije njegove potrebe. Trdi, da tako zahtevo upravičuje dejstvo, da bi bila nevarnost, da ta državljan čez nekaj časa postane breme za sistem socialne pomoči države članice gostiteljice, večja, če bi upoštevali dohodke osebe, katere vez z državljanom Unije ni pravno določena in ki se lahko brez težav prekine.
46 Taka utemeljitev ni dopustna, ker zahteva glede obstoja pravne vezi med dajalcem in prejemnikom sredstev, kot jo priporoča Kraljevina Belgija, ni sorazmerna, saj presega, kar je potrebno za uresničitev cilja, ki ga zasleduje Direktiva 90/364, in sicer varstvo javnih financ države članice gostiteljice.
47 Izguba zadostnih sredstev je zmeraj skrito tveganje, ne glede na to, ali gre za lastna sredstva ali za sredstva tretje osebe, tudi če se slednja zaveže, da bo finančno podpirala upravičenca do pravice do prebivanja. Izvor teh sredstev torej nima avtomatičnega vpliva na tveganje take izgube, ker je uresničitev takega tveganja podvržena spletu okoliščin.
48 Da bi Direktiva 90/364 obvarovala legitimne interese države članice gostiteljice, zajema določbe, ki slednji omogočajo, da ukrepa ob dejanski izgubi finančnih sredstev, s čemer bi se preprečilo, da bi upravičenec do pravice do prebivanja obremenil javne finance navedene države.
49 Tako člen 3 Direktive 90/364 določa, da pravica do prebivanja traja, dokler upravičenci izpolnjujejo pogoje, določene v členu 1 te direktive.
50 Na podlagi te določbe lahko država članica gostiteljica nadzira, ali državljani Unije, ki so upravičenci do pravice do prebivanja, med prebivanjem izpolnjujejo pogoje, ki jih glede tega določa Direktiva 90/364. Poleg tega člen 2(1), prvi pododstavek, navedene direktive omogoča državam članicam, da po prvih dveh letih prebivanja zahtevajo obnovitev dovoljenja za prebivanje, če menijo, da je to potrebno.
51 Iz celote teh presojanj izhaja, da Kraljevina Belgija ni izpolnila obveznosti iz člena 18 ES in Direktive 90/364, ker je pri uporabi navedene direktive za državljane države članice, ki se sklicujejo na pravice, ki izhajajo iz te direktive, in na člen 18 ES, izključila dohodke partnerja, ki prebiva v državi članici gostiteljici, če ni bila pri notarju sklenjena pogodba, ki vsebuje klavzulo o pomoči.
52 Glede na te okoliščine je treba ugotoviti, da je prvi očitek, ki ga je navedla Komisija, utemeljen.
Drugi očitek glede odredbe o zapustitvi ozemlja, vročene državljanu Unije, ki v predpisanem roku ni predložil zahtevanih dokumentov za izdajo dovoljenja za prebivanje
Trditve strank
53 Komisija trdi, da lahko pride do odstranitve državljana Unije zgolj, če zainteresirana oseba ne izpolnjuje pogojev, ki jih določa pravo Skupnosti za upravičenca do pravice do prebivanja, oziroma jih ne izpolnjuje več, z izjemo utemeljenih odločb o javnem redu, varnosti in zdravju.
54 Vendar naj bi odločba o odstranitvi, ki jo belgijski organi vročijo državljanu Unije, dejansko kaznovala dejstvo, da ta ni v predpisanem roku predložil zahtevanih dokumentov za izdajo dovoljenja za prebivanje.
55 Komisija meni, da dejstvo, da zainteresirana oseba ni izpolnila zahtevanih upravnih obveznosti za pridobitev dovoljenja za prebivanje, ne pomeni nujno, da dejansko ne izpolnjuje pogojev, ki jih je pravo Skupnosti določilo za priznanje pravice do prebivanja. Avtomatična vročitev odredbe o zapustitvi nacionalnega ozemlja bi bila torej v nasprotju s členom 2 Direktive 90/364, členom 4 Direktive 68/360, členom 4 Direktive 73/148, členom 2 Direktive 93/96 in členom 2 Direktive 90/365.
56 Kraljevina Belgija v svoj zagovor navaja, da državljan države članice ne more prebivati več kot tri mesece v drugi državi članici, če ne izpolnjuje pogojev iz različnih uredb in direktiv na področju prostega gibanja. Če torej izpolnjuje te pogoje, kar se lahko dokaže samo s predložitvijo dokumentov, ki jih predpisujejo te uredbe in direktive, uživa varstvo, ki ga te zagotavljajo, in se mu izda dovoljenje za prebivanje, ki potrjuje njegovo pravico do prostega gibanja.
57 Predložitev dokazil, ki pričajo, da so navedeni pogoji izpolnjeni, je po mnenju Kraljevine Belgije pogoj sine qua non izvrševanja pravice do prebivanja.
58 Če državljan Unije v predpisanem roku, ki je v tem primeru pet mesecev, ne predloži potrebnih dokumentov, da bi dokazal, da izpolnjuje predvidene pogoje za priznanje pravice do prebivanja, bi bilo treba šteti, da prebiva v Belgiji več kot tri mesece neupravičeno, in v teh okoliščinah bi bil ukrep odstranitve upravičen.
59 Vsekakor Kraljevina Belgija poudarja relativnost tega ukrepa odstranitve. Dejansko naj ne bi bil prisilno izvršen in njegov namen naj bi bil, da z zaključitvijo postopka za pridobitev dovoljenja za prebivanje potrdi, da zadevni državljan Unije nima dovoljenja za več kot trimesečno prebivanje na belgijskem ozemlju.
60 Dodala je, da zainteresirane osebe nič ne ovira pri začetku novega postopka za nastanitev, v katerem lahko predloži dokaz, da izpolnjuje pogoje za prebivanje.
61 Združeno kraljestvo trdi, da če prosilec dovoljenja za prebivanje v predpisanem roku ne predloži potrebnih dokazov, mora biti pristojni nacionalni organ upravičen, da sprejme negativno odločbo za tega prosilca.
Presoja Sodišča
– Uvodne ugotovitve
62 Pravica državljanov države članice, da za namene iz Pogodbe pridejo na ozemlje druge države članice in na njem prebivajo, je pravica, ki jo Pogodba neposredno priznava ali pa jo priznavajo določbe, sprejete za izvedbo navedene pogodbe (glej sodbo z dne 8. aprila 1976 v zadevi Royer, 48/75, Recueil, str. 497, točka 31).
63 Izdaja dovoljenja za prebivanje državljanu države članice se ne sme pomeniti dejanja, ki ustvari pravice, ampak dejanje, katerega namen je, da država članica ugotovi posamičen položaj državljana druge države članice glede na določbe prava Skupnosti (zgoraj navedena sodba Royer, točka 33, in sodba z dne 25. julija 2002 v zadevi MRAX, C-459/99, Recueil, str. I-6591, točka 74).
64 Ker pa pravica do prebivanja, priznana na podlagi člena 18 ES, ni brezpogojna, morajo državljani Unije predložiti dokaz, da izpolnjujejo pogoje, ki so jih glede tega predpisale upoštevne določbe Skupnosti.
65 Pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje glede delavcev ureja Direktiva 68/360; glede samozaposlenih oseb Direktiva 73/148; glede študentov Direktiva 93/96; glede zaposlenih in samozaposlenih oseb, ki so prenehale opravljati poklicno dejavnost, Direktiva 90/365, in glede državljanov Skupnosti, ki niso upravičeni do pravice do prebivanja na podlagi drugih določb Skupnosti, Direktiva 90/364.
– Preizkus drugega očitka
66 Država članica gostiteljica lahko sprejme ukrep odstranitve ob spoštovanju omejitev, ki jih nalaga pravo Skupnosti, le če državljan države članice ne more dokazati, da so ti pogoji izpolnjeni (glej v tem smislu sodbo z dne 17. februarja 2005 v zadevi Oulane, C‑215/03, ZOdl., str. I‑1215, točka 55).
67 Komisija z drugim očitkom belgijski zakonodaji očita dejstvo, da se državljanu države članice, ki v predpisanem roku ne predloži potrebnih dokazil za izdajo dovoljenja za prebivanje, avtomatično vroči odredba o odstranitvi.
68 Tak ukrep avtomatične odstranitve ogroža samo bistvo pravice do prebivanja, ki jo pravo Skupnosti neposredno priznava. Čeprav lahko država članica sprejme ukrep odstranitve, če državljan države članice ne more v predpisanem roku predložiti dokumentov, ki dokazujejo, da izpolnjuje zahtevane finančne pogoje, ukrep odstranitve, kot ga predvideva belgijska zakonodaja, zaradi avtomatičnosti ni sorazmeren.
69 Zaradi avtomatičnosti odredbe o odstranitvi ta zakonodaja ne upošteva razlogov, zaradi katerih zainteresirana oseba ni uredila vsega potrebnega po upravni poti, in njene morebitne zmožnosti, da dokaže, da izpolnjuje pogoje, s katerimi pravo Skupnosti pogojuje njeno pravico do prebivanja.
70 Glede tega velja, da v praksi ne obstaja takojšnja izvršitev odredb o odstranitvi. Belgijska zakonodaja, zlasti členi 45, 51 in 53 kraljevega odloka, določa roke, po preteku katerih so izdane odredbe o odstranitvi izvršljive. Vsekakor domnevna relativnost odredb o odstranitvi ne spremeni dejstva, da ti ukrepi niso sorazmerni s težo kršitve in da lahko državljane Unije odvrnejo od izvrševanja pravice do prostega gibanja.
71 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je drugi očitek Komisije utemeljen.
72 Ugotoviti je treba, da:
– Kraljevina Belgija s tem, da je pri uporabi Direktive 90/364 za državljane države članice, ki se sklicujejo na pravice, ki izhajajo iz te direktive, in na člen 18 ES, izključila dohodke partnerja, ki prebiva v državi članici gostiteljici, če ni bila pri notarju sklenjena pogodba, ki vsebuje klavzulo o pomoči, ni izpolnila obveznosti iz navedenega člena 18 ES in navedene direktive;
– Kraljevina Belgija s tem, da je predvidela možnost, da se državljanom Unije, ki niso v predpisanem roku predložili zahtevanih dokumentov za pridobitev dovoljenja za prebivanje, avtomatično vroči odredba o zapustitvi nacionalnega ozemlja, ni izpolnila obveznosti iz člena 2 Direktive 90/364, člena 4 Direktive 68/360, člena 4 Direktive 73/148, člena 2 Direktive 93/96 in člena 2 Direktive 90/365.
Stroški
73 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Belgiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. Na podlagi člena 69(4), prvi pododstavek, istega poslovnika država članica, ki je intervenirala v postopku, nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) a) Kraljevina Belgija s tem, da je pri uporabi Direktive 90/364 za državljane države članice, ki se sklicujejo na pravice, ki izhajajo iz te direktive, in na člen 18 ES, izključila dohodke partnerja, ki prebiva v državi članici gostiteljici, če ni bila pri notarju sklenjena pogodba, ki vsebuje klavzulo o pomoči, ni izpolnila obveznosti iz navedenega člena 18 ES in navedene direktive;
b) Kraljevina Belgija s tem, da je predvidela možnost, da se državljanom Unije, ki niso v predpisanem roku predložili zahtevanih dokumentov za pridobitev dovoljenja za prebivanje, avtomatično vroči odredba o zapustitvi nacionalnega ozemlja, ni izpolnila obveznosti iz člena 2 Direktive 90/364, člena 4 Direktive 68/360, člena 4 Direktive 73/148, člena 2 Direktive 93/96 in člena 2 Direktive 90/365.
2) Kraljevini Belgiji se naloži plačilo stroškov.
3) Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosi svoje stroške.
Podpisi