USNESENÍ MÍSTOPŘEDSEDY SOUDNÍHO DVORA
27. února 2018(*)
„Řízení o předběžných opatřeních – Článek 278 SFEU – Odklad provádění unijního aktu – Směrnice (EU) 2017/853, kterou se mění směrnice 91/477/EHS – Kontrola nabývání a držení palných zbraní – Naléhavost“
Ve věci C‑482/17 R,
jejímž předmětem je návrh na odklad provádění na základě článku 278 SFEU, podaný dne 9. srpna 2017,
Česká republika, zastoupená M. Smolkem, O. Serdulou a J. Vláčilem, jako zmocněnci,
navrhovatelka,
podporovaná:
Polskou republikou, zastoupenou B. Majczynou, jako zmocněncem,
vedlejší účastnicí,
proti
Evropskému parlamentu, zastoupenému O. Hrstkovou Šolcovou a R. van de Westelakenem, jako zmocněnci,
Radě Evropské unie, zastoupené E. Moro, A. Westerhof Löfflerovou a M. Chavrierem, jako zmocněnci,
odpůrcům,
MÍSTOPŘEDSEDA SOUDNÍHO DVORA,
po vyslechnutí generálního advokáta M. Watheleta,
vydává toto
Usnesení
1 Česká republika se svým návrhem na předběžné opatření domáhá, aby Soudní dvůr nařídil odklad provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/853 ze dne 17. května 2017, kterou se mění směrnice Rady 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní (Úř. věst. 2017, L 137, s. 22).
2 Tento návrh byl podán současně s žalobou na neplatnost této směrnice podanou tímto členským státem dne 9. srpna 2017.
3 Evropský parlament a Rada Evropské unie předložily k uvedenému návrhu vyjádření dne 15. září 2017.
Právní rámec a okolnosti předcházející sporu
4 Směrnice Rady 91/477/EHS ze dne 18. června 1991 o kontrole nabývání a držení zbraní (Úř. věst. 1991, L 256, s. 51, Zvl. vyd. 13/11, s. 3, a opravy Úř. věst. 2016, L 254, s. 29, a Úř. věst. 2017, L 104, s. 28), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/51/ES ze dne 21. května 2008 (Úř. věst. 2008, L 179, s. 5, a oprava Úř. věst. 2016, L 254, s. 32) (dále jen „směrnice 91/477“), zavedla systém označování a registrace zbraní a stanovila mimo jiné požadavky na jejich nabývání, držení a pohyb. V tomto rámci příloha I část II A této směrnice rozlišuje čtyři kategorie palných zbraní a střeliva, a sice kategorii A, do níž jsou zařazeny zakázané palné zbraně a střelivo (dále jen „kategorie A“), kategorii B, do níž patří palné zbraně podléhající povolení (dále jen „kategorie B“), kategorii C, která zahrnuje palné zbraně podléhající ohlášení (dále jen „kategorie C“), a kategorii D, do níž patří jiné palné zbraně (dále jen „kategorie D“).
5 Podle článku 17 směrnice 91/477 pověřila Evropská komise externí poradce vypracováním zprávy o uplatňování této směrnice, která jí byla předána dne 11. prosince 2014 (dále jen „zpráva z roku 2014“).
6 V návaznosti na tuto zprávu a na útoky, k nimž došlo v Paříži (Francie) a Kodani (Dánsko) v roce 2015, předložila Komise Parlamentu a Radě dne 18. listopadu 2015 jednak návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 91/477 [COM(2015) 750 final], a jednak hodnocení této směrnice na základě Programu pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) [COM(2015) 751 final].
7 Dne 17. května 2017 přijaly Parlament a Rada směrnici 2017/853 na základě článku 114 SFEU.
8 Body 15, 21, 23 a 27 odůvodnění této směrnice uvádějí:
„(15) Pro nejnebezpečnější palné zbraně by měla být ve směrnici [91/477] stanovena přísnější pravidla, aby kromě některých omezených a náležitě odůvodněných výjimek nebylo možné tyto palné zbraně nabývat, držet ani s nimi obchodovat. [...]
[...]
(21) Vzhledem k vysokému riziku uschopnění nesprávně znehodnocených palných zbraní ke střelbě a v zájmu zvýšení bezpečnosti v celé Unii, by se měla směrnice [91/477] vztahovat i na takové palné zbraně. [...]
[...]
(23) Některé samonabíjecí palné zbraně mohou být snadno přeměněny na samočinné palné zbraně, a tím by mohly představovat hrozbu pro bezpečnost. Dokonce i bez takové přeměny by mohly být některé samonabíjecí palné zbraně velmi nebezpečné, mají-li vysokou kapacitu co do počtu nábojů. Samonabíjecí palné zbraně s neodnímatelným zásobovacím ústrojím umožňujícím střelbu vysokého počtu nábojů a samonabíjecí palné zbraně v kombinaci s vysokokapacitním odnímatelným zásobovacím ústrojím by proto měly být pro civilní použití zakázány. Pouhá možnost nasazení zásobovacího ústrojí s kapacitou více než 10 nábojů do dlouhých palných zbraní a 20 nábojů do krátkých palných zbraní není určující pro kategorizaci palné zbraně do určité kategorie.
[...]
(27) Pokud mají členské státy vnitrostátní právní předpisy upravující historické zbraně, směrnice [91/477] se na tyto zbraně nevztahuje. S reprodukcemi historických zbraní se však nepojí stejný historický význam nebo zájem a mohou být vyrobeny za použití moderních postupů, které mohou zlepšit jejich odolnost a přesnost. Na tyto reprodukce by se proto měla vztahovat směrnice [91/477]. [...]“
9 Článek 4 odst. 1 až 3 směrnice 91/477 stanoví povinnosti v oblasti označování zbraní a povolování podnikatelů v oboru zbraní. Podle čl. 1 bodu 3 písm. a) směrnice 2017/853 se toto ustanovení nahrazuje tímto:
„1. Pokud jde o palné zbraně vyrobené nebo dovezené do Unie dne 14. září 2018 nebo později, zajistí členské státy, aby veškeré palné zbraně nebo hlavní části, které jsou uváděny na trh, byly:
a) neprodleně po vyrobení a nejpozději před uvedením na trh nebo neprodleně po dovozu do Unie opatřeny jasným, trvalým a jedinečným označením, a
b) neprodleně po vyrobení a nejpozději před uvedením na trh, nebo neprodleně po dovozu do Unie registrovány v souladu s touto směrnicí.
2. Jedinečné označení uvedené v odst. 1 písm. a) obsahuje jméno výrobce nebo značku, zemi nebo místo výroby, sériové číslo a rok výroby (pokud není součástí sériového čísla) a případně model. [...]
[...]
3. Každý členský stát zavede systém regulace činnosti podnikatelů v oboru zbraní a zprostředkovatelů. [...]“
10 Podle čl. 4 odst. 4 směrnice 91/477 zajistí členské státy zřízení a údržbu počítačového systému evidence údajů, který oprávněným orgánům zajistí přístup k systémům evidence údajů, v nichž je zaznamenána každá palná zbraň v působnosti této směrnice. Článek 1 bod 3 písm. b) směrnice 2017/853 stanoví, že uvedený čl. 4 odst. 4 se mění takto:
„i) [V] prvním pododstavci se druhá věta nahrazuje tímto:
,V tomto systému evidence údajů se zaznamenávají veškeré informace týkající se palných zbraní, které jsou nezbytné ke sledování a identifikaci těchto palných zbraní, včetně informací o:
a) druhu, značce výrobce, modelu, ráži a sériovém čísle každé palné zbraně a označení na rámu nebo pouzdru závěru jako jedinečném označení v souladu s odstavcem 1, které slouží jako jedinečný identifikátor každé palné zbraně;
b) sériovém čísle nebo jedinečném označení připevněném na hlavních částech, pokud se liší od označení na rámu nebo pouzdru závěru palné zbraně;
c) jménech a adresách dodavatelů a osob nabývajících nebo držících palnou zbraň, spolu s příslušným datem nebo daty, a
d) veškerých přeměnách nebo úpravách palné zbraně vedoucích ke změně její kategorie či podkategorie, včetně jejího oficiálně osvědčeného znehodnocení či zničení a příslušném datu nebo datech.
[...]‘
ii) druhý pododstavec se nahrazuje tímto:
,Podnikatelé v oboru zbraní a zprostředkovatelé musí po celou dobu své činnosti vést evidenci, v níž je zaznamenána každá palná zbraň a každá hlavní část, na niž se vztahuje tato směrnice, její vstupy a výstupy, spolu s údaji, které umožní identifikaci a sledování dotčené palné zbraně nebo její hlavní části, zejména druh, značka výrobce, model, ráže a sériové číslo a jména a adresy dodavatelů a osob, které ji nabývají.
[...]‘ “
11 Články 5 a 6 směrnice 91/477 obsahují povinnosti v oblasti povolování nabývání a držení palných zbraní, jakož i zákaz nabývání a držení palných zbraní a střeliva zařazených do kategorie A. Podle čl. 1 bodu 6 směrnice 2017/853 se oba tyto články nahrazují následovně:
„Článek 5
1. Aniž je dotčen článek 3, povolí členské státy nabývání a držení palných zbraní pouze osobám, které pro to mají řádný důvod a které:
a) dosáhly věku 18 let, s výjimkou nabývání palných zbraní jinak než koupí a jejich držení k loveckým účelům nebo pro sportovní střelbu [...] a
b) nepředstavují nebezpečí pro sebe ani pro jiné osoby, veřejný pořádek ani veřejnou bezpečnost. [...]
2. Členské státy mají zaveden monitorovací systém, který mohou provozovat průběžně, nebo periodicky, s cílem zajistit, aby byly po celou dobu trvání povolení plněny podmínky pro povolení stanovené vnitrostátním právem a aby byly mimo jiné zhodnoceny příslušné lékařské a psychologické informace. [...]
Pokud již není některá z uvedených podmínek splněna, členské státy příslušné povolení odejmou.
[...]
3. Členské státy zajistí, aby bylo povolení nabývat a povolení držet palnou zbraň zařazenou do kategorie B odňato, pokud se zjistí, že osoba, které bylo povolení uděleno, má v držení zásobovací ústrojí, které lze nasadit na samonabíjecí nebo opakovací palné zbraně pro střelivo se středovým zápalem a které:
a) může pojmout více než 20 nábojů, nebo
b) v případě dlouhých palných zbraní může pojmout více než 10 nábojů,
ledaže bylo této osobě uděleno povolení podle článku 6 nebo povolení, které bylo potvrzeno, obnoveno nebo prodlouženo podle čl. 7 odst. 4a.
[...]
Článek 6
1. Aniž je dotčen čl. 2 odst. 2, členské státy přijmou veškerá vhodná opatření vedoucí k zákazu nabývání a držení palných zbraní, jejich hlavních částí a střeliva zařazených do kategorie A. Členské státy zajistí, aby tyto palné zbraně, hlavní části a střelivo, které byly drženy protiprávně v rozporu s tímto zákazem, byly zabaveny.
[...]
6. Členské státy mohou povolit sportovním střelcům nabývat a držet samonabíjecí palné zbraně zařazené do kategorie A bodů 6 nebo 7, jsou-li splněny tyto podmínky:
a) uspokojivé posouzení příslušných informací vyplývajících z uplatňování čl. 5 odst. 2;
b) předložení dokladu, že dotčený sportovní střelec aktivně trénuje nebo se účastní soutěží ve střelbě uznaných úředně uznanou sportovně střeleckou organizací dotčeného členského státu nebo mezinárodním úředně uznaným sportovně střeleckých svazem, a
c) předložení osvědčení vydaného úředně uznanou sportovně střeleckou organizací, v němž se potvrzuje, že:
i) dotčený sportovní střelec je členem střeleckého klubu a během posledních 12 měsíců v něm sportovní střelbu pravidelně trénoval a
ii) dotčená palná zbraň splňuje specifikace požadované pro střeleckou disciplínu uznanou mezinárodním úředně uznaným sportovně střeleckým svazem.
[...]
7. Povolení udělená podle tohoto článku se pravidelně přezkoumávají, nejpozději každých pět let.“
12 Podle čl. 1 bodu 7 písm. b) směrnice 2017/853 se do článku 7 směrnice 91/477 vkládá odstavec 4a, který upravuje držení a nabývání zbraní zařazených do kategorie B. Tento odstavec zní takto:
„Členské státy mohou potvrdit, obnovit nebo prodloužit povolení pro samonabíjecí palné zbraně zařazené do kategorie A bodů 6, 7 nebo 8 v případě palné zbraně, která byla zařazena do kategorie B a byla zákonně nabyta a registrována před 13. červnem 2017, pokud jsou splněny další podmínky stanovené v této směrnici. Členské státy mohou dále povolit, aby tyto palné zbraně byly nabyty jinými osobami, jimž členské státy udělily povolení v souladu s touto směrnicí ve znění směrnice [2017/853].“
13 Článkem 1 bodem 10 směrnice 2017/853 byl do směrnice 91/477 vložen článek 10b. Tento článek 10b v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy přijmou opatření k tomu, aby znehodnocení palných zbraní zkontroloval příslušný orgán, a bylo tak zajištěno, že v důsledku úprav provedených na palné zbrani jsou všechny její hlavní části trvale nefunkční a nelze je odstranit, nahradit nebo upravit způsobem, který by jakkoli umožnil uschopnění palné zbraně ke střelbě. Členské státy v rámci uvedené kontroly zajistí vydání osvědčení a pořízení záznamu, které potvrzují znehodnocení palné zbraně, a umístění zřetelného odpovídajícího označení na palnou zbraň.“
14 Článkem 1 bodem 19 bodem 1 písm. b) ii) směrnice 2017/853 byla změněna příloha I část II A směrnice 91/477, a to doplněním následujících zbraní v bodech 6 až 9 kategorie A, která vyjmenovává zakázané palné zbraně:
„6. Samočinné palné zbraně, které byly přeměněny na samonabíjecí palné zbraně, aniž je dotčen čl. 7 odst. 4a.
7. Jakékoli z těchto samonabíjecích palných zbraní pro střelivo se středovým zápalem:
a) krátké palné zbraně, které umožňují vystřelit více než 21 nábojů bez opětovného nabití, pokud:
i) je součástí palné zbraně zásobovací ústrojí s kapacitou vyšší než 20 nábojů, nebo
ii) je do ní vloženo odnímatelné zásobovací ústrojí s kapacitou vyšší než 20 nábojů;
b) dlouhé palné zbraně, které umožňují vystřelit více než 11 nábojů bez opětovného nabití, pokud:
i) je součástí palné zbraně zásobovací ústrojí s kapacitou vyšší než 10 nábojů nebo
ii) je do ní vloženo odnímatelné zásobovací ústrojí s kapacitou vyšší než 10 nábojů.
8. Dlouhé samonabíjecí palné zbraně (tj. palné zbraně původně určené ke střelbě z ramene), které mohou být zkráceny na délku kratší než 60 cm, aniž by pozbyly funkčnost, prostřednictvím skládací nebo teleskopické ramenní opěry nebo ramenní opěry, kterou lze odstranit bez použití nástrojů.
9. Jakákoli palná zbraň v této kategorii, která byla přeměněna ke střelbě s využitím nábojek nebo cvičných nábojů, dráždivých látek, jiných účinných látek nebo pyrotechnických nábojů či na salutní nebo akustickou zbraň.“
15 Podle čl. 1 bodu 19 bodu 1 písm. b) iii) až v) směrnice 2017/853 se kategorie D zrušuje a kategorie B a C se nahrazují tímto:
„ ‚Kategorie B – Palné zbraně podléhající povolení
1. Krátké opakovací palné zbraně.
[...]
4. Dlouhé samonabíjecí palné zbraně, jejichž zásobovací ústrojí a nábojová komora mohou dohromady pojmout více než tři náboje v případě palných zbraní pro střelivo s okrajovým zápalem a více než tři náboje, avšak méně než dvanáct nábojů v případě palných zbraní pro střelivo se středovým zápalem.
5. Krátké samonabíjecí palné zbraně jiné než uvedené v kategorii A bodě 7 písm. a).
6. Dlouhé samonabíjecí palné zbraně uvedené v kategorii A bodě 7 písm. b), jejichž zásobovací ústrojí a nábojová komora nemohou dohromady pojmout více než tři náboje, pokud je jejich zásobovací ústrojí odnímatelné nebo pokud není zaručeno, že nemohou být přeměněny běžnými nástroji na zbraně, jejichž zásobovací ústrojí a nábojová komora mohou dohromady pojmout více než tři náboje.
[...]
8. Jakákoli palná zbraň v této kategorii, která byla přeměněna ke střelbě s využitím nábojek nebo cvičných nábojů, dráždivých látek, jiných účinných látek nebo pyrotechnických nábojů či na salutní nebo akustickou zbraň.
9. Samonabíjecí palné zbraně pro civilní použití, které mají vzhled zbraní se samočinným mechanismem, jiné než uvedené v kategorii A bodě 6, 7 nebo 8.‘
[...]
,Kategorie C – Palné zbraně a jiné zbraně podléhající ohlášení
[...]
3. Dlouhé samonabíjecí palné zbraně jiné než uvedené v kategorii A nebo B.
[...]
5. Jakákoli palná zbraň v této kategorii, která byla přeměněna ke střelbě s využitím nábojek nebo cvičných nábojů, dráždivých látek, jiných účinných látek nebo pyrotechnických nábojů či na salutní nebo akustickou zbraň.
6. Palné zbraně zařazené do kategorie A, B nebo C, které byly znehodnoceny v souladu s prováděcím nařízením [Komise] (EU) 2015/2403 [ze dne 15. prosince 2015, kterým se stanoví společné pokyny o normách a technikách znehodnocování palných zbraní k zajištění toho, aby znehodnocené palné zbraně byly nevratně neschopné střelby (Úř. věst. 2015, L 333, s. 62)].
7. Dlouhé jednoranové palné zbraně s hladkým vývrtem hlavně uvedené na trh dne 14. září 2018 nebo později.‘ “
16 Podle přílohy I části III směrnice 91/477 jsou z definice palných zbraní vyloučeny mimo jiné předměty, které odpovídají této definici, ale „byly trvale znehodnoceny“, jakož i předměty, které se „považují […] za historické zbraně nebo jejich napodobeniny, pokud nebyly zařazeny do [kategorií A až D] a podléhají vnitrostátním právním předpisům“. Tato příloha I část III byla změněna článkem 1 bodem 19 bodem 2 směrnice 2017/853 mimo jiné tak, že se toto vyloučení již nevztahuje na znehodnocené zbraně ani na napodobeniny historických zbraní.
17 Článek 2 odst. 1, 2 a 4 směrnice 2017/853 stanoví:
„1. Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 14. září 2018. [...]
2. Odchylně od odstavce 1 tohoto článku uvedou členské státy v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s čl. 4 odst. 3 a 4 směrnice [91/477] ve znění této směrnice do 14. prosince 2019. [...]
[...]
4. Bez ohledu na odstavec 1 mohou členské státy v případě palných zbraní nabytých před 14. září[m] 2018 pozastavit uplatňování požadavku na ohlašování palných zbraní zařazených do kategorie C bodů 5, 6 nebo 7 do 14. března 2021.“
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
18 Česká republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– odložil provádění směrnice 2017/853 v plném rozsahu až do vyhlášení rozsudku ve věci samé a
– uložil Parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
19 Parlament a Rada navrhují, aby Soudní dvůr návrh na předběžné opatření zamítl a uložil České republice náhradu nákladů řízení.
20 Rozhodnutím místopředsedy Soudního dvora ze dne 3. října 2017 bylo Polské republice povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání České republiky pro účely ústní části řízení.
K návrhu na předběžné opatření
21 Článek 160 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že návrhy na předběžné opatření musí označit „předmět sporu, okolnosti, které dokládají naléhavost, jakož i skutkové i právní důvody, které prima facie odůvodňují nařízení navrhovaných předběžných opatření“.
22 Soudce rozhodující o předběžných opatřeních tudíž může předběžné opatření nařídit jen tehdy, pokud je prokázáno, že jeho nařízení je prima facie odůvodněno skutkově i právně (fumus boni iuris) a je naléhavé v tom smyslu, že k zabránění vážné a nenapravitelné újmy na zájmech navrhovatele je nezbytné, aby bylo nařízeno a vyvolávalo účinky ještě před rozhodnutím ve věci samé. Soudce rozhodující o předběžných opatřeních rovněž případně přistoupí k poměření existujících zájmů. Tyto podmínky jsou kumulativní, takže návrh na předběžná opatření musí být zamítnut, pokud jedna z těchto podmínek není splněna (usnesení ze dne 20. listopadu 2017, Komise v. Polsko, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, body 29 a 30, jakož i citovaná judikatura).
K naléhavosti
23 Úvodem je třeba připomenout, že účelem řízení o předběžných opatřeních je zaručit plnou účinnost budoucího konečného rozhodnutí, aby bylo zabráněno mezeře v právní ochraně zajišťované Soudním dvorem. Právě pro dosažení tohoto cíle je nutné naléhavost posuzovat ve vztahu k nezbytnosti předběžně rozhodnout, aby se zabránilo tomu, že účastníkovi řízení, který požaduje předběžnou ochranu, bude způsobena vážná a nenapravitelná újma. Tomuto účastníkovi řízení přísluší, aby předložil důkaz o tom, že nemůže čekat na výsledek řízení ve věci samé, jinak utrpí újmu takovéto povahy. Je sice pravda, že k prokázání existence této újmy není nezbytné, aby vznik a bezprostřednost újmy byly doloženy s absolutní jistotou, a že postačuje, aby byla s dostatečným stupněm pravděpodobnosti předvídatelná, avšak nic to nemění na tom, že účastník řízení, který navrhuje nařízení předběžného opatření, je povinen prokázat skutečnosti, které mají odůvodňovat očekávání takové újmy [v tomto smyslu viz usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 7. března 2013, EDF v. Komise, C‑551/12 P(R), EU:C:2013:157, bod 40, a ze dne 1. března 2017, EMA v. MSD Animal Health Innovation a Intervet international, C‑512/16 P(R), nezveřejněné, EU:C:2017:149, body 94 a 95, jakož i a citovaná judikatura].
24 Navíc vzhledem k tomu, že projednávaný návrh byl podán Českou republikou, je nutné zdůraznit, že členské státy jsou odpovědné za zájmy, které jsou považovány za obecné na vnitrostátní úrovni, a mohou zajistit jejich ochranu v rámci řízení o předběžných opatřeních (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 29. června 1993, Německo v. Rada, C‑280/93 R, EU:C:1993:270, bod 27, a ze dne 12. července 1996, Spojené království v. Komise, C‑180/96 R, EU:C:1996:308, bod 85).
Argumentace účastníků řízení
25 Česká republika v podstatě tvrdí, že směrnice 2017/853, která zavádí koncepční a zásadní změny v unijní regulaci zbraní, je protiprávní a obsahuje nejasnosti dotýkající se vymezení nových kategorií zbraní, na něž se vztahuje, zejména pokud jde o zakázané zbraně, jež byly touto směrnicí doplněny do kategorie A bodů 7 a 8. Podle tohoto členského státu bude identifikace předmětných zbraní a implementace jejich zákazu v důsledku těchto nejasností v praxi velmi obtížná. Vzhledem k této protiprávnosti a uvedeným nejasnostem by v tomto členském státě bylo zcela zásadně ohroženo efektivní vedení evidencí těchto zbraní, jakož i vydávání příslušných povolení. Přitom komplexní, přesná a aktuální evidence zbraní je podle České republiky evidentně jedním z nejdůležitějších úkolů státu v oblasti regulace civilní držby zbraní coby jedné z významných komponent bezpečnostní politiky státu. Implementace směrnice 2017/853 tak podle České republiky povede k interním obtížím a v jejím důsledku bude zásadním způsobem ohrožena doposud fungující politika regulace zbraní v České republice, takže odklad provádění této směrnice je naléhavý.
26 Provádění této směrnice bude navíc podle České republiky spojeno se značnou administrativní, personální a finanční zátěží a může mít negativní dopady i ve sféře veřejné bezpečnosti.
27 Pokud jde na prvním místě o tuto administrativní zátěž, Česká republika nejprve zdůrazňuje, že ustanovení směrnice 2017/853 zakazují nabývání a držení zbraní, jež doposud byly v mnohých členských státech legální – jde o zbraně, jež byly touto směrnicí nově zařazeny do kategorie A bodů 6 až 8 – a nařizují jejich zabavení. Počet dotyčných zbraní se pohybuje ve stovkách tisíc kusů. Provedení těchto ustanovení přitom bude podle názoru České republiky představovat značnou administrativní zátěž. Článek 6 odst. 6 a čl. 7 odst. 4a směrnice 91/477, ve znění směrnice 2017/853, sice členským státům umožňují stanovit některé výjimky z tohoto zákazu. Takováto zátěž je však spojena i s aplikací těchto výjimek, zejména s kontrolou dodržování striktních podmínek dané výjimky.
28 Česká republika uvádí, že další specifické obtíže vyvstávají v souvislosti se zákazem zavedeným směrnicí 2017/853 držet u samonabíjecích zbraní uvedených v kategorii A bodě 7 některé zásobníky, jejichž kapacita překračuje stanovený limit. Dotčené zásobníky totiž doposud nebyly žádným způsobem regulovány, Česká republika je neevidovala, a nedisponuje tedy žádnými údaji o jejich držitelích. Kromě toho účinná realizace tohoto zákazu a použitelných administrativních postupů závisí podle České republiky na tom, zda se jí podaří zjistit, zda je držitel samonabíjecí zbraně zároveň i držitelem takových zásobníků a zda jsou tyto zásobníky v této zbrani použitelné.
29 Česká republika dále uvádí, že směrnice 2017/853 zavádí povinnost ohlášení některých druhů zbraní, které doposud byly z působnosti směrnice 91/477 vyňaty, například historické reprodukce či zbraně nevratně neschopné střelby – tedy znehodnocené zbraně – a identifikace jejich majitelů. Avšak i v tomto případě Česká republika podle svých slov tyto zbraně doposud neevidovala, a tudíž nedisponuje informacemi o jejich držitelích. Identifikace těchto držitelů a vyhledání těchto zbraní příslušnými vnitrostátními orgány je tak administrativně náročné až nemožné.
30 A konečně Česká republika tvrdí, že v řadě nikoli ojedinělých případů, například v případě reprodukce historických zbraní, bude nezbytné přistoupit k fyzickým úpravám předmětných zbraní prostřednictvím jejich značení, aby byla možná jejich evidence. K tomuto požadavku se vážou obtíže při kontrole dodržování tohoto požadavku, a to jak z důvodu vysokého počtu dotčených zbraní, tak kvůli absenci informací o držení některých těchto zbraní.
31 Česká republika se domnívá, že z těchto důvodů bude při provádění směrnice 2017/853 třeba reformovat dosavadní správní postupy v tomto členském státě, přistoupit k zavedení nových či zásadní změně stávajících informačních systémů a zajistit informovanost držitelů zbraní o nových povinnostech.
32 Na druhém místě Česká republika uvádí, že s prováděním opatření uvedených v bodech 27 až 31 tohoto usnesení bude spojena povinnost tohoto členského státu zajistit k tomuto účelu nezbytný personál. Toto provádění nejenže nepřiměřeně zatíží stávající zaměstnance příslušných odvětví veřejné správy (zejména policie), ale vyžádá si i navýšení počtu těchto zaměstnanců minimálně o zhruba 150 osob, rozdělených mezi jednotlivé úseky ústřední i místní správy.
33 Na třetím místě Česká republika tvrdí, že zásadní bude také finanční náročnost těchto opatření. Finanční náklady mohou podle odhadů České republiky činit více než 1 miliardu korun českých (Kč) (přibližně 38 226 300 eur). Například náklady na reformu stávajících informačních systémů a registrů a nákup příslušenství se budou pohybovat řádově v desítkách milionů Kč. Na nezbytné navýšení personálních kapacit bude dále třeba vynaložit cca 30 milionů Kč (přibližně 1 146 800 eur) na jejich školení, výcvik, výstroj a výzbroj a na vybavení pracovišť, k čemuž je třeba připočíst roční mzdové náklady ve výši zhruba 85 milionů Kč (přibližně 3 249 200 eur). K těmto nákladům je podle České republiky rovněž nutno připočíst náklady na případné náhrady, jež bude nutno vyplatit osobám, které legálně držely zbraně, jejichž držení bude zakázáno a které budou na základě směrnice 2017/853 zabaveny. Při odhadovaném počtu 50 tisíc kusů zabavených zbraní a při předpokládaném odškodnění 20 000 Kč (přibližně 765 eur) za jednu zabavenou zbraň by tyto náklady mohly činit přibližně 1 miliardu Kč (přibližně 38 226 300 eur).
34 Na čtvrtém místě Česká republika tvrdí, že implementace směrnice 2017/853 do jejího právního řádu může mít negativní dopady na veřejnou bezpečnost v tomto členském státě. Každé zpřísnění regulace nabývání a držení zbraní totiž nevyhnutelně povede, a to i při dodržení přísného režimu kontrol, k přechodu části těchto zbraní do nelegální sféry. Tento důsledek je podle České republiky potvrzen její historickou zkušeností se zpřísněním regulace perkusních revolverů v první polovině 90. let. V důsledku zavedení povinnosti registrace těchto revolverů bylo zaregistrováno pouze přibližně 30 tisíc z odhadovaných 200 tisíc revolverů. Uvedený důsledek vyplývá podle České republiky také ze zprávy z roku 2014.
35 Novými opatřeními stanovenými směrnicí 2017/853 by přitom podle České republiky byly dotčeny statisíce zbraní. I pokud následně dojde k jejímu zrušení, lze očekávat, že by tyto zbraně již zůstaly v nelegální sféře, takže vzniklou újmu by již nebylo možné odčinit. Kromě toho lze očekávat, že v důsledku těchto nových opatření, která omezují možnosti legálního držení zbraní, cena těchto zbraní na běžném trhu klesne a naopak na černém trhu jejich cena poroste.
36 Parlament a Rada s těmito argumenty nesouhlasí.
Závěry Soudního dvora
37 V rozsahu, v němž Česká republika podle všeho odůvodňuje naléhavost zejména okolností, že směrnice 2017/853 je podle ní protiprávní, je třeba úvodem poukázat na to, že taková okolnost, i kdyby byla prokázána, jako taková neumožňuje doložit nebezpečí vážné a nenapravitelné újmy.
38 Podle ustálené judikatury Soudního dvora totiž platí, že i když porušení normy vyšší právní síly unijním aktem může zpochybnit platnost tohoto aktu, případná protiprávnost uvedeného aktu v zásadě není sama o sobě dostatečná k prokázání vážnosti a nenapravitelnosti případné újmy [v tomto smyslu viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 25. července 2000, Nizozemsko v. Parlament a Rada, C‑377/98 R, EU:C:2000:415, bod 45, a ze dne 25. října 2012, Hassan v. Rada, C‑168/12 P(R), nezveřejněné, EU:C:2012:674, bod 27, jakož i usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 10. září 2013, Komise v. Pilkington Group, C‑278/13 P(R), EU:C:2013:558, body 40 až 44].
39 Stejně tak v rozsahu, v němž Česká republika tvrdí, že směrnice 2017/853 zavádí „koncepční a zásadní“ změny do směrnice 91/477, je třeba poukázat na to, že ani okolnost, že určitý unijní akt přináší do právní úpravy použitelné v dané oblasti významné změny, není sama o sobě dostatečná k prokázání nebezpečí vážné a nenapravitelné újmy.
40 Případnou existenci naléhavosti je tedy třeba posoudit ve vztahu k tvrzené újmě související jednak s administrativní, personální a finanční zátěží, již s sebou nese provádění směrnice 2017/853, a jednak s údajným narušením veřejné bezpečnosti.
– K tvrzené administrativní, personální a finanční zátěži
41 Pokud jde na prvním místě o argumenty České republiky vycházející v podstatě z toho, že provedení směrnice 2017/853 hned k uplynutí lhůty k jejímu provedení bude spojeno se značnou administrativní zátěží a značnými obtížemi, je třeba zdůraznit, že povinnost tohoto členského státu provést nová ustanovení této směrnice je přímým důsledkem jejího přijetí a povinnosti členských států přijmout opatření nezbytná k jejímu provedení v souladu s článkem 288 SFEU. Okolnost – i kdyby byla prokázána – že toto provedení je více či méně obtížné, předpokládá reformu dosavadních správních postupů a vede k takovéto zátěži, nemůže jako taková naplňovat znaky vážné a nenapravitelné újmy a doložit naléhavost. K tomu by bylo ještě třeba, aby Česká republika doložila, že tyto obtíže a tato zátěž jsou takové povahy, že mohou mít vážné a nenapravitelné důsledky pro její zájmy, zejména pro plnění jejích státních úkolů nebo pro její bezpečnostní politiku.
42 Česká republika v tomto směru zajisté v podstatě tvrdí, že by okamžité provedení směrnice 2017/853 ohrozilo komplexní, přesnou a aktuální evidenci zbraní v tomto členském státě i vydávání příslušných povolení a mělo by za následek, že jeho stávající politika regulace zbraní by byla zásadně ohrožena.
43 Avšak co se zaprvé týče nových opatření zákazu a zabavení stanovených touto směrnicí, pokud jde o zbraně doplněné do kategorie A bodů 6 až 8, je nutné na jedné straně zdůraznit, že jak tento členský stát sám uvedl, stanoví uvedená směrnice z tohoto zákazu některé výjimky. Konkrétně čl. 6 odst. 6 směrnice 91/477, ve znění směrnice 2017/853, stanoví, že členské státy mohou povolit sportovním střelcům nabývat a držet některé palné zbraně zařazené do bodů 6 a 7 kategorie A, ve znění směrnice 2017/853, pokud jsou splněny podmínky upřesněné v tomto ustanovení. Kromě toho čl. 7 odst. 4a směrnice 91/477, ve znění směrnice 2017/853, mimo jiné doplňuje, že členské státy mohou potvrdit, obnovit nebo prodloužit povolení pro samonabíjecí palné zbraně doplněné do kategorie A bodů 6 až 8 směrnicí 2017/853 v případě palné zbraně, která byla v době platnosti směrnice 91/477 zařazena do kategorie B a byla zákonně nabyta a registrována před 13. červnem 2017, pokud jsou splněny další podmínky stanovené v této směrnici.
44 Přitom jestliže Česká republika tvrdí, že kontrola dodržování podmínek, jimž podléhají tyto výjimky, povede ke značné administrativní zátěži, tento argument není podložen, a tudíž nemůže obstát.
45 Na druhé straně, pokud jde specifičtěji o zákaz samonabíjecích zbraní doplněných do kategorie A bodů 7 a 8 směrnicí 2017/853, jestliže Česká republika v podstatě tvrdí, že identifikaci těchto zbraní a implementaci tohoto zákazu provázejí značné praktické obtíže, je nutné poukázat na to, že tento členský stát nepředkládá žádný podložený odhad počtu dotčených zbraní. Přestože Česká republika tvrdí, že zbraně zařazené do uvedeného bodu 7 představují rozsáhlou skupinu zbraní, a jejich počet vyčísluje zřejmě na desetitisíce až statisíce, nepředkládá na podporu tohoto tvrzení žádný důkaz. Mimoto neuvádí žádný odhad počtu zbraní zařazených do uvedeného bodu 8.
46 Kromě toho je třeba zdůraznit, že v době platnosti směrnice 91/477 již krátké i dlouhé samonabíjecí palné zbraně jako celek podléhaly povinnosti povolení nebo ohlášení, takže se má za to, že členské státy již mají určité informace o samonabíjecích zbraních zařazených do týchž bodů 7 a 8. Není přitom vyloučeno, že by taková okolnost mohla omezit obtíže při identifikaci těchto zbraní dovolávané Českou republikou.
47 Za těchto podmínek je třeba mít za to, že tento členský stát neprokázal, že – jak podle všeho v podstatě tvrdí – provedením ustanovení směrnice 2017/853 týkajících se předmětných zbraní by bylo zásadně ohroženo vedení evidencí těchto zbraní a vydávání příslušných povolení, byla by ohrožena jeho politika v dané oblasti, a hrozil by mu tedy vznik vážné a nenapravitelné újmy.
48 Stejně tak, pokud jde zadruhé o tvrzenou povinnost ohlašovat reprodukce historických zbraní, tyto zbraně registrovat a označovat, je třeba poukázat na to, že Česká republika, která podle všeho tvrdí, že uvedené zbraně představují nikoli ojedinělé případy a jejich počet je značný, také neuvedla odhadovaný počet těchto zbraní. Za těchto podmínek nelze posoudit rozsah tvrzené administrativní zátěže vyplývající z provedení této povinnosti, a tudíž ani vážnost z toho plynoucí újmy. Tento členský stát mimoto neprokázal ani to, že by tato zátěž a obtíže spojené s provedením této povinnosti – byť posuzované spolu s těmi, jež se údajně vážou k realizaci nových opatření zákazů stanovených směrnicí 2017/853 ohledně nabývání a držení zbraní zařazených do kategorie A bodů 6 až 8 – byly takového rázu, že by byly s to ohrozit jeho politiku regulace zbraní.
49 Pokud jde zatřetí o povinnost ohlašovat znehodnocené zbraně, je třeba uvést, že podle čl. 2 odst. 4 směrnice 2017/853 mohou členské státy v případě palných zbraní nabytých před 14. zářím 2018 pozastavit do 14. března 2021 uplatňování požadavku na ohlašování palných zbraní zařazených do bodů 5, 6 nebo 7 kategorie C, ve znění této směrnice, mezi nimiž jsou uvedeny právě znehodnocené palné zbraně.
50 Česká republika přitom neuvádí, zda by vzhledem k této dodatečné lhůtě nemohla počkat na výsledek řízení ve věci samé, než přistoupí ke změnám svého vnitrostátního práva nezbytným k provedení této povinnosti. Nevysvětluje, z jakých důvodů by jí toto provedení mohlo způsobit bezprostřední újmu, a tedy odůvodňovat nařízení požadovaného odkladu provádění.
51 A konečně za předpokladu, že se Česká republika svými argumenty týkajícími se registrace různých zbraní uvedených ve směrnici 2017/853 hodlá dovolávat také značné administrativní zátěže spojené s prováděním nových povinností stanovených v dané oblasti článkem 4 odst. 4 směrnice 91/477, ve znění směrnice 2017/853, postačí poukázat na to, že podle čl. 2 odst. 2 posledně uvedené směrnice uplyne lhůta ke splnění těchto povinností dne 14. prosince 2019, tedy patnáct měsíců po uplynutí lhůty stanovené k provedení ostatních ustanovení směrnice 2017/853. Za těchto podmínek a vzhledem k tomu, že Česká republika neuvedla argumenty v opačném smyslu, je třeba mít za to, že by případná újma spojená s touto zátěží každopádně nebyla bezprostřední, a tudíž by také neodůvodňovala nařízení požadovaného odkladu provádění.
52 Z výše uvedeného plyne, že se České republice nepodařilo prokázat, že by jí administrativní zátěž a obtíže, na něž poukazuje, mohly způsobit vážnou a nenapravitelnou újmu.
53 Pokud jde na druhém místě o argumenty uvedené tímto členským státem ohledně tvrzené nezbytnosti přijetí personálních opatření v souvislosti s prováděním směrnice 2017/853, je třeba poukázat na to, že uvedený členský stát neprokázal, že by nezbytnost zajistit lidské zdroje pro účely tohoto provedení byla způsobilá ohrozit jiné prioritní úkoly jeho administrativy. A dále se tentýž členský stát omezil na konstatování, že provádění směrnice 2017/853 je spojeno s údajně nepřiměřenou zátěží pro zaměstnance veřejné správy a s nezbytností navýšit personální kapacity v některých útvarech této administrativy o zhruba 150 osob, a na sestavení přibližného rozvrhu personálních potřeb těchto jednotlivých útvarů, avšak neobjasnil strukturu lidských zdrojů, které již má uvedená administrativa k dispozici, a neupřesnil, na základě jakých skutečností dospěl k výše uvedenému číslu 150.
54 Pokud jde na třetím místě o argumenty České republiky týkající se finančních nákladů, s nimiž by bylo spojeno provádění směrnice 2017/853, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora nemůže být újma finanční povahy považována – s výjimkou výjimečných okolností – za nenapravitelnou, jelikož peněžitá náhrada může zpravidla navrátit poškozenou osobu do situace předcházející vzniku této újmy (usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 18. dubna 2012, Spojené království v. Rada, C‑656/11 R, nezveřejněné, EU:C:2012:211, bod 42 a citovaná judikatura).
55 Česká republika se přitom takovýchto okolností nedovolávala. Omezila se pouze na odhad celkové částky tvrzených finančních nákladů a na uvedení, jak tato částka bude rozčleněna do jednotlivých výdajových položek.
56 Vzhledem k předchozím úvahám Česká republika neprokázala, že jí v důsledku provedení směrnice 2017/853 hned k uplynutí lhůty k jejímu provedení hrozí vznik vážné a nenapravitelné újmy s ohledem na administrativní, personální a finanční zátěž spojenou s tímto provedením.
– K tvrzenému narušení veřejné bezpečnosti
57 Pro účely rozhodnutí o argumentech České republiky vycházejících z nebezpečí narušení veřejné bezpečnosti v souvislosti s prováděním směrnice 2017/853 je třeba zdůraznit, že narušení tohoto druhu sice v zásadě může být bráno v potaz při posuzování naléhavosti, avšak tyto argumenty nejsou za tímto účelem dostatečně podloženy.
58 Pokud jde totiž zaprvé o tvrzení České republiky týkající se její zkušenosti se zpřísněním regulace perkusních revolverů, je třeba zdůraznit, že uvedený členský stát nepředložil Soudnímu dvoru žádný důkaz na podporu těchto tvrzení, takže tato tvrzení nemohou prokázat nebezpečí vážné a nenapravitelné újmy.
59 Totéž platí pro argument týkající se změn cen zbraní na legálním trhu a na černém trhu. Uvedený členský stát mimoto neuvádí, jak by okolnost, že by cena zbraní na běžném trhu mohla klesnout a na černém trhu vzrůst, mohla jako taková představovat hrozbu pro veřejnou bezpečnost na jeho území.
60 Zadruhé výňatky zprávy z roku 2014, jichž se Česká republika dovolává na podporu své argumentace, zajisté zdůrazňují, že legálně držené zbraně mohou v důsledku změn použitelné právní úpravy přejít z legální sféry do sféry nelegální, zejména pokud držitelé těchto zbraní nesplní nově zavedená pravidla, například opomenutím registrace zbraní, jejichž pohyb byl před vstupem těchto pravidel v platnost volný. Ve světle těchto výňatků zřejmě není zcela vyloučeno, že některé zbraně, které byly drženy legálně podle směrnice 91/477, přejdou do nelegální sféry, protože jejich držitelé nebudou dodržovat nová pravidla zavedená směrnicí 2017/853 nebo tyto zbraně budou posledně uvedenou směrnicí zakázány.
61 Tato zpráva však rovněž vyzdvihuje skutečnost, že je obecně obtížné odhadnout počet zbraní, jichž se týká tento přechod z legální do nelegální sféry, takže závažnost narušení veřejné bezpečnosti v důsledku tohoto přechodu lze jen obtížně posoudit.
62 Kromě toho se Česká republika pro účely prokázání nenapravitelnosti tvrzené újmy každopádně omezuje na tvrzení spočívající v podstatě v tom, že i v případě zrušení směrnice 2017/853 by zbraně legálně držené podle směrnice 91/477, které přešly z legální do nelegální sféry z důvodu použití nových pravidel zakotvených směrnicí 2017/853, v této nelegální sféře pravděpodobně zůstaly. Toto tvrzení však není nikterak podloženo. Aniž by přitom bylo předjímáno řešení, jež bude přijato v rozsudku ve věci samé, úplné zrušení směrnice 2017/853 požadované Českou republikou by v zásadě mělo mít za následek návrat k pravidlům stanoveným směrnicí 91/477, a tedy návrat předmětných zbraní do legální sféry.
63 Z toho plyne, že Česká republika nedoložila, že v důsledku provedení směrnice 2017/853 hned k uplynutí lhůty stanovené pro toto provedení by bylo s dostatečnou pravděpodobností vážně a nenapravitelně narušeno zachování veřejné bezpečnosti v tomto členském státě.
64 Vzhledem k předchozím úvahám Česká republika neprokázala, že je splněna podmínka naléhavosti.
65 Projednávaný návrh na předběžné opatření proto musí být zamítnut, aniž je nutné se zabývat ostatními podmínkami uvedenými v bodě 22 tohoto usnesení.
Z těchto důvodů místopředseda Soudního dvora rozhodl takto:
1) Návrh na předběžné opatření se zamítá.
2) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.
V Lucemburku dne 27. února 2018.
Vedoucí soudní kanceláře | | Místopředseda Soudního dvora |
A. Calot Escobar | | A. Tizzano |