HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE
(Camera întâi)
12 mai 2011
Cauza F‑50/09
Livio Missir Mamachi di Lusignano
împotriva
Comisiei Europene
„Funcție publică – Funcționari – Acțiune în despăgubiri – Regula concordanței între cerere, reclamație și acțiune în materia despăgubirilor – Caracterul contradictoriu al procedurii – Utilizare în justiție a unui document confidențial, clasificat «Restreint UE» – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Răspundere pentru culpă – Legătură de cauzalitate – Pluralitate a cauzelor prejudiciului – Faptă a unui terț – Răspundere în absența unei culpe – Obligația de asistență – Obligația unei instituții de a asigura protecția personalului său – Asasinare a unui funcționar și a soției acestuia de către un terț – Pierdere a unei șanse de supraviețuire”
Obiectul : Acțiune formulată în temeiul articolelor 236 CE și 152 EA, prin care domnul Missir Mamachi di Lusignano solicită, printre altele, pe de o parte, anularea deciziei Comisiei din 3 februarie 2009 prin care a fost respinsă cererea sa de despăgubiri pentru prejudiciile materiale și morale care au rezultat din asasinarea fiului și a nurorii sale, la 18 septembrie 2006 la Rabat (Maroc), și pe de altă parte, obligarea Comisiei la plata către reclamant, precum și către succesorii în drepturi ai fiului său a diverse sume pentru repararea prejudiciilor patrimoniale și nepatrimoniale care rezultă din aceste asasinate
Decizia : Respinge acțiunea. Extrasele din documentul din 2006 privind normele și criteriile de securitate, comunicate de Comisia Europeană Tribunalului în cursul procedurii, vor fi înapoiate acesteia de îndată, în plic confidențial purtând mențiunea „clasificat Restreint UE”. Comisia Europeană suportă totalitatea cheltuielilor de judecată.
Sumarul hotărârii
1. Funcționari – Acțiune – Acțiune în despăgubire formulată în lipsa unei proceduri precontencioase conforme cu statutul – Inadmisibilitate
(Statutul funcționarilor, art. 90 și 91)
2. Funcționari – Acțiune – Acțiune în despăgubire – Adaptare a cuantumului prejudiciului față de cel care figurează în cererea precontencioasă – Admisibilitate – Condiții
3. Funcționari – Asigurări sociale – Accident de muncă – Prestație forfetară în temeiul regimului statutar – Cerere de despăgubire suplimentară în temeiul dreptului comun – Admisibilitate – Condiții
(Statutul funcționarilor, art. 73)
4. Funcționari – Acțiune – Acțiune în despăgubire – Origine – Raport de muncă
(art. 236 CE; Statutul funcționarilor, art. 90 și 91)
5. Funcționari – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Condiții – Nelegalitate
(art. 236 CE)
6. Funcționari – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Condiții – Reparare a unui prejudiciu produs unui funcționar sau unui agent – Obligația de solicitudine care incumbă administrației – Conținut
(art. 236 CE; Statutul funcționarilor, art. 90 și 91)
7. Funcționari – Protecția securității și a sănătății – Obligații ale instituțiilor – Conținut – Directiva 89/391 privind punerea în aplicare de măsuri pentru promovarea îmbunătățirii securității și sănătății lucrătorilor la locul de muncă
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 31 alin. (1); Statutul funcționarilor, art. 1e alin. (2); Directiva 89/391 a Consiliului]
8. Procedură – Măsuri de organizare a procedurii – Cerere de depunere a unui document – Verificare a caracterului confidențial
[Regulamentul de procedură al Tribunalului Funcției Publice, art. 44 alin. (1) și (2)]
9. Funcționari – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Nepunere în aplicare a măsurilor minime de securitate pentru locuințele personalului repartizat în țări terțe – Greșeală de serviciu
10. Funcționari – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate
11. Funcționari – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate
12. Funcționari – Răspundere extracontractuală a instituțiilor – Răspundere pentru un act licit – Principiu nerecunoscut în dreptul Uniunii
(art. 288 CE)
13. Funcționari – Obligația de asistență care incumbă administrației – Conținut
(Statutul funcționarilor, art. 24)
14. Procedură – Cheltuieli de judecată – Cheltuieli nejustificate sau șicanatoare
[Regulamentul de procedură al Tribunalului Funcției Publice, art. 87 alin. (2) și art. 88]
1. În cadrul unei acțiuni a unui funcționar prin care se urmărește exclusiv repararea diverselor prejudicii prezumate a fi cauzate de o serie de greșeli sau de omisiuni care, în absența oricărui efect juridic, nu pot fi calificate drept acte cauzatoare de prejudicii, concluziile în despăgubiri sunt admisibile în fața Tribunalului numai dacă au fost precedate, mai întâi, de o cerere adresată administrației având același obiect și fiind întemeiată pe aceleași capete de cerere referitoare la prejudiciu, apoi de o reclamație formulată împotriva deciziei administrației prin care aceasta s‑a pronunțat, în mod explicit sau implicit, asupra cererii respective. Astfel, în cadrul sistemului căilor de atac prevăzut de articolele 90 și 91 din statut, atunci când o acțiune este strict în despăgubiri, procedura administrativă trebuie să înceapă în mod imperativ, sub sancțiunea inadmisibilității unei acțiuni ulterioare, printr‑o cerere a persoanei interesate care să solicite autorității împuternicite să facă numiri repararea prejudiciilor pretinse și continuă, dacă este cazul, prin introducerea unei reclamații îndreptate împotriva deciziei de respingere a cererii.
În plus, concluziile prezentate în fața instanței Uniunii trebuie să aibă același obiect cu cele expuse în reclamație și să nu conțină decât capete de cerere formulate în contestație care se întemeiază pe aceeași cauză cu cele invocate în reclamație, aceste capete de cerere putând fi, în etapa contencioasă, dezvoltate prin prezentarea unor motive și argumente care nu figurează în mod necesar în reclamație, dar care au o strânsă legătură cu aceasta. Strict în materie de despăgubiri, noțiunea de cauză, care trebuie interpretată în sens larg, este definită cu trimitere la capete de cerere formulate în contestație invocate de funcționarul în cauză în cadrul cererii în despăgubiri. Aceste capete de cerere cu privire la prejudiciu determină obiectul reparației solicitate de funcționar și, în consecință, obiectul cererii asupra căreia administrația trebuie să se pronunțe.
(a se vedea punctele 82-85)
Trimitere la:
Curte: 23 aprilie 2002, Campogrande/Comisia, C‑62/01 P, punctul 34
Tribunalul de Primă Instanță: 13 iulie 1995, Saby/Comisia, T‑44/93, punctul 31
Tribunalul Funcției Publice: 1 iulie 2010, Mandt/Parlamentul European, F‑45/07, punctul 119
2. În cadrul unei acțiuni în despăgubire, un funcționar poate adapta, în cererea introductivă, valoarea pretențiilor care figurează în cererea sa adresată administrației, în special dacă prejudiciile sale se agravează ulterior sau dacă întinderea prejudiciilor sale nu este cunoscută sau nu poate fi evaluată decât după introducerea acesteia, însă cu condiția ca respectivele capete de cerere referitoare la prejudicii în temeiul cărora acesta solicită o despăgubire să fi figurat în cererea menționată.
(a se vedea punctul 86)
Trimitere la:
Curte: 23 septembrie 2004, Hectors/Parlamentul European, C‑150/03 P, punctul 62
3. Din cauza caracterului forfetar al prestațiilor prevăzute de statut în favoarea succesorilor în drepturi ai unui funcționar decedat, ei sunt îndreptățiți să solicite o despăgubire suplimentară instituției atunci când aceasta poate fi considerată răspunzătoare pentru decesul funcționarului, iar prestațiile din statut nu sunt suficiente pentru a asigura repararea deplină a prejudiciului suferit.
(a se vedea punctul 106)
Trimitere la:
Curte: 8 octombrie 1986, Leussink/Comisia, 169/83 și 136/84, punctul 13; 9 septembrie 1999, Lucaccioni/Comisia, C‑257/98 P, punctele 22 și 23
4. Un litigiu între un funcționar și instituția de care depinde sau depindea și vizând repararea unui prejudiciu se plasează, atunci când își află originea în raportul de muncă care leagă sau lega persoana interesată de instituție, în cadrul articolului 236 CE și al articolelor 90 și 91 din statut și se află în afara domeniului de aplicare al articolelor 235 CE și 288 CE. Situația este aceeași în cazul unui litigiu între succesorii în drepturi ai unui funcționar decedat sau reprezentantul legal al acestora și instituția de care depindea acest funcționar, un astfel de litigiu aflându‑și originea în raportul de muncă dintre acesta din urmă și instituția respectivă.
(a se vedea punctul 116)
Trimitere la:
Curte: 22 octombrie 1975, Meyer‑Burckhardt/Comisia, 9/75, punctul 7; 17 februarie 1977, Reinarz/Comisia și Consiliul, 48/76, punctul 10; 10 iunie 1987, Pomar/Comisia, 317/85, punctul 7; 7 octombrie 1987, Schina/Comisia, 401/85, punctul 9
Tribunalul de Primă Instanță: 26 iunie 2009, Marcuccio/Comisia, T‑114/08 P, punctele 12, 13 și 24
Tribunalul Funcției Publice: 11 mai 2010, Nanopoulos/Comisia, F‑30/08, punctele 130-133, care face obiectul unui recurs pendinte pe rolul Tribunalului Uniunii Europene, cauza T‑308/10 P
5. Răspunderea unei instituții, în cadrul articolului 236 CE, presupune reunirea unui ansamblu de condiții, respectiv existența unei greșeli de serviciu sau a unei nelegalități săvârșite de instituție, realitatea unui prejudiciu cert și care poate fi evaluat, precum și existența unei legături de cauzalitate între greșeală și prejudiciul pretins.
În ceea ce privește prima dintre aceste condiții, instanța Uniunii trebuie să ia în considerare, printre elementele relevante ale cazului cu care este sesizată, marja de apreciere de care dispunea administrația la data faptelor în litigiu.
În această privință, atunci când instituția dispune de o marjă largă de apreciere, în special atunci când nu este obligată să acționeze într‑un anumit sens în temeiul cadrului juridic aplicabil, criteriul decisiv pentru a aprecia că prima condiție este îndeplinită este cel al încălcării vădite și grave a limitelor care se impun acestei puteri de apreciere. Atunci când nu a fost săvârșită de administrație nicio eroare vădită, nu îi poate fi imputată nicio nelegalitate, iar răspunderea sa este în acest caz exclusă.
În schimb, atunci când marja de apreciere a administrației este redusă în mod considerabil, chiar inexistentă, simpla încălcare a dreptului Uniunii poate fi suficientă pentru stabilirea unei încălcări suficient de grave, de natură să angajeze răspunderea instituției. Astfel, atunci când administrația trebuie să adopte o conduită determinată, care îi este impusă de textele în vigoare, cu respectarea principiilor generale sau a drepturilor fundamentale, sau chiar de norme pe care ea însăși le‑a impus, o simplă neîndeplinire a unei astfel de obligații poate angaja răspunderea instituției în cauză.
(a se vedea punctele 117-120)
Trimitere la:
Curte: Lucaccioni/Comisia, citată anterior, punctul 14; 4 iulie 2000, Bergaderm și Goupil/Comisia, C‑352/98 P, punctul 44
Tribunalul de Primă Instanță: 13 decembrie 1990, Moritz/Comisia, T‑20/89, punctul 19; 9 februarie 1994, Latham/Comisia, T‑82/91, punctul 72; 21 februarie 1995, Moat/Comisia, T‑506/93, punctul 46
Tribunalul Funcției Publice: 2 mai 2007, Giraudy/Comisia, F‑23/05, punctele 104, 105 și 167
6. Contenciosul în materia funcției publice în temeiul articolului 236 CE și al articolelor 90 și 91 din statut, inclusiv cel privind repararea unui prejudiciu cauzat unui funcționar sau unui agent, respectă norme specifice și speciale în raport cu cele care decurg din principiile generale care reglementează răspunderea extracontractuală a Uniunii în cadrul articolului 235 CE și al articolului 288 al doilea paragraf CE. Astfel, rezultă în special din statut că, spre deosebire de orice alt particular, funcționarul sau agentul Uniunii este legat de instituția de care depinde printr‑un raport juridic de muncă care presupune un echilibru între drepturile și obligațiile reciproce specifice, reflectat prin obligația de solicitudine a instituției față de persoana interesată. Acest echilibru este destinat, în esență, păstrării relației de încredere care trebuie să existe între instituții și funcționarii acestora pentru a garanta cetățenilor îndeplinirea eficientă a misiunilor de interes general încredințate instituțiilor. Prin urmare, atunci când acționează în calitate de angajator, Uniunea este supusă unei răspunderi mai mari, care se manifestă prin obligația de a repara prejudiciile cauzate personalului său prin orice nelegalitate săvârșită în calitate de angajator.
(a se vedea punctul 123)
Trimitere la:
Curte: 29 iunie 1994, Klinke/Curtea de Justiție, C‑298/93 P, punctul 38; 6 martie 2001, Connolly/Comisia, C‑274/99 P, punctele 44-47
Tribunalul de Primă Instanță: 12 iunie 2002, Mellone/Comisia, T‑187/01, punctul 74; 14 octombrie 2004, Polinsky/Curtea de Justiție, T‑1/02, punctul 47
7. În ceea ce privește securitatea condițiilor de muncă ale personalului său, o instituție, precum toți angajatorii publici sau privați, are obligația de a acționa. Astfel, acest personal poate să invoce dreptul la condiții de muncă care să respecte sănătatea, securitatea și demnitatea sa, astfel cum se amintește de altfel la articolul 31 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
De asemenea, rezultă din articolul 1e alineatul (2) din statut și din mai multe directive europene, în special din Directiva 89/391 privind punerea în aplicare de măsuri pentru promovarea îmbunătățirii securității și sănătății lucrătorilor la locul de muncă, că angajatorul are obligația de a asigura securitatea și sănătatea personalului său în toate aspectele legate de muncă. În acest domeniu, obligația instituției, în calitate de angajator, de a asigura securitatea personalului său se impune cu o rigoare deosebită și marja de apreciere a administrației în domeniu este, fără a fi inexistentă, redusă.
Oricât de extinsă ar fi, această obligație de a asigura securitatea propriului personal nu poate merge însă până la a impune instituției respective o obligație absolută de rezultat. Nu pot fi neglijate în special constrângerile de ordin bugetar, administrativ sau tehnic cu care se confruntă administrația, care fac uneori dificilă și chiar imposibilă punerea în aplicare în termen scurt a unor măsuri care sunt totuși urgente și necesare, în pofida diligențelor depuse de autoritățile competente. În plus, această obligație de securitate devine delicată atunci când, spre deosebire de un lucrător care ocupă un post fix într‑un anumit loc, funcționarul respectiv ajunge să își exercite atribuțiile într‑o țară terță și să își asume o funcție, comparabilă cu o funcție diplomatică, expusă unor riscuri variate și care pot fi mai greu identificate și controlate.
În această privință, locuința unui asemenea funcționar, chiar dacă este pusă la dispoziția acestuia ca urmare a funcțiilor sale și face obiectul unor măsuri de protecție specifice în anumite delegații din țări terțe, nu poate fi complet asimilată unui post de lucru sau unui loc de muncă, în sensul Directivei 89/391. Într‑un asemenea context, obligația de securitate care îi revine instituției implică, mai întâi, ca instituția să evalueze riscurile la care este expus propriul personal și să se angajeze într‑un demers preventiv integrat la toate nivelurile serviciului, apoi ca aceasta să informeze personalul în cauză cu privire la riscurile care au putut fi identificate și să se asigure că personalul a primit într‑adevăr instrucțiunile corespunzătoare referitoare la riscurile pentru securitatea sa și, în sfârșit, ca aceasta să ia măsurile de protecție adaptate și să pună în aplicare organizarea și mijloacele pe care le‑a considerat necesare.
(a se vedea punctele 126, 127 și 130-132)
Trimitere la:
Curte: 14 iunie 2007, Comisia/Regatul Unit, C‑127/05
Tribunalul Funcției Publice: 30 aprilie 2009, Aayhan și alții/Parlamentul European, F‑65/07, punctul 116
8. În cazul în care un document este comunicat de o parte Tribunalului Funcției Publice pentru ca acesta să fie în măsură să îi verifice caracterul confidențial în sensul articolului 44 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, protecția caracterului confidențial al documentului poate implica accesul celeilalte părți la acest document numai sub forma unui rezumat sumar întocmit de Tribunal și, în consecință, poate avea efectul ca procesul să nu fie pe deplin contradictoriu. Cu toate acestea, dreptul celeilalte părți la protecție jurisdicțională efectivă nu poate fi garantat, într‑o asemenea situație, decât dacă Tribunalul, prin derogare de la articolul 44 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, se întemeiază el însuși pe extrasele relevante din acest document pentru a fi în măsură să se pronunțe în deplină cunoștință de cauză, deși aceste extrase au fost comunicate Tribunalului de instituție numai în scopul verificării de către Tribunal a caracterului confidențial al documentului.
(a se vedea punctul 156)
9. Nerespectând cerințele minime de securitate pentru locuințele personalului său repartizat în țări terțe, o instituție săvârșește o greșeală de serviciu de natură să angajeze răspunderea sa. Astfel, deși, în circumstanțe specifice, în special în caz de urgență, se poate avea temporar în vedere ocuparea unei locuințe provizorii care nu are aceleași dispozitive de securitate ca acelea ale unei locuințe definitive, cu toate acestea, administrația nu poate fi scutită de punerea în aplicare a unor măsuri minime, care să permită adaptarea la principalele riscuri pentru securitatea persoanelor care locuiesc în locuința provizorie sau limitarea probabilității acestora, în condiții acceptabile din punct de vedere bugetar și administrativ. Acest lucru este cu atât mai valabil cu cât instituția vizată a luat cunoștință de existența unor circumstanțe specifice.
(a se vedea punctele 173, 174 și 176)
10. Doar o culpă care a cauzat prejudiciul printr‑o relație directă de la cauză la efect angajează răspunderea instituției. Or, Uniunea nu poate fi considerată responsabilă decât de prejudiciul care decurge în mod suficient de direct din comportamentul neregulamentar al instituției în cauză. În această privință, reclamantul trebuie să arate că, fără greșeala săvârșită, prejudiciul nu s‑ar fi produs și că această greșeală este cauza determinantă a prejudiciului său. Atunci când prejudiciul este o consecință ineluctabilă și imediată a greșelii săvârșite, legătura de cauzalitate este dovedită. Pe de altă parte, prejudiciul poate să nu își găsească originea directă și certă într‑o singură cauză, ci să fi fost provocat de mai multe cauze, care concură în mod hotărâtor la producerea sa.
În ceea ce privește o culpă constând în neîndeplinirea de către o instituție a obligației sale de a respecta cerințele minime de securitate pentru o locuință a unui funcționar repartizat într‑o țară terță, legătura de cauzalitate dintre această culpă și asasinat este demonstrată atunci când s‑a dovedit corespunzător cerințelor legale că, în cazul în care instituția și‑ar fi respectat obligația de a asigura protecția funcționarului său, asasinatul nu s‑ar fi produs. Situația este identică în privința legăturii de cauzalitate dintre culpă și pierderea unei șanse de supraviețuire a funcționarului.
(a se vedea punctele 179-181, 183 și 190)
Trimitere la:
Curte: 12 iunie 1986, Sommerlatte/Comisia, 229/84, punctele 24-27; 27 martie 1990, Grifoni/CEEA, C‑308/87, punctele 17 și 18
Tribunalul de Primă Instanță: 30 septembrie 1998, Coldiretti și alții/Consiliul și Comisia, T‑149/96, punctele 116 și 122; 9 iulie 1999, New Europe Consulting și Brown/Comisia, T‑231/97, punctele 57-60; 24 octombrie 2000, Fresh Marine/Comisia, T‑178/98, punctul 118 și jurisprudența citată
Tribunalul Uniunii Europene: 19 martie 2010, Gollnisch/Parlamentul European, T‑42/06, punctul 110 și jurisprudența citată
11. Prejudiciul poate să nu își găsească originea directă și certă într‑o singură cauză, ci să fi fost provocat de mai multe cauze, care concură în mod hotărâtor la producerea sa. Jurisprudența nu solicită în mod necesar ca instituția să poarte răspunderea exclusivă pentru prejudiciu pentru ca răspunderea administrației să fie angajată. În ipoteza în care culpa se împarte între o instituție și un terț, instituția este obligată să repare numai o parte din prejudiciul suferit de victimă.
Aceasta este situația atunci când o instituție creează condițiile pentru producerea prejudiciului, neluând măsurile de securitate suficiente pentru a împiedica intrarea agresorului în locuința privată a unui funcționar din delegații. Cu toate acestea, întrucât o astfel de culpă nu a avut drept consecință imediată și ineluctabilă asasinatul, instituția nefiind responsabilul principal pentru prejudiciu, partea sa de răspundere se limitează la 30 % din prejudiciul suferit.
(a se vedea punctele 181 și 192-194)
Trimitere la:
Curte: Sommerlatte/Comisia, citată anterior, punctele 24-27, și Grifoni/CEEA, citată anterior, punctele 17 și 18
12. În starea actuală a dreptului Uniunii, articolul 288 CE, care face trimitere la principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre, nu poate fi interpretat ca permițând angajarea răspunderii Uniunii în absența unei culpe, în urma unui act sau a unei omisiuni licite.
Prin urmare, instanța Uniunii nu distinge motivele care justifică posibilitatea ca, în relațiile cu propriul personal, răspunderea instituțiilor Uniunii să fie angajată în baza unor condiții radical diferite de cele care prevalează în cadrul articolului 288 CE, îndepărtându‑se de principiile generale comune ordinilor juridice din statele membre.
(a se vedea punctele 209 și 212)
13. Finalitatea articolului 24 din statut este de a acorda funcționarilor și agenților în activitate siguranță pentru prezent și pentru viitor cu scopul de a le permite, în interesul general al serviciului, să își îndeplinească mai bine funcțiile. Din acest articol și din jurisprudența aferentă acestuia rezultă că instituțiile Uniunii nu au obligația, în temeiul acestei dispoziții, de a acorda asistență propriilor funcționari decât cu ocazia unor acțiuni din partea unor terți și al căror obiect sunt funcționarii ca urmare a calității și a atribuțiilor lor.
Prin urmare, atunci când un funcționar nu a fost asasinat din cauza calității și a atribuțiilor sale, succesorul său în drepturi nu poate invoca în mod valabil beneficiul dispozițiilor articolului 24 din statut.
(a se vedea punctele 220, 221, 224 și 225)
Trimitere la:
Curte: Sommerlatte/Comisia, citată anterior, punctul 19; 5 octombrie 1988, Hamill/Comisia, 180/87, punctul 15
Tribunalul de Primă Instanță: 27 iunie 2000, K/Comisia, T‑67/99, punctul 32
14. Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Tribunalul Funcției Publice poate, în măsura impusă de echitate, să decidă ca o parte care cade în pretenții să fie obligată numai la plata parțială a cheltuielilor de judecată sau chiar să nu fie obligată la plata acestora. În plus, potrivit articolului 88 din Regulamentul de procedură, o parte, chiar dacă a avut câștig de cauză, poate fi obligată la plata, în tot sau în parte, a cheltuielilor de judecată, în cazul în care conduita acesteia, inclusiv din perioada anterioară formulării cererii introductive, justifică acest lucru, în special în cazul în care a provocat celeilalte părți cheltuieli apreciate ca fiind nejustificate sau șicanatoare.
În această privință, atunci când o instituție a amânat în mod considerabil derularea procesului, refuzând, în primul rând, să comunice Tribunalului anumite documente și informații și obligând Tribunalul să organizeze o a doua ședință, precum și dând răspunsuri inexacte Tribunalului, se face o apreciere justă a circumstanțelor speței obligând instituția să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată rezonabile și justificate în mod corespunzător ale părții adverse.
(a se vedea punctele 229, 230 și 232)