NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 2. apríla 2020(1)
Vec C‑817/18 P
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland,
Stichting Het Groninger Landschap,
Vereniging It Fryske Gea,
Stichting Het Drentse Landschap,
Stichting Het Overijssels Landschap,
Stichting Het Geldersch Landschap,
Stichting Flevo‑Landschap,
Stichting Het Utrechts Landschap,
Stichting Landschap Noord‑Holland,
Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap,
Stichting Het Zeeuwse Landschap,
Stichting Het Noordbrabants Landschap,
Stichting Het Limburgs Landschap,
Európska komisia
proti
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters,
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV,
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe,
BV Landgoed Den Alerdinck II,
Landgoed Ampsen BV,
Pallandt van Keppel Stichting,
Landgoed Kasteel Keppel BV,
Baron van Lynden,
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending,
Landgoed Welna BV,
Landgoed „Huis te Maarn“ BV,
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge,
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV,
Landgoed Anderstein NV,
Landgoed Bekspring BV,
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV,
Landgoed Caprera BV,
Landgoed Schapenduinen BV,
Stichting Schapenduinen,
Landgoed de Noetselenberg BV
„Odvolanie – Štátna pomoc – Schéma pomoci formou grantu na nadobudnutie alebo na bezplatné poskytnutie prírodnej oblasti – Rozhodnutie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za zlučiteľnú s vnútorným trhom – Pojem ,dotknutá osoba‘ – Závažné ťažkosti“
I. Úvod
1. Svojím odvolaním Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Landschap Overijssel, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo‑Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord‑Holland, Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap a Stichting Het Limburgs Landschap navrhujú Súdnemu dvoru, aby zrušil rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 15. októbra 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters a. i/Komisia(2), ktorým uvedený súd zrušil rozhodnutie Komisie C(2015) 5929 final z 2. septembra 2015 týkajúce sa štátnej pomoci SA.27301 (2015/NN) – Holandsko, v súvislosti s grantom na nadobudnutie alebo bezplatné poskytnutie prírodnej oblasti, ktorého zhrnutie bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie(3) (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
2. V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa v týchto návrhoch zameriam na analýzu druhej časti prvého odvolacieho dôvodu a prvej časti druhého odvolacieho dôvodu.
3. Druhá časť prvého odvolacieho dôvodu sa v podstate týka otázky, či by Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (ďalej len „VGG“), Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, BV Landgoed Den Alerdinck II, Landgoed Ampsen BV, Pallandt van Keppel Stichting, Landgoed Kasteel Keppel BV, Baron van Lynden, Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, Landgoed Welna BV, Landgoed ,Huis te Maarn’ BV, Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, Landgoed Anderstein NV, Landgoed Bekspring BV, Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, Landgoed Caprera BV, Landgoed Schapenduinen BV, Stichting Schapenduinen at Landgoed de Noetselenberg BV, žalobcovia v prvostupňovom konaní (ďalej spoločne len „VGG a i.“), mohli byť kvalifikovaní ako „zainteresované strany“ [dotknuté osoby – neoficiálny preklad] v zmysle článku 1 písm. h) nariadenia (ES) č. 659/1999(4), zatiaľ čo cieľom prvej časti druhého odvolacieho dôvodu je v podstate spochybniť uznanie existencie závažných ťažkostí Všeobecným súdom, ktoré nútia Európsku komisiu začať konanie vo veci formálneho zisťovania.
II. Právny rámec
4. Článok 1 písm. h) nariadenia č. 659/1999 definuje pojem „zainteresovaná strana“ [dotknutá osoba – neoficiálny preklad] takto:
„akýkoľvek členský štát a akákoľvek osoba, podnik alebo združenie podnikov, ktorých záujmy by mohli byť ovplyvnené poskytnutím pomoci, najmä príjemca pomoci, konkurujúce si podniky a obchodné združenia.“
5. Podľa ustanovení článku 4 ods. 1 až 4 uvedeného nariadenia:
„1. Komisia preskúma oznámenie akonáhle jej bude doručené. Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia článku 8, Komisia prijme rozhodnutie podľa odsekov 2, 3 alebo 4.
2. Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že úradne oznámené opatrenie nepredstavuje pomoc, zaznamená toto zistenie formou rozhodnutia.
3. Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že nevznikli žiadne pochybnosti o zlučiteľnosti oznamovaného opatrenia so spoločným trhom, pokým spadá do rámca článku 92 ods. 1 zmluvy, rozhodne, že opatrenie je zlučiteľné so spoločným trhom. Rozhodnutie bude špecifikovať, ktorá výnimka zo zmluvy sa použila.
4. Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti oznamovaného opatrenia so spoločným trhom, rozhodne o začatí konania podľa článku [108 ods. 2 ZFEÚ].“
6. Z bodu 11 oznámenia Komisie z 11. januára 2012, nazvaného „Rámec Európskej únie pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme“(5), vyplýva, že „štátnu pomoc… [možno] vyhlásiť za zlučiteľnú s článkom 106 ods. 2 [ZFEÚ], ak je nevyhnutná na poskytovanie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a neovplyvňuje rozvoj obchodu v takom rozsahu, ktorý by bol v rozpore so záujmami Únie“.
III. Okolnosti predchádzajúce sporu
7. Okolnosti predchádzajúce sporu, ako sú opísané v napadnutom rozsudku, možno zhrnúť nasledujúcim spôsobom.
8. Organizácie správy pozemkov (ďalej len „OSP“) sú mimovládne neziskové združenia a nadácie, ktorých predmetom činnosti je podľa ich štatútu zachovanie a ochrana prírody.
9. Holandské kráľovstvo na účely vytvorenia ekologickej štruktúry a sústavy „Natura 2000“ na ochranu biodiverzity poskytlo granty na účely nadobudnutia prírodných oblastí (ďalej len „režim PNB“) trinástim OSP (ďalej len „trinásť OSP“), vedľajším účastníkom v prvostupňovom konaní. Oprávnenými nákladmi na účely grantu v rámci tohto režimu boli kúpna cena pozemku, ostatné obstarávacie náklady a náklady spojené s vypovedaním agrárnych nájomných zmlúv zaťažujúcich uvedené pozemky.
10. Týchto trinásť OSP vykonáva okrem svojej hlavnej činnosti v oblasti ochrany prírody aj vedľajšie činnosti hospodárskej povahy, ako sú napríklad nadobúdanie pozemkov, lesníctvo, predaj dreva a mäsa, prenájom výkonu práv poľovníctva a rybárstva alebo aktivity v oblasti cestovného ruchu. Tieto činnosti im poskytujú príjmy a sú zdrojom financovania ich hlavných činností, ktoré sa podobne ako granty prijaté v rámci režimu PNB používajú na pokrytie prevádzkových nákladov.
11. Režim PNB bol v platnosti od roku 1993 do roku 2012. Dňa 23. decembra 2008 Komisia dostala sťažnosť od dvoch súkromných neziskových nadácií podľa holandského práva, konkrétne od Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe a Stichting Linschoten, ktoré spravujú pozemky a vykonávajú činnosti v oblasti ochrany prírody a správy kultúrneho dedičstva, ako aj vedľajšie činnosti, akými je prenájom pozemkov, poľnohospodárstvo, lesníctvo a cestovný ruch. V roku 2009 boli sťažovatelia v rámci príslušného správneho konania nahradení VGG, organizáciou, ktorej predmetom činnosti je zabezpečiť všetkým súkromným vlastníkom pozemkov rovnaké práva v rámci grantov pri nadobúdaní pozemkov.
12. Po viacerých diskusiách a stretnutiach medzi Komisiou, VGG a holandskými orgánmi prijala Komisia po vykonaní predbežného preskúmania 2. septembra 2015 sporné rozhodnutie, ktorým vyhlásila režim nadobúdania prírodných oblastí za zlučiteľný s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
13. V spornom rozhodnutí sa Komisia po prvé domnievala, že hoci hlavná úloha OSP nemá hospodársku povahu, pokiaľ ide o ochranu prírody, OSP napriek tomu vykonávajú určité vedľajšie činnosti hospodárskej povahy, a preto sa OSP majú vzhľadom na tieto činnosti kvalifikovať ako „podniky“ v zmysle pravidiel hospodárskej súťaže.
14. Po druhé Komisia vysvetlila dôvody, pre ktoré považovala režim PNB za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Zdôraznila teda, že granty, ktoré dostalo trinásť OSP na účely nadobudnutia pozemkov, im poskytovali prvú hospodársku výhodu, ktorá bola poskytnutá zo štátnych prostriedkov. Takisto sa domnievala, že tieto OSP by mohli získať aj druhú hospodársku výhodu vyplývajúcu z ďalšieho predaja pozemkov nadobudnutých prostredníctvom grantov. Komisia tiež poznamenala, že režim PNB bol selektívny v tom zmysle, že z uvedeného režimu profitovalo iba týchto trinásť OSP. Nakoniec sa domnievala, že podmienky stanovené Súdnym dvorom vo veci Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg(6)neboli splnené, pretože kompenzácia príjemcov režimu PNB nebola stanovená primeraným postupom.
15. Po tretie Komisia preskúmala zlučiteľnosť predmetného opatrenia pomoci na základe pravidiel služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Konkrétne sa domnievala, že trinástim OSP bola v rámci opatrenia pomoci zverená povinnosť chrániť vo verejnom záujme prírodu a že režim PNB spĺňal podmienky rámca SVZH, takže tento režim sa má vyhlásiť za zlučiteľný s vnútorným trhom podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
IV. Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
16. Žalobou podanou do kancelárie Všeobecného súdu 19. februára 2016, podali VGG a i. žalobu na zrušenie sporného rozhodnutia.
17. Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 17. mája 2016, trinásť OSP podalo návrh na vstup do konania v prejednávanej veci ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov Komisie.
18. Uznesením predsedu druhej komory Všeobecného súdu zo 6. apríla 2017 sa po vypočutí účastníkov konania vyhovelo návrhu na vstup do konania ako vedľajšieho účastníka konania.
19. VGG a i. na podporu svojej žaloby uviedli štyri žalobné dôvody založené po prvé na porušení ich procesných práv, po druhé na porušení zásad zákazu retroaktivity a právnej istoty, po tretie, subsidiárne, na nesprávnom právnom posúdení a nedostatočnom odôvodnení pri uplatňovaní rámca SVZH a po štvrté na porušení článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
20. Komisia a trinásť OSP spochybnili postavenie VGG a i. ako „dotknutých osôb“, ako aj prípustnosť druhého a štvrtého žalobného dôvodu.
21. Všeobecný súd napadnutým rozsudkom vyhlásil žalobu za prípustnú, vyhovel prvému žalobnému dôvodu VGG a i. a v dôsledku toho zrušil sporné rozhodnutie bez toho, aby preskúmal ostatné žalobné dôvody.
V. Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore
22. Odvolateľky navrhujú, aby Súdny dvor:
– zrušil napadnutý rozsudok a
– v každom prípade zaviazal VGG a i. na náhradu trov konania alebo
– subsidiárne, vrátil vec Všeobecnému súdu a určil, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
23. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– zrušil napadnutý rozsudok,
– zamietol žalobu a
– zaviazal žalovaných na náhradu trov konania.
24. Holandská vláda navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok.
25. VGG a i. navrhujú, aby Súdny dvor:
– zamietol odvolanie a
– zaviazal odvolateľky na náhradu trov konania.
26. Vo veci sa nekonalo pojednávanie.
VI. Analýza
A. O druhej časti prvého odvolacieho dôvodu
1. Argumentácia účastníkov konania
27. Svojím prvým odvolacím dôvodom odvolateľky, podporované v tomto zmysle Komisiou a holandskou vládou, tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď vyhlásil žalobu podanú VGG a i. za prípustnú, keďže ich nemožno považovať za „dotknuté osoby“ v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ a článku 1 písm. h) nariadenia č. 659/1999.
28. Odvolateľky a Komisia tvrdia, že na to, aby mohli byť kvalifikované ako „dotknuté osoby“, bolo potrebné na jednej strane preukázať, že VGG a i. sú v konkurenčnom vzťahu s príjemcami pomoci, a na druhej strane, že pomoc mohla mať konkrétny dopad na ich postavenie, ktoré narúša daný konkurenčný vzťah.
29. Odvolateľky a Komisia ďalej tvrdia, že pri posudzovaní konkrétneho dopadu pomoci na konkurenčné postavenie VGG a i., odôvodnenie Všeobecného súdu vychádza z nesprávneho právneho posúdenia.
30. Považujem za potrebné uviesť niektoré všeobecné pripomienky k pojmu „dotknutá osoba“ v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ a nariadenia č. 659/1999 a následne preskúmať z hľadiska týchto pripomienok odôvodnenie Všeobecného súdu obsiahnuté v napadnutom rozsudku.
2. Posúdenie
a) O pojme „dotknutá osoba“
31. Pripomínam, že v rámci konania o kontrole upraveného v článku 108 ZFEÚ treba rozlišovať dve fázy. Na jednej strane fázu predbežného preskúmania upravenú v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, ktorá Komisii umožňuje vytvoriť si prvotný názor na zlučiteľnosť predmetnej pomoci. Na druhej strane konanie vo veci formálneho zisťovania upravené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ktoré Komisii umožňuje získať úplné informácie o údajoch veci. Len v rámci tohto konania stanovuje Zmluva o FEÚ povinnosť Komisie poskytnúť účastníkom možnosť predložiť ich pripomienky.(7)
32. Ak konanie vo veci formálneho zisťovania nie je začaté, dotknuté osoby, ktoré mohli predložiť pripomienky počas tejto druhej fázy, nemajú túto možnosť. Na účely nápravy majú možnosť napadnúť rozhodnutie Komisie o nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania.(8) Žaloba o neplatnosť rozhodnutia založeného na článku 108 ods. 3 ZFEÚ, ktorú podala dotknutá osoba v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ, je teda prípustná, ak chce žalobca chrániť svoje procesné práva, ktoré má podľa posledného uvedeného ustanovenia.(9)
33. V prejednávanej veci je nesporné, že Komisia nezačala konanie vo veci formálneho zisťovania a že VGG a i. sa pred Všeobecným súdom dovolávali porušenia svojich procesných práv. V dôsledku toho, ako správne uviedol Všeobecný súd(10), prípustnosť žaloby závisí v podstate od otázky, či VGG a i. preukázali, že sú dotknutými osobami v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ a článku 1 písm. h) nariadenia č. 659/1999.
34. Toto druhé ustanovenie definuje „zainteresovanú stranu [dotknutú osobu – neoficiálny preklad]“ ako „akýkoľvek členský štát a akúkoľvek osobu, podnikateľa alebo združenie podnikateľov, ktorých záujmy možno ovplyvniť poskytnutím pomoci, najmä príjemca pomoci, konkurujúci si podnikatelia a obchodné združenia“. Toto ustanovenie v podstate preberá ustálenú definíciu pojmu „dotknutá osoba“, ktorú Súdny dvor uviedol vo svojej judikatúre.(11)
35. Inými slovami, ide o „neurčitý okruh osôb“(12), takže podľa ustálenej judikatúry to „nevylučuje, aby sa určitý podnik, ktorý nie je priamym konkurentom príjemcu pomoci… považoval za dotknutú osobu, pokiaľ tvrdí, že jeho záujmy môžu byť dotknuté poskytnutím pomoci“(13).
36. Je zrejmé, že postavenie „dotknutej osoby“ závisí najmä od toho, či záujmy subjektu, ktorý sa odvoláva na toto postavenie, by mohli byť dotknuté poskytnutím opatrenia pomoci. Je teda potrebné určiť, akým spôsobom možno preskúmať, že záujmy podniku by mohli byť dotknuté poskytnutím pomoci, aby sa tomuto podniku priznalo postavenie „dotknutej osoby“.
37. Podľa môjho názoru tak zo znenia nariadenia č. 659/1999, ako aj z judikatúry Súdneho dvora a Všeobecného súdu vyplýva, že treba rozlišovať dve situácie, a to na jednej strane situáciu podnikov konkurujúcich príjemcovi pomoci a na druhej strane situáciu subjektov, ktoré nekonkurujú príjemcovi pomoci.
38. Pokiaľ ide po prvé o podniky konkurujúce príjemcom opatrenia, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že tieto podniky sú „nesporne jednou z dotknutých osôb“(14).
39. Všeobecný súd v ustálenej judikatúre tiež priznáva postavenie „dotknutej osoby“ podniku, ktorý je v konkurenčnom vzťahu s príjemcom pomoci, z tohto jediného dôvodu.(15)
40. Inými slovami, pre podnik samotná skutočnosť, že je konkurentom príjemcu pomoci, postačuje na preukázanie, že poskytnutie pomoci bude mať vplyv na jeho záujmy, a teda na jeho kvalifikáciu ako „dotknutej osoby. V takom prípade stačí, aby podnik, ktorý tvrdí, že je „dotknutou osobou“ z dôvodu jeho postavenia konkurenta príjemcu pomoci, preukázal len to, že je v konkurenčnom vzťahu s týmto príjemcom. Ako uviedol Všeobecný súd vo svojej judikatúre, „každému podniku, ktorý sa odvoláva na aktuálny alebo potenciálny konkurenčný vzťah, možno priznať postavenie dotknutej osoby“(16).
41. Pokiaľ ide v druhom rade o subjekt, ktorý nie je konkurentom príjemcu pomoci, možno mu priznať postavenie „dotknutej osoby“ za predpokladu, že môže preukázať, že jeho záujmy môžu byť dotknuté poskytnutím pomoci. Aby tak urobil, má podľa judikatúry preukázať, že opatrenie môže mať konkrétny dopad na jeho postavenie.(17)
42. Súdny dvor najmä pripustil, že odborový zväz možno považovať za dotknutú osobu, pokiaľ preukáže, že on sám alebo jeho členovia budú prípadne dotknutí vo svojich záujmoch poskytnutím pomoci tým, že preukáže, že pomoc by mohla mať konkrétny dopad na jeho situáciu, alebo na situáciu pracovníkov, ktorých zastupuje.(18)
43. Na to, aby subjekty mohli byť kvalifikované ako „dotknuté osoby“ musia preukázať, že ich záujmy budú dotknuté poskytnutím pomoci. Na tento účel musia podniky konkurujúce príjemcovi pomoci preukázať len existenciu konkurenčného vzťahu s príjemcom pomoci. Naopak podniky, ktoré sa nenachádzajú v takomto konkurenčnom vzťahu, musia preukázať, že pomoc môže mať konkrétny dopad na ich postavenie.
44. V tejto súvislosti musím poznamenať, že takéto rozlíšenie je v rozpore s – menšinovým – trendom v judikatúre Súdneho dvora, ktorého súčasťou je napadnutý rozsudok.
b) O odôvodnení Všeobecného súdu v napadnutom rozsudku a o judikatúre, z ktorej vychádza
45. Podľa tejto judikatúry podnik „aby mohol byť kvalifikovaný ako dotknutá osoba musí na jednej strane preukázať, že sa nachádza v konkurenčnom vzťahu s príjemcom pomoci a na druhej strane, že pomoc bude mať na jeho postavenie konkrétny dopad narúšajúci tejto konkurenčný vzťah“(19). Inými slovami, podniky konkurujúce príjemcom pomoci by boli povinné preukázať existenciu konkurenčného vzťahu, ako aj konkrétny dopad pomoci na ich postavenie.
46. Domnievam sa však, že takéto riešenie nemožno prijať. Keďže toto riešenie stanovuje na účely priznania postavenia „dotknutej osoby“ dodatočné podmienky pre postavenie konkurenta príjemcu pomoci, je to predovšetkým v rozpore so znením nariadenia č. 659/1999, ktoré výslovne označuje konkurenta príjemcu pomoci ako dotknutú osobu, ako aj s judikatúrou Súdneho dvora, podľa ktorej konkurent príjemcu pomoci nepochybne patrí medzi dotknuté osoby.
47. Toto riešenie je tiež v rozpore s rozsiahlou judikatúrou Všeobecného súdu, podľa ktorej samotný dôkaz o postavení konkurenta stačí na to, aby sa podnik, ktorý sa ho dovoláva, považoval za „dotknutú osobu“(20), bez toho, aby bolo potrebné preukázať existenciu rizika konkrétneho dopadu pomoci na postavenie konkurenčného podniku, ktorý by narušil zavedený konkurenčný vzťah.
48. Napokon sa domnievam, že takéto riešenie by mohlo spôsobiť určité nejasnosti s judikatúrou týkajúcou sa prípustnosti žaloby konkurenta, ak sa tento snaží spochybniť nielen porušenie jeho procesných práv, ako je to v prejednávanej veci, ale aj dôvodnosť rozhodnutia, ktorým bola posúdená zlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom.(21)
49. Podľa tejto judikatúry sa podnik, ktorý spochybňuje dôvodnosť rozhodnutia Komisie o nezačatí konania vo veci formálneho zisťovania, nemôže odvolávať len na svoj „súťažný vzťah“ vo vzťahu k podniku, ktorý je príjemcom pomoci, ale musí tiež preukázať, že jeho postavenie na trhu bolo predmetnou pomocou podstatne ovplyvnené.(22) Riešenie navrhované judikatúrou Všeobecného súdu vedie do určitej miery k zosúladeniu podmienok prípustnosti, či podnik spochybňuje porušenie svojich procesných práv z dôvodu odmietnutia Komisie začať konanie vo veci formálneho zisťovania alebo dôvodnosť rozhodnutia, ktorým bola posúdená zlučiteľnosť pomoci, a to v rozpore s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora.
50. V obidvoch prípadoch sa totiž konkurenčný podnik nemôže uspokojiť s preukázaním existencie konkurenčného vzťahu, ale musí tiež preukázať, že jeho postavenie je konkrétne ovplyvnené opatrením pomoci v tom zmysle, že konkurenčný vzťah bol narušený touto pomocou.(23) Rozlíšenie medzi podmienkami prípustnosti podľa predmetu žaloby by bolo potom do značnej miery nejasné.
51. Na rozdiel od toho, čo uviedol Všeobecný súd v bode 54 napadnutého rozsudku, a v rozpore s tým, čo tvrdia odvolateľky, nie je podľa môjho názoru možné požadovať, aby VGG a i. preukázali existenciu konkurenčného vzťahu s trinástimi OSP, ktoré sú príjemcami predmetnej pomoci, ako aj konkrétny dopad opatrenia na ich postavenie, ktoré narušilo tento konkurenčný vzťah, s cieľom preukázať ich postavenie „dotknutej osoby“. Zastávam teda názor, že preskúmanie konkrétneho dopadu pomoci na postavenie VGG a i. Všeobecným súdom predstavuje doplňujúci dôvod.
52. Vzhľadom na to, že Všeobecný súd v bodoch 61 až 64 napadnutého rozsudku konštatoval, že VGG a i. sú v konkurenčnom vzťahu s trinástimi OSP, v súlade s judikatúrou Súdneho dvora spomenutou v bodoch 37 až 39 vyššie a ustanoveniami nariadenia č. 659/1999, správne kvalifikoval VGG a i. ako „dotknuté osoby“.
53. Všeobecný súd, ktorý rozhodol, že VGG a i. sa majú považovať za podniky konkurujúce OSP, mohol platne kvalifikovať VGG a i. ako „dotknuté osoby“.
54. Aj keby sa teda preukázalo, ako tvrdia odvolateľky a Komisia, že sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri posúdení konkrétneho dopadu opatrenia na postavenie VGG a i., takéto nesprávne posúdenie nemôže v žiadnom prípade viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku, pretože jeho posúdenie sa zdá byť dôvodné z iných právnych dôvodov.(24)
55. Za týchto okolností zastávam názor, že druhá časť prvého odvolacieho dôvodu je neúčinná, a preto ju nemožno prijať.
c) O subsidiárnych úvahách týkajúcich sa posúdenia rizika konkrétneho dopadu opatrenia na postavenie VGG a i. Všeobecným súdom
56. Na základe už uvedeného poznamenávam, že odvolateľky, Komisia a holandská vláda v rámci prvej časti prvého odvolacieho dôvodu spochybňujú konštatovanie existencie konkurenčného vzťahu medzi VGG a i. a trinástimi OSP, ktoré sú príjemcami predmetnej pomoci. Pre úplnosť teda musím preskúmať, či sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že opatrenie pomoci môže mať konkrétny dopad na postavenie VGG a i.
57. V prípade, že by sa prvej časti prvého odvolacieho dôvodu vyhovelo, VGG a i. by mohli byť kvalifikovaní ako „dotknuté osoby“ len vtedy, ak by sa správne rozhodlo, že predmetné opatrenie môže mať konkrétny dopad na ich postavenie. Presnejšie, keďže VGG a i. boli nesprávne kvalifikovaní ako konkurenti trinástich OSP, treba ešte overiť, či ich záujmy nie sú v žiadnom prípade dotknuté poskytnutím pomoci, keďže pomoc by mohla mať konkrétny dopad na ich postavenie.
58. Odvolateľky podporované holandskou vládou a Komisia na jednej strane tvrdia, že kritérium stanovené Všeobecným súdom na preukázanie konkrétneho dopadu pomoci na postavenie VGG a i. je z právneho hľadiska nesprávne. Na druhej strane tí istí účastníci konania tvrdia, že Všeobecný súd sa nemohol obmedziť na konštatovanie existencie dopadu pomoci na postavenie VGG a i., keďže sa od nich vyžadovalo, aby preukázali konkrétne účinky pomoci na ich postavenie. Úvaha Všeobecného súdu teda vychádza z nesprávneho právneho posúdenia.
59. Pokiaľ ide o kritérium stanovené Všeobecným súdom na preukázanie existencie rizika konkrétneho dopadu pomoci na postavenie VGG a i., ten v bode 68 napadnutého rozsudku uviedol, že „ak pomoc, ktorú štát poskytne, posilňuje v rámci obchodu v Spoločenstve postavenie jedného podniku voči iným konkurujúcim podnikom, treba na tieto konkurujúce podniky hľadieť ako na ovplyvnené touto pomocou“. Ako však odvolateľky a Komisia správne uvádzajú, judikatúra, na ktorú sa odvoláva Všeobecný súd, sa týka vplyvu na obchod medzi členskými štátmi v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.(25) Takéto kritérium, ktoré umožňuje určiť, či je obchod medzi členskými štátmi ovplyvnený opatrením pomoci, sa mi zdá zjavne irelevantné na účely určenia, či toto opatrenie môže mať dopad na postavenie VGG a i. Domnievam sa teda, že toto odôvodnenie, ktoré vyvoláva nejasnosť vo výklade judikatúry, vychádza z nesprávneho právneho posúdenia.
60. Napriek tomu si nemyslím, že takéto nesprávne právne posúdenie pri určení kritéria relevantného na preukázanie existencie rizika konkrétneho dopadu na postavenie VGG a i. ovplyvnilo výsledok posúdenia tejto podmienky Všeobecným súdom. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že nesprávne právne posúdenie Všeobecného súdu nemôže viesť k neplatnosti napadnutého rozsudku, ak sa jeho výrok javí opodstatnený z iných právnych dôvodov,(26) čo sa mi zdá byť prípad napadnutého rozsudku.
61. Na jednej strane a v rozpore s tým, čo tvrdia odvolateľky a Komisia, z judikatúry vyplýva, že na preukázanie toho, že záujmy žalobcu by mohli byť pomocou dotknuté, nejde o preukázanie aktuálnej zmeny jeho situácie, ale len o preukázanie, že pomoc môže mať konkrétny dopad.(27) Nemyslím si teda, že sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 73 napadnutého rozsudku rozhodol, že to, čo „je dôležité, aby odvolateľky predložili… nie je dôkaz o podstatnom ovplyvnení ich konkurenčného postavenia, ale samotný vplyv“ pomoci na ich postavenie.
62. Na druhej strane je nesporné, že opatrenie pomoci môže narušiť postavenie hospodárskeho subjektu „aj inými spôsobmi, najmä spôsobením ušlého zisku alebo menej priaznivého vývoja než v prípade neexistencie takej pomoci“(28).
63. Všeobecný súd pritom v bode 71 napadnutého rozsudku uviedol, že VGG a i. musia „investovať do prírodných oblastí, s cieľom vykonávať podobné vedľajšie hospodárske činnosti“ ako sú činnosti, ktoré vykonáva trinásť OSP, čo má za následok znevýhodnenie v porovnaní s neskôr uvedenými, ktoré by mohli vďaka predmetnému opatreniu získať pozemok za výhodnejších podmienok. Všeobecný súd okrem toho v bode 69 napadnutého rozsudku odkázal na nespochybnenú argumentáciu VGG a i., podľa ktorej „ich nemožnosť rozšíriť svoje pozemky za rovnakých podmienok ako príjemcovia viedla k menej priaznivému vývoju ich činností, než aký by sa zaznamenal v prípade neexistencie takéhoto opatrenia pomoci“.
64. Za týchto podmienok nemožno Všeobecnému súdu vytýkať, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v podstate rozhodol, že predmetné opatrenie môže mať konkrétny dopad na postavenie VGG a i. a keď rozhodol, že tieto posledné menované sa majú kvalifikovať ako „dotknuté osoby“.
65. Zastávam teda názor, že druhá časť prvého odvolacieho dôvodu je neúčinná alebo v každom prípade nedôvodná a nemožno ju prijať.
B. O prvej časti druhého odvolacieho dôvodu
66. Svojím druhým odvolacím dôvodom odvolateľky, ktoré sú podporované v tomto zmysle Komisiou a holandskou vládou, tvrdia, že Všeobecný súd nesprávne uznal existenciu závažných ťažkostí pri posudzovaní zlučiteľnosti dotknutého opatrenia pomoci s trhom, ktoré si vyžaduje začatie konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
67. V prvej časti druhého odvolacieho dôvodu odvolateľky po prvé tvrdia, že Všeobecný súd nemohol bez toho, aby sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia rozhodnúť, že konštatovanie existencie „globálnej“ a „atypickej“ SVHZ zverenej OSP svedčí o existencii vážnych ťažkostí, po druhé, že jeho odôvodnenie je okrem toho nedostatočné, a po tretie, že v každom prípade Všeobecný súd tým, že rozhodol, že kvalifikácia „globálnej“ a „atypickej“ SVHZ svedčí o existencii závažných ťažkostí, vychádzal z existencie rozporu v spornom rozhodnutí, na ktorý žalobkyne nepoukázali.
1. O údajnom zistení rozporu v spornom rozhodnutí Všeobecným súdom
68. Na úvod sa domnievam, že tvrdenie, podľa ktorého Všeobecný súd rozhodol ultra petita na základe existencie rozporu v odôvodnení Komisie v spornom rozhodnutí, ktoré nebolo uplatnené VGG a i., nemôže obstáť.
69. Je pravda, že v bodoch 117 až 120 napadnutého rozsudku Všeobecný súd odkázal na existenciu rozporu v spornom rozhodnutí medzi závermi Komisie týkajúcimi sa kvalifikácie OSP ako „podnikov“ a závermi týkajúcimi sa definície dotknutej SVHZ, ktorá zahŕňa tak hlavnú činnosť ochrany prírody, ako aj vedľajšie činnosti OSP. Na takýto rozpor sa strany v prvostupňovom konaní neodvolávali.
70. Faktom zostáva, že Všeobecný súd na jednej strane iba uviedol argumenty jednotlivých účastníkov konania týkajúce sa tohto rozporu, s ohľadom na ktorý boli títo účastníci konania vypočutí v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania.
71. Na druhej strane, ak Všeobecný súd v bode 126 napadnutého rozsudku odkázal na odôvodnenie Komisie týkajúce sa hospodárskej povahy vedľajších činností OSP, nevyjadril sa naopak ku existencii prípadného rozporu medzi týmto odôvodnením a dôvodmi na vymedzenie SVHZ v spornom rozhodnutí, na ktorý sa účastníci konania neodvolávali.
72. Riešenie, ku ktorému dospel Všeobecný súd, podľa ktorého kvalifikácia SVHZ ako „globálnej“ alebo atypickej“ činnosti OSP môže predstavovať náznak existencie závažných ťažkostí, sa preto nezakladá na existencii rozporu v rozhodnutí Komisie.(29)
73. Aj keby teda Všeobecný súd v štádiu zhrnutia argumentov účastníkov konania uviedol tvrdenie, ktoré VGG a i. neuviedli, nemalo by to vplyv na poskytnuté riešenie.
2. O odôvodnení Všeobecného súdu týkajúcom sa existencie závažných ťažkostí, pokiaľ ide o definíciu SVHZ
74. Odvolateľky, ktoré sú v tomto zmysle podporované Komisiou, tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že definícia SVHZ Komisiou ako „atypickej“ SVHZ naznačuje závažné ťažkosti.
75. Všeobecný súd v prvom rade zamenil otázku, či činnosti OSP sú hospodárskymi činnosťami, a otázku, či sú tieto činnosti súčasťou SVHZ zverených OSP. Následne Všeobecný súd uplatnil zjavne nesprávne kritérium na určenie, či vedľajšie činnosti sú súčasťou SVHZ. Všeobecný súd ďalej nesprávne usúdil, že Komisia nemala k dispozícii dostatočné informácie na to, aby rozhodla, že vedľajšie činnosti OSP sú globálnou a atypickou SVHZ. Všeobecný súd tým pri definovaní SVHZ nerešpektoval mieru voľnej úvahy členských štátov. Napokon odvolateľky a Komisia uvádzajú, že odôvodnenie Všeobecného súdu je nezrozumiteľné, a teda odôvodnenie je v podstate nedostatočné.
76. Z bodu 127 napadnutého rozsudku vyplýva, že Všeobecný súd dospel k záveru, že pri vymedzení SVHZ v spornom rozhodnutí došlo k závažným ťažkostiam z dôvodu „nedostatočného alebo neúplného preskúmania uskutočneného Komisiou v rámci konania o predbežnom preskúmaní“, ktoré podľa judikatúry naznačuje závažné ťažkosti.(30)
77. Všeobecný súd pripomenul, že hoci členské štáty disponujú širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o vymedzenie úlohy SVHZ, táto právomoc nie je neobmedzená. V súlade s judikatúrou „na to, aby mohla byť predmetná služba kvalifikovaná ako SVHZ, musí sledovať všeobecný hospodársky záujem, ktorý má osobitné charakteristické črty vzhľadom na záujem, ktorý sledujú iné činnosti hospodárskeho života“(31).
78. Všeobecný súd v bode 126 napadnutého rozsudku na jednej strane konštatoval, že Komisia sa domnievala, že hoci vedľajšie činnosti OSP vyplývajú z hlavnej činnosti ochrany prírody, nie sú touto hlavnou činnosťou vyžadované ako povinné, a na druhej strane, že Komisia nepreskúmala, či vedľajšie činnosti OSP boli vo všeobecnom záujme.
79. Všeobecný súd v bode 128 napadnutého rozsudku spresnil, že „hoci príjmy, ktoré generujú vedľajšie činnosti, majú za cieľ pokryť časť nákladov na hlavnú činnosť v oblasti ochrany prírody a že sú úzko spojené s úlohou všeobecného záujmu tejto hlavnej činnosti, informácie, ktoré má Komisia, jej z tohto jediného dôvodu neumožňovali dospieť k záveru… že boli vo všeobecnom hospodárskom záujme“.
80. V bode 129 Všeobecný súd dodal, že aj keď podnik, ktorému bola zverená SVHZ, mohol vykonávať iné hospodárske činnosti spojené s úlohou všeobecného záujmu, ktoré mu boli zverené, automaticky to neznamená, že tieto činnosti boli súčasťou SVHZ.
81. Za týchto okolností Všeobecný súd dospel k záveru, že preskúmanie Komisie bolo neúplné, a naznačovalo existenciu závažných ťažkostí.
82. Všeobecný súd v bode 128 napadnutého rozsudku konštatoval, že tento záver je podporený skutočnosťou, že informácie, ktoré mala Komisia k dispozícii, jej neumožňovali „dospieť k záveru, že vedľajšie činnosti boli nevyhnutné na fungovanie SVHZ v zmysle bodu 11 rámca [SVHZ], ktoré uplatnila v napadnutom rozhodnutí“.
83. V tejto súvislosti uvádzam, že Všeobecný súd samozrejme správne pripomenul, že neúplná alebo nedostatočná povaha preskúmania týkajúceho sa definície SVHZ by mohla naznačovať existenciu závažných ťažkostí. Domnievam sa však, že odôvodnenie Všeobecného súdu, ktoré viedlo k tomuto záveru, je poznačené niekoľkými nezrovnalosťami.
84. Pokiaľ ide v prvom rade o konštatovanie Všeobecného súdu, podľa ktorého Komisia nemohla na základe informácií, ktoré mala k dispozícii, dospieť k záveru, že vedľajšie činnosti OSP boli nevyhnutné na fungovanie SVHZ v zmysle bodu 11 rámca SVHZ, takže zahrnutie vedľajších činností do SVHZ nebolo nevyhnutné a spôsobovalo závažné ťažkosti, zastávam názor, podobne ako odvolateľky a Komisia, že Všeobecný súd nesprávne vyložil rámec SVHZ.
85. V bode 11 rámca SVHZ sa jednoducho stanovuje, že „štátnu pomoc… možno vyhlásiť za zlučiteľnú s článkom 106 ods. 2 [ZFEÚ], ak je táto nevyhnutná na fungovanie“(32) SVHZ. Z tohto dôvodu nie sú pre fungovanie SVHZ nevyhnutné vedľajšie činnosti, ale skúma sa zlučiteľnosť opatrenia pomoci.
86. Všeobecný súd tým stanovil zjavne nesprávne kritérium, v ktorom vytýkal Komisii, že nepreukázala nevyhnutnosť vedľajších činností pre fungovanie SVHZ, hoci to bod 11 rámca SVHZ Komisii neukladá. Komisii preto nemožno vytýkať, že uvedený bod neuplatnila správne len z tohto jediného dôvodu.
87. Za týchto podmienok sa Všeobecný súd nemohol bez toho, aby sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, odvolávať na túto skutočnosť, aby dospel k záveru, že preskúmanie Komisie bolo neúplné, a teda že pri definovaní SVHZ existovali závažné ťažkosti.
88. Vzhľadom na to, že neúplnosť preskúmania Komisie pri definovaní SVHZ nie je založená len na údajne nesprávnom uplatnení rámca SVHZ, takéto nesprávne právne posúdenie nemôže samo osebe stačiť na to, aby sa vyhovelo tejto časti druhého odvolacieho dôvodu. Nesprávne právne posúdenie, ktorého sa dopustil Všeobecný súd, totiž nemôže mať za následok neplatnosť napadnutého rozsudku, ak sa jeho výrok zdá byť dôvodný z iných právnych dôvodoch.(33) Vzhľadom na to, že Všeobecný súd vychádzal aj zo skutočnosti, že Komisia nepreukázala, že vedľajšie činnosti OSP boli vo všeobecnom záujme, aby sa dospelo k záveru, že preskúmanie Komisie bolo neúplné, musím ešte preskúmať odôvodnenie Všeobecného súdu týkajúce sa tejto skutočnosti.
89. V druhom rade, pokiaľ ide o konštatovanie, že Komisia nepreukázala, že vedľajšie činnosti sú vo všeobecnom záujme, takže preskúmanie Komisie je v tomto bode tiež neúplné, domnievam sa, že takéto konštatovanie je nedostatočne odôvodnené.
90. Všeobecný súd sa totiž obmedzil na konštatovanie, že informácie, ktoré mala Komisia k dispozícii, nepostačovali na vyvodenie záveru, že tieto vedľajšie činnosti boli vo všeobecnom záujme, hoci Všeobecný súd v bodoch 128 a 129 napadnutého rozsudku pripustil, že Komisia poukázala na skutočnosti preukazujúce osobitnú väzbu medzi činnosťou v oblasti ochrany prírody a vedľajšími činnosťami OSP, ktoré sa takto podieľajú na plnení identifikovanej úlohy všeobecného záujmu. Všeobecný súd teda žiadnym spôsobom nepodložil dôvody, pre ktoré tieto skutočnosti, hoci sú zjavne relevantné, nepostačovali.
91. Okrem toho odôvodnenie Všeobecného súdu takisto neumožňuje pochopiť, aké skutočnosti by z právneho hľadiska umožnili dostatočne preukázať, že vedľajšie činnosti OSP boli vo všeobecnom záujme, a to tým skôr, že existencia úzkej väzby medzi týmito činnosťami a sledovaným všeobecným záujmom neumožňuje podľa názoru Všeobecného súdu preukázať túto skutočnosť.
92. V tejto súvislosti pripomínam, že povinnosť odôvodňovať rozsudky vyplýva z článku 36 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, ktorý sa na konanie pred Všeobecným súdom uplatňuje na základe článku 53 prvého odseku toho istého štatútu a článku 81 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Podľa ustálenej judikatúry musia byť z odôvodnenia rozsudku Všeobecného súdu jasne a nepochybne zrejmé jeho úvahy tak, aby sa dotknuté osoby mohli oboznámiť s dôvodmi prijatého rozhodnutia a aby Súdny dvor mohol vykonať svoje preskúmanie.(34)
93. Všeobecný súd sa však obmedzil len na tvrdenie, že skutočnosti, ktoré mala Komisia k dispozícii, nepostačovali na vyvodenie záveru, že Komisia nepreukázala, že vedľajšie činnosti boli vo všeobecnom záujme, bez toho, aby preukázala, prečo boli tieto skutočnosti nedostatočné, ani neuviedla, o ktoré skutočnosti išlo. Za týchto okolností treba konštatovať, že odôvodnenie Všeobecného súdu je nejasné, a podľa môjho názoru neumožňuje dotknutým osobám poznať dôvody prijatého riešenia, takže zastávam názor, že je nedostatočne odôvodnené.
94. Odôvodnenie Všeobecného súdu týkajúce sa neúplnosti preskúmania definície SVHZ Komisiou tak na jednej strane vychádza z nesprávneho právneho posúdenia a na druhej strane je nedostatočne odôvodnené.
95. Zastávam teda názor, že prvej časti druhého odvolacieho dôvodu treba vyhovieť.
VII. Návrh
96. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že druhú časť prvého odvolacieho dôvodu treba zamietnuť ako neúčinnú a že prvej časti druhého odvolacieho dôvodu treba vyhovieť bez toho, aby tým bola dotknutá dôvodnosť ostatných častí odvolacích dôvodov.