MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
od 24. siječnja 2019.(1)
Predmet C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”
protiv
Land Niedersachsen
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Baselska konvencija – Uredba (EZ) br. 1013/2006 – Pošiljka otpada – Ostaci nakon havarije na otvorenom moru – Članak 1. stavak 3. točka (b) – Isključenje iz područja primjene – Otpad nastao u brodovima”
1. Iako Sud još nije imao prilike protumačiti članak 1. Uredbe (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada(2), ovaj predmet kao i predmet ReFood (C‑634/17)(3) pružaju mu mogućnost da znatno pojasni područje primjene tog teksta.
2. U ovom slučaju, povodom havarije na otvorenom moru(4) Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I, Njemačka) pozvao je Sud da utvrdi primjenjuje li se na ostatke nakon te havarije u obliku otpadaka metala i sredstva za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta na brodu članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 1013/2006, prema kojem je „otpad nastao u vozilima, u vlakovima, zrakoplovima i brodovima, ako se takav otpad istovaruje radi oporabe ili odlaganja” isključen iz područja primjene te uredbe.
3. Osim što je novo, pitanje tumačenja članka 1. Uredbe br. 1013/2006 usto je i osjetljivo. Nedvojbeno je, naime, da su danas gospodarenje otpadom i njegove pošiljke vrlo osjetljiva pitanja, osobito s obzirom na izazove u vezi s očuvanjem okoliša u pogledu otpada.
4. Poteškoće koje uzrokuje ovaj zahtjev za prethodnu odluku naglašene su činjenicom da se havarija dogodila na otvorenom moru čije je očuvanje ključno za zaštitu okoliša, a osobito za zaštitu i očuvanje morske faune i flore.
5. U ovom ću mišljenju u prvom redu iznijeti da, uzimajući u obzir tekst članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006., sustav i cilj te uredbe, ostaci o kojima je riječ u glavnom postupku jesu „otpad nastao u […] brodovima” u smislu te odredbe za koji je primjena navedene odredbe slijedom toga isključena.
6. Budući da je prilikom raspravljanja Sud bio pozvan da odluči o primjenjivosti članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006, nakon što su se brod i otpad vratili u luku u državi članici Europske unije, podredno ću predložiti Sudu da ne odgovori na takvo pitanje koje nije postavio sud koji je uputio zahtjev ili da na njega odgovori niječno kako bi se poštovao vrlo jasan tekst te odredbe.
I. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
7. Članak 1. Konvencije o nadzoru prekograničnog prometa opasnog otpada i njegovu odlaganju, potpisane u Baselu 22. ožujka 1989. i odobrene u ime Zajednice Odlukom Vijeća 93/98/EEZ od 1. veljače 1993.(5), određuje područje primjene te konvencije. U tu svrhu on u stavcima 1. i 4. određuje:
„1. Za potrebe ove Konvencije, sljedeće vrste otpada koje se nalaze u prekograničnom prometu smatrat će se ,opasnim otpadom’:
(a) Otpad koji spada u bilo koju kategoriju iz Dodatka I., osim onog otpada koji nema niti jedno od obilježja navedenih u Dodatku III., i
(b) Otpad koji nije obuhvaćen stavkom (a), ali je definiran kao, ili se smatra, opasnim otpadom prema domaćem zakonodavstvu države Potpisnice koja ga izvozi, uvozi ili prevozi u prolazu.
[…]
4. Otpad koji nastaje zbog uobičajenog pogona brodova, ispuštanje s kojih je obuhvaćeno drugim međunarodnim instrumentom, nije uključen u opseg ove Konvencije.”
8. Članak 2. točka 3. navedene konvencije određuje:
„Za potrebe ove Konvencije:
[…]
3. ,Prekogranični promet’ podrazumijeva promet opasnog otpada ili drugih vrsta otpada s područja pod nacionalnom jurisdikcijom jedne države na ili kroz područje pod nacionalnom jurisdikcijom druge države ili na ili kroz područje koje nije pod nacionalnom jurisdikcijom niti jedne države, pod uvjetom da su u promet uključene barem dvije države;”
9. Člankom 4. stavkom 1. i stavkom 2. točkom (d) Baselske konvencije određeno je:
„1. (a) Potpisnice koje koriste svoje pravo da zabrane uvoz opasnog otpada ili drugih vrsta otpada u svrhu njegova odlaganja obavijestit će druge Potpisnice o svojoj odluci, prema članku 13.
(b) Potpisnice će zabraniti ili neće dozvoliti izvoz opasnog otpada ili drugih vrsta otpada Potpisnicama koje su zabranile uvoz takvog otpada, kada su o tome obaviještene u skladu s podstavkom (a), gore.
(c) Potpisnice će zabraniti ili neće dozvoliti izvoz opasnog otpada ili drugih vrsta otpada u državu uvoznicu koja nije zabranila uvoz takvog otpada, ako država uvoznica nije dala pismeni pristanak na određeni uvoz.
2. Svaka Potpisnica treba poduzeti odgovarajuće mjere da:
[…]
(d) Osigura da se prekogranični promet opasnog otpada i drugih vrsta otpada smanji na najmanju mjeru, u skladu sa zbrinjavanjem otpada koje će biti neštetno za okolinu i djelotvorno, kao i da se provodi tako da se ljudsko zdravlje i okolina zaštite od š[t]etnih posljedica takvog prometa.”
B. Pravo Unije
10. U uvodnim izjavama 1., 3., 7. do 9., 14. i 31. Uredbe br. 1013/2006 navedeno je:
„(1) Zaštita okoliša je glavni i prevladavajući cilj i sadržaj ove Uredbe, dok su njezini učinci na međunarodnu trgovinu tek uzgredni.
[…]
(3) […] Usvajanjem Uredbe (EEZ) br. 259/93[(6)], Vijeće je utvrdilo pravila za ograničavanje i nadzor tog prometa koja su namijenjena, inter alia, usklađivanju postojećega sustava Zajednice za nadzor i kontrolu prometa otpada sa zahtjevima Baselske konvencije.
[…]
(7) Nadzor i kontrolu pošiljaka otpada važno je tako organizirati i zakonski urediti da se vodi računa o potrebi očuvanja, zaštite i unapređenja kvalitete okoliša i zdravlja ljudi, te da se promiče jednoobrazna primjena zakonske regulative u cijeloj Zajednici.
(8) Također je važno imati na umu zahtjev utvrđen člankom 4. stavkom 2. točkom (d) Baselske konvencije da pošiljke opasnog otpada treba svesti na najmanju moguću mjeru, u skladu s učinkovitim gospodarenjem otpadom na način koji nije štetan za okolinu.
(9) Nadalje, važno je imati na umu pravo svake potpisnice Baselske konvencije da, prema njezinomu članku 4. stavku 1., zabrani uvoz opasnog otpada ili otpada navedenog u Prilogu II. toj Konvenciji.
[…]
(14) Kod pošiljaka otpada namijenjenog postupcima odlaganja te otpada koji nije naveden u Prilogu III., III.A ili III.B namijenjenog postupcima oporabe, primjereno je osigurati optimalni nadzor i kontrolu zahtijevajući prethodno pisano odobrenje za takve pošiljke. Takvim bi se postupkom s druge strane uvjetovala prethodna obavijest, čime se nadležnim tijelima omogućuje da budu propisno obaviještena kako bi mogla poduzeti sve potrebne mjere za zaštitu zdravlja ljudi i okoliša. Nadležnim bi se tijelima time isto tako omogućilo da na takvu pošiljku ulože opravdane prigovore.
[…]
(31) Ovu Uredbu treba primjenjivati u skladu s međunarodnim pomorskim pravom.”
11. U skladu s člankom 1. stavkom 1. i stavkom 3. točkama (a) i (b) te uredbe:
„1. Ovom se Uredbom utvrđuju postupci i režimi kontrole za pošiljke otpada, ovisno o podrijetlu, odredištu i putu otpreme, vrsti otpada koji se otprema i vrsti obrade koja se na otpad primjenjuje na odredištu.
[…]
3. Iz područja primjene ove Uredbe isključuje se sljedeće:
(a) istovar otpada na obalu, uključujući otpadne vode i talog, nastao redovitim pogonom brodova i offshore platformi, pod uvjetom da takav otpad podliježe zahtjevima Međunarodne konvencije o sprječavanju onečišćenja mora s brodova iz 1973. kako je izmijenjena Protokolom iz 1978.g. (Marpol 73/78)[(7)], ili drugim obvezujućim međunarodnim instrumentima;
(b) otpad nastao u vozilima, u vlakovima, zrakoplovima i brodovima, ako se takav otpad istovaruje radi oporabe ili odlaganja.”
12. Člankom 2. točkama 1. i 2. te uredbe „otpad” i „opasni otpad” definirani su u smislu te uredbe kako slijedi:
„1. ,otpad’ ima značenje utvrđeno u članku 1. stavku 1. točki (a) Direktive 2006/12/EZ[(8)];
2. ,opasni otpad’ ima značenje utvrđeno u članku 1. stavku 4. Direktive Vijeća 91/689/EEZ od 12. prosinca 1991. o opasnom otpadu[(9)]”
13. U skladu s člankom 2. točkom 33. navedene uredbe, „prijevoz” odgovara „prijevoz[u] otpada cestom, željeznicom, zračnim, morskim ili riječnim putovima”.
14. Člankom 2. točkom 34. Uredbe br. 1013/2006 „otprema” je u smislu te uredbe definirana kao prijevoz otpada namijenjenog oporabi ili odlaganju koji se planira ili je u tijeku, među ostalim, od jedne do druge države, ili iz geografskog područja koje nije pod nadležnošću nijedne države, do neke države.
15. U skladu s člankom 3. stavkom 1. te uredbe, pošiljke otpada namijenjene postupcima odlaganja kao i pošiljke otpada namijenjene postupcima oporabe trebaju poštovati te postupke s obzirom na to da je riječ, među ostalim, o otpadu na žutom popisu(10) i da podliježu postupku prethodne pisane obavijesti i odobrenja predviđenih tom uredbom. Na temelju članka 3. stavka 2. Uredbe br. 1013/2006, opći zahtjevi o dostavi općih podataka utvrđeni u članku 18. navedene uredbe primjenjuju se kad količina pošiljke prelazi 20 kg mješavine određenog otpada ili određenog onečišćenog otpada.
II. Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje
16. Brod MSC Flaminia je kontejnerski brod koji je tijekom relevantnog razdoblja plovio pod njemačkom zastavom i pripadao društvu Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”(11), tužitelju u glavnom postupku.
17. Dok je taj kontejnerski brod natovaren s 4808 kontejnera, od kojih je 151 sadržavalo takozvane „opasne tvari”, plovio između Charlestona (Sjedinjene Američke Države) i Antwerpena (Belgija), na brodu je 14. srpnja 2012. došlo do požara popraćenog eksplozijama.
18. Dana 21. kolovoza 2012. društvo Conti dobilo je odobrenje za tegljenje kontejnerskog broda u njemačke vode. U skladu s dopisom Havariekommanda (zapovjedno središte za pomorske izvanredne situacije, Njemačka) od 25. kolovoza 2012. društvo Conti bilo je obvezno sastaviti plan daljnjih radnji i navesti moguće ugovorne partnere za poduzimanje mjera navedenih u tom planu.
19. Dana 8. rujna 2012. brod je došao do mjesta za čekanje na dubokomorskom sidrištu zapadno od Heligolanda (Njemačka) na koje ga je usmjerilo zapovjedno središte za pomorske izvanredne situacije te je 9. rujna 2012. bio dotegljen u Wilhelmshaven (Njemačka). Nakon rasprave s njemačkim tijelima društvo Conti se, među ostalim, obvezalo osigurati siguran prijevoz broda MSC Flaminia do remontnog brodogradilišta koje se nalazi u Mangaliji (Rumunjska) i zajamčiti prikladno postupanje s tvarima koje se nalaze na brodu.
20. Dopisom od 30. studenoga 2012. niedersächsisches Umweltministerium (Ministarstvo okoliša savezne zemlje Donje Saske, Njemačka) obavijestio je društvo Conti da se sam brod „i sredstvo za gašenje požara koje se nalazi na brodu, isto kao i mulj i otpaci metala trebaju smatrati ,otpadom’” i da je slijedom toga nužan postupak obavješćivanja. Dopisom od 3. prosinca 2012. društvo Conti osporilo je tu ocjenu.
21. Odlukom od 4. prosinca 2012. Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (inspektorat rada u Oldenburgu, Njemačka) obvezao je društvo Conti na provedbu postupka obavješćivanja zbog otpadaka metala koji se nalaze na brodu kao i sredstva za gašenje požara pomiješanog s muljem te ostacima tereta. Usto, društvu Conti bilo je zabranjeno premještati brod s njegova trenutačnog položaja prije završetka postupka obavješćivanja i izrade provjerljivog projekta odlaganja otpada na njemačkom jeziku.
22. Nakon što je postupak obavješćivanja za otpremu sredstva za gašenje požara u Dansku bio okončan, 18. veljače 2013. započele su radnje ispumpavanja sredstva za gašenje požara. Nakon što je bilo moguće procijeniti količinu sredstva za gašenje požara koju se nije moglo ispumpati, 26. veljače 2013. pokrenut je daljnji postupak obavješćivanja s Rumunjskom.
23. Društvo Conti je 4. siječnja 2013. podnijelo prigovor na odluku od 4. prosinca 2012. Kako bi se izbjegla kašnjenja, društvo Conti se uz protivljenje i nepriznavanje da na taj način ispunjava pravnu obvezu podvrgnulo postupku obavješćivanja. Dopisom od 3. travnja 2013. inspektorat rada u Oldenburgu proglasio je prigovor bespredmetnim.
24. Vidovi štete koje je društvo Conti istaknulo pred sudom koji je uputio zahtjev obuhvaćaju, među ostalim, troškove postupaka obavješćivanja koje je ono moralo snositi. U tom pogledu društvo Conti smatra da su kvalifikacija tvari koje su se nalazile unutar broda kao „otpad” i slijedom toga nalog za provođenje postupka obavješćivanja bili nezakoniti.
25. Sud koji je uputio zahtjev naglašava da stoga što šteta koju je društvo Conti istaknulo uključuje troškove provedbe postupka obavješćivanja, postojanje prava na naknadu štete pretpostavlja da se Uredba br. 1013/2006 nije u ovom slučaju primjenjivala na ostatke havarije i da su ti troškovi nastali samo zato što je inspektorat rada u Oldenburgu zahtijevao provedbu tog postupka.
26. Taj se sud pita primjenjuje li se članak 1. stavak 3. točka (b) te uredbe na ostatke havarije, u kojem je slučaju pošiljka ostataka o kojima je riječ u glavnom postupku isključena iz područja primjene navedene uredbe. Navedeni sud smatra da ni iz teksta članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 ni iz pripremnih akata, ni iz uvodnih izjava ni iz strukture te uredbe ne proizlazi da otpad/ostatke nakon havarija treba obuhvatiti tom odredbom.
27. U tim je okolnostima Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Jesu li ostaci nakon havarije u obliku otpadaka metala i sredstva za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta na brodu ,otpad nastao u vozilima, u vlakovima, zrakoplovima i brodovima’ u smislu članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006?”
III. Analiza
28. Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud primjenjuje li se članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 1013/2006 na predmetni otpad, to jest na ostatke nakon havarije u obliku otpadaka metala i sredstva za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta.
29. Proizlazi da se to pitanje odnosi na primjenjivost ratione materiae isključenja utvrđenog u članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1013/2006 na otpad poput onog u glavnom postupku.
30. Također ističem da je sud koji je uputio zahtjev jasno i izričito naveo u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje da se „[Sudu] ne upućuje pitanje primjenjuje li se članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe [br. 1013/2006] ratione temporis i kada je brod stigao u sigurnu luku i već iskrcao dio otpada”. Slijedom toga, nedvojbeno da ovim zahtjevom za prethodnu odluku taj sud pita Sud isključivo o primjenjivosti ratione materiae članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 u okviru ocjene primjenjivosti uredbe između mjesta havarije i Njemačke.
31. No, Komisija je pozvala Sud, pa čak ga i potaknula u okviru svojih pismena i na raspravi, da odluči i o primjenjivosti te odredbe na naknadne pošiljke otpada.
32. U tom je pogledu, doduše, točno da se i pitanje tumačenja članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 može postaviti s tim u vezi jer je pošiljka predmetnog tereta podijeljena u više navrata(12). Smatram, međutim, da zbog razloga koje ću opširnije iznijeti u točkama 75. do 77. ovog mišljenja, nije na Sudu da odgovori na pitanje koje mu nije postavljeno i koje je sud koji je uputio zahtjev izričito isključio iz područja zahtjeva za prethodnu odluku.
33. Slijedom toga, kao prvo i glavno odgovorit ću na prethodno pitanje kako ga je sastavio sud koji je uputio zahtjev, poštujući u glavnim crtama zahtjev za prethodnu odluku koje je iznio taj isti sud. Potom ću i to samo podredno ispitati problematiku koja se pojavljuje u vezi s pošiljkama otpada nakon što je brod MSC Flaminia stigao u Njemačku. Tako ću osim pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev utvrditi primjenjuje li se članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 1013/2006 na naknadne pošiljke otpada o kojemu je riječ u glavnom postupku.
A. Glavna razmatranja
34. U pogledu pitanja kako ga je postavio sud koji je uputio zahtjev i to u okviru koji je on sam odredio, odgovor je prema mojem mišljenju očit.
35. Na početku ističem da kvalifikacija ostataka koji su namijenjeni odlaganju i koji se nalaze na brodu MSC Flaminia kao otpada nije bila raspravljena pred Sudom(13) te se, osim toga, ne čini da je stvarno sporna. Naime, na temelju članka 2. točke 1. Uredbe br. 1013/2006, otpadom se u smislu te uredbe moraju smatrati predmeti koji odgovaraju definiciji utvrđenoj u članku 1. stavku 1. točki (a) Direktive 2006/12(14). No, kao što je Komisija to s pravom istaknula, predmetni su ostaci namijenjeni odlaganju ili oporabi.
36. U pogledu primjenjivosti članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006, valja u svrhu davanja odgovora sudu koji je uputio zahtjev podsjetiti na pravila koja vrijede za tumačenje prava Unije.
37. U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio(15). Osim toga, budući da članak 1. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 1013/2006 predviđa odstupanje od primjene odredaba te uredbe, ono se mora u načelu usko tumačiti.
38. Iako su Land Niedersachsen (savezna zemlja Donja Saska, Njemačka) i Komisija istaknuli da se na temelju samog teksta članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 ne može odgovoriti sudu koji je uputio zahtjev, smatram, naprotiv, da taj tekst ne dovodi do zabune.
39. Naime, mora se utvrditi da je zakonodavac Unije samo naveo da je iz područja primjene Uredbe br. 1013/2006 isključen „otpad nastao u […] brodovima, ako se takav otpad istovaruje radi oporabe ili odlaganja”.
40. No, smatram da je smisao različitih izraza nedvojben.
41. Pojam „otpad” treba shvatiti s obzirom na definiciju tog pojma u zakonodavstvu Unije na području politike gospodarenja otpadom. Tako taj pojam korišten u članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1013/2006 uključuje nužno sve vrste otpada pod uvjetom da su namijenjene odlaganju ili oporabi.
42. U pogledu okolnosti da su ostaci o kojima je riječ u ovom slučaju nastali u okviru havarije, primjećujem da jedini zahtjev zakonodavca Unije za primjenu isključenja jest taj da je otpad „nasta[o] u brod[u]”. U ovom slučaju nije sporno da su ti ostaci nastali na brodu MSC Flaminia jer su se havarija i požari dogodili na tom brodu.
43. Osim toga, budući da se čini da sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu činjenice da izraz „otpad nastao u” uključuje otpad nastao slučajno ili mimo redovitog pogona broda, stranke u glavnom postupku i Komisija raspravljale su, radi tumačenja članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006, o važnosti okolnosti da predmetni otpad nije nastao tijekom „redovitog” pogona broda, nego „slučajno” tijekom havarije.
44. U tom je pogledu savezna zemlja Donja Saska osobito istaknula da je nastanak otpada prilikom havarije toliko neuobičajen događaj da ga se mora posebno spomenuti kako bi se opravdala iznimka od primjene Uredbe br. 1013/2006.
45. Takvu argumentaciju ne smatram uvjerljivom.
46. Pojmovi korišteni u verzijama članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 na španjolskom, danskom, njemačkom, engleskom, francuskom i švedskom jeziku, to jest „generados”, „opstået”, „anfallen”, „generated”, „produits” ili „uppkommit”, ne podupiru tu argumentaciju. Niti jedan od tih pojmova ne znači da je otpad morao nastati u okviru redovitog pogona brodova. Naprotiv, pojam „opstået”, koji se koristi u verziji na danskom jeziku, podrazumijeva nijansu prema kojoj otpad nije nastao na uobičajen, nego na nepredvidljiv način.
47. Usto, zakonodavac Unije samo je naveo mjesto na kojem je otpad morao nastati a da nije utvrdio posebne zahtjeve u pogledu okolnosti u kojima je otpad morao nastati. Stoga se uobičajeni smisao izraza „otpad nastao u” ne može shvatiti kao zahtjev da otpad potječe od redovitog pogona broda.
48. To se rasuđivanje tim više nameće jer se ne može tvrditi da zakonodavac Unije nije predvidio slučaj otpada nastalog mimo redovitog pogona brodova, s obzirom na to da je on to pojasnio u članku 1. stavku 3. točki (a) Uredbe br. 1013/2006.
49. Smatram da nije odlučujuća okolnost koju je Komisija naglasila, da u ovom slučaju otpad nije postojao na početku puta. Naime, izraz „nastao u” pretpostavlja da je otpad nastao tijekom puta. Ističem, osim toga, da pojam „otprema” definiran u članku 2. točki 34. Uredbe br. 1013/2006 ne zahtijeva da je otpad bio u brodu prije početka puta te, slijedom toga, znači da su obuhvaćene i nepredviđene pošiljke kao i otpad čiji je nastanak bio slučajan.
50. Proizlazi da stoga što zakonodavac Unije nije uspostavio nikakvu razliku prema naravi otpada ili okolnostima u kojima je on nastao, iz teksta članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 proizlazi da se ta odredba primjenjuje na ostatke nakon havarije u obliku otpadaka metala i sredstva za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta.
51. To je tumačenje poduprto pripremnim aktima, sustavom Uredbe br. 1013/2006 i njezinim ciljem.
52. Kao prvo, iako analiza pripremnih akata za tu uredbu nije sama po sebi odlučujuća u pogledu tumačenja članka 1. stavka 3. točke (b) te uredbe, ona, međutim, nije u tom pogledu irelevantna.
53. Naime, iako je člankom 1. stavkom 3. točkom (b) Komisijina prijedloga povodom kojeg je donesena Uredba br. 1013/2006(16) bilo predviđeno da su iz područja primjene uredbe isključene „pošiljke otpada nastalog u civilnim zrakoplovima u letu, tijekom cijelog trajanja leta do slijetanja”(17), Parlament je u drugom čitanju predložio da se to isključenje protegne na otpad nastao u vozilima, vlakovima i brodovima zato što se „odstupanje u korist otpada nastalog u zrakoplovima treba proširiti na sve vrste prijevoza, u izostanku čega bi odredbe uredbe bile neproporcionalne za otpad nastao u vozilima različitima od zrakoplova”(18).
54. No, niti u Komisijinu prvotnom prijedlogu niti u izmjenama koje je Parlament predložio niti u objašnjenjima u vezi s tim prijedlozima nije iznesena nikakva volja zakonodavca Unije da određeni otpad isključi iz područja članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 i ograniči tu odredbu na otpad nastao u okviru redovitog pogona dotičnih prijevoznih sredstava.
55. Doduše, kao što je to tvrdila savezna zemlja Donja Saska, isključenje u vezi s civilnim zrakoplovstvom kako je formulirano u Uredbi br. 259/93 moglo je obuhvatiti prije svega otpad nastao u zrakoplovima ili tijekom letova. No, zaključujem da zakonodavac Unije nije uopće pojasnio narav dotičnog otpada niti, osim toga, okolnosti u kojima bi on trebao nastati.
56. Usto, ističem da je područje isključenja bilo uvelike prošireno jer više ne obuhvaća samo civilno zrakoplovstvo već i otpad nastao u različitim prijevoznim sredstvima, među kojima su i zrakoplovi. Čini mi se stoga da je odlučivši proširiti doseg isključenja utvrđenog u članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1013/2006 na druga prijevozna sredstva zakonodavac Unije nužno uključio otpad koji može nastati posebno u svakom od tih prijevoznih sredstava. Prema tome, okolnost koju je naglasio sud koji je uputio zahtjev, da zbog svoje rijetkosti havarije u okviru zračnog prijevoza nisu obuhvaćene tom uredbom, ne može izmijeniti tumačenje članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 koje proizlazi iz teksta te odredbe.
57. Kao drugo, sustavno tumačenje članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 potkrjepljuje tumačenje koje proizlazi iz teksta te odredbe.
58. S jedne strane, smatram, kao i društvo Conti, da iz usporedbe između isključenja koja se nalaze u članku 1. stavku 3. točkama (a) i (b) Uredbe br. 1013/2006 proizlazi da u pogledu drugog isključenja zakonodavac Unije nije želio uvesti ograničenje u vezi s načinom na koji je otpad nastao.
59. S druge strane, slažem se s analizom Komisije prema kojoj zbog toga što članak 1. stavak 3. točka (a) Uredbe br. 1013/2006 ima za cilj izbjeći preklapanje između zakonodavstva o pošiljkama otpada i Direktive 2000/59/EZ(19), ovaj vid isključenja ne utječe na tumačenje koje traži sud koji je uputio zahtjev.
60. Naime, doseg članka 1. stavka 3. točke (a) Uredbe br. 1013/2006 definiran je s obzirom na Konvenciju Marpol. No, Direktiva 2000/59, koja se primjenjuje na otpad koji je nastao uslijed redovitog pogona brodova(20) i koji je obuhvaćen tom konvencijom, nalaže državama članicama da stave na raspolaganje i koriste lučke uređaje za prihvat brodskog otpada. Tako tekst članka 1. stavka 3. točke (a) Uredbe br. 1013/2006 jamči da je otpad koji potječe od redovitog pogona broda u smislu Konvencije Marpol isključivo uređen Direktivom 2000/59.
61. Kao treće, ako se uzmu u obzir ciljevi Uredbe br. 1013/2006, a osobito cilj zaštite okoliša(21), to ne može izmijeniti tumačenje članka 1. stavka 3. točke (b) te uredbe kako proizlazi iz njezina teksta.
62. U tom pogledu smatram da su elementi koje je Komisija iznijela posebno uvjerljivi.
63. Tako smatram, kao i Komisija, da bi zbog iznenadnosti i nepredvidljivosti havarije bilo u praksi vrlo teško, ako ne i nemoguće, da prije pristajanja u luku zapovjednik broda raspolaže informacijama nužnim za obavješćivanje predviđeno Uredbom br. 1013/2006(22).
64. Osim toga, cilj isključenja predviđenog u članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1013/2006 pretpostavlja da se ta odredba tumači na način da se ograniči vrijeme tijekom kojeg se otpad nastao prilikom havarije nalazi na brodu.
65. Nije, naime, nerazumno predvidjeti da bi primjena te uredbe na otpad poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku prouzročila kašnjenje broda koji prevozi takav otpad u dolasku u najbližu luku i de facto povećala rizik da će on ostati na moru. No, takva bi okolnost, kao što je to Komisija s pravom istaknula, bila suprotna cilju zaštite okoliša koji je zadan Uredbom br. 1013/2006.
66. S druge strane smatram da je rizik koji ističe savezna zemlja Donja Saska hipotetski.
67. Pozivajući se na svrhu te uredbe i načelo da se iznimke tumače usko, savezna zemlja Donja Saska tvrdila je, osobito, da ako država članica nema saznanja o tom otpadu, ona ne može procijeniti rizike koje on predstavlja osobito za okoliš. Prema tome, bilo bi nužno izbjeći da zapovjednik broda sam odlučuje o sudbini otpada jer bi to dovelo do rizika da brodovi natovareni otpadom nastave ploviti kako bi se taj otpad drugdje povoljnije ili nezakonito odložio.
68. U tom pogledu primjećujem, s jedne strane, da postupak obavješćivanja predviđen Uredbom br. 1013/2006 ni po čemu ne štiti od rizika da će brodovi natovareni otpadom nastaviti svoju plovidbu kako bi ga odložili uz manji trošak ili nezakonito. Tako učinak primjene tog postupka ne može biti odvraćanje zapovjednika broda da otpad nezakonito odloži ili da ga nastoji odložiti uz trošak manji od troška unutar Unije. Naprotiv, nije isključeno da trošak navedenog postupka ima za posljedicu poticanje takvog postupanja.
69. S druge strane, uzimajući u obzir obveze na temelju međunarodnog prava koje su upućene kako državama tako i privatnim subjektima u pomorstvu i koje su ponekad preuzete u akte prava Unije(23), rizici nastali zbog neprimjene Uredbe br. 1013/2006(24) ne smiju se prema mojem mišljenju preuveličavati.
70. Naime, što se prije svega tiče namjernog ispuštanja otpada, Londonska konvencija od 29. prosinca 1972. o zaštiti mora od onečišćavanja potapanjem otpadnih i drugih tvari, kako je izmijenjena Londonskim protokolom iz 1996., ima za cilj uvesti djelotvoran nadzor nad različitim izvorima onečišćenja mora kao i mjere za sprečavanje onečišćenja mora koje potječe od potapanja otpada koje se smatra njegovim namjernim ispuštanjem. U okviru te konvencije potapanje je u načelu zabranjeno, ali se iznimno može odobriti. Poštovanje odredaba navedene konvencije jest osobito obveza države zastave koja je svakako zadužena za izricanje sankcije u slučaju kršenja odredaba te konvencije(25). U pravu Unije Direktiva 2005/35/EZ(26) obvezuje države članice da osiguravaju da se ispuštanja onečišćujućih tvari s brodova u bilo koja od područja na koja se ona odnosi, među kojima je i otvoreno more, smatraju kršenjima ako su počinjena namjerno, nepažnjom ili teškim nemarom, jamčeći tako da takva ispuštanja ne ostanu nekažnjena(27).
71. Potom, na temelju obveza koje su međunarodnim pravom, a osobito člankom 94. Konvencije iz Montego Baya, nametnute državi zastave može se također ograničiti rizik koji ističe savezna zemlja Donja Saska(28). Naime, osim donošenja mjera nužnih za osiguranje sigurnosti na moru preko mjera nadzora i promatranja brodova, ta odredba nužno obvezuje državu zastave da pokrene istragu u povodu svake pomorske nesreće ili plovidbene nezgode na otvorenom moru u koju je upleten brod koji vijori njezinu zastavu, a koja je uzrokovala veliku štetu morskom okolišu. U pravu Unije obveze države zastave na temelju međunarodnog prava, a osobito u okviru Međunarodne pomorske organizacije, postale su učinkovitije na temelju Direktive 2009/21/EZ(29) koja u skladu sa svojim člankom 1. stavkom 1. ima za cilj osigurati da države članice uspješno i dosljedno izvršavaju svoje dužnosti kao države zastave te poboljšati sigurnost i spriječiti onečišćenje s brodova koji plove pod zastavom države članice.
72. Naposljetku, druga pravila, poput Međunarodnog pomorskog kodeksa o opasnim tvarima ili Međunarodnog pravilnika o sigurnom upravljanju brodovima i sprečavanju onečišćenja(30), također omogućuju smanjenje rizika od onečišćenja tako što nameću pravila pomorskim trgovačkim društvima ili zapovjednicima brodova.
73. Zbog svih tih razloga predlažem Sudu da u prvom redu na pitanje Landgerichta München I (Zemaljski sud u Münchenu I) odgovori da ostaci nakon havarije u obliku otpadaka metala i sredstva za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta na brodu jesu „otpad nastao u vozilima, u vlakovima, zrakoplovima i brodovima” u smislu članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006.
74. U sljedećem ću odjeljku podredno razmotriti tumačenje te odredbe u pogledu drugog dijela prijevoza otpada o kojem je riječ u glavnom postupku.
B. Podredna razmatranja
75. Što se, s jedne strane, tiče pošiljke ispumpanog sredstva za gašenje požara prema Danskoj te, s druge strane, pošiljke otpada koji nije bio istovaren u Njemačkoj, prema Rumunjskoj, podsjećam da je sud koji je uputio zahtjev isključio iz područja zahtjeva za prethodnu odluku taj dio problematike koja se pojavila na temelju činjenica u glavnom postupku.
76. Doduše, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi, tako da iz obrazloženja zahtjeva za prethodno pitanje izdvoji one elemente prava Unije koji zahtijevaju tumačenje, imajući u vidu predmet spora, te, ako se pokaže potrebnim, da preformulira prethodna pitanja(31).
77. Međutim, s obzirom na predmet spora u glavnom postupku, opravdano je upitati se bi li u ovom slučaju uistinu bilo korisno za sud koji je uputio zahtjev da Sud protumači članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe br. 1013/2006 kako bi utvrdio primjenjuje li se ta odredba na pošiljke predmetnog otpada nakon što je brod napustio njemačku luku. Naime, izgleda da iz prikaza tog spora proizlazi da društvo Conti nastoji pred njemačkim sudovima ishoditi naknadu za različite štete, među kojima je i šteta koja proizlazi iz postupka obavješćivanja koji su nametnula njemačka tijela. S druge strane, u pogledu dionice između Njemačke i Rumunjske, pitanje primjenjuje li se postupak obavješćivanja tiče se samo rumunjskih tijela.
78. Ako bi Sud smatrao da on ipak mora protumačiti članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe br. 1013/2006 i to s aspekta pošiljke otpada od njemačke luke prema Danskoj i Rumunjskoj kako bi utvrdio primjenjivost tog teksta na te naknadne pošiljke, ističem da je tekst te odredbe vrlo jasan.
79. Tako se isključenje utvrđeno u članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1013/2006 primjenjuje „ako se takav otpad istovaruje radi oporabe ili odlaganja”. Uzimajući u obzir smisao pojma „istovariti”(32), ta odredba nužno pretpostavlja da je otpad napustio brod i da je stavljen na tlo kako bi se oporabio ili odložio(33).
80. Slijedom toga, ne može se prihvatiti tumačenje koje zagovara Komisija, da se izraz „istovaren” treba tumačiti tako da znači „do prve matične luke”, zato što Uredbu br. 1013/2006 treba tumačiti u skladu s Baselskom konvencijom.
81. Doduše, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nadređenost međunarodnih sporazuma koje sklopi Unija nad instrumentima sekundarnog prava nalaže tumačenje potonjih u skladu s tim sporazumima(34), no takvo se usklađeno tumačenje zahtijeva samo „u mjeri u kojoj je to moguće”.
82. Međutim, u ovom slučaju nije prema mojem mišljenju moguće članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe br. 1013/2006 protumačiti na način da se tekst te odredbe uskladi s Baselskom konvencijom.
83. Naime, iz članka 1. i članka 2. točke 3. te konvencije proizlazi da se ona primjenjuje kada se otpad prevozi s područja pod nacionalnom jurisdikcijom jedne države stranke na ili kroz područje pod nacionalnom jurisdikcijom druge države stranke, što je ovdje slučaj s pošiljkom iz Njemačke za Dansku(35) i Rumunjsku.
84. Nasuprot tomu, iz tumačenja članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 u skladu s njezinim tekstom proizlazi da se ta uredba ne primjenjuje na pošiljku otpada koji je ostao u brodu MSC Flaminia jer je on istovaren tek po svojem dolasku u Rumunjsku(36).
85. Slijedom toga, tumačenje članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 u skladu s Baselskom konvencijom drastično bi izmijenilo smisao te odredbe, bilo protivno tekstu koji je zakonodavac Unije odabrao(37) i usto predstavljalo stvaran problem pravne sigurnosti(38).
86. Osim toga, čini mi se da navevši u svojim pisanim očitovanjima da je „očito da se izjednačavanje ulaska u luku s takvim ,istovarom’ teško može uskladiti s obzirom na taj nedvosmislen tekst”, Komisija priznaje da takvo usklađeno tumačenje nije moguće.
87. Zbog svih tih razloga moglo bi se postaviti pitanje usklađenosti članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 s odredbama Baselske konvencije.
88. Međutim, ne pozivam Sud da po službenoj dužnosti provede nadzor nad valjanošću članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 s obzirom na Baselsku konvenciju.
89. Naime, kao prvo, zaključujem da ako pitanje valjanosti odredbe prava Unije proizlazi očito ili između redaka iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, tada države članice i zainteresirane stranke mogu odlučiti da podnesu očitovanja ne samo da se to pitanje raspravi među strankama(39) već i da donositelj akta Unije bude stranka u postupku i može podnijeti očitovanja u tom pogledu(40). No, ovaj se zahtjev za prethodnu odluku odnosi isključivo na tumačenje isključenja utvrđenog u članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1013/2006 i pitanje valjanosti te odredbe ne proizlazi niti očito niti prešutno iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, tako da, s jedne strane, ono nije bilo raspravljeno među strankama(41) te, s druge strane, niti Parlament niti Vijeće koji su pak donositelji te uredbe nisu sudjelovali u postupku pred Sudom.
90. Kao drugo, valjanost navedene odredbe relevantna je samo s obzirom na otpremu otpada između Njemačke i Rumunjske. No, kao što sam to naglasio u točki 77. ovog mišljenja, društvo Conti nastoji ishoditi naknadu štete koja proizlazi iz troška postupka obavješćivanja koji su nametnula njemačka tijela. Prema tome, osim činjenice da društvo Conti ne bi imalo nikakav interes da Sud utvrdi nevaljanost članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006 i nužnost postupka obavješćivanja za otpad otpremljen prema Rumunjskoj, takvo utvrđenje ne bi uopće bilo korisno u okviru glavnog postupka(42).
91. U tim mi se okolnostima čini da odlučivanje o valjanosti te odredbe po službenoj dužnosti nije u skladu s ulogom dodijeljenom Sudu na temelju članka 267. UFEU‑a.
92. Osim toga mislim da uzimajući u obzir narav i strukturu Baselske konvencije te činjenicu da na temelju te konvencije pojedinci nemaju u načelu samostalna prava i slobode, odredbe te konvencije ne mogu služiti kao temelj za nadzor valjanosti članka 1. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1013/2006(43).
93. Prema tome, budući da otpad otpremljen u brodu MSC Flaminia od Njemačke prema Rumunjskoj nije bio istovaren, isključenje predviđeno u članku 1. stavku 3. točki (b) Uredbe br. 1013/2006 nastavlja se primjenjivati, tako da ta uredba nije primjenjiva na tu pošiljku.
IV. Zaključak
94. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Landgericht München I (Zemaljski sud u Münchenu I, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članak 1. stavak 3. točku (b) Uredbe (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada treba tumačiti na način da ostaci nakon havarije u obliku otpadaka metala i sredstva za gašenje požara pomiješanog s muljem i ostacima tereta na brodu jesu „otpad nastao u vozilima, u vlakovima, zrakoplovima i brodovima” u smislu te odredbe.