CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
YVES BOT
apresentadas em 9 de julho de 2015 (1)
Processo C‑198/14
Valev Visnapuu
contra
Kihlakunnansyyttäjä (Helsínquia),
Suomen valtio — Tullihallitus
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Helsingin hovioikeus (Finlândia)]
«Reenvio prejudicial — Artigos 34.° TFUE e 110.° TFUE — Imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas que não estão abrangidas por um sistema de depósito e de devolução individual — Artigos 34.° TFUE e 37.° TFUE — Monopólio nacional de venda a retalho — Exigência de uma autorização de venda a retalho para a importação, por um operador situado noutro Estado‑Membro, de bebidas alcoólicas destinadas à venda a retalho em território nacional»
1. Na Finlândia, a proteção do ambiente e a da saúde pública são asseguradas, nomeadamente, por dois conjuntos de regras.
2. Em primeiro lugar, a regulamentação relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas isenta do pagamento deste imposto as embalagens de bebidas que fazem parte de um sistema de devolução operacional no quadro do qual são asseguradas a reutilização ou a reciclagem.
3. Em segundo lugar, a regulamentação relativa ao álcool institui um monopólio de venda a retalho de bebidas alcoólicas a favor da Alko Oy (a seguir «Alko»), sociedade estatal de venda de álcool, e sujeita, nomeadamente, a importação de certas bebidas alcoólicas para venda a retalho à obtenção de uma autorização de venda a retalho.
4. Com o presente pedido de decisão prejudicial, o Helsingin hovioikeus (tribunal de recurso de Helsínquia, Finlândia) interroga o Tribunal de Justiça sobre a qualificação da primeira daquelas regulamentações, à luz dos artigos 34.° TFUE ou 110.° TFUE, e da segunda, à luz dos artigos 34.° TFUE ou 37.° TFUE.
5. Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal se aqueles artigos e os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° da Diretiva 94/62/CE (2) devem ser interpretados no sentido de que se opõem a essas regulamentações.
6. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe V. Visnapuu, representante do European Investment Group OÜ (a seguir «EIG»), ao Kihlakunnansyyttäjä (Helsínquia) (procurador de Helsínquia) e ao Suomen valtio — Tullihallitus (Estado finlandês — Administração Aduaneira), a respeito, por um lado, da sujeição das embalagens de bebidas alcoólicas não integradas num sistema de recuperação a um imposto especial de consumo e, por outro, da exigência de uma autorização de venda a retalho para a importação e para a venda a retalho dessas bebidas alcoólicas.
7. Em primeiro lugar, explicaremos nestas conclusões as razões por que consideramos que uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que isenta do pagamento de um imposto especial de consumo certas embalagens de bebidas na condição de estarem sujeitas a um sistema de devolução, deve ser analisada à luz do artigo 110.° TFUE e deve ser considerada compatível com este artigo 110.° e com os artigos 1.°, n.° 1, 7 e 15 da Diretiva 94/62.
8. Em segundo lugar, demonstraremos que uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que institui um monopólio de venda a retalho e sujeita a importação de certas bebidas alcoólicas para venda a retalho à obtenção de uma autorização de venda a retalho, deve ser apreciada à luz do artigo 37.° TFUE e que este último deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a essa regulamentação, desde que a organização e o funcionamento desse monopólio sejam estruturados de modo a excluir qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados‑Membros quanto às condições de abastecimento e de escoamento, de forma que o comércio de mercadorias provenientes de outros Estados‑Membros não seja prejudicado, nem juridicamente nem de facto, em relação ao das mercadorias nacionais, o que caberá ao juiz nacional verificar.
I – Quadro jurídico
A – Direito da União
1. Tratado FUE
9. Em conformidade com o artigo 34.° TFUE, «[s]ão proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente [(3)]».
10. O artigo 37.°, n.° 1, TFUE dispõe:
«Os Estados‑Membros adaptarão os monopólios nacionais de natureza comercial, de modo a que esteja assegurada a exclusão de toda e qualquer discriminação entre nacionais dos Estados‑Membros, quanto às condições de abastecimento e de comercialização.
O disposto no presente artigo é aplicável a qualquer organismo através do qual um Estado‑Membro, de jure ou de facto, controle, dirija ou influencie sensivelmente, direta ou indiretamente, as importações ou as exportações entre os Estados‑Membros. Estas disposições são igualmente aplicáveis aos monopólios delegados pelo Estado.»
11. O artigo 110.° TFUE está redigido nos seguintes termos:
«Nenhum Estado‑Membro fará incidir, direta ou indiretamente, sobre os produtos dos outros Estados‑Membros imposições internas, qualquer que seja a sua natureza, superiores às que incidam, direta ou indiretamente, sobre produtos nacionais similares.
Além disso, nenhum Estado‑Membro fará incidir sobre os produtos dos outros Estados‑Membros imposições internas de modo a proteger indiretamente outras produções.»
2. Diretiva 94/62
12. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 94/62:
«A presente diretiva tem por objeto a harmonização das disposições nacionais respeitantes à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens a fim de, por um lado, prevenir e reduzir o seu impacto no ambiente, em todos os Estados‑Membros, assim como em países terceiros, assegurando assim um elevado nível de proteção do ambiente, e, por outro lado, garantir o funcionamento do mercado interno e evitar entraves ao comércio e distorções e restrições de concorrência na Comunidade.»
13. O artigo 7.° desta diretiva, intitulado «Sistemas de recuperação, recolha e valorização», prevê:
«1. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar a criação de sistemas que garantam:
a) a recuperação e/ou a recolha das embalagens usadas e/ou dos resíduos de embalagens provenientes do consumidor ou de qualquer outro utilizador final ou do fluxo de resíduos, de forma a canalizá‑los para as soluções alternativas de gestão mais adequadas;
b) a reutilização ou valorização incluindo a reciclagem das embalagens e/ou dos resíduos de embalagens recolhidos,
a fim de atingir os objetivos definidos na presente diretiva.
Estes sistemas serão abertos à participação dos operadores económicos dos setores abrangidos e à participação das autoridades públicas competentes e aplicar‑se‑ão também aos produtos importados em condições não discriminatórias, incluindo as modalidades ou quaisquer tarifas de acesso aos sistemas, e serão concebidos de modo a evitar entraves ao comércio ou distorções da concorrência, nos termos do Tratado.
2. As medidas referidas no n.° 1 farão parte de uma política extensiva a todas as embalagens e resíduos de embalagens e terão especialmente em conta as exigências em matéria de proteção do ambiente e de defesa da saúde, segurança e higiene dos consumidores […]»
14. Nos termos do artigo 15.° da referida diretiva, intitulado «Instrumentos económicos»:
«O Conselho, deliberando com base nas disposições aplicáveis do Tratado, adotará instrumentos económicos destinados a promover o cumprimento dos objetivos da presente diretiva. Na falta dessas medidas, os Estados‑Membros podem adotar medidas destinadas a cumprir esses objetivos, de acordo com os princípios que regulam a política de ambiente da Comunidade, designadamente o princípio do ‘poluidor‑pagador’, e em observância das obrigações decorrentes do Tratado.»
B – Direito finlandês
1. Lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas
15. Em conformidade com o § 5 da Lei n.° 1037/2004 relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas [Laki eräiden juomapakkausten valmisteverosta (1037/2004), a seguir «lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas»], o imposto especial de consumo é de 51 cêntimos por litro de produto embalado.
16. O § 6 desta lei prevê casos de isenção do imposto especial de consumo. Dispõe, no seu n.° 1, ponto 1, que estão isentas as embalagens de bebidas que estão integradas num sistema de devolução operacional previsto no § 3, n.° 1, ponto 2, da referida lei (4).
2. Lei relativa ao álcool
17. O § 1 da Lei n.° 1143/1994 relativa ao álcool [alkoholilaki (1143/1994), a seguir «lei relativa ao álcool»] esclarece que o objetivo desta lei é prevenir os efeitos negativos das substâncias alcoólicas na sociedade, na vida em sociedade e na saúde, controlando o consumo do álcool.
18. O § 8 da referida lei, intitulado «Importação das bebidas alcoólicas e do álcool etílico e autorização de importação de álcool etílico», prevê no seu primeiro parágrafo:
«Podem ser importadas bebidas alcoólicas sem autorização específica tanto para consumo individual como para fins comerciais ou profissionais. O regime de importação para consumo individual está regulado mais detalhadamente no § 10. Quem utiliza bebidas alcoólicas para fins comerciais ou profissionais necessita de uma autorização especial, de acordo com esta lei, para exercer a atividade relativa à importação de bebidas alcoólicas […]»
19. O § 13, n.° 1 da lei relativa ao álcool dispõe que, sem prejuízo do disposto no § 14 desta lei, a Alko tem o monopólio da venda a retalho de bebidas alcoólicas.
20. O § 14 da referida lei, relativo à «[a]utorização de venda a retalho», prevê, nos seus n.° 1 e n.° 2:
«Pode exercer o comércio a retalho de bebidas alcoólicas produzidas pelo processo de fermentação e que contenham no máximo 4,7% de volume de álcool etílico, a par da sociedade estatal, quem tiver obtido da autoridade reguladora a correspondente autorização de venda a retalho.
Pode vender bebidas alcoólicas a retalho produzidas pelo processo de fermentação e que contenham no máximo 13% de volume de álcool etílico, a par da sociedade estatal, nas condições estabelecidas pelo Ministério da Saúde e dos Assuntos Sociais e com autorização da autoridade reguladora, quem tiver obtido uma autorização de produção dos produtos em causa.»
II – Factos do litígio do processo principal e questões prejudiciais
21. Resulta da decisão de reenvio que a EIG, que tem a sua sede social na Estónia, explorou o sítio Internet www.alkotaxi.eu, através do qual se podiam comprar bebidas alcoólicas de diferentes marcas, de baixo ou de elevado teor alcoólico. A EIG assegurava a entrega ao domicílio das bebidas alcoólicas adquiridas para uma parte dos compradores.
22. Não foi contestado que, entre 24 de junho e 18 de agosto de 2009 (5), a EIG não cumpriu certas obrigações a que estava obrigada por força do direito finlandês, aquando do fornecimento de bebidas alcoólicas para a Finlândia (6).
23. Com efeito, a EIG não pagou 23 144,89 euros relativos ao imposto especial de consumo sobre bebidas alcoólicas no momento da importação dessas mercadorias para a Finlândia, nem 5 233,52 euros relativos ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas para as unidades de acondicionamento. Este último imposto especial de consumo é cobrado quando a embalagem não está integrada num sistema de devolução, o que era o caso das bebidas em causa no processo principal.
24. Além disso, V. Visnapuu, representante da EIG, importou e entregou ao domicílio as bebidas alcoólicas de uma parte dos compradores finlandeses sem dispor de uma autorização de venda a retalho para essa importação.
25. Neste contexto, o Kihlakunnansyyttäjä (Helsínquia) deu então início a um procedimento contra V. Visnapuu por fraude fiscal grave e por infração à lei relativa ao álcool.
26. O Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de primeira instância de Helsínquia), por sentença de 26 de setembro de 2012, condenou V. Visnapuu a oito meses de prisão com pena suspensa e ao pagamento de 28 378,40 euros ao Suomen valtio a título de impostos em dívida, acrescidos de juros.
27. V. Visnapuu interpôs recurso dessa decisão. Em primeiro lugar, alega que a lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas é indiretamente discriminatória e, assim, contrária ao artigo 110.° TFUE. Em segundo lugar, invoca que a lei relativa ao álcool, que sujeita a importação de certas bebidas alcoólicas à exigência de uma autorização de venda a retalho, constitui uma restrição quantitativa à importação ou uma MEE e é, consequentemente, contrária ao artigo 34.° TFUE. Acresce que, na sua opinião, não é possível uma justificação nos termos do artigo 36.° TFUE.
28. Em contrapartida, o Kihlakunnansyyttäjä (Helsínquia) e o Suomen valtio — Tullihallitus sustentam que nem a lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas nem a lei relativa ao álcool são contrárias ao direito da União.
29. Segundo o Kihlakunnansyyttäjä (Helsínquia), a lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas deve ser apreciada apenas à luz do artigo 110.° TFUE e é também compatível com este artigo. No que se refere à lei relativa ao álcool, esta deve ser apreciada, na sua opinião, à luz não do artigo 34.° TFUE, mas do artigo 37.° TFUE.
30. Foi neste contexto que o Helsingin hovioikeus decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve a questão da compatibilidade da [lei] relativa ao imposto sobre [certas] embalagens de bebidas, segundo a qual este imposto é cobrado quando a embalagem não é abrangida por um sistema de devolução, ser examinada à luz do artigo 110.° TFUE, e não à luz do artigo 34.° TFUE? Deve o sistema de devolução em questão ser um sistema de depósito e devolução, no qual a empresa de embalagem ou o importador das bebidas, por si só ou através do método previsto na lei […] relativa aos resíduos ou nas disposições legais correspondentes em vigor na Província de Åland, providencia a reutilização ou revalorização das embalagens de bebidas, de modo a que a embalagem seja reutilizada ou valorizada como matéria‑prima [?]
2) [Em] caso de resposta afirmativa à primeira questão: a referida legislação é conforme com os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° da Diretiva [94/62], se se considerar também o artigo 110.° TFUE?
3) [Em] caso de resposta negativa à primeira questão: a referida legislação é conforme com os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° da Diretiva [94/62], se se considerar também o artigo 34.° TFUE?
4) [Em] caso de resposta negativa à terceira questão: a [lei] relativa ao imposto sobre [certas] embalagens de bebidas deve considerar‑se compatível com o artigo 36.° TFUE?
5) Se um comprador finlandês tiver comprado, pela Internet ou através do comércio à distância, a um vendedor estabelecido noutro Estado‑Membro, bebidas alcoólicas que o vendedor transporta para a Finlândia, pode considerar‑se que a exigência de que quem utiliza bebidas alcoólicas para fins comerciais necessita de uma autorização especial de comércio a retalho para exercer a sua atividade respeitante às bebidas alcoólicas a importar diz respeito à existência de um monopólio ou faz parte do modo de funcionamento de um monopólio, de modo que o artigo 34.° TFUE não se opõe a essa exigência, antes devendo a mesma ser examinada à luz do artigo 37.° TFUE?
6) [Em] caso de resposta afirmativa à quinta questão: a exigência de autorização é conforme com as condições dos monopólios nacionais de natureza comercial estabelecidas pelo artigo 37.° TFUE?
7) [Em] caso de resposta negativa à quinta questão e se [for de] aplicar ao caso vertente o artigo 34.° TFUE: a legislação finlandesa segundo a qual, no caso de encomenda de bebidas alcoólicas no estrangeiro através da Internet ou através do comércio à distância, a importação das bebidas só é autorizada para consumo individual, se a própria pessoa que faz a encomenda ou um terceiro independente do vendedor tiver importado as bebidas alcoólicas [para o Estado‑Membro em questão], e segundo a qual de outro modo é exigida uma autorização em conformidade com a lei relativa ao álcool, é uma restrição quantitativa à importação ou uma [MEE], contrária ao artigo 34.° [TFUE]?
8) [Em] caso de resposta afirmativa à questão anterior: essa legislação pode considerar‑se justificada e proporcionada por razões de proteção da saúde e da vida das pessoas?»
III – Análise
A – Observações preliminares
31. As questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio referem‑se a duas regulamentações finlandesas distintas.
32. Enquanto as quatro primeiras questões dizem respeito à lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas, as questões quinta a oitava referem‑se à lei relativa ao álcool. Antes de mais, analisaremos as quatro primeiras questões em conjunto antes de nos debruçarmos sobre as questões quinta a oitava.
33. Ainda que essas duas regulamentações sejam distintas, observamos que a situação em causa no processo principal permanece a mesma.
34. Recorde‑se que resulta dos documentos dos autos que V. Visnapuu vendeu bebidas alcoólicas pela Internet e, em seguida, entregou‑as diretamente ao comprador finlandês. Como já referimos, estes factos não foram contestados por V. Visnapuu e devem, consequentemente, ser considerados provados. Nestas circunstâncias, deve V. Visnapuu ser considerado um vendedor à distância que procedeu à importação e à venda a retalho dessas bebidas alcoólicas na Finlândia?
35. Tendo em atenção os documentos dos autos, impõe‑se uma resposta afirmativa.
36. Com efeito, como constata o Governo finlandês nas suas observações escritas, quando um vendedor à distância, como V. Visnapuu, transporta e entrega ele próprio as bebidas alcoólicas ao comprador finlandês, há que considerar, nos termos da lei do álcool, que esse vendedor procedeu a uma venda a retalho na Finlândia. Em contrapartida, quando o direito de propriedade dessas bebidas alcoólicas foi transferido no estrangeiro, após o que o próprio autor da encomenda ou um transportador independente do vendedor entrega as referidas bebidas alcoólicas na Finlândia, a venda deve considerar‑se feita fora da Finlândia.
37. Resulta dos autos que esta interpretação da lei relativa ao álcool assenta nas orientações e comunicações adotadas pelas autoridades finlandesas. É, designadamente, o órgão jurisdicional de reenvio que se refere a esses textos quando expõe as disposições nacionais aplicáveis na sua decisão de reenvio.
38. No caso em apreço, a solução não nos parece suscitar nenhuma dúvida. Com efeito, nas vendas de bens corpóreos da natureza dos comprados por V. Visnapuu, a saber coisas fungíveis, a transferência de propriedade que consolida a venda ocorre no momento da entrega. Uma vez que esta teve lugar na Finlândia, foi em território finlandês que a venda se tornou juridicamente perfeita.
39. Daqui decorre que se deve considerar adquirido que, no caso em apreço, V. Visnapuu procedeu a uma importação e depois a uma venda a retalho de bebidas alcoólicas.
40. É no contexto desta situação que vamos proceder à análise das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
B – Quanto às quatro primeiras questões
41. Com as suas quatro primeiras questões, que importa analisar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, em substância, se uma regulamentação nacional como a lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas, segundo a qual este imposto é cobrado quando a embalagem não está integrada num sistema de devolução, é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 110.° TFUE ou pelo do artigo 34.° TFUE e se, sendo caso disso, essa regulamentação é compatível com um ou outro destes artigos.
42. O órgão jurisdicional de reenvio interroga também o Tribunal sobre a compatibilidade dessa regulamentação com os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° da Diretiva 94/62.
43. Com o objetivo de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, analisaremos, em primeiro lugar, a questão da qualificação da lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas. Constitui esta lei uma restrição quantitativa à importação ou uma MEE nos termos do artigo 34.° TFUE ou deve ser qualificada de «imposição interna» por força do artigo 110.º TFUE?
44. Em segundo lugar, analisaremos a questão de saber se a referida lei é compatível com as disposições pertinentes da Diretiva 94/62 e com o artigo 110.° TFUE.
1. Quanto aos âmbitos de aplicação respetivos dos artigos 34.° TFUE e 110.° TFUE
45. Antes de mais, observamos que o Tratado FUE contém três conjuntos de disposições que proíbem os obstáculos ao comércio de mercadorias entre os Estados‑Membros. Trata‑se dos artigos 28.° TFUE e 30.° TFUE, 34.° TFUE a 36.° TFUE e 110.° TFUE (7).
46. A questão da aplicabilidade dos artigos 28.° TFUE e 30.° TFUE, relativos, designadamente, aos direitos aduaneiros de importação e aos encargos de efeito equivalente, não foi suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio nem evocada no âmbito das observações escritas.
47. Por uma questão de exaustividade, explicaremos em poucas palavras as razões por que consideramos que se deve excluir a aplicabilidade dessas disposições.
48. Manifestamente, o imposto especial de consumo em causa no processo principal não constitui um direito aduaneiro propriamente dito.
49. No entanto, resulta de jurisprudência assente que qualquer encargo pecuniário, mínimo que seja, unilateralmente imposto, seja qual for a sua denominação e a sua técnica, que onere as mercadorias pelo facto de passarem a fronteira constitui, quando não seja um direito aduaneiro propriamente dito, um encargo de efeito equivalente na aceção dos artigos 28.° TFUE e 30.° TFUE (8).
50. Resulta dos documentos dos autos que o imposto especial de consumo em causa no processo principal é aplicável sobre certas embalagens de bebidas que não estejam integradas num sistema de devolução na Finlândia. Por outras palavras, a isenção do imposto especial de consumo diz respeito apenas às embalagens de bebidas que estejam integradas num sistema de devolução.
51. Assim, o imposto controvertido é cobrado sobre essas embalagens de bebidas não por passarem a fronteira, mas pelo facto de não fazerem parte de um sistema de devolução. Nessas condições, o imposto especial de consumo previsto pela lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas não constitui uma taxa de efeito equivalente a um direito aduaneiro.
52. Uma vez que a aplicabilidade dos artigos 28.° TFUE e 30.° TFUE pode ser excluída no caso em apreço, resta determinar se os artigos 34.° TFUE ou 110.° TFUE são aplicáveis.
53. Tanto V. Visnapuu como o Governo finlandês e a Comissão Europeia defendem, nas suas observações escritas, a aplicabilidade não do artigo 34.° TFUE, mas do artigo 110.° TFUE à lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas (9).
54. Partilhamos desta posição.
55. A este respeito, constatamos que o artigo 34.° TFUE proíbe todas as restrições quantitativas à importação, bem como todas as MEE entre os Estados‑Membros. O Tribunal fez uma interpretação extensiva do conceito de MEE, ao considerar que agrupa qualquer medida nacional que seja «suscetível de, direta ou indiretamente, real ou potencialmente, colocar entraves ao comércio intracomunitário» (10).
56. O artigo 110.° TFUE, por seu turno, proíbe que se façam incidir sobre os produtos de outros Estados‑Membros imposições internas superiores às que incidam sobre os produtos nacionais similares ou imposições internas de modo a proteger indiretamente outras produções (11). Contrariamente ao que está previsto no âmbito do artigo 34.° TFUE, o artigo 110.° TFUE proíbe não a tributação interna enquanto tal, mas o seu efeito discriminatório ou protetor, de modo que basta eliminar o efeito discriminatório ou protetor para estar em conformidade com este artigo 110.° TFUE (12).
57. Acrescentamos que uma medida nacional que seja abrangida pelo artigo 34.° TFUE pode ser justificada por uma das razões enumeradas no artigo 36.° TFUE e na jurisprudência do Tribunal de Justiça, de modo que escape à proibição. Essa possibilidade de justificação não está, em contrapartida, prevista no contexto da aplicação do artigo 110.° TFUE.
58. Resulta dos elementos que antecedem que os artigos 34.° TFUE e 110.° TFUE se distinguem claramente quanto ao respetivo âmbito de aplicação e quanto às consequências da sua aplicação.
59. Neste contexto, não é surpreendente que o Tribunal tenha concluído que a esfera de aplicação do artigo 34.° TFUE não abrange os entraves a que se referem outras disposições específicas do Tratado FUE e que os entraves de natureza fiscal ou com efeito equivalente a direitos aduaneiros a que se referem os artigos 28.° TFUE, 30.° TFUE e 110.° TFUE não estão abrangidos pela proibição do artigo 34.° TFUE (13).
60. Assim, o artigo 110.° TFUE, à semelhança dos artigos 28.° TFUE e 30.° TFUE, deve ser considerado uma lex specialis, ao passo que o artigo 34.° TFUE, que tem um alcance muito amplo, constitui, de certa forma, uma espécie de rede de proteção, enquanto lex generalis (14). Acresce que, apenas um dos artigos 30.° TFUE, 34.° TFUE ou 110.° TFUE pode ser aplicável a uma determinada medida nacional (15).
61. Tendo em atenção as considerações que antecedem, importa analisar, antes de mais, se a lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas é abrangida pelo artigo 110.° TFUE e, só em caso de resposta negativa, se essa lei cai sob a alçada do artigo 34.° TFUE (16).
62. À semelhança da Comissão, pensamos que o imposto especial de consumo em causa no processo principal tem uma natureza manifestamente fiscal. Com efeito, recordamos que se trata de um imposto especial de consumo pago em proveito do Suomen valtio sobre certas embalagens de bebidas.
63. Além disso, observamos que resulta dos documentos dos autos que este imposto especial de consumo é aplicável independentemente da origem ou do destino das embalagens de bebidas. Com efeito, é aplicável, recordemo‑lo, sistematicamente sobre certas embalagens de bebidas segundo critérios objetivos, a saber, por litro de produto embalado e em caso de não integração no sistema de devolução.
64. Assim, uma medida fiscal, como a que está em causa no processo principal, que é cobrada não em razão da passagem da fronteira do Estado‑Membro que a instituiu, mas da não integração de uma mercadoria num sistema de devolução aquando da sua colocação no mercado e que é aplicável tanto às mercadorias importadas como às mercadorias que são produzidas por esse Estado‑Membro, insere‑se, na nossa opinião, num regime geral de tributação interna e, portanto, deve ser examinada na perspetiva do artigo 110.° TFUE (17).
65. Na medida em que consideramos que a medida fiscal em causa no processo principal deve ser apreciada tendo em conta o artigo 110.° TFUE, não é necessária a sua análise à luz do artigo 34.° TFUE.
2. Quanto à compatibilidade da lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas com o artigo 110.° TFUE e com os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° de la Diretiva 94/62
66. Como a Comissão alega com razão nas suas observações escritas, impõe‑se uma questão prévia. Os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° da Diretiva 94/62 foram objeto de uma harmonização exaustiva, de forma que a lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas deve ser apreciada exclusivamente tendo em conta essas disposições?
67. Esta questão é importante na medida em que resulta de jurisprudência constante que toda e qualquer medida nacional, num domínio que foi objeto de uma harmonização exaustiva a nível da União, deve ser apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização e não das do direito primário (18).
68. Consideramos, à semelhança da Comissão, que o efeito de harmonização da Diretiva 94/62 permanece limitado no domínio da organização dos sistemas de devolução das embalagens de bebidas (19).
69. A este respeito, constatamos que o Tribunal considerou que, «[c]ontrariamente à marcação e à identificação das embalagens e às exigências relativas à composição e ao carácter reutilizável ou valorizável destas últimas, regidas pelos artigos 8.° a 11.° e pelo anexo II da Diretiva 94/62, a organização dos sistemas nacionais destinados a favorecer a reutilização das embalagens não se encontra, […] totalmente harmonizada» (20).
70. É certo que o artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva 94/62, depois de ter estabelecido que os Estados‑Membros são obrigados a tomar as medidas necessárias para assegurar a criação de sistemas de devolução, de recolha e de valorização, regulamenta a organização desses sistemas (21).
71. No entanto, resulta da redação daquela disposição que os Estados‑Membros dispõem de uma certa margem de manobra na organização concreta dos referidos sistemas. Com efeito, está previsto, em termos gerais, que esses sistemas serão também aplicáveis aos produtos importados em condições não discriminatórias, incluindo as modalidades ou quaisquer tarifas de acesso aos sistemas. Acresce que a referida disposição remete, em seguida, expressamente para o Tratado FUE, esclarecendo que os sistemas de devolução serão concebidos de modo a evitar entraves ao comércio ou distorções da concorrência, «nos termos do Tratado».
72. Além disso, o artigo 15.° da Diretiva 94/62, relativo aos «[i]nstrumentos económicos», deixa uma margem de apreciação importante aos Estados‑Membros quanto à escolha desses instrumentos. Com efeito, segundo este artigo 15.°, na falta de medidas harmonizadas, os Estados‑Membros podem adotar medidas destinadas a cumprir os objetivos desta diretiva, de acordo com os princípios que regulam a política de ambiente da União Europeia, designadamente o princípio do «poluidor‑pagador», e em observância das obrigações decorrentes do Tratado.
73. Recorde‑se que a referida diretiva «tem por objeto a harmonização das disposições nacionais respeitantes à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens a fim de, por um lado, prevenir e reduzir o seu impacte no ambiente, em todos os Estados‑Membros, assim como em países terceiros, assegurando assim um elevado nível de proteção do ambiente, e, por outro lado, garantir o funcionamento do mercado interno e evitar entraves ao comércio e distorções e restrições de concorrência na Comunidade» (22).
74. No caso em apreço, como esclareceu o Governo finlandês na audiência, o imposto especial de consumo em causa no processo principal foi adotado com fundamento no artigo 15.° da Diretiva 94/62, e mais especificamente em aplicação do princípio do «poluidor‑pagador».
75. Resulta do que precede que, uma vez que as disposições pertinentes desta diretiva não foram objeto de uma harmonização exaustiva, um sistema nacional de gestão de embalagens baseado na imposição de um imposto especial de consumo, como o que está em causa no processo principal, deve ser analisado à luz do artigo 110.°, primeiro parágrafo, TFUE (23).
76. A este respeito, constatamos que o artigo 110.° TFUE tem por objetivo assegurar a livre circulação das mercadorias entre os Estados‑Membros, em condições normais de concorrência, através da eliminação de qualquer forma de proteção que possa resultar da aplicação de imposições internas discriminatórias relativamente a produtos originários de outros Estados‑Membros (24). Assim, este artigo deve garantir a perfeita neutralidade das imposições internas no que se refere à concorrência entre produtos nacionais e produtos importados (25).
77. Segundo jurisprudência constante, um sistema de tributação de um Estado‑Membro só pode ser considerado compatível com o artigo 110.° TFUE se se verificar que está organizado de modo a excluir sempre a possibilidade de os produtos importados serem tributados mais fortemente que os produtos nacionais e, portanto, que não comporta, em caso algum, efeitos discriminatórios (26).
78. O Tribunal também admitiu que o artigo 110.° TFUE deve ter uma interpretação lata, de forma a abranger todos os processos fiscais que pusessem em causa, direta ou indiretamente, a igualdade de tratamento entre os produtos nacionais e os produtos importados. A proibição que decreta deve, assim, aplicar‑se sempre que um imposto seja suscetível de desencorajar a importação de bens originários de outros Estados‑Membros em benefício de produções nacionais (27).
79. Constatamos que, formalmente, o regime de tributação instaurado pela lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas não faz distinção entre as embalagens de bebidas segundo a sua origem.
80. Com efeito, resulta dos documentos dos autos que o imposto especial de consumo em causa no processo principal é devido pelos produtos nacionais e importados, em aplicação das mesmas condições e das mesmas modalidades. Recordamos que, neste caso, cada embalagem de bebida, importada ou nacional, está sujeita a um imposto especial de consumo de taxa idêntica e que a isenção desse imposto especial de consumo é concedida às embalagens importadas ou nacionais quando estão integradas num sistema de devolução. Assim, como salienta o Governo finlandês nas suas observações escritas, tanto as condições para pagar o imposto especial de consumo em causa no processo principal como as condições para beneficiar de isenção desse imposto especial de consumo são as mesmas para operadores estrangeiros e nacionais.
81. Acrescente‑se que o Governo finlandês esclareceu, na audiência, que a recolha, o transporte e a reciclagem das embalagens de bebidas que não estão integradas num sistema de devolução geram custos importantes que devem ser suportados pelos operadores que decidem não integrar um sistema de devolução em aplicação do princípio do «poluidor‑pagador.» Neste contexto, o imposto especial de consumo foi criado com o objetivo de incentivo e foi fixado, pelo Governo finlandês, num nível que permite obter receitas importantes para a proteção do ambiente (28).
82. À semelhança da Comissão, consideramos que, enquanto instrumento de incentivo à reciclagem, à reutilização e ao reenchimento, o imposto especial de consumo está em harmonia com os objetivos supra mencionados do artigo 1.° da Diretiva 94/62 que visa reduzir a incidência dos resíduos de embalagens no ambiente.
83. Não obstante, mesmo não estando preenchidos os requisitos para uma discriminação direta, uma imposição interna pode ser indiretamente discriminatória em razão dos seus efeitos (29).
84. Segundo V. Visnapuu, um imposto especial de consumo como o que está em causa no processo principal provoca essa discriminação indireta.
85. Em primeiro lugar, do seu ponto de vista, existem diversos obstáculos à adesão de operadores estrangeiros ao sistema de devolução de modo que, durante o período controvertido, era impossível à EIG aderir ao sistema.
86. Entre esses obstáculos, constavam, designadamente, o facto de, entre os sistemas existentes, apenas um aceitar a adesão de operadores estrangeiros ou ainda a necessidade de imprimir nas embalagens um código European Article Numbering (EAN) (30) finlandês, o que obrigava a criar uma embalagem específica para o mercado finlandês. Na audiência, V. Visnapuu sublinhou que a adesão ao sistema de recuperação era impossível principalmente por causa dos custos significativos que essa adesão implicava para os importadores (31). Assim, não era economicamente viável para um operador de pequena dimensão ou de dimensão média filiar‑se nesse sistema.
87. Em segundo lugar, V. Visnapuu considera que a criação de um sistema próprio era, na prática, impossível para um operador estrangeiro como a EIG, tendo em conta os requisitos em termos de quotas mínimas, de bom funcionamento do sistema e de prova desse bom funcionamento.
88. Assim, em sua opinião, o facto de a adesão a um sistema de devolução ou de a criação de um tal sistema ser impossível para um importador, quando essa adesão condiciona a isenção do imposto especial de consumo, tem como consequência que esse imposto especial de consumo incide, na prática, apenas sobre os produtos importados e é, assim, contrário ao artigo 110.°, primeiro parágrafo, TFUE.
89. A este respeito, observamos que resulta dos documentos dos autos que, no caso em apreço, os requisitos de adesão ao sistema de devolução são aplicáveis da mesma maneira a qualquer operador, estrangeiro ou nacional (32). Assim, quando um operador de pequena dimensão ou de dimensão média decide aderir, deve cumprir, à semelhança de um importador como V. Visnapuu, os requisitos de adesão ao sistema de devolução e é, por conseguinte, confrontado, designadamente, com os mesmos custos de adesão (33).
90. Daqui decorre que, como salienta com razão o Governo finlandês, o operador estrangeiro e o operador nacional têm as mesmas possibilidades de aderir ao sistema de devolução a nível nacional para evitar pagar o imposto especial de consumo sobre as embalagens de bebidas.
91. Quanto à possibilidade de criar o seu próprio sistema de devolução, também não vemos como é que um operador estrangeiro como V. Visnapuu estaria em desvantagem em relação a um operador nacional, na medida em que este último se confronta com as mesmas exigências.
92. Na nossa opinião, as considerações que antecedem indicam que, a priori, não pode ser invocada uma discriminação indireta em relação aos requisitos de adesão ao sistema de devolução ou aos relativos à criação desse sistema.
93. Impõe‑se a mesma conclusão quanto à conformidade da lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas respeitante ao sistema de devolução das embalagens de bebidas com o artigo 7.° da Diretiva 94/62 (34).
94. Tendo em atenção todos os elementos que antecedem, consideramos que uma regulamentação nacional como a lei relativa ao imposto especial de consumo sobre certas embalagens de bebidas, que isenta do pagamento desse imposto certas embalagens de bebidas com a condição de que estejam sujeitas a um sistema de devolução, deve ser analisada à luz do artigo 110.° TFUE. Este artigo e os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° da Diretiva 94/62 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a essa regulamentação.
95. Na medida em que afastamos a aplicabilidade do artigo 34.° TFUE, não é necessário responder à terceira e à quarta questões do órgão jurisdicional de reenvio.
C – Quanto às questões quinta a oitava
96. Com as suas questões quinta a oitava, que devem também ser analisadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se, numa situação em que um comprador finlandês fez uma compra de bebidas alcoólicas, no sistema de venda à distância, a um vendedor que opera num Estado‑Membro diferente da República da Finlândia e que assegura a entrega na Finlândia, uma medida nacional como a que resulta do § 8, n.° 1, da lei relativa ao álcool, que sujeita a importação de bebidas alcoólicas para efeitos comerciais à obtenção de uma autorização especial, deve ser analisada à luz do artigo 34.° TFUE ou do artigo 37.° TFUE e, se for caso disso, se essa mesma medida deve ser considerada compatível com um ou outro desses artigos.
97. Resulta da decisão de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio interroga precisamente o Tribunal quanto à compatibilidade do § 8, n.° 1, da lei relativa ao álcool com as disposições do capítulo 3 do título II da terceira parte do Tratado FUE, relativo à proibição de restrições quantitativas entre os Estados‑Membros (35).
98. Consideramos, à semelhança de todos os governos intervenientes, que, numa situação como a que está em causa no processo principal, em que a importação de bebidas alcoólicas era justificada pela «venda a retalho» dessas bebidas, a apreciação da compatibilidade do § 8, n.° 1, da lei relativa ao álcool com as disposições pertinentes do direito da União deve ser efetuada tendo também em conta os §§ 13 e 14 dessa lei, que se referem, respetivamente, ao monopólio da venda a retalho de bebidas alcoólicas e à exigência de autorização de venda a retalho para certas bebidas alcoólicas.
99. A este respeito, parece‑nos útil uma apresentação prévia dessas disposições nacionais, conforme resultam dos documentos dos autos.
1. O monopólio finlandês da venda a retalho de bebidas alcoólicas e a exigência de autorização de venda a retalho de certas bebidas alcoólicas
100. A adesão da República da Finlândia à União tornou necessária a adaptação do seu monopólio nacional de caráter comercial relativo às bebidas alcoólicas para se conformar com as regras de direito da União, e designadamente com o artigo 37.° TFUE (36).
101. Nesta ótica, a República da Finlândia aceitou abolir os direitos exclusivos de importação, de exportação, de produção e de comercialização grossista (37), adotando, em 8 de dezembro de 1994, a lei relativa ao álcool (38).
102. Resulta da leitura conjugada dos §§ 8, n.° 1, e 13 daquela lei que o monopólio finlandês, que pertence à Alko, totalmente detida pelo Suomen valtio, diz respeito unicamente à venda a retalho das bebidas alcoólicas.
103. Com efeito, cabe recordar que, ao abrigo do § 13, n.° 1, da lei relativa ao álcool, a Alko «tem o monopólio da venda a retalho de bebidas alcoólicas» (39). Acrescente‑se que resulta igualmente do § 36, n.° 1, ponto 1), desta lei que a Alko tem a missão de gerir a venda a retalho cujo monopólio lhe foi concedido pela referida lei.
104. O § 8, n.° 1, primeiro período, da lei relativa ao álcool dispõe, recordemo‑lo, que «[p]odem ser importadas bebidas alcoólicas sem autorização específica tanto para consumo individual como para fins comerciais ou profissionais» (40). Assim, a Alko não detém um direito exclusivo de importação.
105. No entanto, em situações específicas, de que é exemplo, na nossa opinião, a situação em causa no processo principal, a importação de bebidas alcoólicas está sujeita à obtenção de uma autorização especial.
106. Com efeito, recorde‑se que, nos termos do § 8, n.° 1, último período, da lei relativa ao álcool, «[q]uem utiliza as bebidas alcoólicas para fins comerciais ou profissionais necessita de uma autorização especial, de acordo com esta lei, para exercer a atividade relativa à importação de bebidas alcoólicas» (41).
107. Consequentemente, se, como no processo principal, um vendedor à distância localizado na Estónia quiser importar bebidas alcoólicas para as vender a um comprador situado na Finlândia, terá de dispor de uma «autorização especial» por força daquela disposição.
108. Como constata o Governo sueco nas suas observações escritas, o tipo de autorização exigida parece depender do destino das bebidas alcoólicas depois da sua importação. Se quiser proceder a uma comercialização por grosso, o importador tem de obter uma autorização de venda por grosso. Se, como no caso em apreço, quiser vender a um consumidor, precisará então de obter uma autorização de venda a retalho da autoridade reguladora nacional.
109. Resulta do § 14 da lei relativa ao álcool que esta autorização de venda a retalho não pode ser obtida para quaisquer bebidas alcoólicas, mas apenas para as que tenham um baixo teor de álcool.
110. Com efeito, há que recordar que, por força do § 14, n.° 1, daquela lei, «[p]ode exercer o comércio a retalho de bebidas alcoólicas produzidas pelo processo de fermentação e que contenham no máximo 4,7% de volume de álcool etílico […] quem tiver obtido da autoridade reguladora a correspondente autorização de venda a retalho».
111. Acrescente‑se que, por força do § 14, n.° 2, da referida lei, pode vender bebidas alcoólicas a retalho obtidas pelo processo de fermentação e que contenham no máximo 13% de volume de álcool etílico, quem, além da Alko, tiver obtido uma autorização de produção dos produtos em causa, nas condições estabelecidas pelo Ministério da Saúde e dos Assuntos Sociais (42).
112. Da leitura conjugada dos §§ 8, n.° 1, 13 e 14 da lei relativa ao álcool, um vendedor à distância, como V. Visnapuu, localizado na Estónia, que queira vender bebidas alcoólicas a retalho na Finlândia, precisa de uma autorização especial de venda a retalho para importar e para vender a um comprador finlandês bebidas alcoólicas que contenham no máximo 4,7% de volume de álcool etílico.
113. Quanto às bebidas alcoólicas que contenham uma taxa de álcool mais elevada, um vendedor à distância como V. Visnapuu não pode obter uma autorização de venda a retalho, na medida em que essas bebidas só podem ser vendidas a retalho pela Alko.
114. Antes de mais, constatamos que, na audiência, V. Visnapuu esclareceu que todas as bebidas alcoólicas em causa no processo principal contêm mais de 4,7% de volume de álcool etílico, de tal modo que fazem parte não das bebidas abrangidas pelo § 14, n.° 1, da lei relativa ao álcool, mas das que integram o monopólio finlandês da venda a retalho, previsto no § 13 desta lei.
115. É à luz das considerações que antecedem que importa analisar a questão de saber se os §§ 8, n.° 1, 13 e 14 da lei relativa ao álcool, que conferem um direito exclusivo de venda a retalho à Alko e sujeitam a importação de certas bebidas alcoólicas destinadas à venda a retalho à obtenção de uma autorização de venda a retalho, entram no âmbito de aplicação do artigo 37.° TFUE ou no do artigo 34.° TFUE e se, sendo caso disso, aquelas disposições são compatíveis com um ou outro destes artigos.
2. Quanto à aplicabilidade do artigo 37.° TFUE
116. Os §§ 8, n.° 1, 13 e 14 da lei relativa ao álcool enquadram‑se no âmbito de aplicação do artigo 37.° TFUE ou do artigo 34.° TFUE?
117. Constatamos que a questão da delimitação do âmbito de aplicação do artigo 37.° TFUE em relação ao artigo 34.° TFUE já foi objeto de debates na jurisprudência, nomeadamente nos acórdãos Franzén (43) e Rosengren e o. (44).
118. No primeiro acórdão, o Tribunal adotou um critério distintivo ao considerar que «devem apreciar‑se as normas relativas à existência e funcionamento do referido monopólio à luz do disposto no artigo 37.° [TFUE], especificamente aplicável ao exercício, por um monopólio nacional de natureza comercial, dos seus direitos de exclusividade» (45) antes de considerar que, «[e]m contrapartida, a incidência, nas trocas intracomunitárias, das outras disposições da legislação nacional, que são destacáveis do funcionamento do monopólio embora tenham incidência neste último, deve ser apreciada à luz do artigo [34.° TFUE]» (46).
119. Essa distinção baseava‑se numa jurisprudência anterior, na qual o Tribunal já tinha procedido à delimitação do âmbito de aplicação do artigo 37.° TFUE. Limitar‑nos‑emos a citar três acórdãos.
120. Assim, no seu acórdão Miritz (47), o Tribunal tinha concluído que, «uma vez que a taxa compensatória está relacionada, pela sua economia e pela sua natureza, com o sistema do monopólio alemão do álcool, a resposta […] deve ser encontrada no quadro do artigo 37.° [TFUE] que se refere especificamente à adaptação dos monopólios nacionais» (48).
121. Do mesmo modo, no seu acórdão Rewe‑Zentral (49), tinha considerado que «o artigo 37.° [TFUE] é uma disposição específica aos monopólios nacionais de natureza comercial» (50) e que «[e]sta disposição é, assim, irrelevante face às disposições nacionais não atinentes ao exercício, pelo monopólio público, da sua função específica — a saber, direito de exclusividade — que refiram porém, de forma genérica, a produção e comercialização de bebidas alcoólicas, estejam estas ou não abrangidas pelo monopólio em causa» (51).
122. Ou ainda, no seu acórdão Grandes distilleries Peureux (52), o Tribunal tinha indicado que «[a]s regras adotadas no artigo 37.° [TFUE] dizem respeito apenas […] às atividades intrinsecamente ligadas ao exercício da função específica do monopólio em causa, mas não são aplicáveis a disposições nacionais estranhas ao exercício desta função específica» (53).
123. Tendo em atenção estas soluções jurisprudenciais, persistia uma certa ambiguidade sobre o alcance preciso do âmbito de aplicação do artigo 37.° TFUE. Deve o âmbito de aplicação desta disposição ser limitado à função específica do monopólio, a saber o seu direito exclusivo? Uma regra nacional que ultrapasse stricto sensu o exercício do direito exclusivo atribuído ao monopólio, mas que está relacionada com a existência e o funcionamento desse monopólio devido à sua conexão intrínseca com o exercício da função específica atribuída a esse monopólio enquadra‑se no âmbito de aplicação da referida disposição?
124. Essa ambiguidade não tinha sido totalmente dissipada pelo acórdão Franzén (54), na medida em que tornou o artigo 37.° TFUE aplicável a uma disposição nacional pertencente a uma regulamentação relativa à importação que excedia stricto sensu o exercício do direito exclusivo de venda a retalho de bebidas alcoólicas pelo monopólio (55).
125. O Tribunal deu, em seguida, resposta a esta questão no seu acórdão Rosengren e o. (56), relativo ao monopólio sueco de venda a retalho de bebidas alcoólicas.
126. Nesse acórdão, o Tribunal considerou que a medida nacional em causa, que proíbe, em princípio, que os particulares importem a título privado bebidas alcoólicas, «não regula, enquanto tal, o exercício, [pelo] monopólio, do respetivo direito exclusivo de venda a retalho [dessas] bebidas» (57). Assim, segundo o Tribunal, «não se pode considerar que essa medida, que, por conseguinte, não diz respeito ao exercício da respetiva função específica por esse monopólio, é relativa à própria existência deste último» (58).
127. O Tribunal acrescentou que «essa medida de proibição não regula verdadeiramente o funcionamento do monopólio, uma vez que não faz referência às modalidades de venda a retalho das bebidas alcoólicas» (59). Nesse contexto, esclareceu que, «[e]m particular, não se destina a regular nem o sistema de seleção dos produtos pelo monopólio, nem a sua rede de venda, nem a organização da comercialização ou da publicidade dos produtos distribuídos pelo referido monopólio» (60), antes de concluir que, [n]estas circunstâncias, essa proibição não pode ser considerada uma norma relativa à existência ou ao funcionamento do monopólio» (61).
128. Assim, o Tribunal consagrou uma interpretação restritiva do âmbito de aplicação do artigo 37.° TFUE ao limitar esse âmbito às regulamentações que digam diretamente respeito ao direito exclusivo atribuído ao monopólio.
129. Esta solução consagrada no acórdão Rosengren e o. (62) era contrária às conclusões apresentadas pelos advogados‑gerais A. Tizzano e P. Mengozzi no processo em que foi proferido esse acórdão e foi criticada pela doutrina (63). No entanto, em acórdãos mais recentes, o Tribunal confirmou a referida solução (64).
130. Tendo em atenção essa jurisprudência recente, importa verificar se os §§ 8, n.° 1, 13 e 14 da lei relativa ao álcool constituem normas relativas à existência ou ao funcionamento do monopólio (65).
131. Consideramos, à semelhança de todos os Governos intervenientes, que não há a mínima dúvida de que a regra prevista no § 13 da lei relativa ao álcool, que atribui ao monopólio público o direito exclusivo da venda a retalho de bebidas alcoólicas, se refere à própria existência do monopólio finlandês em causa no processo principal e se enquadra, manifestamente, no âmbito de aplicação do artigo 37.° TFUE.
132. Mas o que acontece com a exigência de autorização para importar e para vender a retalho as bebidas alcoólicas cujo volume de álcool etílico não exceda 4,7%, conforme previsto nos §§ 8, n.° 1, e 14 da lei relativa ao álcool?
133. Segundo os Governos finlandês e norueguês, essas disposições devem ser apreciadas à luz do artigo 34.° TFUE, na medida em que as bebidas alcoólicas em causa nas referidas disposições não estão abrangidas pela exclusividade reconhecida ao monopólio.
134. Não podemos aderir a uma tal argumentação. Em nossa opinião, os §§ 8, n.° 1, e 14 da lei relativa ao álcool também devem ser apreciados à luz do artigo 37.° TFUE, na medida em que dizem respeito ao exercício, pelo monopólio finlandês, da sua função específica.
135. A este respeito, constatamos, em primeiro lugar, que a função específica reconhecida ao monopólio em causa no processo principal consiste em reservar‑lhe a exclusividade e, desse modo, a gestão da venda a retalho de bebidas alcoólicas na Finlândia, com exceção das bebidas alcoólicas que não excedam 4,7% de volume de álcool etílico, para as quais é exigida uma autorização de venda a retalho, emitida pela autoridade reguladora finlandesa, para qualquer pessoa que queira importar e vender a retalho essas bebidas na Finlândia.
136. Em segundo lugar, observamos que a situação em causa no processo principal é específica e se distingue das que estavam em causa na jurisprudência anterior, designadamente, da do processo que deu origem ao acórdão Rosengren e o. (66). Com efeito, diferentemente da regulamentação em causa nesse processo, os §§ 8, n.° 1, e 14 da lei relativa ao álcool não proíbem a importação, por um vendedor à distância como V. Visnapuu, de bebidas alcoólicas que não excedam 4,7% de volume de álcool etílico, mas sujeitam essa importação à obtenção de uma autorização de venda a retalho, «quando» esse vendedor à distância queira vender a retalho na Finlândia.
137. Como assinala com razão o Governo sueco, o que está sujeito a autorização não é o facto de essas bebidas alcoólicas atravessarem uma fronteira, mas de essas bebidas serem «vendidas a retalho».
138. Além disso, cabe salientar que, enquanto o Tribunal, no seu acórdão Rosengren e o. (67), tinha considerado que, ao regulamentar a importação e, consequentemente, uma fase a montante da venda a retalho, a medida nacional em causa no processo que deu origem a esse acórdão não regulava o exercício do direito de exclusividade desse monopólio, as medidas nacionais em causa no processo principal regulamentam, manifestamente, a venda a retalho, de tal modo que parece estabelecida a existência de uma conexão intrínseca com o monopólio finlandês em atividade nesse mesmo mercado de retalho.
139. Em terceiro lugar, pensamos que essa autorização de venda a retalho não teria nenhuma razão de ser sem a existência e o funcionamento desse monopólio (68).
140. Com efeito, se não existir um monopólio de venda a retalho de bebidas alcoólicas, não faz sentido exigir uma autorização de venda a retalho apenas para as bebidas alcoólicas que não excedam 4,7% de volume de álcool etílico.
141. Em contrapartida, numa situação em que, como no caso em apreço, a exclusividade da venda a retalho foi concedida a uma sociedade estatal, a exigência de uma autorização de venda a retalho visa garantir o exercício da função específica desse monopólio.
142. Com efeito, o que é que aconteceria se não fosse exigida uma autorização de venda a retalho numa situação como a que está em causa no processo principal?
143. A EIG, com sede noutro Estado‑Membro, poderia importar e vender a retalho, sem fiscalização, quaisquer bebidas alcoólicas aos consumidores finlandeses, independentemente do seu teor alcoólico.
144. Nestas circunstâncias, o vendedor à distância, como V. Visnapuu, poderia então contornar e comprometer a própria existência do monopólio instituído pela lei relativa ao álcool.
145. Daqui decorre que a exigência de uma autorização de venda a retalho permite verificar que as bebidas alcoólicas importadas e destinadas à venda a retalho não estão abrangidas pelo direito exclusivo reconhecido ao monopólio nacional e garante, por conseguinte, o próprio exercício do direito exclusivo de venda a retalho por esse monopólio.
146. Ora, uma medida nacional que diz respeito ao exercício da função específica desse monopólio deve ser vista como relativa à própria existência deste último (69).
147. Assim, em nossa opinião, essa exigência de autorização não só está intrinsecamente relacionada com o exercício da função específica do monopólio de venda a retalho, mas diz também respeito ao próprio exercício da função específica desse monopólio.
148. Em quarto lugar, à semelhança do Governo sueco e da Comissão, observamos que, nos termos da lei relativa ao álcool, os consumidores finlandeses podem comprar e importar quaisquer bebidas alcoólicas provenientes de outros Estados‑Membros, com a condição de que recorram aos serviços de um transportador independente do vendedor ou que organizem eles próprios a entrega em território finlandês e que a propriedade dessas bebidas alcoólicas tenha sido transferida para o comprador antes da importação para a Finlândia.
149. Assim, numa situação em que o consumidor finlandês compra bebidas alcoólicas à distância e em que a transferência de propriedade e dos riscos dessas bebidas ocorrem fora do território finlandês, a autorização não pode ser imposta ao vendedor à distância como V. Visnapuu, na medida em que não ocorreu uma venda a retalho na Finlândia.
150. Não havendo uma venda a retalho em território finlandês, a autorização de venda a retalho não tem nenhuma razão de ser dado que não existe um risco de desrespeito do monopólio de venda a retalho.
151. Vemos aqui novamente uma confirmação de que se deve considerar que a autorização de venda a retalho diz respeito à função específica concedida ao monopólio finlandês, que consiste em lhe reservar a gestão da venda a retalho das bebidas alcoólicas que excedam 4,7% de volume de álcool etílico.
152. Tendo em atenção todas as considerações que antecedem, consideramos que tanto o § 13 da lei relativa ao álcool como os §§ 8, n.° 1, e 14 desta lei devem ser apreciados à luz do artigo 37.° TFUE.
3. Quanto à compatibilidade com o artigo 37.° TFUE
153. O Tribunal declarou reiteradamente que «[r]esulta quer do texto do artigo 37.° [TFUE] quer da sua situação no sistema do Tratado que este artigo visa assegurar o respeito da regra fundamental da livre circulação de mercadorias em todo o mercado [interno], especialmente através da supressão das restrições quantitativas e das [MEE] nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros, e manter assim condições normais de concorrência entre as economias dos Estados‑Membros no caso de, num ou noutro desses Estados, um determinado produto estar sujeito a um monopólio nacional de natureza comercial» (70).
154. Segundo jurisprudência igualmente constante, «[o referido] artigo não exigia a abolição total dos monopólios nacionais de natureza comercial, mas impunha a sua adaptação por forma a ser assegurada, quanto às condições de abastecimento e de escoamento, a exclusão de qualquer discriminação entre nacionais dos Estados‑Membros» (71).
155. Com efeito, o artigo 37.° TFUE tem «como objetivo conciliar a possibilidade de os Estados‑Membros manterem determinados monopólios de natureza comercial, enquanto instrumentos para a prossecução de objetivos de interesse público, com as exigências do estabelecimento e do funcionamento do mercado [interno]. Tem em vista a eliminação dos entraves à livre circulação de mercadorias, com exceção dos efeitos restritivos nas trocas que são inerentes à existência dos monopólios em causa» (72).
156. Assim, o artigo 37.° TFUE «exige que a organização e o funcionamento do monopólio sejam adaptados por forma a excluir qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados‑Membros nas condições de abastecimento e de escoamento, de modo que o comércio de mercadorias provenientes dos outros Estados‑Membros não seja prejudicado, juridicamente ou de facto, relativamente ao das mercadorias nacionais, e que a concorrência entre as economias dos Estados‑Membros não seja falseada» (73).
157. No caso em apreço, recorde‑se, em primeiro lugar, à semelhança do Governo finlandês, que o objetivo da lei relativa ao álcool, conforme resulta do seu § 1, é o de prevenir os efeitos negativos das substâncias alcoólicas na sociedade, na vida em sociedade e na saúde, controlando o consumo do álcool.
158. Em relação à venda a retalho, a regulamentação do consumo de álcool é assegurada, segundo esse mesmo governo, pela instituição de um monopólio finlandês e, para certas bebidas de fraco teor alcoólico, por um sistema de autorização de venda a retalho.
159. Acrescente‑se que, segundo o Governo sueco, alguns estudos tinham demonstrado que um acesso acrescido às bebidas alcoólicas gera um aumento do seu consumo total. Do mesmo modo, na opinião deste governo, o consumo total de álcool e o número das suas vítimas diminuem, na medida em seja difícil adquirir bebidas alcoólicas.
160. Neste contexto, é pacífico que, tendo em vista a proteção da saúde pública contra os malefícios do álcool, o monopólio finlandês de venda a retalho e a exigência de uma autorização de venda a retalho prosseguem um objetivo de interesse público (74).
161. Em segundo lugar, observe‑se que não foi defendido nas observações escritas nem durante a audiência que o monopólio finlandês violava as exigências estabelecidas no artigo 37.° TFUE.
162. A este respeito, é de observar novamente que resulta dos documentos dos autos que a organização e o funcionamento desse monopólio da venda a retalho não impedem os vendedores estabelecidos noutros Estados‑Membros de vender bebidas alcoólicas a consumidores finlandeses, desde que esses mesmos consumidores organizem o transporte para a Finlândia. Acresce que tanto os operadores nacionais como os operadores estrangeiros podem vender bebidas alcoólicas ao monopólio público que as revende, em seguida, ao consumidor.
163. Assim, não há, neste caso, elementos que demonstrem que a procura dos consumidores, em matéria de bebidas alcoólicas, não é satisfeita, nem que os produtos importados são prejudicados relativamente aos produtos nacionais.
164. Além disso, à semelhança do Governo finlandês, observamos que resulta dos documentos dos autos que ninguém alegou que os requisitos da autorização de venda a retalho, em conformidade com a lei relativa ao álcool, eram discriminatórios.
165. A este propósito, observamos que resulta das observações escritas desse governo que a autorização de venda a retalho é exigível tanto para os operadores nacionais que queiram vender a retalho como para os vendedores estrangeiros que queiram importar e vender a retalho bebidas alcoólicas que não excedam 4,7% de volume de álcool etílico e é aplicável, sem distinção, aos produtos fabricados na Finlândia e aos produtos de outros Estados‑Membros.
166. Assim, as regras nacionais respeitantes à autorização de venda a retalho têm, juridicamente e de facto, o mesmo impacto na venda de produtos nacionais e na venda de produtos importados de outros Estados‑Membros e é aplicável sem discriminação a operadores nacionais e estrangeiros.
167. Por outro lado, acrescentamos que, se, numa situação como a que está em causa no processo principal em que as bebidas alcoólicas são importadas de um Estado‑Membro diferente da República da Finlândia e são entregues pelo vendedor ao comprador finlandês, não fosse exigida uma autorização, o sistema de autorização de venda a retalho era suscetível de provocar situações de discriminação invertida, na medida em que só as bebidas alcoólicas nacionais estariam então sujeitas à exigência dessa autorização.
168. Embora todos os elementos que antecedem indiquem que nem a legalidade do monopólio nem a da autorização da venda a retalho tenham a priori sido postas em causa, esses elementos não nos esclarecem quanto à organização e ao funcionamento concreto desse monopólio, e, designadamente, quanto ao sistema de seleção dos produtos pelo monopólio, quanto à rede de vendas do monopólio ou quanto à promoção das bebidas alcoólicas. Ora, foi nomeadamente com base nesses critérios que o Tribunal apreciou a conformidade das regras relativas ao funcionamento do monopólio à luz do artigo 37.º TFUE (75).
169. Assim, caberá ao juiz nacional, tendo em atenção os elementos de que dispõe, determinar se a organização e o funcionamento do monopólio finlandês de venda a retalho são discriminatórios ou suscetíveis de colocar em desvantagem os produtos importados.
170. Por último, acrescentamos que o Governo finlandês considera que o objetivo da proteção da saúde pública não pode ser alcançado por outros meios menos restritivos que o de sujeitar a venda a retalho na Finlândia a uma autorização de venda a retalho ou ao direito exclusivo do monopólio finlandês. Com efeito, segundo este governo, se um vendedor estrangeiro pudesse, ele próprio, vender ao comprador finlandês, apareceria um novo canal de distribuição das bebidas alcoólicas que faria concorrência ao monopólio e à venda sujeita a autorização, sem estar sujeito a uma fiscalização das autoridades reguladoras nacionais.
171. A este respeito, o Governo finlandês salienta, nomeadamente, que o sistema de autorização é necessário para controlar que as empresas que dispõem de uma autorização de venda respeitam as disposições relativas à venda das bebidas alcoólicas (76).
172. Do mesmo modo, recorde‑se que resulta dos documentos dos autos que os consumidores podem, em certas condições, encomendar e importar bebidas alcoólicas a um vendedor estrangeiro. Assim, a lei relativa ao álcool não proíbe as importações a título privado.
173. Atendendo aos elementos que antecedem, consideramos que os §§ 8, n.° 1, 13 e 14 da lei relativa ao álcool devem ser considerados necessários e proporcionados ao objetivo da proteção da saúde pública.
174. Tendo em conta todas esta considerações, entendemos que o artigo 37.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional como a lei relativa ao álcool, desde que a organização e o funcionamento desse monopólio sejam adaptados de modo a excluir qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados‑Membros quanto às condições de abastecimento e de escoamento, de forma que o comércio de mercadorias provenientes dos outros Estados‑Membros não seja prejudicado, nem juridicamente nem de facto, em relação ao das mercadorias nacionais, o que caberá ao juiz nacional verificar.
175. Na medida em que afastámos a aplicabilidade do artigo 34.° TFUE, não é necessário responder à sétima e à oitava questões do órgão jurisdicional de reenvio.
IV – Conclusão
176. À luz das considerações que antecedem, propomos ao Tribunal que responda ao Helsingin hovioikeus nos seguintes termos:
«1) Uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que isenta do pagamento de um imposto especial de consumo certas embalagens de bebidas na condição de serem submetidas a um sistema de devolução, deve ser analisada à luz do artigo 110.° TFUE.
O artigo 110.° TFUE e os artigos 1.°, n.° 1, 7.° e 15.° da Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a essa regulamentação.
2) Uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que institui um monopólio de venda a retalho e sujeita a importação de certas bebidas alcoólicas para venda a retalho à obtenção de uma autorização de venda a retalho, deve ser apreciada à luz do artigo 37.° TFUE.
O artigo 37.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a essa regulamentação, desde que a organização e o funcionamento desse monopólio sejam organizados de modo a excluir qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados‑Membros quanto às condições de abastecimento e de escoamento, a fim de que o comércio de mercadorias provenientes de outros Estados‑Membros não seja prejudicado, nem juridicamente nem de facto, em relação ao das mercadorias nacionais, o que caberá ao juiz nacional verificar.»