HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE A UNIUNII EUROPENE (Camera a doua)
13 decembrie 2012
Cauza F‑63/09
Paola Donati
împotriva
Băncii Centrale Europene (BCE)
„Funcție publică – Personalul BCE – Plângere pentru hărțuire morală – Anchetă administrativă – Acces la dosarul anchetei – Transmitere a dosarului persoanelor acuzate în plângere – Obligație de confidențialitate – Respectarea dreptului la apărare”
Obiectul: Acțiune formulată în temeiul articolului 36.2 din Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE, prin care doamna Donati solicită, în esență, pe de o parte, anularea deciziei Comitetului executiv al Băncii Centrale Europene (BCE) de a nu da curs plângerii sale referitoare la hărțuirea morală și, pe de altă parte, obligarea BCE la plata de daune interese
Decizia: Respinge acțiunea. Reclamanta suportă propriile cheltuieli de judecată și este obligată să suporte cheltuielile de judecată efectuate de Banca Centrală Europeană.
Sumarul hotărârii
1. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Obligația de solicitudine care incumbă administrației – Principiul bunei administrări – Domeniu de aplicare
(Statutul funcționarilor, art. 24)
2. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Regim disciplinar – Raport de anchetă internă referitoare la o pretinsă hărțuire morală în care se concluzionează că alegațiile trebuie respinse – Decizie a Comitetului executiv de a pune capăt anchetei și de a clasa definitiv plângerea – Consecință – Neinițiere a procedurii disciplinare
(Normele aplicabile personalului Băncii Centrale Europene, art. 8.3.2; Banca Centrală Europeană, Circulara nr. 1/2006)
3. Banca Centrală Europeană – Competențele Comitetului executiv – Adoptarea unor decizii în mod implicit – Admisibilitate
(Protocolul privind statutul sistemului european al băncilor centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 11.5)
4. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Anchete administrative interne – Termen pentru prezentarea unor observații – Lipsă – Respectarea unui termen rezonabil – Criterii de apreciere
(Banca Centrală Europeană, Circulara nr. 1/2006)
5. Acțiune introdusă de funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Act care lezează – Noțiune – Act pregătitor – Raport întocmit în urma unei anchete administrative interne – Excludere
[Statutul funcționarilor, art. 90 alin. (2); Normele aplicabile personalului Băncii Centrale Europene, art. 8.3.2]
6. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul de a fi asistat de un avocat – Domeniu de aplicare – Obligația de a permite persoanei care a depus plângerea să fie asistată în cadrul unei anchete interne – Inexistență
7. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Drepturi și obligații – Anchetă internă referitoare la o pretinsă hărțuire morală – Drept de acces al persoanei care a depus o plângere la dosarul anchetei – Limite – Obligația de confidențialitate a administrației
(Banca Centrală Europeană, Circulara nr. 1/2006)
8. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Anchete administrative interne – Obligația grupului de persoane însărcinate să efectueze ancheta de a convoca toți martorii propuși de persoana care a depus plângerea – Inexistență
(Banca Centrală Europeană, Circulara nr. 1/2006)
9. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Anchete administrative interne – Numire a membrilor grupului de persoane însărcinate să efectueze ancheta – Puterea de apreciere a administrației – Întindere – Control jurisdicțional – Limite
(Banca Centrală Europeană, Circulara nr. 1/2006)
10. Funcționari – Funcționari – Hărțuire morală – Noțiune – Aplicarea în timp
[Statutul funcționarilor, art. 12a alin. (3)]
1. Obligația de solicitudine a administrației față de agenții săi, consacrată la articolul 24 din statut, reflectă echilibrul drepturilor și al obligațiilor reciproce pe care statutul le‑a creat în raporturile dintre autoritatea publică și agenții serviciului public. Această obligație, precum și principiul bunei administrări implică în special ca, la adoptarea unei decizii privind situația unui funcționar sau a unui agent, autoritatea competentă să ia în considerare toți factorii care ar putea să îi influențeze decizia și, procedând astfel, să țină seama nu numai de interesul serviciului, ci și de cel al funcționarului sau al agentului respectiv. Această obligație de solicitudine, precum și obligația de a respecta principiul bunei administrări revin și Băncii Centrale Europene în privința personalului său.
(a se vedea punctul 94)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: 27 noiembrie 2008, Klug/EMEA, F‑35/07, punctul 67; 11 iulie 2012, AI/Curtea de Justiție, F‑85/10, punctul 166
2. Reiese din articolul 2 și din articolul 6 alineatul (14) din Circulara administrativă nr. 1/2006 privind anchetele administrative interne, adoptată de Banca Centrală Europeană, coroborate cu articolul 8.3.2 din Normele aplicabile personalului Băncii că, în cazul în care un raport de anchetă administrativă internă privind o pretinsă hărțuire morală ajunge la concluzia că alegațiile persoanei care a formulat plângerea referitoare la o pretinsă încălcare a obligațiilor profesionale ale unui membru al personalului Băncii nu sunt întemeiate, autoritatea competentă nu poate decât să pună capăt anchetei administrative interne și să claseze definitiv plângerea depusă.
În consecință prin adoptarea unei decizii formale în cadrul căreia ia act de raportul final de anchetă și decide să solicite serviciilor competente să informeze persoanele implicate cu privire la rezultatul său, Comitetul executiv aprobă chiar conținutul raportului final de anchetă, precum și consecințele pe care le implică acest conținut, și anume încheierea anchetei administrative și clasarea definitivă a plângerii. O astfel de decizie implică în mod necesar faptul că Comitetul executiv nu a adoptat o decizie în vederea inițierii unei proceduri disciplinare. Prin urmare, persoana care a formulat plângerea nu poate critica faptul că Comitetul executiv a adoptat în mod implicit decizia de a nu iniția o procedură disciplinară, întrucât neinițierea unei astfel de proceduri este consecința automată a oricărei decizii de clasare definitivă a unei plângeri la finalul unei anchete administrative.
În orice caz, întrucât raportul final de anchetă ajunge la concluzia că alegațiile autorului plângerii nu sunt întemeiate, aprobarea respectivului raport de către Comitetul executiv ar fi incompatibilă cu inițierea unei proceduri disciplinare împotriva persoanei care face obiectul anchetei administrative. Astfel, în condițiile în care articolul 8.3.2 din Normele aplicabile personalului prevede că Comitetul executiv poate decide să nu aplice nicio sancțiune administrativă persoanei care face obiectul anchetei administrative și, prin urmare, să nu inițieze o procedură disciplinară în privința sa chiar în cazul în care a avut loc o încălcare a obligațiilor profesionale, invers, în cazul în care, potrivit raportului final de anchetă, nu poate fi demonstrată nicio acuzație împotriva acestei persoane, Comitetul executiv nu poate decât să aducă această concluzie la cunoștința respectivei persoane și să claseze definitiv cauza.
(a se vedea punctele 105, 106, 111 și 112)
3. Articolul 11.5 din Protocolul privind statutul sistemului european al băncilor centrale și al Băncii Centrale Europene nu instituie o procedură specifică pentru adoptarea deciziilor Comitetului executiv, ci stabilește doar numărul de voturi de care beneficiază fiecare membru al Comitetului executiv și majoritatea de voturi necesară pentru adoptarea deciziilor. Prin urmare, nu se poate concluziona pe baza acestei dispoziții că există o interdicție ca Comitetul executiv să adopte decizii în mod implicit.
(a se vedea punctul 113)
4. În ceea ce privește termenul acordat unui agent al Băncii Centrale Europene pentru a prezenta observații cu privire la un proiect de raport de anchetă referitor la o pretinsă hărțuire morală pe care ar fi suferit‑o, întrucât Circulara administrativă nr. 1/2006 privind anchetele administrative interne, adoptată de Bancă, nu stabilește niciun termen, este aplicabil principiul termenului rezonabil.
În această privință, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri administrative trebuie apreciat în funcție de circumstanțele proprii fiecărei cauze și în special de contextul în care se înscrie aceasta, de diferitele etape procedurale care au fost urmate, de complexitatea cauzei, precum și de importanța sa pentru diferitele părți interesate. În schimb, caracterul rezonabil al respectivului termen de prezentare a observațiilor nu poate fi stabilit în funcție de disponibilitatea profesională a unui terț.
(a se vedea punctele 129 și 131)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 22 octombrie 1997, SCK și FNK/Comisia, T‑213/95 și T‑18/96, punctul 57; 17 septembrie 2003, Stadtsportverband Neuss/Comisia, T‑137/01, punctul 125
5. Actul care lezează un funcționar este actul care produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze direct și imediat interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia. Astfel, în domeniul acțiunilor introduse de funcționari, actele pregătitoare ale unei decizii nu reprezintă acte care lezează în sensul articolului 90 alineatul (2) din statut.
Acest lucru este valabil în ceea ce privește un raport întocmit în urma unei anchete administrative interne a Băncii Centrale Europene, care stabilește faptele și circumstanțele în care a avut loc încălcarea obligațiilor profesionale ale unui agent al Băncii și care nu constituie decât cel mult un act pregătitor al deciziei finale de a iniția sau de a nu iniția o anchetă disciplinară.
(a se vedea punctele 137 și 138)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: 10 noiembrie 2009, N/Parlamentul European, F‑71/08, punctul 28 și jurisprudența citată; 15 septembrie 2011, Munch/OAPI, F‑6/10, punctul 32 și jurisprudența citată
6. Întrucât procedura de anchetă urmată în cadrul unei anchete administrative interne a Băncii Centrale Europene are caracter administrativ, iar nu judiciar, singura finalitate a unei astfel de anchete fiind cea de a verifica faptele, un agent al Băncii care are statutul de persoană care a depus o plângere în cadrul acestei anchete nu poate susține în mod valabil că are dreptul, aferent dreptului său la apărare, de a fi asistat de avocatul său în cursul procedurii de anchetă. Prin urmare, faptul că persoana interesată nu a putut fi asistată de avocatul său în cursul unei anchete nu determină nelegalitatea acesteia și nici, pe cale de consecință, nelegalitatea deciziei Comitetului executiv al Băncii de a pune capăt anchetei.
(a se vedea punctele 137 și 139)
7. În procedura de anchetă administrativă efectuată în urma unei plângeri pentru hărțuire morală, administrația trebuie să examineze comparativ două drepturi care pot intra în conflict unul cu celălalt, și anume dreptul persoanei care face obiectul plângerii de a‑și exercita dreptul la apărare și dreptul persoanei care a depus plângerea ca plângerea sa să fie examinată în mod corect. Acest drept al persoanei care a depus plângerea se traduce într‑o obligație de confidențialitate ce revine administrației, în temeiul căreia aceasta este obligată să se abțină de la orice demers care ar putea compromite rezultatele anchetei administrative.
În această privință, reiese din modul de redactare a articolului 7 alineatul (3) din Circulara administrativă nr. 1/2006 privind anchetele administrative interne, adoptată de Banca Centrală Europeană, că persoanele care fac obiectul unei anchete administrative au un drept de acces limitat la documentele prezentate de persoana care a depus plângerea în susținerea acesteia, respectivul drept de acces fiind limitat la documentele care evidențiază fapte importante. Prin limitarea dreptului de acces al persoanelor care fac obiectul unei anchete administrative, această dispoziție urmărește să garanteze dreptul de apărare al acestor persoane asigurând în același timp respectarea de către administrație a obligației sale de confidențialitate.
(a se vedea punctele 171 și 174)
8. Un grup de persoane însărcinate să efectueze o anchetă administrativă internă a Băncii Centrale Europene nu are nicidecum obligația de a convoca toți martorii propuși în cadrul anchetei de persoana care a depus plângerea.
(a se vedea punctul 187)
9. În cadrul procedurii de anchetă administrativă internă a Băncii Centrale Europene, responsabilul privind ancheta și grupul de persoane însărcinate cu efectuarea acesteia se bucură de o largă putere de apreciere în ceea ce privește evaluarea necesității de a face apel la personalități din afara Băncii pentru a le numi în calitate de membri ai acestui grup și, respectiv, pentru a le cere părerea. Controlul exercitat de instanța Uniunii se limitează la aspectul dacă responsabilul privind ancheta și grupul de persoane însărcinate cu efectuarea acesteia au acționat în limite rezonabile și nu și‑a folosit într‑un mod vădit greșit puterea de apreciere.
(a se vedea punctul 194)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: 2 mai 2007, Giraudy/Comisia, F‑23/05, punctul 136
10. Interpretarea noțiunii de hărțuire morală care figurează în articolul 12a alineatul (3) din statut se aplică în ceea ce privește comportamentele care au avut loc începând cu data intrării în vigoare a respectivei dispoziții, și anume 1 mai 2004.
(a se vedea punctul 212)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: 9 decembrie 2008, Q/Comisia, F‑52/05, punctele 132, 133 et 135