WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 7 marca 2019 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące badań toksyczności przeprowadzonych w ramach odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej glifosat – Częściowa odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych – Nadrzędny interes publiczny – Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 – Pojęcie informacji mających związek z emisjami do środowiska
W sprawie T‑716/14
Anthony C. Tweedale, zamieszkały w Brukseli (Belgia), reprezentowany przez adwokat B. Kloostrę,
strona skarżąca,
popierany przez
Królestwo Szwecji, reprezentowane początkowo przez A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, E. Karlssona, następnie przez A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlssona i L. Swedenborga, a następnie przez A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Swedenborga i F. Bergiusa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), reprezentowanemu przez D. Detkena, J. Tarazonę, C. Pintado i B. Vagenende, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych początkowo przez adwokatów R. van der Houta i A. Köhler, następnie przez R. van der Houta i Ch. Wagnera,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia częściowej nieważności decyzji EFSA z dnia 16 października 2017 r. uchylającej i zastępującej decyzję z dnia 30 lipca 2014 r. oraz przyznającej częściowy dostęp do dwóch badań toksyczności dotyczących substancji czynnej glifosat, przeprowadzonych w ramach procedury odnowienia zatwierdzenia tej substancji czynnej na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U. 2009, L 309, s. 1),
SĄD (ósma izba),
w składzie: A.M. Collins, prezes, M. Kancheva i G. De Baere (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 września 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Glifosat jest produktem chemicznym używanym w pestycydach, które są środkami ochrony roślin.
2 W celu włączenia go jako substancji czynnej do załącznika I dyrektywy Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (Dz.U. 1991, L 230, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 11, s. 332) glifosat był przedmiotem sporządzonego przez Republikę Federalną Niemiec sprawozdania z oceny, na którego podstawie Komisja Wspólnot Europejskich przyjęła w dniu 29 czerwca 2001 r. sprawozdanie kontrolne glifosatu, opublikowane w dniu 21 stycznia 2002 r.
3 Glifosat został umieszczony w wykazie substancji czynnych zawartym w załączniku I do dyrektywy 91/414 na mocy dyrektywy Komisji 2001/99/WE z dnia 20 listopada 2001 r. zmieniającej załącznik I do dyrektywy 91/414 w celu włączenia glifosatu oraz tifensulfuronu metylowego jako substancji czynnych (Dz.U. 2001, L 304, s. 14 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 34, s. 182). Umieszczenie glifosatu w wykazie jako substancji czynnej obowiązywało od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 30 czerwca 2012 r.
4 Ponieważ Komisja otrzymała wniosek o odnowienie zatwierdzenia glifosatu jako substancji czynnej, umieszczenie glifosatu w wykazie substancji czynnych zawartego w załączniku I do dyrektywy 91/414 czasowo przedłużono do dnia 31 grudnia 2015 r. na mocy dyrektywy Komisji 2010/77/UE z dnia 10 listopada 2010 r. zmieniającej dyrektywę 91/414 w odniesieniu do dat wygaśnięcia włączenia niektórych substancji czynnych do załącznika I (Dz.U. 2010, L 293, s. 48).
5 W następstwie przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414 (Dz.U. 2009, L 309, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2012, L 81, s. 43) glifosat został włączony do załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 540/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 w odniesieniu do wykazu zatwierdzonych substancji czynnych (Dz.U. 2011, L 153, s. 1). Data wygaśnięcia zatwierdzenia do dnia 31 grudnia 2015 r. pozostała niezmieniona.
6 W rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1141/2010 z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie ustanowienia procedury odnowienia włączenia drugiej grupy substancji czynnych do załącznika I do dyrektywy Rady 91/414 i sporządzenia wykazu tych substancji (Dz.U. 2010, L 322, s. 10) wyznaczono Republikę Federalną Niemiec jako państwo członkowskie pełniące funkcję sprawozdawcy, a Republikę Słowacką jako państwo członkowskie pełniące funkcję współsprawozdawcy w odniesieniu do procedury odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej glifosat.
7 W celu odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej glifosat zgodnie z rozporządzeniem nr 1107/2009 Republika Federalna Niemiec przedłożyła Komisji i Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) „projekt sprawozdania z oceny w sprawie odnowienia” z dnia 18 grudnia 2013 r., którego wersję jawną EFSA opublikowała w dniu 12 marca 2014 r.
8 Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. przesłanym pocztą elektroniczną następnego dnia skarżący, Anthony C. Tweedale, przedłożył do EFSA wniosek o dostęp do dokumentów na mocy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 3, s. 331; sprostowania: Dz.U. 2010, L 271, s. 20; Dz.U. 2013, L 333, s. 83), a także na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. 2006, L 264, s. 13).
9 Wniosek ten dotyczył badań toksyczności ASB2012-11499 i TOX95552393, „dwóch »podstawowych badań« wykorzystanych w celu określenia dopuszczalnego dziennego spożycia (ADI) glifosatu” (zwanych dalej „badaniami objętymi wnioskiem”).
10 Skarżący wskazał we wniosku, że „sprawozdanie z oceny w sprawie odnowienia nie zawiera ich jawnych streszczeń i żadnych szczegółów ich protokołów lub ich wyników, które są konieczne do oceny ich wiarygodności będącej zadaniem nienależącym tylko do EFSA” i że „[i]nformacjami będącymi przedmiotem wniosku były sprawozdanie sporządzone co do testów na zwierzętach oraz wszelkie dane nieprzetworzone lub inne dane pomocniczych tych testów”.
11 Pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. EFSA odmówiła dostępu do badań objętych wnioskiem. EFSA wspomniała, że skonsultowała się z właścicielami badań objętych wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Wskazała ona, że z zajętego przez nich stanowiska i z dokonanej przez nią oceny wynika, że badania te są objęte przewidzianym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych, w tym własności intelektualnej, i że ich pełna ochrona jest także bezpośrednim skutkiem uznania ich za „poufne” zgodnie z art. 63 rozporządzenia nr 1107/2009. Uznała ona, że ujawnienie badań objętych wnioskiem będzie się wiązało z wyjawieniem wiedzy specjalistycznej w zakresie badań naukowych i strategii handlowej ich właścicieli, w tym ich wiedzy specjalistycznej w zakresie zbierania dokumentacji, i naruszy ich interesy handlowe.
12 EFSA dodała, że w odniesieniu do wyważenia interesów i ustalenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie badań objętych wnioskiem, interes publiczny w uzyskaniu dostępu do informacji naukowych związanych z nieszkodliwością substancji czynnej glifosat jest oczywiście i w pełni zaspokojony dzięki opublikowaniu jawnej wersji sprawozdania z oceny w sprawie odnowienia (dostępnej na stronie internetowej EFSA). EFSA odmówiła ujawnienia skarżącemu badań objętych wnioskiem na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z przepisami tego rozporządzenia dotyczącymi zachowania poufności danych handlowych otrzymanych w celu umożliwienia dokonania oceny naukowej bez uszczerbku dla rozporządzenia nr 1367/2006.
13 Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. skarżący złożył ponowny wniosek, w którym zwrócił się do EFSA o ponowne rozpatrzenie jej decyzji.
14 W decyzji z dnia 30 lipca 2014 r. EFSA potwierdziła odmowę dostępu do badań objętych wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 i art. 63 rozporządzenia nr 1107/2009. Wskazała ona również, że badania te nie stanowią informacji, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
15 Po wniesieniu niniejszej skargi, jako że ocena substancji czynnej glifosat opóźniła się, okres ważności zatwierdzenia tej substancji przedłużono do dnia 30 czerwca 2016 r. w drodze rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/1885 z dnia 20 października 2015 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych: 2,4-D, acibenzolar-S‑metylowy, amitrol, bentazon, cyhalofop butylowy, dikwat, esfenwalerat, famoksadon, flumioksazyna, DPX KE 459 (flupyrsulfuron metylowy), glifosat, iprowalikarb, izoproturon, lambda-cyhalotryna, metalaksyl-M, metsulfuron metylowy, pikolinafen, prosulfuron, pimetrozyna, piraflufen etylowy, tiabendazol, tifensulfuron metylowy oraz triasulfuron (Dz.U. 2015, L 276, s. 48).
16 Ocenę ryzyka dla substancji czynnej glifosat dokonaną przez państwo członkowskie sprawozdawcę w sprawozdaniu z oceny w sprawie odnowienia poddano wzajemnej ocenie naukowej dokonanej przez EFSA (zwanej dalej „wzajemną oceną naukową”). Wnioski z wzajemnej oceny naukowej przyjęto w dniu 30 października 2015 r. i opublikowano w dniu 12 listopada 2015 r.
17 W rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2016/1056 z dnia 29 czerwca 2016 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresu zatwierdzenia substancji czynnej glifosat (Dz.U. 2016, L 173, s. 52) przedłużono włączenie glifosatu do załącznika rozporządzenia nr 540/2011 do dnia 31 grudnia 2017 r. z uwagi na to, że ocena tej substancji i decyzja w sprawie odnowienia zatwierdzenia były opóźnione.
18 W dniu 16 października 2017 r. EFSA wydała nową decyzję potwierdzającą, uchylającą i zastępującą decyzję z dnia 30 lipca 2014 r. oraz przyznającą skarżącemu częściowy dostęp do badań objętych wnioskiem.
19 W tej decyzji EFSA sprecyzowała, że wskazano następujące badania objęte wnioskiem:
– 1991, Brooker i in., The Effect of Glyphosate on Pregnancy of the Rabbit (Incorporates Preliminary Investigations), Huntingdon Research Centre, date: 1991‑10‑14, Reference TOX95552393,
– 1996, Coles i in., Glyphosate technical: oral gavage teratology study in the rabbit Safepharm Laboratories Limited, Shardlow Business Park, dated 1996‑07‑04.
20 EFSA, uwzględniając przedstawione w niniejszej skardze argumenty skarżącego, postanowiła udzielić mu dostępu do nieprzetworzonych danych i do wniosków (ujętych w tabelach i schematach) z badań objętych wnioskiem. Uznała ona, że wnioski o zachowanie poufności przedłożone przez właścicieli tych badań na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009 nie miały zastosowania do tych informacji.
21 Natomiast, po pierwsze, EFSA uznała, że część badań objętych wnioskiem wskazana jako mieszcząca się w wykazie informacji mogących naruszyć interesy handlowe właścicieli tych badań w rozumieniu art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009 powinna być chroniona zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001. Po drugie, EFSA uznała, że informacje dotyczące „specjalistycznej wiedzy naukowej” zawarte w badaniach objętych wnioskiem, a mianowicie – wstęp zawierający informacje administracyjne w przedmiocie tych badań, części dotyczące materiałów i metod obejmujące informacje o partiach materiału i metodach analitycznych – są także objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001. Po trzecie, uznała ona, że załączniki i inne administracyjne części badań objętych wnioskiem, zawierające poświadczenie prawne tych badań przez wyspecjalizowane laboratoria, obejmujące oświadczenia o zgodności z zasadami dobrej praktyki laboratoryjnej, a także protokoły stosowane przez właścicieli tych badań, są chronione na podstawie tego przepisu.
22 EFSA wskazała również, że nazwiska i podpisy zawarte w badaniach objętych wnioskiem, które nie były już dostępne publicznie, są objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001.
23 Co więcej, EFSA wskazała, że dokonała wyważenia interesów zgodnie z rozporządzeniami nr 1049/2001 i 1367/2006 i doszła do wniosku, iż nie miał zastosowania żaden nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie badań objętych wnioskiem. Uznała ona, że przekazane skarżącemu informacje zaspokajają potrzebę podania do publicznej wiadomości i umożliwiają odtworzenie dokonanej przez nią oceny, a jednocześnie zapewniają ochronę interesów właścicieli badań objętych wnioskiem. Zdaniem EFSA nieprzetworzone dane i wnioski były wystarczające w celu starannego zbadania oceny wyników badań objętych wnioskiem przeprowadzonej przy ocenie glifosatu i określeniu wybranego „poziomu dawkowania, przy którym nie obserwuje się szkodliwych zmian” (NOAEL), a w związku z opublikowanymi już informacjami były wystarczające w celu sprawdzenia ich roli przy ustalaniu proponowanego dopuszczalnego dziennego spożycia (ADI).
24 Wreszcie EFSA uznała, że część badań objętych wnioskiem, która nie jest ujawniona, nie zawiera informacji dotyczących emisji do środowiska środków ochrony roślin lub ich pozostałości w środowisku ani informacji dotyczących emisji lub zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska przez glifosat lub ich oddziaływania na środowisko i że sformułowane w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 domniemanie nie ma zatem zastosowania.
25 Ponadto w drodze rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/2324 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej glifosat, zgodnie z rozporządzeniem nr 1107/2009, oraz w sprawie zmiany załącznika do rozporządzenia wykonawczego nr 540/2011 (Dz.U. 2017, L 333, s. 10) odnowiono zatwierdzenie glifosatu do dnia 15 grudnia 2022 r. z zastrzeżeniem warunków wyszczególnionych w załączniku I.
Przebieg postępowania i żądania stron
26 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 października 2014 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
27 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 stycznia 2015 r. EFSA wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczeń kończących postępowania w sprawie C‑673/13 P, Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, oraz w sprawie C‑442/14, Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting. Skarżący nie przedstawił uwag w przedmiocie tego wniosku.
28 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 stycznia 2015 r. Królestwo Szwecji wniosło o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącego.
29 Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. prezes piątej izby Sądu uwzględnił wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 77 lit. a) regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
30 Ze względu na zmianę składu izb Sądu, zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem, sędzia sprawozdawca został przydzielony do czwartej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa.
31 W następstwie ogłoszenia wyroków: z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889), i z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890), postępowanie wznowiono.
32 Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r. prezes czwartej izby Sądu dopuścił wniosek o przystąpienie do sprawy w charakterze interwenienta złożony przez Królestwo Szwecji, które złożyło uwagi interwenienta w dniu 28 lutego 2017 r. Skarżący i EFSA złożyli uwagi w przedmiocie tego pisma w wyznaczonym terminie.
33 Postanowieniem prezesa Sądu niniejsza sprawa została przydzielona nowemu sędziemu sprawozdawcy, należącemu do ósmej izby.
34 W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 października 2017 r. EFSA poinformowała Sąd o wydaniu decyzji z dnia 16 października 2017 r.
35 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 grudnia 2017 r. skarżący dostosował swoje żądania, wnosząc także o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 października 2017 r.
36 EFSA i Królestwo Szwecji złożyły swe uwagi w przedmiocie pisma dostosowującego żądania, odpowiednio w dniu 9 lutego i w dniu 19 marca 2018 r.
37 Na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
38 W piśmie dostosowującym żądania skarżący, popierany przez Królestwo Szwecji, wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 lipca 2014 r. i z dnia 16 października 2017 r.;
– obciążenie EFSA kosztami postępowania.
39 EFSA wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
40 Na rozprawie skarżący odstąpił od żądania stwierdzenia nieważności decyzji EFSA z dnia 30 lipca 2014 r. Skarżący wskazał również, że nie żąda ujawnienia nazwisk i podpisów osób, o których mowa w badaniach objętych wnioskiem. W związku z tym niniejszą skargę należy traktować jako zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 października 2017 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Co do prawa
41 Na poparcie skargi skarżący podnosi dwa zarzuty w skardze i cztery nowe zarzuty w piśmie dostosowującym żądania.
42 Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 ze względu na to, że badania objęte wnioskiem można zakwalifikować jako informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu tego ostatniego przepisu.
43 Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 i art. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1, zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), ze względu na to, że EFSA nie dokonała oceny rzeczywistego ryzyka powstania szkody w powołanych interesach handlowych, jaka wiązałaby się z ujawnieniem badań objętych wnioskiem.
44 Zarzut trzeci dotyczy błędnego zastosowania art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009.
45 Zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że EFSA nie uznała istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie badań objętych wnioskiem.
46 Zarzut piąty dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że EFSA nie wyważyła interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji dotyczących środowiska zawartych w badaniach objętych wnioskiem i interesu przedsiębiorstw w ochronie ich interesów handlowych i dopuściła do tego, by przeważyły interesy handlowe tych przedsiębiorstw.
47 Zarzut szósty dotyczy naruszenia art. 2 i 4 rozporządzenia nr 1049/2001 i art. 41 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego EFSA oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. 2002, L 31, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 6, s. 463), ze względu na to, że EFSA zaprzeczyła istnieniu interesu publicznego i interesu skarżącego uzasadniającego ujawnienie badań objętych wnioskiem.
48 Poprzez zarzut pierwszy skarżący podnosi, że EFSA naruszyła art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, gdy nie uznała, iż badania objęte wnioskiem można zakwalifikować jako informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu tego ostatniego przepisu.
49 Zdaniem skarżącego ze względu na istnienie nadrzędnego interesu publicznego wyjątek od obowiązku ujawniania dokumentów przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 nie powinien mieć zastosowania. Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 uznaje się, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, jeżeli informacje będące przedmiotem wniosku „dotyczą emisji do środowiska”. Badania objęte wnioskiem stanowią zaś, jeśli chodzi o glifosat, informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu tego przepisu, a zatem należało je ujawnić.
50 Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„2. Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
– interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,
– postępowania sądowego lub opinii prawnej,
– celu kontroli, dochodzenia lub audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.
51 W motywie 15 rozporządzenia nr 1367/2006 wskazano:
„W przypadku gdy rozporządzenie WE nr 1049/2001 przewiduje wyjątki, powinny one mieć zastosowanie, z zastrzeżeniem bardziej szczegółowych przepisów niniejszego rozporządzenia dotyczących wniosków o dostęp do informacji dotyczących środowiska. Podstawy odmowy dostępu do informacji dotyczących środowiska powinny podlegać wykładni zawężającej, biorąc pod uwagę interes publiczny, któremu służy ujawnienie, oraz to, czy wnioskowane informacje mają związek z emisjami do środowiska. Termin »interesy handlowe« obejmuje umowy o poufności zawarte przez instytucje lub organy działające jako władze bankowe”.
52 Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi:
„W odniesieniu do art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia […] nr 1049/2001, z wyjątkiem dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa wspólnotowego, uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane [żądane] informacje dotyczą emisji do środowiska. W odniesieniu do innych wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia […] nr 1049/2001 podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska”.
53 W art. 6 rozporządzenia nr 1367/2006 dodano do rozporządzenia nr 1049/2001 zasady szczególne dotyczące do wniosków o udzielenie dostępu do informacji dotyczących środowiska (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 79).
54 Co się tyczy pojęcia informacji, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, należy przypomnieć, że Trybunał wskazał, iż z motywu 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że przejrzystość przyczynia się do zwiększenia prawowitości i skuteczności działań instytucji unijnych, a także przypisania tym instytucjom w ramach systemu demokratycznego większej odpowiedzialności przed obywatelami Unii i że pozwalając na to, by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, przyczynia się ona między innymi do wzrostu zaufania tych obywateli (wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 75).
55 Dlatego rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu, jak wskazano w jego motywie 4 i art. 1, zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji. Podobnie rozporządzenie nr 1367/2006 ma na celu, jak przewiduje jego art. 1, zapewnienie dostępności i systematycznego rozpowszechniania informacji o środowisku będących w posiadaniu instytucji i organów Unii (zob. wyroki: z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 98).
56 Wyłącznie zatem w zakresie, w jakim wyjątki te stanowią odstępstwa od zasady możliwie najszerszego dostępu do tych dokumentów, ograniczając ten dostęp, w szczególności do kwestii przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, należy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału poddawać je zawężającej wykładni i ścisłemu stosowaniu. Konieczność stosowania takiej zawężającej wykładni została ponadto potwierdzona w motywie 15 rozporządzenia nr 1367/2006 (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
57 Ustanawiając natomiast domniemanie, zgodnie z którym uznaje się nadrzędność interesu publicznego nakazującego ujawnianie informacji „dotyczą[cych] emisji do środowiska”, z wyjątkiem informacji dotyczących dochodzeń, wobec interesu polegającego na ochronie interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej, tak że ochrony tych interesów handlowych nie można przeciwstawiać ujawnianiu tych informacji, art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 z pewnością stanowi odstępstwo od zasady równowagi interesów przewidzianej w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Niemniej jednak wspomniany art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze umożliwia w ten sposób konkretne zastosowanie zasady możliwie najszerszego dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu instytucji i organów Unii, tak że zawężająca wykładnia tego przepisu nie znajduje uzasadnienia (wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 54).
58 Powyższe oznacza, że instytucja Unii, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, nie może uzasadnić odmowy jego ujawnienia na podstawie przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli informacje zawarte w tym dokumencie stanowią informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
59 Należy zatem przypomnieć, że w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji EFSA uzasadniła odmowę ujawnienia niektórych części badań objętych wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, powołując się na ochronę interesów handlowych właścicieli badań objętych wnioskiem.
60 Badania objęte wnioskiem zostały określone przez skarżącego we wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów jako „»dwa podstawowe badania« wykorzystane w celu określenia [ADI] glifosatu”. Chodzi o dwa badania toksyczności rozwojowej wykorzystane w ramach wniosku o odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej glifosat.
61 Bezsporne jest między stronami, że te dwa badania laboratoryjne ciężarnych królic przeprowadzono przez wprowadzanie za pomocą zgłębnika wysokich dawek glifosatu. Celem tych badań było określenie wpływu na rozwój zarodkowy i płodowy w wypadku narażenia na substancję czynną glifosat oraz ustalenie poziomu dawkowania, przy którym nie obserwuje się szkodliwych zmian (NOAEL) dla toksyczności dla matek i dla rozwoju potomstwa.
62 Strony są zgodne również co do okoliczności, że na podstawie badań objętych wnioskiem NOAEL ustalono na poziomie 50 mg/kg mc/dziennie (miligramów na kilogram masy ciała dziennie) i że ADI glifosatu, obliczone na podstawie NOAEL przez zastosowanie współczynnika bezpieczeństwa wynoszącego 100, ustalono w sprawozdaniu z oceny w sprawie odnowienia na 0,5 mg/kg mc/dziennie.
63 W art. 3 ust. 2 lit. j) rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniającego dyrektywę Rady 91/414 (Dz.U. 2005, L 70, s. 1), określono ADI jako „szacunkową ilość substancji w żywności, w przeliczeniu na masę ciała, która może być spożywana dziennie w trakcie całego życia, bez znacznego zagrożenia dla konsumenta, dającego się stwierdzić na podstawie wszystkich faktów znanych w momencie dokonywania oceny, z uwzględnieniem wrażliwszych grup populacji (np. dzieci i płodów ludzkich)”.
64 Z dotyczącej oddziaływania substancji czynnej glifosat n zdrowie ludzi i zwierząt części 2.6 tomu 1 sprawozdania z oceny w sprawie odnowienia wynika, że NOAEL określony na podstawie badań objętych wnioskiem umożliwił również ustalenie „ostrej dawki referencyjnej” (ARfD) określoną poprzez zastosowanie współczynnika bezpieczeństwa wynoszącego 100 na 0,5 mg na kg masy ciała.
65 W art. 3 ust. 2 lit. i) rozporządzenia (WE) nr 396/2005 określono „ostrą dawkę referencyjną” jako „oznacza[jącą] szacunkową ilość substancji w żywności, w przeliczeniu na masę ciała, która może być spożyta w krótkim okresie, zwykle w trakcie jednego dnia, bez znacznego zagrożenia dla konsumenta, dającego się stwierdzić na podstawie danych dostarczonych przez odpowiednie opracowania, z uwzględnieniem wrażliwych grup populacji (np. dzieci i płodów ludzkich)”.
66 Po pierwsze, należy zaznaczyć, że badania objęte wnioskiem, zakwalifikowane jako „»podstawowe badania« wykorzystane w celu określenia [ADI] glifosatu”, stanowią niezbędne informacje, jakie winny znajdować się w dokumentacji dotyczącej odnowienia.
67 W art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 przewidziano bowiem, że wniosek o zatwierdzenie substancji czynnej przedkładany jest przez producenta tej substancji państwu członkowskiemu pełniącemu funkcję sprawozdawcy między innymi wraz z dokumentacją skróconą i pełną, zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1107/2009.
68 W pkt 3.1 załącznika II do rozporządzenia nr 1107/2009 wskazano w szczególności, że „[d]okumentacja złożona zgodnie z art. 7 ust. 1 zawiera informacje niezbędne do ustalenia, w stosownych przypadkach, [ADI], dopuszczalnego poziomu narażenia operatora (AOEL) i [ARfD]”.
69 Po drugie, należy uznać, że badania objęte wnioskiem dotyczą określenia skutków narażenia na glifosat dla zdrowia ludzi.
70 Zgodnie z art. 3 pkt 23 rozporządzenia nr 1107/2009 „testy i badania” oznaczają „badania lub doświadczenia mające na celu określenie właściwości i zachowania się substancji czynnej lub środków ochrony roślin, ustalenie narażenia na substancje czynne lub istotne produkty ich rozkładu, określenie bezpiecznych poziomów narażenia oraz ustalenie warunków bezpiecznego stosowania środków ochrony roślin”.
71 Co więcej, art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 283/2013 z dnia 1 marca 2013 r. ustanawiającego wymogi dotyczące danych dla substancji czynnych, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 (Dz.U. 2013, L 93, s. 1), stanowi, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 544/2011 z dnia 10 czerwca 2011 r. wykonujące rozporządzenie nr 1107/2009 (Dz.U. 2011, L 155, s. 1) ma zastosowanie procedur dotyczących odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej wszczętych przed dniem 31 grudnia 2013 r. Rozporządzenie nr 544/2011 ma zatem zastosowanie do procedury odnowienia zatwierdzenia glifosatu (zob. pkt 4 powyżej).
72 W załączniku do rozporządzenia nr 544/2011 wyszczególniono wymogi dotyczące danych dla substancji czynnej, zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1107/2009.
73 W odniesieniu do badań toksykologicznych i badań metabolizmu w pkt 5 załącznika do rozporządzenia nr 544/2011 wskazano w szczególności we wprowadzeniu:
„(i) Dostarczone informacje, wraz z informacjami dostarczonymi w odniesieniu do jednego lub kilku preparatów zawierających substancję czynną, muszą być wystarczające, aby umożliwić dokonanie oceny zagrożeń dla ludzi związanych z postępowaniem ze środkiem ochrony roślin zawierającym substancję czynną i jego stosowaniem oraz zagrożeń dla ludzi wynikających ze śladów pozostałości w żywności i wodzie. Ponadto dostarczone informacje muszą być wystarczające, aby:
– umożliwić podjęcie decyzji o ewentualnym zatwierdzeniu substancji czynnej,
– określić właściwe warunki lub ograniczenia towarzyszące takiemu zatwierdzeniu,
– sklasyfikować substancję czynną pod względem zagrożenia,
– ustalić wysokość [ADI] dla ludzi,
– ustalić [AOEL],
– […]”.
74 Co się tyczy dokładniej badań toksyczności rozwojowej, do których zaliczają się badania objęte wnioskiem, w pkt 5.6.2 załącznika do rozporządzenia nr 544/2011 wskazano:
„Przedstawione badania, razem z innymi istotnymi danymi i informacjami dotyczącymi substancji czynnej, muszą być wystarczające, aby umożliwić określenie wpływu na rozwój zarodkowy i płodowy w następstwie powtarzającego się narażenia na substancję czynną, a w szczególności muszą być wystarczające, aby:
– określić bezpośredni i pośredni wpływ na rozwój zarodkowy i płodowy wynikający z narażenia na substancję czynną,
[…]
– [oraz] ustalić NOAEL”.
75 Z powyższego wynika, że badania objęte wnioskiem poprzez umożliwienie określenia w szczególności ADI i DARf glifosatu stanowiących szacunkową ilość substancji w żywności, która może być spożywana dziennie lub w trakcie całego życia, bez znacznego zagrożenia dla zdrowia konsumenta, są częścią procesu oceny zagrożenia związanego ze substancją czynną dla zdrowia ludzi w celu odnowienia zatwierdzenia glifosatu.
76 W świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy informacje zawarte w badaniach objętych wnioskiem stanowią informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, co EFSA kwestionuje.
77 W pierwszej kolejności EFSA twierdzi, że badania objęte wnioskiem nie dotyczą rzeczywistych lub przewidywalnych emisji do środowiska ani skutków takich emisji.
78 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału z art. 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1367/2006 w związku z jego art. 2 ust. 1 lit. d) wynika co do zasady, że celem tego rozporządzenia jest zapewnienie prawa dostępu do informacji dotyczących czynników, takich jak emisje, które oddziaływają lub mogą oddziaływać na elementy środowiska, takie jak powietrze, woda i gleba. Nie dzieje się tak jednak w przypadku emisji czysto hipotetycznych (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
79 Pojęcia informacji, które „dotyczą emisji do środowiska”, nie można jednak ograniczyć wyłącznie do informacji dotyczących emisji rzeczywiście uwolnionych do środowiska przy okazji kontaktu danego środka ochrony roślin lub danej substancji czynnej z roślinami lub glebą, które to emisje zależą w szczególności od ilości produktu faktycznie wykorzystanego przez rolników oraz dokładnego składu wprowadzonego do obrotu produktu końcowego (wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 73).
80 Tym samym zakresem tego pojęcia objęte są również informacje o przewidywalnych emisjach danego środka ochrony roślin lub danej substancji czynnej do środowiska w normalnych lub realistycznych warunkach użytkowania tego środka lub tej substancji, odpowiadających warunkom, w oparciu o które wydano zezwolenie na wprowadzenie do obrotu i które przeważają na danym obszarze, gdzie ten środek lub ta substancja ma być użytkowana (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
81 O ile bowiem wprowadzenie do obrotu danego środka lub substancji nie wystarcza z reguły do uznania, że ten środek lub ta substancja będą niechybnie uwalniane do środowiska oraz że odnoszące się do tego środka lub substancji informacje „dotyczą emisji do środowiska”, o tyle inaczej jest w przypadku środka takiego jak środek ochrony roślin, i substancji zawartych w tym środku, które są, w ramach normalnego użycia, przeznaczone do uwolnienia do środowiska z racji samej swojej funkcji. W tym przypadku w normalnych i realistycznych warunkach użytkowania danego środka lub substancji zawartych w tym środku, przewidywalne emisje do środowiska nie są hipotetyczne i są objęte zakresem pojęcia „emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
82 Z powyższego wynika, że zawarta w środkach ochrony roślin substancja czynna, taka jak glifosat, jest w ramach normalnego użycia przeznaczona do uwolnienia do środowiska z racji samej swojej funkcji, a zatem jej przewidywalnych emisji do środowiska nie można uważać za czysto hipotetyczne.
83 W żadnym wypadku emisji glifosatu nie można uznać za wyłącznie przewidywalne. Badania objęte wnioskiem były bowiem zawarte w dokumentacji dotyczącej odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej glifosat.
84 Należy przypomnieć w tym względzie, że glifosat został umieszczony w wykazie jako substancja czynna od dnia 1 lipca 2002 r. Od tego dnia glifosat został zatwierdzony w państwach członkowskich i był faktycznie stosowany w środkach ochrony roślin. Jak wskazano w motywie 19 rozporządzenia wykonawczego 2017/2324, glifosat jest jednym z najpowszechniej stosowanych środków chwastobójczych w Unii.
85 Emisje glifosatu do środowiska są zatem rzeczywiste. Powyższa substancja czynna w szczególności występuje w postaci pozostałości w roślinach, wodzie i żywności.
86 Badania objęte wnioskiem są wobec tego badaniami dotyczącymi ustalenia toksyczności substancji czynnej, która rzeczywiście występuje w środowisku.
87 EFSA nie może zatem utrzymywać, że badania objęte wnioskiem nie dotyczą rzeczywistych emisji ani skutków rzeczywistych emisji.
88 W drugiej kolejności EFSA twierdzi, że badania objęte wnioskiem przeprowadzono w celu określenia niebezpiecznych właściwości glifosatu, a nie w celu ustalenia poziomu emisji, który mógłby być dozwolony, a zatem przedmiotem tych badań nie jest ocena rzeczywistych lub przewidywalnych emisji. Powiązanie z emisjami do środowiska nie wystarcza, aby badania te wchodziły w zakres art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
89 Prawdą jest, że Trybunał orzekł, iż, o ile nie należy dokonywać zawężającej wykładni pojęcia informacji, które „dotyczą emisji do środowiska”, o tyle pojęcie to nie może jednak obejmować swym zakresem wszelkich informacji posiadających jakikolwiek związek, nawet bezpośredni, z emisjami do środowiska. Jeśli bowiem pojęcie to byłoby rozumiane jako obejmujące swym zakresem tego rodzaju informacje, wypełniałoby w znacznym stopniu zakres pojęcia „informacji dotyczących środowiska” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1367/2006. Taka wykładnia pozbawiałaby tym samym wszelkiej skuteczności przewidzianą w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 możliwość, by instytucje odmawiały ujawnienia informacji dotyczących środowiska, w szczególności w sytuacji gdy ich ujawnienie naruszałoby ochronę interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej i zagrażało równowadze między przejrzystością podejmowania decyzji a ochroną tych interesów, jaką pragnął ustanowić prawodawca Unii. Przynosiłaby ona również nieproporcjonalny uszczerbek ochronie tajemnicy zawodowej gwarantowanej mocą art. 339 TFUE (wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 81).
90 Jednakże należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 55 powyżej, według z art. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 akt ten realizuje cel polegający na zapewnieniu dostępności i jak najdalej idącego systematycznego rozpowszechniania informacji o środowisku. Z motywu 2 tego rozporządzenia wynika bowiem co do zasady, że dostęp do informacji o środowisku gwarantowany tym rozporządzeniem ma w szczególności na celu sprzyjanie bardziej skutecznemu udziałowi społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, zwiększając w ten sposób odpowiedzialność organów władzy i przejrzystość podejmowania decyzji oraz przyczyniając się do podnoszenia świadomości społecznej i wsparcia dla podejmowanych decyzji (wyroki: z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 80; z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 98).
91 Jednak aby móc upewnić się, że decyzje podejmowane przez właściwe organy w dziedzinie środowiska są uzasadnione, i aby móc brać skutecznie udział w podejmowaniu decyzji w zakresie środowiska, społeczeństwo musi mieć dostęp do informacji umożliwiających skontrolowanie, czy należycie dokonano oceny emisji, oraz musi mieć możliwość zrozumienia sposobu, w jaki dane emisje mogą wpłynąć na środowisko. Trybunał stwierdził na tej podstawie, że do zakresu pojęcia informacji, które „dotyczą emisji do środowiska”, należy włączyć informacje pozwalające społeczeństwu na kontrolę, czy ocena rzeczywistych lub przewidywalnych emisji, na podstawie której właściwy organ wydał zezwolenie dotyczące danego środka lub danej substancji, jest prawidłowa oraz czy prawidłowa jest ocena danych dotyczących oddziaływania tych emisji na środowisko (wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 80).
92 Z powyższego orzecznictwa wynika, że pojęcie informacji, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, nie ogranicza się do informacji pozwalających na ocenę emisji jako takich, ale dotyczy także informacji o skutkach tych emisji.
93 W tym względzie Trybunał doprecyzował w ramach wykładni pojęcia „informacji dotyczących emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. 2003, L 41, s. 26 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 7, s. 375).
94 Artykuł 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 dotyczy wprowadzenia w życie art. 4 ust. 4 lit. d) konwencji z Aarhus, której postanowienia stanowią integralną część porządku prawnego Unii (zob. wyrok z dnia 15 marca 2018 r., North East Pylon Pressure Campaign i Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Konwencja ta ma pierwszeństwo przed aktami prawa wtórnego Unii, które należy w miarę możliwości interpretować w zgodzie z tą konwencją (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 lipca 2018 r., Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, pkt 44).
95 Do celów wykładni dyrektywy 2003/4 należy zatem uwzględnić konwencję z Aarhus (wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, pkt 54) i rozporządzenie nr 1367/2006 (wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, pkt 61).
96 Należy zaznaczyć, że art. 4 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2003/4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 dotyczą wprowadzenia w życie tego samego postanowienia konwencji z Aarhus.
97 Jak wskazał rzecznik generalny M. Szpunar w pkt 40 opinii w sprawie Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisja (C‑60/15 P, EU:C:2016:778), pożądane jest zapewnienie spójności wykładni tych dwóch aktów – dyrektywy 2003/4 i rozporządzenia nr 1367/2006 – ponieważ wprowadzają one w życie te same postanowienia konwencji z Aarhus. Można rozsądnie uznać, o ile wyraźnie nie wskazano inaczej, że prawodawca Unii zamierzał wprowadzić w życie tę konwencję w sposób jednolity w prawie Unii, zarówno dla państw członkowskich, jak i dla instytucji Unii.
98 W związku z tym należy stwierdzić, że przyjęta przez Trybunał w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890), wykładnia pojęcia „informacji dotyczących emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2003/4 znajduje zastosowanie także do pojęcia informacji, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
99 Trybunał orzekł, że społeczeństwo powinno mieć dostęp nie tylko do informacji o emisjach jako takich, ale także do informacji dotyczących bardziej i mniej długoterminowego wpływu tych emisji na stan środowiska, takich jak skutki owych emisji dla organizmów niedocelowych. Interes społeczeństwa w uzyskaniu dostępu do informacji dotyczących emisji do środowiska polega bowiem właśnie nie tylko na dowiedzeniu się, co jest lub co będzie w przewidywalny sposób uwalniane do środowiska, lecz także na zrozumieniu sposobu, w jaki dane emisje mogą wpłynąć na środowisko (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, pkt 86).
100 Z powyższego wynika, że pojęcie informacji, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 1367/2006, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono nie tylko informacje o emisjach jako takich, czyli wskazówki dotyczące charakteru, składu, ilości, daty i miejsca tych emisji, lecz także dane dotyczące bardziej i mniej długoterminowych skutków owych emisji dla środowiska (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, pkt 87).
101 W tym względzie zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 23 rozporządzenia nr 1107/2009, ze względu na to, że badania objęte wnioskiem umożliwiły określenie NOAEL i ADI glifosatu, a mianowicie maksymalnej dawki narażenia na substancję czynną, przy której nie obserwuje się żadnych szkodliwych zmian, oraz szacunkowej ilości substancji, która może być spożywana dziennie w trakcie całego życia, bez znacznego zagrożenia dla konsumenta należy uznać, za umożliwiające „określenie bezpiecznych poziomów narażenia” i „ustalenie warunków bezpiecznego stosowania” glifosatu.
102 Co więcej, jak wynika z pkt 5 załącznika do rozporządzenia nr 544/2011, ze względu na to, że badania objęte wnioskiem umożliwiły określenie ADI glifosatu, stanowią one informacje umożliwiające „dokonanie oceny zagrożeń dla ludzi związanych z postępowaniem [z] substancją czynną i [jej] stosowaniem” oraz „zagrożeń dla ludzi wynikających ze śladów pozostałości w żywności i wodzie”. W szczególności zgodnie z pkt 5.6.2 załącznika do rozporządzenia nr 544/2011 celem badań objętych wnioskiem, jako badań toksyczności rozwojowej, jest „określenie wpływu na rozwój zarodkowy i płodowy w następstwie powtarzającego się narażenia na substancję czynną”.
103 Należy zatem stwierdzić, że badania objęte wnioskiem, poprzez ustalenie NOAEL, na którego podstawie obliczono ADI i DARf, umożliwiły określenie granic, w ramach których glifosat, jeżeli występuje w żywności, nie stanowi bardziej lub mniej długoterminowego zagrożenia dla zdrowia ludzi, a zatem ustalenie szeregu wartości odnoszących się do skutków emisji glifosatu dla zdrowia ludzi.
104 Ponadto, jak podnosi Królestwo Szwecji, ADI stanowi próg narażenia na glifosat bez długoterminowego zagrożenia dla konsumentów. Jeżeli stosowanie lub pozostałości środka ochrony roślin skutkują przekroczeniem ADI, zostaną one uznane za mające niekorzystny wpływ na zdrowie.
105 W tym względzie EFSA przyznaje, że ADI jest częścią procesu oceny ryzyka w celu odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej, która wymaga spełnienia warunków wskazanych w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009. Wskazuje ona, że w tym celu należy ocenić, czy substancja czynna lub jej pozostałości mają niekorzystne skutki dla zdrowia ludzi. EFSA podnosi, że na pierwszym etapie toksykologiczną wartością referencyjną stosowaną do oceny długoterminowego narażenia ludzi jest ADI, obliczone na podstawie NOAEL, i że na drugim etapie ocenia się i porównuje z ADI narażenie na substancję czynną oraz na jej pozostałości.
106 Z wzajemnej oceny naukowej wynika i strony są zgodne co do tego, że na podstawie badań objętych wnioskiem ADI glifosatu zwiększono z 0,3 mg/kg mc/dziennie przy pierwszym zatwierdzeniu glifosatu do 0,5 mg/kg mc/dziennie przy odnowieniu zatwierdzenia tej substancji czynnej.
107 Zwiększenie ADI oznacza możliwość zwiększenia pozostałości glifosatu uznawanych za niemające niekorzystnego wpływu na zdrowie. Jak podnosi Królestwo Szwecji, zwiększenie ADI skutkuje tym, że właściwe władze zaakceptują wyższy poziom pozostałości glifosatu w żywności.
108 W trzeciej kolejności EFSA utrzymuje, że dawki przyjmowane przez kręgowce w laboratorium nie są takie same jak dawki, z którymi zetkną się ludzie przy stosowaniu substancji, oraz że te badania przeprowadzone w laboratorium nie są związane z planowanym sposobem stosowania i nie odpowiadają realistycznym warunkom. Warunki narażenia zastosowane w badaniach laboratoryjnych nie są porównywalne z zakresem narażenia ludzi i środowiska na opryski glifosatem zgodnie z dobrą praktyką rolniczą.
109 Nie ma wątpliwości co do tego, że niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, iż objęte wnioskiem badania laboratoryjne ciężarnych królic przeprowadzono przez wprowadzanie za pomocą zgłębnika wysokich dawek glifosatu nieodpowiadających dawkom, z jakimi mają do czynienia ludzie przy zwykłym używaniu tej substancji.
110 Otóż Trybunał orzekł już, że istotne nie jest bowiem tak bardzo to, że sporne dane pochodzą z badań (semi-)polowych, badań laboratoryjnych lub badań dotyczących translokacji, lecz to, że przedmiotem wspomnianych badań jest dokonanie oceny „emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 – czyli rzeczywistych lub przewidywalnych emisji danego środka lub danej substancji do środowiska w okolicznościach reprezentatywnych dla normalnych lub realistycznych warunków użycia tego środka lub tej substancji – lub przeanalizowanie skutków tych emisji (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, pkt 89).
111 A zatem informacji, które „dotyczą emisji do środowiska”, nie będą stanowić między innymi dane zaczerpnięte z prób, których przedmiotem jest badanie skutków użycia zdecydowanie wyższej dawki danego środka lub danej substancji niż maksymalna dawka, na którą zostało udzielone zezwolenie na wprowadzenie do obrotu i która będzie stosowana w praktyce, lub w znacznie wyższym stężeniu, gdyż takie dane odnoszą się do emisji nieprzewidywalnych w normalnych lub realistycznych warunkach użycia (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, pkt 90).
112 Natomiast w zakres pojęcia informacji, które „dotyczą emisji do środowiska”, wchodzą badania mające na celu ustalenie toksyczności, skutków i innych aspektów środka lub substancji w realistycznych, najbardziej niekorzystnych warunkach, które mogą, rozsądnie rzecz biorąc, wystąpić, jak również badania przeprowadzane w warunkach jak najbardziej zbliżonych do normalnej praktyki rolniczej oraz do warunków panujących w strefie, w której ten środek lub ta substancja będą używane (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, pkt 91).
113 Z powyższego wynika, że w celu zakwalifikowania badań jako informacji, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, istotne nie są tak bardzo warunki, w jakich przeprowadzono te badania, w szczególności to, że zostały przeprowadzone w laboratorium, lecz ich przedmiot.
114 EFSA nie może zatem utrzymywać, że ponieważ wysokie dawki stosowane w badaniach objętych wnioskiem, aby określić ADI, nie odpowiadają dawkom faktycznie uwalnianym do środowiska, badania objęte wnioskiem nie są związane z planowanymi zastosowaniami i są czysto teoretyczne.
115 Oznaczałoby to bowiem, że w badaniach objętych wnioskiem określono NOAEL dla ludzi, na podstawie którego obliczono ADI, w oparciu o czysto hipotetyczne dane niemające żadnego związku ze sposobem, w jaki ludzie będą stykać się z glifosatem przy jego stosowaniu.
116 W ten sposób nie jest trafny podniesiony przez EFSA argument, że warunki, w jakich przeprowadzono badania objęte wnioskiem, nie są związane z emisjami. Znaczenie mają zatem nie tyle warunki, w jakich przeprowadzono objęte wnioskiem badania, ile ich przedmiot, którym jest określenie NOAEL, zastosowanego jako podstawa ustalenia ADI oraz DARf. Wynika stąd, ze przedmiotem badań objętych wnioskiem jest określenie granic, po których przekroczeniu narażenie na substancję czynną glifosat stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi.
117 W konsekwencji badania objęte wnioskiem, umożliwiające określenie maksymalnej dawki narażenia na glifosat, po której przekroczeniu pozostałości substancji czynnej uznaje się za szkodliwe dla zdrowia ludzi, są badaniami mającymi na celu ustalenie toksyczności glifosatu w realistycznych, najbardziej niekorzystnych warunkach, które mogą, rozsądnie rzecz biorąc, wystąpić.
118 Co więcej, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 91 powyżej, zgodnie z którym społeczeństwo musi mieć możliwość zrozumienia sposobu, w jaki dane emisje mogą wpłynąć na środowisko, należy stwierdzić, że udzielenie skarżącemu dostępu do badań objętych wnioskiem umożliwiłoby mu zrozumienie sposobu, w jaki uwalnianie glifosatu do środowiska może wpływać na zdrowie ludzi.
119 Z powyższego wynika, że badania objęte wnioskiem należy uznać za stanowiące informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
120 Wobec powyższego na podstawie tego przepisu istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem tych informacji i EFSA nie mogła odmówić ich ujawnienia z tego powodu, że naruszyłoby to ochronę interesów handlowych właścicieli badań objętych wnioskiem w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
121 Wynika stąd, że nie jest trafny podniesiony przez EFSA argument, że ponieważ części badań objętych wnioskiem, które zostały ujawnione, umożliwiają sprawdzenie wyników badań lub dokonanej oceny, nie jest konieczne udzielenie dostępu do pełnych badań.
122 Ponadto w zaskarżonej decyzji, w ramach stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, EFSA wskazała, że art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009 zawiera niewyczerpujący wykaz szczególnie chronionych informacji, których ujawnienie uważa się co do zasady za naruszenie ochrony interesów handlowych osób, których to dotyczy. Uznała ona, że część badań wskazana jako mieszcząca się w tym wykazie powinna być chroniona zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
123 Po pierwsze, z zaskarżonej decyzji wynika, że EFSA nie precyzuje, która część badań objętych wnioskiem została wskazana jako mieszcząca się w wykazie z art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009.
124 W tym względzie należy zauważyć, że jeśli chodzi o informacje dotyczące nazwisk i adresów osób zaangażowanych w prowadzenie badań na kręgowcach, o których mowa w art. 63 ust. 2 lit. g) rozporządzenia nr 1107/2009, EFSA wskazała wyraźnie, iż są one chronione na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem należy przypomnieć, że informacje te nie są przedmiotem niniejszej skargi.
125 EFSA nie wskazuje natomiast, które informacje zawarte w badaniach objętych wnioskiem są objęte jednym z pozostałych wyjątków wymienionych w wykazie z art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009. W tym względzie należy zaznaczyć, że tabela zawarta w załączniku do zaskarżonej decyzji, w której wskazano, które części badań objętych wnioskiem zostały ujawnione i z jakiego powodu, zawiera odesłanie do art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009 jedynie w odniesieniu do części tych badań, które ujawniono, a mianowicie do tytułu, spisu treści, i tabeli, schematów i załączników zawierających nieprzetworzone dane z badań.
126 Po drugie, EFSA wskazuje wyraźnie w zaskarżonej decyzji, że zastosowała art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009 w ramach stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, a mianowicie ochrony interesów handlowych.
127 Z powyższego wynika zaś, że na wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, nie można się powoływać w celu odmowy ujawnienia badań objętych wnioskiem uznanych za stanowiące informacje, które „dotyczą emisji do środowiska” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
128 W związku z tym należy stwierdzić, że EFSA nie uzasadniła zastosowania art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009.
129 W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić zarzut pierwszy i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim EFSA odmówiła w niej ujawnienia całości badań objętych wnioskiem, z wyjątkiem nazwisk i podpisów osób, o których w nich mowa.
W przedmiocie kosztów
130 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
131 Ponieważ EFSA przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem skarżącego orzec, że pokrywa ona własne koszty oraz koszty poniesione przez skarżącego.
132 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Wobec tego Królestwo Szwecji pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) z dnia 16 października 2017 r. uchylającej i zastępującej decyzję z dnia 30 lipca 2014 r. oraz przyznającej częściowy dostęp do dwóch badań toksyczności dotyczących substancji czynnej glifosat przeprowadzonych w ramach odnowienia zatwierdzenia tej substancji czynnej w zakresie, w jakim EFSA odmówiła w niej ujawnienia całości badań objętych wnioskiem, z wyjątkiem wskazanych w nich nazwisk i podpisów osób.
2) EFSA pokrywa własne koszty, jak również koszty poniesione przez Anthony’ego Tweedale’a.
3) Królestwo Szwecji pokrywa własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 7 marca 2019 r.
Podpisy