ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (juge unique)
23 octobre 2013 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Promotion – Exercice de promotion 2008 – Exercice de promotion 2009 – Décision de ne pas promouvoir la requérante – Motivation – Motivation générale et stéréotypée »
Dans l’affaire F‑98/12,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Kathleen Verstreken, fonctionnaire du Conseil de l’Union européenne, demeurant à Bruxelles (Belgique), représentée par Mes D. Abreu Caldas, S. Orlandi, A. Coolen, J.‑N. Louis et É. Marchal, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Bauer et A. Bisch, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(juge unique),
juge : K. Bradley,
greffier : X. Lopez Bancalari, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 16 mai 2013,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 17 septembre 2012, Mme Verstreken demande l’annulation de la décision du 7 novembre 2011 de ne pas la promouvoir au grade AD 12 au titre des exercices de promotion 2008 et 2009, adoptée par le Conseil de l’Union européenne en exécution de l’arrêt du Tribunal du 15 décembre 2010, Almeida Campos e.a./Conseil (F‑14/09, ci-après l’« arrêt Almeida Campos »).
Faits à l’origine du litige
2 La requérante est entrée au service du secrétariat général du Conseil le 1er mars 1999 en tant que traductrice. À compter du 1er juillet 2007, elle a été mise à disposition du Centre de situation conjoint de l’Union européenne (ci-après le « SITCEN »), rattaché au secrétariat général du Conseil, pour une période de neuf mois. Par la suite, elle a été affectée définitivement au SITCEN à compter du 1er avril 2008.
Exercice de promotion 2008
3 Dans le cadre de l’exercice de promotion 2008, la commission consultative de promotion chargée de formuler des propositions de promotion pour les fonctionnaires du groupe de fonctions des administrateurs (AD) affectés à des fonctions linguistiques a soumis à l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») une liste de 22 fonctionnaires lui paraissant susceptibles d’être promus au grade AD 12. Le nom de la requérante ne figurait pas sur cette liste.
4 Parallèlement, toujours dans le cadre de l’exercice de promotion 2008, la commission consultative de promotion chargée de formuler des propositions de promotion pour les fonctionnaires du groupe de fonctions AD affectés à des fonctions autres que linguistiques a soumis à l’AIPN une liste de quinze fonctionnaires lui paraissant susceptibles d’être promus au grade AD 12.
5 Par la communication au personnel no 74/08 du 23 avril 2008, l’AIPN a informé le personnel de sa décision de donner suite aux propositions formulées respectivement par les deux commissions consultatives et de promouvoir au grade AD 12, avec effet au 1er janvier 2008, les fonctionnaires figurant sur les deux listes mentionnées aux points 3 et 4 du présent arrêt.
6 La requérante, ensemble avec trois autres fonctionnaires, a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous la référence F‑14/09 et dirigé, notamment, contre la décision de ne pas la promouvoir au titre de l’exercice de promotion 2008.
7 Par l’arrêt Almeida Campos, le Tribunal a annulé la décision mentionnée au point précédent au motif qu’en procédant à deux examens comparatifs distincts des mérites, l’un portant sur ceux des administrateurs affectés à des fonctions linguistiques, l’autre portant sur ceux des administrateurs affectés aux autres fonctions, le Conseil avait méconnu les dispositions de l’article 45, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), lequel suppose que l’examen comparatif des mérites soit conduit sur une base égalitaire (arrêt Almeida Campos, points 35 à 37).
Exercice de promotion 2009
8 Dans le cadre de l’exercice de promotion 2009, la commission consultative de promotion chargée de formuler des propositions de promotion pour les fonctionnaires du groupe de fonctions AD affectés à des fonctions autres que linguistiques a soumis à l’AIPN une liste de 22 fonctionnaires lui paraissant susceptibles d’être promus au grade AD 12, sur laquelle le nom de la requérante ne figurait pas. Par la communication au personnel no 94/09 du 27 avril 2009, l’AIPN a informé le personnel de sa décision de donner suite à cette proposition et de promouvoir au grade AD 12, avec effet au 1er janvier 2009, les fonctionnaires figurant sur ladite liste.
9 La requérante, ensemble avec deux autres fonctionnaires, a introduit un recours, enregistré sous la référence F‑16/10 et dirigé, notamment, contre la décision de ne pas la promouvoir au grade AD 12 au titre de l’exercice de promotion 2009. La procédure dans cette affaire a tout d’abord été suspendue par ordonnance du président de la troisième chambre du Tribunal du 18 mars 2011. Puis, suite à l’accord intervenu entre les parties, ladite affaire a été radiée du registre du Tribunal par ordonnance du président de la troisième chambre du Tribunal du 18 octobre 2012.
Mesures d’exécution de l’arrêt Almeida Campos
10 Par la communication au personnel no 86/11 du 12 septembre 2011, le Conseil a informé le personnel des mesures adoptées suite à l’arrêt Almeida Campos et en particulier de la modification du fonctionnement des commissions consultatives de promotion compétentes pour les fonctionnaires du groupe de fonctions AD. Désormais, les commissions consultatives de promotion, séparées selon qu’elles concernent les administrateurs affectés à des fonctions linguistiques ou non, sont chargées des travaux préparatoires. Ensuite, les deux commissions se réunissent en une commission conjointe (ci-après la « commission consultative conjointe ») qui procède à l’examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires du groupe de fonctions AD.
11 Par note du 20 septembre 2011, le secrétaire général du Conseil a chargé la commission consultative conjointe pour le groupe de fonctions AD de procéder à un examen comparatif unique des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables au grade AD 12 pour l’exercice de promotion 2008 et, pour autant que de besoin, pour l’exercice de promotion 2009.
12 Le 5 octobre 2011, la commission consultative conjointe a conclu qu’« il n’y a[vait] pas lieu de promouvoir [la requérante] en surnombre des fonctionnaires déjà promus au grade AD 12 au titre des exercices [de promotion] 2008 [et] 2009 ».
13 Par note du 7 novembre 2011, la requérante a été informée de la décision du même jour, adoptée par l’AIPN suite au rapport de la commission consultative conjointe, de ne pas la promouvoir au grade AD 12 au titre des exercices de promotion 2008 et 2009 (ci-après la « décision de non-promotion »).
14 Par lettre du 6 février 2012, la requérante a introduit une réclamation, au titre de l’article 90 paragraphe 2, du statut, contre la décision de non-promotion. L’AIPN a rejeté la réclamation par décision du 6 juin 2012.
Conclusions des parties et procédure
15 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision de non-promotion ;
– pour autant que de besoin, annuler la décision portant rejet de la réclamation ;
– condamner le Conseil aux dépens.
16 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
17 Par décision du 30 avril 2013, les parties entendues, la troisième chambre du Tribunal, à laquelle l’affaire a été attribuée, a décidé à l’unanimité, en application de l’article 14 du règlement de procédure, que l’affaire serait jugée par le juge rapporteur statuant en tant que juge unique.
En droit
Sur les conclusions dirigées contre la décision de rejet de la réclamation
18 La requérante demande l’annulation de la décision portant rejet de la réclamation « pour autant que de besoin ».
19 Selon une jurisprudence constante, des conclusions en annulation formellement dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation ont pour effet, dans le cas où cette décision est dépourvue de contenu autonome, de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, point 8).
20 En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la motivation pertinente pour apprécier la légalité de la décision de non-promotion est celle qui figure dans la décision portant rejet de la réclamation, de sorte qu’il y a lieu de conclure que le présent recours a pour effet de saisir le Tribunal de la décision de non-promotion, dont la motivation a été précisée par la décision du 6 juin 2012 rejetant la réclamation (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 10 juin 2004, Eveillard/Commission, T‑258/01, points 31 et 32 ; arrêt du Tribunal du 14 novembre 2012, Bouillez/Conseil, F‑75/11, point 23).
Sur les conclusions dirigées contre la décision de non-promotion
Arguments des parties
21 La requérante soulève à l’appui de ses conclusions dirigées contre la décision de non-promotion un moyen unique, tiré du défaut de motivation.
22 En effet, la requérante observe, d’une part, que la décision de non-promotion ne contient aucune motivation et, d’autre part, que la décision portant rejet de la réclamation ne comporte pas la moindre explication quant à la comparaison de ses mérites avec ceux des fonctionnaires promus.
23 En outre, la requérante considère que, puisque la décision de non-promotion a été adoptée en exécution de l’arrêt Almeida Campos, l’AIPN était tenue à une obligation de motivation spécifique, comportant des explication précises sur différents aspects liés à sa situation concrète, à savoir sur le fait qu’elle avait accepté de suivre une formation spécifique permettant sa mobilité d’une unité de traduction au SITCEN, sur la pénalisation dont elle aurait été victime en raison de sa mobilité et sur les mesures adoptées par le Conseil pour assurer le respect du principe d’égalité de traitement dans sa situation spécifique.
24 Le Conseil conteste les arguments de la requérante en affirmant que la décision portant rejet de la réclamation était suffisamment motivée par rapport au seul grief contenu dans la réclamation qui était tiré de la violation de l’obligation de motivation. Le Conseil estime que, en fournissant des informations sur les critères pris en compte pour adopter la décision de non-promotion, l’AIPN a répondu correctement à la réclamation. Lors de l’audience, le Conseil a précisé ses arguments en soutenant que la réclamation ne contenait aucun grief dirigé contre l’examen comparatif des mérites de la requérante avec ceux des fonctionnaires promus au grade AD 12 et qu’en donnant seulement des informations générales dans la décision portant rejet de la réclamation l’AIPN s’en est tenue à la lettre de la réclamation. Par ailleurs, selon le Conseil, l’AIPN aurait, de manière implicite, constaté dans la décision portant rejet de la réclamation qu’après l’examen comparatif des mérites il s’était avéré que les fonctionnaires finalement promus au grade AD 12 avaient des mérites supérieurs à ceux de la requérante.
25 Enfin, le Conseil conteste l’argumentation de la requérante selon laquelle, compte tenu des circonstances de l’espèce, l’AIPN était tenue à une obligation de motivation spécifique.
Appréciation du Tribunal
26 Le Tribunal rappelle que parmi les garanties conférées par le droit de l’Union dans les procédures administratives figure le droit à une bonne administration, consacré par l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lequel comporte « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions » indiquée au paragraphe 2, sous c), de ce même article (arrêt du Tribunal du 11 juillet 2013, Tzirani/Commission, F‑46/11, point 136).
27 L’obligation de motivation des actes faisant grief constitue un principe essentiel du droit de l’Union auquel il ne saurait être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses (arrêts du Tribunal de première instance du 29 septembre 2005, Napoli Buzzanca/Commission, T‑218/02, point 57, et la jurisprudence citée, et du 8 septembre 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, point 148, et la jurisprudence citée ; arrêt Tzirani/Comission, précité, point 137).
28 L’obligation de motiver toute décision faisant grief, prévue par l’article 25, deuxième alinéa, du statut, lequel ne constitue que la reprise dans le contexte spécifique des relations entre les institutions et leurs agents de l’obligation générale édictée à l’article 296 TFUE, a pour but de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est entachée d’un vice permettant d’en contester la légalité et de permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision litigieuse (arrêt Napoli Buzzanca/Commission, précité, point 57 ; arrêt Tzirani/Commission, précité, point 139).
29 Dans ce cadre, le caractère suffisant de la motivation doit être apprécié au regard du contexte factuel et juridique dans lequel s’inscrit l’acte attaqué. Ainsi, s’agissant des décisions de non-promotion, il est de jurisprudence constante que, si l’AIPN n’est pas tenue de motiver de telles décisions à l’égard des fonctionnaires évincés, elle doit motiver sa décision portant rejet d’une réclamation déposée, en vertu de l’article 90, paragraphe 2, du statut, par un fonctionnaire non promu, la motivation de cette décision de rejet étant censée coïncider avec la motivation de la décision contre laquelle la réclamation était dirigée (arrêts du Tribunal du 28 septembre 2011, AC/Conseil, F‑9/10, point 29 ; du 10 novembre 2011, Merhzaoui/Conseil, F‑18/09, point 71, et Bouillez/Conseil, précité, point 26).
30 En outre, il ne saurait être exigé de l’AIPN qu’elle motive sa décision à l’occasion du rejet de la réclamation au-delà des griefs invoqués dans ladite réclamation, en expliquant notamment pour quelles raisons chacun des fonctionnaires promouvables avait des mérites supérieurs à ceux de l’auteur de la réclamation (arrêt Merhzaoui/Conseil, précité, point 75). Les promotions se faisant au choix, conformément à l’article 45 du statut, il suffit à cet égard que la motivation de la décision portant rejet de la réclamation se rapporte à l’application des conditions légales et statutaires de promotion qui a été faite à la situation individuelle du fonctionnaire (arrêt du Tribunal de première instance du 20 février 2002, Roman Parra/Commission, T‑117/01, point 27 ; arrêt du Tribunal du 8 février 2012, Bouillez e.a./Conseil, F‑11/11, point 22).
31 En l’espèce, il y a lieu de constater que la décision de rejet de la réclamation contient uniquement des considérations d’ordre général quant aux nouvelles modalités de la procédure de promotion au sein du Conseil consécutives au prononcé de l’arrêt Almeida Campos et quant aux principes d’application de l’article 45 du statut, tirés de la jurisprudence en matière de promotion. En revanche, ladite décision ne comporte aucune indication concernant la situation spécifique de la requérante et en particulier n’explique nullement comment l’AIPN a appliqué les critères prévus par l’article 45 du statut à la situation individuelle de la requérante.
32 Or, une telle motivation, générale et stéréotypée, et qui ne comporte aucun élément d’information spécifique au cas de l’intéressée, équivaut, en réalité, à une absence totale de motivation (arrêts Roman Parra/Commission, précité, point 31, et Napoli Buzzanca/Commission, précité, point 74).
33 Il y a donc lieu de constater que la décision de non-promotion n’est pas motivée.
34 Cette conclusion ne saurait être affectée par l’argument du Conseil selon lequel l’absence de prise de position sur la situation individuelle de la requérante serait imputable au manque de clarté de la réclamation. Le Conseil considère, en effet, que l’AIPN a répondu avec précision au seul grief soulevé par la requérante au stade de la réclamation, qui était celui de l’absence de motivation de la décision de non-promotion.
35 Un tel argument se base sur une lecture erronée de la réclamation, qui ne tient pas compte de son libellé et qui n’est pas compatible avec l’obligation pour l’administration d’examiner la réclamation dans un esprit d’ouverture (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 18 septembre 2012, Cuallado Martorell/Commission, F‑96/09, point 60, et la jurisprudence citée, et du 13 mars 2013, Mendes/Commission, F‑125/11, point 35, et la jurisprudence citée). En effet, force est de constater, en premier lieu, que, dans sa réclamation, la requérante faisait grief à la décision de non-promotion de ne contenir « aucun élément d’information permettant […] de comprendre comment et sur la base de quels critères [s]es mérites […] auraient effectivement été comparés à ceux de ses collègues […] ». La référence à « [s]es mérites » ainsi que l’utilisation de l’adverbe « effectivement » indique clairement que la requérante ne se limitait pas à une demande relative aux critères utilisés par l’AIPN pour les promotions, mais demandait à l’administration de prendre position sur l’application de ces critères à son cas spécifique. En deuxième lieu, la réclamation elle-même comportait, pour le cas où l’administration n’y ferait pas droit, la demande d’une « copie anonymisée du procès-verbal des travaux de la commission consultative conjointe de promotion pour le groupe de fonctions AD et notamment de l’avis dans lequel elle a proposé à l’AIPN de ne pas promouvoir la [requérante] au grade AD 12 au titre des exercices de promotion 2008 et 2009 ». À l’évidence, la requérante faisait cette demande subsidiaire parce qu’elle souhaitait comprendre les raisons concrètes de la nouvelle décision de non-promotion qui serait prise à son égard.
36 L’argument du Conseil selon lequel le manque de clarté de la réclamation aurait compromis l’objectif de la procédure précontentieuse, à savoir permettre aux parties de trouver une solution amiable au litige, ne saurait non plus prospérer. À cet égard, il suffit de constater que, comme la requérante l’a indiqué à l’audience sans être contredite sur ce point, dans les quatre mois qui se sont écoulés entre l’introduction de la réclamation et l’adoption de la décision de rejet de la réclamation, l’AIPN n’a, à aucun moment, contacté la requérante à propos de sa réclamation. Si l’AIPN estimait que la réclamation n’était pas suffisamment précise pour lui permettre de comprendre la portée des griefs de la requérante, rien ne l’empêchait, compte tenu du caractère informel de la procédure précontentieuse, de prendre contact avec la requérante pour obtenir des éclaircissements.
37 Le Conseil ne saurait pas non plus prétendre, comme il l’a fait à l’audience, que l’AIPN avait interprété la réclamation comme une demande d’informations générales sur la portée de l’arrêt Almeida Campos.
38 En effet, force est de constater, d’une part, que le Conseil avait fourni à son personnel de nombreuses informations sur l’exécution de l’arrêt Almeida Campos, de sorte qu’une telle demande aurait été en principe inutile. D’autre part, une simple demande d’informations ne saurait être considérée comme une réclamation en l’absence de tout acte faisant grief. Or, l’AIPN a néanmoins traité la lettre de la requérante du 6 février 2012 comme une réclamation et non pas comme une simple demande d’informations.
39 En outre, dans sa lettre du 6 février 2012, la requérante a manifesté clairement et de façon précise sa volonté d’attaquer la décision de non-promotion, de sorte que la qualification de réclamation au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut de ladite lettre ne saurait être contestée (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 31 mai 1988, Rousseau/Cour des comptes, 167/86, point 8, et du 14 juillet 1988, Aldinger et Virgili/Parlement, 23/87 et 24/87, point 13 ; arrêt du Tribunal de première instance du 16 février 2005, Reggimenti/Parlement, T‑354/03, point 43 ; arrêt Cuallado Martorell/Commission, précité, point 60).
40 Enfin, à supposer même que la décision portant rejet de la réclamation se soit implicitement prononcée sur l’examen comparatif des mérites de la requérante avec ceux des fonctionnaires promus au grade AD 12, une telle indication implicite ne saurait dans aucun cas satisfaire à l’obligation de motivation prévue par l’article 25, deuxième alinéa, du statut.
41 Il s’ensuit qu’il y a lieu d’accueillir l’unique moyen soulevé et d’annuler la décision de non-promotion.
Sur les dépens
42 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
43 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que le Conseil a succombé en son recours. En outre, la requérante a, dans ses conclusions, expressément demandé que le Conseil soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, le Conseil doit supporter ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(juge unique)
déclare et arrête :
1) La décision du Conseil de l’Union européenne du 7 novembre 2011 de ne pas promouvoir Mme Verstreken au titre des exercices de promotion 2008 et 2009 est annulée.
2) Le Conseil de l’Union européenne supporte ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par Mme Verstreken.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 23 octobre 2013.