ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. ТАНЧЕВ
представено на 5 декември 2018 година(1)
Съединени дела C‑473/17 и C‑546/17
Repsol Butano S.A. (C‑473/17)
DISA Gas S.A.U. (C‑546/17)
срещу
Administración del Estado
встъпили страни:
Redexis Gas S.L.,
Repsol Butano S.A.
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания)
„Преюдициално запитване — Енергопотребление — Вътрешен пазар на природен газ — Директива 2009/73/ЕО — Решение от 20 април 2010 г., Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205) — Мярка на държава членка за определяне на максимална продажна цена за бутилки втечнен нефтен газ (ВНГ) — Задължителна доставка по домовете — Услуги от общ икономически интерес — Принцип на пропорционалност“
I. Въведение
1. По настоящите дела от Съда е поискано да даде насоки относно съвместимостта на някои мерки, приети от държавите членки за регулиране на цените в сектора на енергетиката, с Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО(2) съобразно тълкуването ѝ в практиката на Съда, и по-специално в основополагащото решение по дело Federutility и др.(3)
2. С решение Federutility и последващата съдебна практика (наричани по-нататък „основаната на решение Federutility съдебна практика“)(4) Съдът установява рамка, която позволява на съответната национална юрисдикция да прецени съвместимостта с правото на Съюза на държавна намеса в цените в сектора на природния газ, и дава някои насоки относно критериите, на които трябва да се основава тази преценка(5).
3. Въпросите, повдигнати в настоящите преюдициални запитвания, отправени до Съда от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания), се отнасят до мерки на държава членка за определяне на максимална продажна цена и за установяване на изискване за доставка по домовете за някои видове бутилки втечнен нефтен газ (наричан по-нататък „ВНГ“).
4. ВНГ е продукт, получен от преработката на нефт, който се състои от вещества, различни от природен газ (обикновено пропан и бутан, както и малки количества други газове), и обикновено се съхранява в течна форма в бутилки и резервоари(6). Когато се използва ВНГ, той се освобождава бавно от съда през вентил, като в този момент се превръща в газ и по този начин служи като гориво, което може да се използва за готвене, отопление и генериране на електроенергия(7). Бутилиран ВНГ означава ВНГ, който се доставя в контейнер или бутилка като разглежданите в главното производство(8).
5. Така тези дела предоставят на Съда възможността да се произнесе за първи път по прилагането на Директива 2009/73 и основаната на решение Federutility съдебна практика спрямо сектора на ВНГ.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
6. Член 1, параграф 2 от Директива 2009/73 гласи:
„Установените от настоящата директива правила за природен газ, включително за втечнения природен газ (ВПГ), се прилагат по недискриминационен начин също и към биогаз и газ от биомаса или към други видове газ, доколкото е технически възможно и безопасно тези видове газ да бъдат инжектирани в и транспортирани през система за природен газ“.
2. Испанското право
7. Съгласно член 1, параграф 3 от Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (Закон 34/1998 от 7 октомври за сектора на въглеводородите), изменен, наричан по-нататък „Закон 34/1998“)(9):
„Дейностите по доставяне на течни и газообразни въглеводороди се упражняват в съответствие с принципите на обективност, прозрачност и свободна конкуренция“.
8. Член 37, параграф 1 от Закон 34/1998 предвижда в съответната част:
„Дейностите по рафиниране на суров нефт, по пренос, складиране, разпространение и продажба на нефтени продукти, включително втечнен нефтен газ, могат да се осъществяват свободно при условията, предвидени в настоящия закон. […]“.
9. Съгласно член 38 от Закон 34/1998:
„Цените на нефтените продукти се определят свободно“.
10. Четвъртата преходна разпоредба от Закон 34/1998 обаче позволява на испанското правителство да определя максимална цена за продажба на потребителите на бутилиран ВНГ „докато условията за достъп до пазара и за конкуренция на този пазар не бъдат счетени за задоволителни“. Тази разпоредба посочва, че максималната продажна цена включва и разходите за доставка по домовете.
11. Член 5 от Real Decreto-ley 15/1999, de 1 octubre, pour el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (Кралски декрет-закон 15/1999 от 1 октомври за приемане на мерки за либерализация, структурна реформа и засилване на конкуренцията в сектора на въглеводородите, наричан по-нататък „Кралски декрет-закон 15/1999“)(10) установява схема за определяне на максималната продажна цена на ВНГ в бутилки със съдържание, по-голямо или равно на 8 килограма, докато „условията за достъп до пазара и за конкуренция на този пазар не бъдат счетени за задоволителни“.
12. Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Кралски декрет-закон 8/2014 от 4 юли за приемане на спешни мерки за растеж, конкурентоспособност и ефективност, наричан по-нататък „Кралски декрет-закон 8/2014“)(11) по-специално отменя четвърта преходна разпоредба от Закон 34/1998 и член 5 от Кралски декрет-закон 15/1999(12) и въвежда тридесет и третата допълнителна разпоредба на Закон 34/1998(13).
13. Тридесет и третата допълнителна разпоредба от Закон 34/1998 предвижда:
„1. Потребителите, които имат договор за доставка на бутилиран втечнен нефтен газ в съдове с нетно тегло, по-голямо или равно на 8 килограма и по-малко от 20 килограма, с изключение на смесителите за използване на втечнен нефтен газ като гориво, имат право на доставка до домовете.
На полуострова и във всяка от островните територии и териториите извън полуострова доставчиците на едро на ВНГ с най-голям пазарен дял на продажбите в сектора на бутилиран втечнен нефтен газ в съдове с нетно тегло, по-голямо или равно на 8 килограма и по-малко от 20 килограма, с изключение на смесителите за използване на втечнен нефтен газ като гориво, са длъжни да извършват доставки по домовете за всички лица, които поискат, в рамките на съответната териториална област.
2. Списъкът на доставчиците на едро на ВНГ със задължение за доставка по домовете се определя с решение на главния директор за енергийната политика и минното дело на всеки три години. Това решение се публикува в „Официалния държавен вестник [BOE]“.
Когато развитието на пазара и търговската структура на сектора налагат това и във всички случаи веднъж на всеки пет години правителството преразглежда наложените условия за изпълнение на задължението по тази разпоредба или взема решение за неговото премахване.
3. Независимо от разпоредбите на член 38 от настоящия закон, докато условията за достъп до пазара и за конкуренция на този пазар не бъдат счетени за задоволителни, министърът на промишлеността, енергетиката и туризма след получаване на съгласието на делегираната правителствена комисия по икономическите въпроси определя максималните цени за продажба на потребителите на бутилиран втечнен нефтен газ в съдове с нетно тегло, по-голямо или равно на 8 килограма, но по-малко от 20 килограма, чието тара тегло е над 9 килограма, с изключение на смесителите за използване на втечнен нефтен газ като гориво, като установява конкретните стойности на тези цени или система за тяхното определяне и автоматично актуализиране. Максималната цена включва разходите за доставка по домовете.
4. Без да се засягат разпоредбите на предходните параграфи, в случай че доставчикът на едро на ВНГ, който има задължението за доставка по домовете, не разполага със съдове с нетно тегло, по-голямо или равно на 8 килограма, но по-малко от 20 килограма, чието тара тегло е по-голямо от 9 килограма, посоченото в параграф 3 задължение за доставка по домовете на максималната цена се прилага по отношение на този доставчик и за съдове с тара тегло, по-малко от 9 килограма в съответната териториална област.
5. Доставчиците на едро на ВНГ трябва да предоставят на Главната дирекция за енергийна политика и минно дело информацията, необходима за изпълнението на задълженията им, по-специално за целите на прилагането, анализа и мониторинга на задължението за доставка по домовете, за извършените доставки на втечнен нефтен газ, както и за максималните цени за продажба на потребителите, посочени в предходните параграфи“.
14. Член 58 от Кралски декрет-закон № 8/2014 съдържа списък на доставчиците на едро, които имат задължение за доставка по домовете на бутилиран ВНГ за всяка от следните територии: Repsol Butano S.A. за полуострова и Балеарските острови; DISA Gas S.A. за Канарските острови; и Atlas S.A. Combustibles y Lubrificantes за Сеута и Мелила. Действието на този списък е продължено и за следващия тригодишен период (2017—2020) с Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (Решение от 28 юни 2017 г. на Главната дирекция за енергийната политика и минното дело за утвърждаване на списъка на доставчиците на едро на бутилиран втечнен нефтен газ, които имат задължението за доставки по домовете)(14).
15. След горепосочените изменения в Закон 34/1998, въведени с Кралски декрет-закон 8/2014, е приета Orden IET 389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (Наредба IET 389/2015 от 5 март за актуализиране на схемата за автоматично определяне на максималните цени за продажба преди облагане с данъци на бутилиран втечнен нефтен газ и за изменение на схемата за автоматично определяне на цените за продажба на втечнен нефтен газ, пренасян по газопроводна мрежа, наричана по-нататък „Наредба IET/389/2015“)(15).
16. Съгласно член 1 от Наредба IET/389/2015 целта на тази наредба е да се актуализира схемата за автоматично определяне на максималните цени за продажба на бутилиран ВНГ. Член 3 от Наредбата установява формула за определяне на цените и в параграф 5 предвижда, че тези цени следва да се преразглеждат всеки два месеца.
III. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси
17. Repsol Butano S.A. (наричано по-нататък „Repsol Butano“) и DISA Gas S.A.U. (наричано по-нататък „DISA Gas“) са испански дружества, които извършват дейност в сектора на ВНГ.
18. Repsol Butano и DISA Gas подават отделни жалби срещу испанската администрация пред Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания), като искат отмяна на Наредба IET/389/2015 (наричана по-нататък „оспорваната наредба“), с която се актуализира схемата за определяне на максималната продажна цена на бутилиран ВНГ (вж. т. 15 и 16 от настоящото заключение).
19. Съгласно актовете за преюдициално запитване оспорваната наредба е приета на основание на тридесет и трета допълнителна разпоредба от Закон 34/1998, добавена с Кралски декрет-закон 8/2014. Тази разпоредба съдържа мерки за определяне на максимална продажна цена, включваща разходи за доставка по домовете, на бутилки ВНГ с тегло между 8 и 20 килограма, чието тара тегло е над 9 килограма, и задължава доставчика на едро на ВНГ с най-голям пазарен дял на дадена територия да доставя тези бутилки до домовете на потребителите при поискване от тяхна страна, „докато условията за достъп до пазара и за конкуренция на този пазар не бъдат счетени за задоволителни“. В случай че доставчикът на едро не разполага бутилки с тегло между 8 и 20 килограма, чието тара тегло е по-голямо от 9 килограма, задължението за доставка по домовете на определената максимална цена се прилага и за бутилки с тара тегло, по-малко от 9 килограма (вж. т. 13 от настоящото заключение).
20. В съответствие с това законодателство Repsol Butano е определен като доставчик, който има задължение за доставка по домовете на териториите на Иберийския полуостров и Балеарските острови, както и DISA Gas за територията на Канарските острови (вж. т. 14 от настоящото заключение).
21. В подкрепа на жалбите си Repsol Butano и DISA Gas изтъкват, че решение Federutility, в което се тълкува Директива 2003/55/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО(16), следва да се прилага по аналогия, както и че е налице явно противоречие между испанското законодателство и правото на Съюза, в резултат на което това законодателство следва да се остави без приложение, а оспорваната наредба — да се отмени.
22. Испанската администрация твърди, че Директива 2009/73, която заменя Директива 2003/55, и решение Federutility не са приложими по отношение на бутилиран ВНГ, и дори и Директива 2009/73 да се приложи по аналогия, оспорваната наредба е обоснована, тъй като пазарът не е достатъчно конкурентен.
23. С оглед на това запитващата юрисдикция, на първо място, иска да се установи дали, независимо от обстоятелството че решение Federutility се отнася до тълкуването на директива относно природния газ, посоченото решение е приложимо към обстоятелствата по главното производство, което има за предмет бутилиран ВНГ.
24. В това отношение запитващата юрисдикция посочва в акта за преюдициално запитване, че с решението си от 19 юни 2012 г.(17) е отменила Наредба ITC/2608/2009(18), чието съдържание е аналогично с това на оспорената наредба, без да отправя преюдициално запитване до Съда. В това решение запитващата юрисдикция е приела, че макар решението Federutility да се отнася до директива, която урежда пазара на природен газ, това решение предоставя достатъчно насоки за тълкуване, за да може да бъде приложено спрямо държавното регулиране на сходни сектори като сектора на ВНГ, ако съответният пазар (в случая испанският пазар като цяло) има „общностно измерение“, независимо от обстоятелството, че не съществува директива, която се прилага специално спрямо ВНГ.
25. Приемайки, че решението Federutility се прилага и по отношение на сектора на бутилирания ВНГ, запитващата юрисдикция посочва, че не е ясно дали мерките за определяне на максимална продажна цена и установяващи изискването за доставка по домовете за някои видове бутилки с ВНГ, отговарят на критериите, определени в посоченото решение, особено от гледна точка на принципа на пропорционалност.
26. Запитващата юрисдикция посочва, че несъмнено тези мерки могат да се квалифицират като приети за защита на социално уязвимите потребители и на жителите на труднодостъпни райони, което отговаря на общия икономически интерес от поддържането на цените за доставка на бутилиран ВНГ до крайните потребители на разумно равнище.
27. Въпреки това запитващата юрисдикция счита, че възникват съмнения относно съвместимостта на тези мерки с правото на Съюза поради три обстоятелства. На първо място, те са мерки с общ характер, приложими спрямо всички потребители независимо от тяхното икономическо и социално положение. На второ място, те са били в действие повече от 18 години след приемането на Закон 34/1998, макар че имат за основание разпоредба, за която изрично е предвидено, че е временна. На трето място, те имат потенциално отражение върху конкуренцията на пазара, тъй като могат да представляват реална пречка за навлизането на нови оператори и да допринесат за замразяване на положението на недостатъчна конкуренция.
28. При тези обстоятелства по дело C‑473/17 Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Като се има предвид практиката на Съда, установена с [решение от 20 април 2010 г., Federutility и др., C‑265/08, EU:C:2010:205], съвместима ли е с тази практика и с принципа на пропорционалност мярка за определяне на максимална цена за бутилка втечнен газ — приета за защита на социално уязвимите потребители — в случаите, когато са налице алтернативно или кумулативно някои от изброените по-долу обстоятелства:
– мярката е приета общо за всички потребители и за неопределен срок, „[докато условията за достъп до пазара и] за конкуренция на този пазар не бъдат счетени за задоволителни“,
– мярката се прилага вече повече от [1]8 години,
– възможно е мярката да допринася за замразяване на положението на недостатъчна конкуренция, доколкото представлява пречка за навлизането на нови оператори?
2) Като се има предвид практиката на Съда, установена с [решение от 20 април 2010 г., Federutility и др., C‑265/08, EU:C:2010:205], съвместима ли е с тази практика и с принципа на пропорционалност мярка за задължителна доставка по домовете на бутилиран втечнен газ — приета за защита на социално уязвимите потребители или на жителите на труднодостъпни райони — в случаите, когато са налице алтернативно или кумулативно някои от обстоятелствата, изброени в предходния въпрос?“.
29. При същите обстоятелства по дело С‑546/17 Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, които са формулирани по почти идентичен начин:
„1) Като се има предвид практиката на Съда, установена с [решение от 20 април 2010 г., Federutility и др., C‑265/08, EU:C:2010:205]: съвместима ли е с тази практика и с принципа на пропорционалност мярка за определяне на максимална цена за бутилка втечнен газ — приета за защита на социално уязвимите потребители — в случаите, когато са налице алтернативно или кумулативно някои от изброените по-долу обстоятелства:
– мярката е приета общо за всички потребители и за неопределен срок, „[докато условията за достъп до пазара и] конкуренция на този пазар не бъдат счетени за задоволителни“,
– мярката се прилага вече повече от [1]8 години,
– възможно е мярката да допринася за замразяване на положението на недостатъчна конкуренция, доколкото представлява пречка за навлизането на нови оператори?
2. Като се има предвид практиката на Съда, установена с [решение от 20 април 2010 г., Federutility и др., C‑265/08, EU:C:2010:205]: съвместимо ли е с тази практика и с принципа на пропорционалност установеното в тежест на основния за определен регион оператор задължение за доставка по домовете на бутилиран втечнен газ — по съображения за защита на социално уязвимите потребители или на жителите на труднодостъпни райони — в случаите, когато са налице алтернативно или кумулативно някои от обстоятелствата, изброени в предходния въпрос?“.
IV. Производството пред Съда
30. Писмени становища са представени от Repsol Butano, испанското правителство и Комисията по дело C‑473/17 и DISA Gas, испанското правителство и Комисията по дело C‑546/17.
31. С решение на Съда делата са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
32. В проведеното на 26 септември 2018 г. съдебно заседание се явяват Repsol Butano, DISA Gas, испанското правителство и Комисията.
V. Становища на страните
33. Repsol Butano и DISA Gas поддържат, че Директива 2009/73, съобразно нейното тълкуване в основаната на решение Federutility съдебна практика, се прилага по отношение на пазара на бутилиран ВНГ.
34. По-специално Repsol Butano и DISA Gas твърдят, че вътрешният енергиен пазар е област на споделена компетентност на Съюза и държавите членки, и обстоятелството, че Съюзът все още не е упражнил своята компетентност в сектора на ВНГ, не обосновава възможността държавите членки да упражняват компетентността си, без да се вземат предвид установените от Съюза общи критерии за създаване на свободен и конкурентен енергиен пазар, както е направено в директивите на Съюза относно природния газ и електроенергията, и няма правно основание тези общи критерии — съобразно тълкуването им от Съда — да не се прилагат спрямо пазара на друг енергиен продукт като ВНГ.
35. Repsol Butano и DISA Gas изтъкват също така, че член 1, параграф 2 от Директива 2009/73 включва в приложното ѝ поле „други видове газ“ — какъвто е ВНГ — „доколкото е технически възможно и безопасно тези видове газ да бъдат инжектирани в и транспортирани през система за природен газ“. Според тях основаната на решение Federutility съдебна практика се прилага за пазарите на други енергийни продукти, използвани като алтернатива на природния газ или заедно с него, като например пазара на бутилиран ВНГ.
36. Освен това в съдебното заседание Repsol Butano и DISA Gas твърдят, че основаната на решение Federutility съдебна практика е приложима поради близостта на пазарите на природен газ и ВНГ в Съюза и факта, че разпоредбите на Договорите, и по-специално тези, които се отнасят до основните свободи, а именно член 34 и член 106, параграф 2 ДФЕС, се прилагат спрямо пазара на бутилиран ВНГ. В това отношение в съдебното заседание Repsol Butano и DISA Gas подчертават, че макар съгласно член 14 ДФЕС държавите членки да могат да възлагат на предприятия услуги от общ икономически интерес, те трябва да спазват разпоредбите на Договорите и в този случай са релевантни критериите, определени в основаната на решение Federutility съдебна практика.
37. Въз основа на това Repsol Butano и DISA Gas твърдят, че оспорваните мерки не са в съответствие с изложените в основаната на решение Federutility съдебна практика критерии, които трябва да бъдат изпълнени, за да се допуснат мерки на държавите членки за налагането на задължения за обществена услуга на предприятията.
38. По-специално Repsol Butano и DISA Gas твърдят, че определянето на максимална продажна цена е непропорционално поради своята продължителност, общ характер и нарушаващи конкуренцията последици. На първо място, вместо временна мярка с ограничен срок на действие, тя станала постоянна след 32 години от присъединяването на Испания към Съюза и почти 20 години от либерализацията на режима, въведена със Закон 34/1998. На второ място, въпреки че имала за цел защитата на уязвимите потребители и жителите на труднодостъпните райони, тя имала общ характер, тъй като се прилагала за всички потребители и не се ограничавала до целевите групи. На трето място, тя представлявала пречка за изграждането на конкурентоспособен пазар на ВНГ и пречела на нови икономически оператори да навлязат на този пазар. В това отношение те посочват, че понастоящем Испания е единствената държава членка, в която действа схема за определяне на максималните цени за бутилиран ВНГ, налагаща задължение за доставка по домовете на доставчика с най-голям дял на пазара, и при това максималната цена е значително по-ниска от цените на пазарите в други държави членки.
39. Наред с това Repsol Butano и DISA Gas твърдят, че задължението за доставка по домовете е непропорционално поради общия си и постоянен характер и нарушаващите конкуренцията последици и освен това съществуват алтернативни мерки, като например налагането на регулирана отстъпка за някои уязвими потребители (т.нар. „bono social“), която се прилага в други енергийни сектори. Те изтъкват освен това, че в контекста на критериите, определени в основаната на Federutility съдебна практика, задължението за доставка по домовете е дискриминационно, тъй като се прилага само за доставчика с най-голям пазарен дял в рамките на дадена територия, като по този начин се изключват другите оператори, които извършват дейност в рамките на всяка територия, и не се гарантира равен достъп на дружествата от Съюза до испанските потребители.
40. Испанското правителство твърди, че Директива 2009/73 не урежда пазара на бутилиран ВНГ, тъй като приложното ѝ поле се ограничава до природния газ и други газове, които ползват системата за пренос на природен газ(19). То също така твърди, че Директива 2009/73 и основаната на решение Federutility съдебна практика не могат да се прилагат по аналогия към положението в главното производство, тъй като във въпросната норма от правото на Съюза няма празнота, и секторът на ВНГ се различава от сектора на природния газ и за него на равнището на Съюза не са създадени правила за хармонизация за целите на вътрешния пазар.
41. Ето защо испанското правителство счита, че отправените преюдициални въпроси са недопустими, тъй като е невъзможно извън пределите на волята на законодателя на Съюза и на законодателите на държавите членки да се разшири приложното поле на стандарт, приет от Съюза за различно фактическо положение.
42. При все това испанското правителство поддържа, че за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, Съдът следва да преформулира въпросите от гледна точка на членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС във връзка с Протокол (№ 26) относно услугите от общ интерес (наричан по-нататък „Протокол № 26“)(20), които следва да се тълкуват в смисъл, че допускат мерки като разглежданите в главното производство.
43. Испанското правителство подчертава по-специално че държавите членки разполагат със свобода на преценка при упражняване на правомощията си за предоставяне на услуги от общ икономически интерес, която е призната в член 14 ДФЕС и Протокол № 26, както и в практиката на Съда по член 106, параграф 2 ДФЕС. То счита, че изискванията на член 106 ДФЕС са изпълнени с оглед на преследвания общ икономически интерес, както и пропорционалността на оспорваните мерки.
44. В съдебното заседание испанското правителство подчертава, че приложимата към настоящите дела правна уредба се основава на нормите на първичното право на Съюза, включително основните свободи, член 106, параграф 2 ДФЕС, Протокол № 26 и член 36 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), който гарантира основното право на достъп до услугите от общ икономически интерес. Що се отнася до основните свободи, испанското правителство отбелязва в съдебното заседание, че дори оспорваните мерки да могат да се разглеждат като ограничение по смисъла на разпоредбите на Договора относно свободното движение на стоки, те във всеки случай са обосновани и пропорционални. В това отношение критерият за пропорционалност, който следвало да се приложи, не бил установеният в основаната на решение Federutility съдебна практика, а опиращият се на основните принципи на правото на Съюза, който взема предвид член 36 от Хартата.
45. Що се отнася до преценката на пропорционалността, испанското правителство подчертава по-специално че мерките не са насочени към всички потребители или всички категории бутилки, а са насочени главно към вътрешното потребление и уязвимите потребители, като подлежат на периодично преразглеждане от страна на компетентните национални органи. Освен това испанското правителство твърди, че са налице особени обстоятелства в рамките на пазара на бутилиран ВНГ в Испания, които подкрепят поддържането на максимална продажна цена(21), както и че са били обсъждани няколко алтернативни мерки, включително възможността за „bono social“, но те са били отхвърлени като по-малко пропорционални от оспорваните мерки.
46. Комисията изтъква, че Директива 2009/73 не се прилага за бутилиран ВНГ, тъй като той не е посочен в член 1 от Директива 2009/73, нито е „технически възможно и безопасно [да бъде] инжектира[н] в и транспортира[н] през система за природен газ“ по смисъла на тази разпоредба.
47. При все това Комисията поддържа, че основните свободи и член 106, параграф 2 ДФЕС са релевантни и за сектора на бутилиран ВНГ. Поради това Комисията предлага на Съда да отговори на поставените въпроси в смисъл, че запитващата юрисдикция следва да провери приложимостта на основните свободи спрямо този сектор, дали оспорваните мерки представляват ограничение на тези свободи и ако това е така, дали те са обосновани и пропорционални. Комисията счита, че критериите, заложени в основаната на решение Federutility съдебна практика по отношение на пропорционалността, могат да се използват като отправна точка в това отношение.
48. По-специално Комисията счита, че не може да се изключи, че има вероятност оспорваните мерки да възпрепятстват, макар и косвено или потенциално, вноса на ВНГ в Испания от други държави членки и следователно представляват пречка за свободното движение на стоки. Освен това в съдебното заседание Комисията твърди, че специфичните характеристики на испанския пазар на бутилиран ВНГ, изложени в писменото становище на испанското правителство, са първостепенната причина за ненавлизането на нови оператори на пазара и че оспорваните мерки са недискриминационни и пропорционални, тъй като не изключват a priori нито едно от извършващите дейност на пазара предприятия, като испанското правителство се е съобразило със свободата на преценка, с която разполага при определянето на най-подходящото и пропорционално средство за постигане на целите, свързани с обществените услуги.
VI. Преценка
49. С въпросите си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали някои приети от държава членка мерки за налагане на предприятията на задължения за обществена услуга въз основа на общия икономически интерес на пазара на бутилиран ВНГ, са съвместими с критериите, определени в основаната на решение Federutility съдебна практика, и по-специално с принципа на пропорционалност. Въпросните приети от държава членка мерки се състоят в: първо, определянето на максимална продажна цена, включваща разходите за доставка до дома, за бутилки ВНГ с тегло между 8 и 20 килограма с тара тегло над 9 килограма, и второ, налагане на доставчика на едро с най-голям пазарен дял на всяка територия на задължението да доставя тези бутилки до дома на потребителя при поискване(22).
50. Стигнах до извода, че бутилираният ВНГ не попада в приложното поле на Директива 2009/73 и че Директива 2009/73 и основаната на решение Federutility съдебна практика не могат да се прилагат по аналогия към сектора на бутилиран ВНГ. Ето защо считам, че Директива 2009/73 съобразно нейното тълкуване в основаната на решение Federutility съдебна практика не е пречка за приети от държава членка мерки като разглежданите в главното производство.
51. Освен това считам, че Съдът не следва да преформулира въпросите във връзка с приложимостта на други разпоредби от правото на Съюза.
52. По-долу излагам подробно своите съображения, но най-напред ще разгледам допустимостта на преюдициалните запитвания.
1. По допустимостта
53. Испанското правителство твърди по същество, че запитванията са недопустими, тъй като предметът на спора по главното производство не попада в приложното поле на Директива 2009/73 (вж. т. 41 от настоящото заключение). Въпреки че испанското правителство предлага на Съда да отговори на поставените въпроси — както са преформулирани — относно тълкуването на членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС във връзка с Протокол № 26, неговото възражение все пак следва да бъде разгледано.
54. На първо място, доколкото това възражение в практиката на Съда се разглежда като отнасящо се до релевантността на поставените въпроси, нищо не подкрепя твърдението, че преюдициалните въпроси нямат връзка с фактическите обстоятелства по спора в главното производство или се отнасят до проблем от хипотетично естество, или че Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси, така че да се обори презумпцията за релевантност на запитванията(23).
55. Освен това въпросът дали Директива 2009/73 съобразно нейното тълкуване в основаната на решение Federutility съдебна практика, е приложима към сектора на бутилиран ВНГ се отнася до основателността, а не до допустимостта на преюдициалните въпроси(24).
56. Ето защо възражението срещу допустимостта на запитванията следва да се отхвърли.
2. По същество
1. По приложимостта на Директива 2009/73 и основаната на решение Federutility съдебна практика към спора по главното производство
1) Обхват на Директива 2009/73
57. Досега Съдът не е разглеждал въпроса за обхвата на Директива 2009/73 във връзка с ВНГ(25).
58. Както Съдът вече е постановил, че целта на Директива 2009/73 е да продължи постигането на изцяло и реално отворен и конкурентен вътрешен пазар на природния газ, на който всички потребители могат да избират свободно доставчиците си и на който всички доставчици могат да доставят свободно стоката си на своите клиенти(26).
59. За тази цел член 1 от Директива 2009/73 определя правила относно своя предмет и обхват. Член 1, параграф 1 от Директива 2009/73 предвижда, че тази директива установява общи правила за преноса, разпределението, доставката и съхранението на природен газ.
60. Член 1, параграф 2 от Директива 2009/73 предвижда, че установените от тази директива правила за природен газ, включително за втечнения природен газ (ВПГ), „се прилагат по недискриминационен начин също и към биогаз и газ от биомаса или към други видове газ, доколкото е технически възможно и безопасно тези видове газ да бъдат инжектирани в и транспортирани през система за природен газ“(27).
61. Нито в член 1, параграф 2 от Директива 2009/73, нито в която и да е друга разпоредба от тази директива се споменава за ВНГ.
62. Както следва от текста на член 1, параграф 2 от Директива 2009/73, обстоятелството, че ВНГ може да се счита за друг „вид газ“(28) или алтернатива или допълнение към природния газ(29), не е само по себе си решаващо или достатъчно, за да се очертае обхватът на Директива 2009/73. По-скоро член 1, параграф 2 от Директива 2009/73 предвижда, че за да попада в приложното поле на Директива 2009/73, въпросният „друг вид газ“ трябва да е технически възможно и безопасно да бъде инжектиран в и транспортиран през системата за природен газ.
63. Както посочват Комисията и испанското правителство, не е технически възможно и безопасно ВНГ да бъде инжектиран в и транспортиран през системата за природен газ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 2009/73. При условие че запитващата юрисдикция потвърди, че това е така, може да се заключи, че бутилираният ВНГ не попада в обхвата на Директива 2009/73.
64. Може да е целесъобразно да се изтъкне, че тази констатация, изглежда, е в съответствие с документите от подготвителните работи по приемането на Директива 2009/73.
65. Директива 2009/73 е част от т.нар. трети енергиен пакет, включващ набор от мерки на Съюза в газовия и електроенергийния сектор(30). Следвайки предходните пакети, които, що се отнася до природния газ, включват, първо, Директива 98/30(31), а след това Директива 2003/55, Директива 2009/73 има за цел постигането в пълна степен на либерализация на сектора на природния газ, премахвайки по този начин оставащите пречки пред доставката на природен газ в целия Съюз(32).
66. Първоначално, що се отнася до обхвата на Директива 98/30, член 1 от тази директива споменава само „сектора на природния газ, включително втечнения природен газ (LNG)“. Посредством измененията, внесени от Европейския парламент(33), член 1, параграф 2 от Директива 2003/55 съдържа текст, подобен(34) на този, който понастоящем се съдържа в член 1, параграф 2 от Директива 2009/73 (с някои изменения)(35). В хода на тези изменения не изглежда ВНГ да е бил взет предвид.
67. Това като че ли е така и в контекста на неотдавнашното предложение на Комисията за изменение на Директива 2009/73 с цел да се преодолеят очевидните празноти в правната уредба на Съюза за газопроводите за природен газ за и от трети държави(36). По-специално, въпреки че понастоящем Европейският парламент все още не е приключил първото си четене на предложението, издадените от Парламента подготвителни документи съдържат предложение за изменение на член 1, параграф 2 от Директива 2009/73, така че в обхвата на тази директива да се включат „зелен водород и синтетичен метан от възобновяема енергия“(37). ВНГ обаче не се споменава.
68. С оглед на факта, че „зеленият“ водород и синтетичният метан (които се споменават и като заместители на природния газ) са горива в газообразна форма, които могат да бъдат инжектирани в тръбопроводи за природен газ(38), от това предложение за изменение заедно с предишните изменения във връзка с Директива 2009/73 може да се заключи, че намерението на законодателя на Съюза е обхватът на тази директива да се ограничи до природния газ и други видове газове, които могат да използват в тръбопроводната система за природен газ.
69. Освен това изключването на ВНГ от обхвата на Директива 2009/73 е в съответствие с някои други мерки на Съюза в рамките на правната уредба на Съюза в областта на енергетиката, които разграничават ВНГ и природния газ като различни енергийни продукти. Например Регламент № 1099/2008 относно статистиката за енергийния сектор класифицира ВНГ в категорията нефт и нефтопродукти, отделно от категорията на природния газ(39). Директива 2014/94/ЕС за разгръщането на инфраструктура за алтернативни горива също поставя природния газ и ВНГ в отделни категории в рамките на определението за „алтернативни горива“ по смисъла на тази директива(40).
2) По прилагането по аналогия на Директива 2009/73 и на основаната на решение Federutility съдебна практика
70. Не съм убеден, че както твърдят Repsol Butano и DISA Gas, Директива 2009/73 и основаната на решение Federutility съдебна практика могат да се приложат по аналогия към обстоятелствата в главното производство поради следните причини.
71. Първо, не са налице условията за прилагане по аналогия на Директива 2009/73 към главното производство.
72. Съгласно практиката на Съда прибягването до прилагането по аналогия предполага, на първо място, съществуването на неволно допусната празнота в разпоредба от правото на Съюза, която се поправя чрез прилагане на разпоредби от правото на Съюза, отнасящи се до подобни фактически състави, и на второ място, наличието на сходство между интересите при анализирания фактически състав и при уредения от правото на Съюза фактически състав(41).
73. Освен това съгласно практиката на Съда, и по-специално решение на Съда Kernkraftwerke Lippe-Ems(42), искането да се приложи по аналогия разпоредба от дадена директива трябва да бъде отхвърлено, когато това би разширило обхвата на посочената директива в нарушение на нейните изрични разпоредби.
74. Както обсъдих в представеното от мен заключение по дело Cristal Union(43), по дело Kernkraftwerke Lippe-Ems Съдът е запитан дали задължителното освобождаване по член 14, параграф 1, буква а) от Директива 2003/96 на Съвета относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията(44) се прилага за ядрено гориво, тъй като съгласно изискванията на тази разпоредба посоченото гориво се използва „за производството на електроенергия“, но не е посочено сред „енергийните продукти“, за които съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2003/96 тя се прилага. Съдът установява, че ядреното гориво е извън обхвата на тази директива, и отхвърля довода, че тази директива трябва да се приложи по аналогия за ядрено гориво, използвано за производството на електроенергия. Няма съмнение, че ако Съдът бе приложил това освобождаване за ядреното гориво, използвано за производството на електроенергия, той щеше да разшири обхвата на Директива 2003/96 в нарушение на член 2, параграф 1 от нея(45).
75. По настоящите дела обстоятелството, че бутилираният ВНГ не попада в обхвата на Директива 2009/73, не е празнота в закона, а по-скоро изглежда и израз на намерението на законодателя на Съюза да не включва бутилираният ВНГ в приложното поле на тази директива. Ако Съдът приложи по аналогия разпоредбите на Директива 2009/73 по отношение на сектора на бутилиран ВНГ, това би разширило обхвата на посочената директива извън рамките на изрично уреденото в член 1, параграф 2 от Директива 2009/73.
76. Същите съображения важат и по отношение на прилагането по аналогия на основаната на решение Federutility съдебна практика към положението в главното производство, тъй като в тази съдебна практика се тълкува Директива 2009/73.
77. В рамките на посочената съдебна практика Съдът приема, че макар намесата на държавата в определянето на цени в сектора на природния газ да представлява пречка за постигането на ефективен вътрешен пазар на природния газ, тази намеса може все пак да се приеме при действието на Директива 2009/73(46), и по-конкретно на основание член 3, параграф 2 от тази директива(47), като се допусне на предприятията да бъдат наложени задължения за обществена услуга от общ икономически интерес, ако са изпълнени три условия: първо, мярката трябва да преследва цел от общ икономически интерес, второ, тя трябва да спазва принципа на пропорционалност, и трето, трябва да предвижда задължения за обществена услуга, които са ясно дефинирани, прозрачни, недискриминационни и проверими, и да гарантира еднакъв достъп на осъществяващите дейност в сектора на газа предприятия от Съюза до потребителите(48).
78. В тази съдебна практика Съдът също така предоставя на съответната национална юрисдикция следните указания във връзка с второто условие, което се отнася до пропорционалността, за да се гарантира, че задълженията за обществена услуга, които член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 позволява да бъдат налагани на предприятия, могат да засягат свободното определяне на цената за доставка на природен газ след 1 юли 2007 г. само доколкото е необходимо за постигането на преследваната с тях цел от общ икономически интерес и следователно само в период, който по необходимост е ограничен във времето: първо, мярката трябва да може да гарантира постигането на предвидената цел от общ икономически интерес, второ, продължителността на държавната намеса върху цените трябва да е ограничена до необходимото за постигане на преследваната цел, трето, използваният при намесата метод не трябва да превишава необходимото за постигане на преследваната цел от общ икономически интерес, и четвърто, изискването за необходимост трябва да се преценява и с оглед на приложното поле на мярката спрямо лицата, и по-конкретно с оглед на ползващите се от нея лица(49).
79. Следва да се подчертае, че основаната на решение Federutility съдебна практика е постановена в рамките на хармонизираната правна уредба, установена с Директива 2009/73, с която се постига баланс между главната цел на посочената директива да гарантира изцяло отворен и конкурентен вътрешен пазар на природен газ в рамките на определен срок, от една страна, и от друга страна, разрешаването на определена държавна намеса в регулирането на цените под формата на задължения за обществена услуга от общ икономически интерес по силата на член 3, параграф 2 от тази директива, доколкото са изпълнени строгите критерии, установени в тази разпоредба и развити в основаната на решение Federutility съдебна практика по тълкуването на посочената разпоредба(50). Въз основа на това не считам, че установените в съдебната практика критерии на Съда са формулирани общо и могат да се считат за приложими извън тази хармонизирана рамка в сектор, който не е предмет на директива на Съюза за секторна либерализация.
80. В духа на доводите, изтъкнати от моя колега генералния адвокат Szpunar в представеното от него заключение по дело Kernkraftwerke Lippe-Ems(51), считам, че разширяването на обхвата на критериите, установени в основаната на решение Federutility съдебна практика, спрямо сектора на бутилиран ВНГ би прекрачило границите на приложното поле на Директива 2009/73 и би накърнило компетентността на държавите членки да приемат разпоредби извън хармонизираната област от обхвата на Директива 2009/73.
81. Поради това считам, че ВНГ не попада в обхвата на Директива 2009/73 и че Директива 2009/73 и основаната на решение Federutility съдебна практика не се прилагат по аналогия към разглежданото в главното производство положение.
82. Ето защо предлагам на Съда да отговори на отправените по настоящите дела преюдициални въпроси в смисъл, че Директива 2009/73, съобразно нейното тълкуване в основаната на решение Federutility съдебна практика, допуска национални мерки като разглежданите в главното производство.
2. По приложимостта на други норми от правото на Съюза към главното производство
83. Следва да се отбележи, че съгласно формулировката на поставените въпроси те се отнасят до съвместимостта на приети от държава членка мерки с основаната на решение Federutility съдебна практика „или с принципа на пропорционалност“ (вж. т. 28 и 29 от настоящото заключение). Следователно, ако Съдът приеме, че Директива 2009/73 и основаната на решение Federutility съдебна практика не са приложими към разглежданото в главното производство положение, би могло да се счита, че поставените въпроси изискват от Съда да даде насоки относно преценката на тези мерки с оглед принципа на пропорционалност извън посочената рамка.
84. Преценката за наличие на пропорционалност обаче не съществува във вакуум(52). Действително, както се посочва в техните становища пред Съда, страните предлагат три различни подхода за разглеждане на съвместимостта на оспорваните мерки с правото на Съюза, и по-специално с принципа на пропорционалност. Докато Repsol Butano и DISA Gas се позовават на критериите, изложени в основаната на решение Federutility съдебна практика по тълкуването на Директива 2009/73, испанското правителство се позовава на разпоредбите на Договора относно услугите от общ икономически интерес, включително членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС във връзка с Протокол № 26 и член 36 от Хартата. Испанското правителство освен това сякаш споделя становището на Комисията относно прилагането на основните свободи по настоящите дела, и по-специално на свободното движение на стоки.
85. Признавам, че съгласно практиката на Съда обстоятелството, че запитващата юрисдикция е ограничила въпросите си само до тълкуването на някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана, и за тази цел Съдът може да даде насоки включително и въз основа на представените пред него писмени и устни становища(53). Освен това, за да се предостави полезен отговор на запитващата юрисдикция, Съдът може да преформулира преюдициалните въпроси и да вземе предвид разпоредби от правото на Съюза, които запитващата юрисдикция не e посочила във въпросите си(54).
86. Въпреки това считам, че при обстоятелствата в настоящото производство не е целесъобразно Съдът да преформулира преюдициалните въпроси в съответствие с предложените от испанското правителство и Комисията подходи по следните причини.
87. На първо място, въпреки че членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС са израз на значението на услугите от общ икономически интерес(55) в правния ред на Съюза, тези разпоредби не предоставят сами по себе си основа за преценката на оспорваните мерки съгласно правото на Съюза, и по-специално по отношение на принципа на пропорционалност при обстоятелствата по настоящите дела(56).
88. Член 14 ДФЕС заедно с Протокол № 26 утвърждава мястото, което заемат услугите от общ икономически интерес в общите ценности на Съюза(57). Член 14 ДФЕС(58) представлява „разпоредба с общо приложение“ по отношение на различните политики и дейности на Съюза, която по-специално установява, че услугите от общи икономически интерес следва да се осъществяват съобразно условия, които да им позволяват да изпълняват своите задачи, без да се засягат член 4 ДЕС и членове 93 ДФЕС, 106 ДФЕС и 107 ДФЕС, като отговорност за това носят Съюзът и държавите членки в рамките на тяхната съответна компетентност и в рамките на приложното поле на Договорите. Както Съдът е постановил в основаната на решение Federutility съдебна практика, Протокол № 26 изрично признава основната роля и широките дискреционни правомощия на органите на държавите членки при доставката, изпълнението и организацията на услугите от общ икономически интерес(59).
89. Както Съдът е подчертал в основаната на решение Federutility съдебна практика, член 106, параграф 2 ДФЕС(60) цели да съвмести интереса на държавите членки да използват някои предприятия като инструмент за икономическа или социална политика и интереса на Съюза от спазване на правилата за конкуренция и от запазване на единството на общия пазар(61). В този контекст държавите членки имат право при спазване на правото на Съюза да определят обхвата и организацията на услугите си от общ икономически интерес, и по-специално да вземат предвид присъщи за националната им политика цели(62). Въпреки това съгласно писменото становище на испанското правителство(63) то не се позовава на член 106, параграф 2 ДФЕС, за да обоснове неприлагането на определени разпоредби на Договора(64).
90. Освен това, въпреки че в становищата на страните се споменават основните свободи, не считам, че в преписката на разположение на Съда има достатъчно информация, за да се установи коя основна свобода е приложима по отношение на оспорваните мерки и въз основа на нея Съдът да може да предостави указания относно преценката на тези мерки с оглед на принципа на пропорционалност. В това отношение в отговор на поставен в хода на съдебното заседание въпрос по тази тема Комисията посочва, че не са налице достатъчно данни, за да се определи ясно кои основни свободи са приложими, и макар че се прави позоваване на свободното движение на стоки, не могат да се изключат другите основни свободи и Директивата за услугите (65).
91. Така, макар че е възможно други разпоредби от правото на Съюза, като основните свободи или конкурентното право, да се прилагат към обстоятелствата в главното производство, запитващата юрисдикция не иска от Съда да тълкува тези норми и той не разполага с достатъчно данни от фактическа и правна страна, за да направи такъв анализ(66). Ако Съдът измени по същество съдържанието на преюдициалните запитвания в това отношение, това би било несъвместимо със задължението му да гарантира на държавите членки и заинтересованите страни възможността да представят становища по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, тъй като само актовете за преюдициално запитване се съобщават на заинтересованите страни по смисъла на тази разпоредба(67).
92. Ето защо считам, че Съдът не следва да преформулира отправените въпроси, а напротив — може да посочи в отговора си, че запитващата юрисдикция следва да определи доколко са приложими разпоредбите на Договорите, и по-специално основните свободи по отношение на оспорваните мерки. Посочената юрисдикция може, разбира се, да отправи ново запитване по реда на член 267 ДФЕС.
VII. Заключение
93. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания), по следния начин:
„1. Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО, съобразно тълкуването ѝ в решение от 20 април 2010 г., Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205), и в последващата съдебна практика, допуска мярка, с която се определя максимална цена за бутилка втечнен нефтен газ — стига тя да представлява мярка за защита на социално уязвимите потребители — в случаите, когато алтернативно или кумулативно са налице някои от изброените по-долу обстоятелства:
– мярката е приета общо за всички потребители и за неопределен срок, „докато условията за достъп до пазара или за конкуренция на този пазар не бъдат счетени за задоволителни“,
– мярката се прилага вече повече от 18 години,
– възможно е мярката да допринася за замразяване на положението на недостатъчна конкуренция, като създава пречка за навлизането на нови оператори.
2. Директива 2009/73, съобразно тълкуването ѝ в решение от 20 април 2010 г., Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205), и в последващата съдебна практика, допуска мярка за задължителна доставка по домовете на бутилиран втечнен газ — стига тя да представлява мярка за защита на социално уязвимите потребители или на жителите на труднодостъпни райони — в случаите, когато алтернативно или кумулативно са налице някои от обстоятелствата, изброени в предходната точка“.