OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 29 stycznia 2019 r.(1)
Sprawa C‑243/18 P
Europejskie Wspólne Przedsięwzięcie na rzecz Realizacji Projektu ITER i Rozwoju Energii Termojądrowej (Wspólne Przedsięwzięcie Fusion for Energy)
przeciwko
Yosu Galochi
Odwołanie – Służba publiczna Unii Europejskiej – Personel kontraktowy – Postępowanie w sprawie naboru prowadzone przez Wspólne Przedsięwzięcie Fusion for Energy – Nieprawidłowości w postępowaniu w sprawie naboru – Brak egzaminu pisemnego – Stwierdzenie nieważności dalszych aktów dotyczących osób trzecich i dla nich korzystnych – Stwierdzenie nieważności listy rezerwy kadrowej i wpływ na nabór osób z tej listy – Proporcjonalność – Wyważenie interesów – Uzasadnione oczekiwania
I. Wprowadzenie
1. Europejskie Wspólne Przedsięwzięcie na rzecz Realizacji Programu ITER i Rozwoju Energii Termojądrowej (zwane dalej „F4E” lub „wnoszącym odwołanie”) zorganizowało postępowanie w sprawie naboru w celu zatrudnienia członków personelu kontraktowego. W przewodniku dla kandydatów załączonym do ogłoszenia o naborze stwierdzono, że zostaną przeprowadzone zarówno egzaminy ustne, jak i pisemne. Wnoszący odwołanie zorganizował jedynie egzamin ustny. Po tym egzaminie ustnym F4E dokonało wyboru kandydatów, którzy zostali umieszczeni na listach rezerwy kadrowej, a następnie zatrudniło dwóch kandydatów z tych list.
2. Yosu Galocha wziął udział w tym postępowaniu w sprawie naboru. Jego nazwisko nie zostało jednak umieszczone na liście rezerwy kadrowej. Wszczął on postępowanie przed Sądem przeciwko F4E, żądając stwierdzenia nieważności decyzji komisji do spraw naboru w sprawie nieumieszczenia jego nazwiska na liście rezerwy kadrowej. Sąd stwierdził nieważność nie tylko tej decyzji, lecz również całych list rezerwy kadrowej i decyzji w sprawie zatrudnienia laureatów z tych list.
3. Wnoszący odwołanie odwołuje się obecnie od tego wyroku, podnosząc, że Sąd naruszył zasadę proporcjonalności poprzez stwierdzenie nieważności aktów korzystnych dla osób trzecich, a mianowicie list rezerwy kadrowej i decyzji w sprawie zatrudnienia.
4. W przedmiotowym odwołaniu wzywa się Trybunał do zbadania, czy ważenie interesów dokonane w wyroku Sądu było uzasadnione w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W szerszym ujęciu: w jakich okolicznościach nieprawidłowość postępowania w sprawie naboru może prowadzić do stwierdzenia nieważności wszystkich późniejszych aktów wydanych w ramach tego postępowania w sprawie naboru, w tym aktów korzystnych dla osób trzecich, takich jak listy rezerwy kadrowej, indywidualne decyzje w sprawie zatrudnienia lub umowy o pracę?
II. Okoliczności faktyczne i postępowanie
A. Okoliczności powstania sporu
5. Zgodnie z zaskarżonym wyrokiem(2) okoliczności faktyczne można podsumować w sposób następujący:
6. F4E jest wspólnym przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 45 traktatu Euratom. Zostało ono ustanowione na mocy decyzji Rady 2007/198/Euratom z dnia 27 marca 2007 r.(3). Yosu Galocha od dnia 23 kwietnia 2014 r. pracował w ośrodku F4E w Barcelonie (Hiszpania) jako członek personelu tymczasowego. Następnie od dnia 5 maja 2015 r. kontynuował współpracę jako zewnętrzny podwykonawca na mocy umowy zawartej pomiędzy F4E a innym przedsiębiorstwem. W lutym 2016 r. ta ostatnia umowa także wygasła.
7. W dniu 5 lutego 2015 r. F4E opublikowało w swojej witrynie internetowej ogłoszenie o naborze (F4E/CA/ST/FGIV/2015/001) w celu ustanowienia dwóch list rezerwy kadrowej. Celem postępowania było zatrudnienie członków personelu kontraktowego wspierających kontrolę kosztów na podstawie jednej listy liczącej czterech laureatów na potrzeby ośrodka w Barcelonie i drugiej – liczącej czterech laureatów na potrzeby ośrodka w Cadarache (Francja). Laureaci mieli być zatrudnieni w charakterze członków personelu kontraktowego na podstawie art. 3a Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (zwanych dalej „WZIP”), na okres maksymalnie trzech lat, bez możliwości przedłużenia.
8. W pkt 3 spornego ogłoszenia o naborze zawarto odniesienie do „Przewodnika dla kandydatów”, zawierającego dalsze informacje na temat postępowania w sprawie naboru personelu kontraktowego. Przewodnik, jak również WZIP, udostępniono w witrynie internetowej F4E.
9. Sekcja 5 przewodnika dla kandydatów zatytułowana była „Przegląd postępowania w sprawie naboru”. Przewidziano w niej ustanowienie komisji do spraw naboru. W pkt 1 sekcji 5 przewodnika dla kandydatów, zatytułowanym „Ocena kandydatur”, akapit trzeci stanowił, że dopuszczeni kandydaci o najlepszych profilach zostaną zaproszeni do udziału w egzaminach ustnym i pisemnym. W akapicie piątym przewidziano, że szczegółowe informacje dotyczące daty, godziny i miejsca tych egzaminów ustnych i pisemnych zostaną wskazane w wezwaniach przesłanych kwalifikującym się kandydatom. Wreszcie z akapitu szóstego wynikało, że zależnie od liczby kandydatów mogą oni zostać zaproszeni na egzamin ustny i pisemny w tym samym dniu lub w kolejnych dniach.
10. W pkt 2 sekcji 5 przewodnika dla kandydatów, zatytułowanym „Nabór”, wskazano kolejno tytuły „Egzamin ustny”, a także „Egzamin pisemny” i „Aspekty proceduralne egzaminów”.
11. W tytule „Egzamin ustny” wskazano, że wspomniany egzamin został opracowany, aby umożliwić członkom komisji do spraw naboru ocenę ogólnej prezentacji i motywacji kandydata, jego zdolności do wykonywania zadań opisanych w tytule „Zakres obowiązków” spornego ogłoszenia o naborze, jego specjalistycznej wiedzy w rozpatrywanej dziedzinie, zdolności wypowiedzi w językach roboczych F4E oraz zdolności przystosowania do pracy w wielokulturowym środowisku.
12. W tytule „Egzamin pisemny” przewidziano, że w ramach tego egzaminu zostaną uwzględnione szczególne kompetencje związane z nieobsadzonym stanowiskiem, którego dotyczy postępowanie w sprawie naboru, jakość wypowiedzi kandydata na piśmie i prezentacja, a także umiejętności ogólne i językowe w zakresie, w jakim są one niezbędne dla wykonywania powierzonych mu zadań.
13. W tytule „Aspekty proceduralne egzaminów” w akapicie drugim wskazano, że ocena kandydatów zostanie dokonana dopiero po wzięciu przez każdego z nich udziału w obu egzaminach, ustnym i pisemnym, i że owa ocena będzie oparta na wyniku uzyskanym w ramach obydwu tych egzaminów.
14. W dniu 26 lutego 2015 r. Y. Galocha zgłosił swoją kandydaturę na nieobsadzone stanowisko. Wiadomością elektroniczną z dnia 17 kwietnia 2015 r. wydział zasobów ludzkich F4E wezwał go na rozmowę. W piśmie załączonym do wiadomości elektronicznej poinformowano go, że rozmowa będzie trwała około 45 minut i odbędzie się głównie w języku angielskim. Rozmowa miała na celu ocenę jego ogólnej prezentacji i motywacji, jego zdolności do wykonywania zadań opisanych w tytule „Zakres obowiązków” spornego ogłoszenia o naborze, specjalistycznej wiedzy w rozpatrywanej dziedzinie, zdolności wypowiedzi w językach roboczych F4E i zdolności przystosowania do pracy w wielokulturowym środowisku. W piśmie tym nie zawarto żadnego odniesienia do egzaminu pisemnego.
15. W dniu 11 maja 2015 r. Y. Galocha wziął udział w egzaminie ustnym. Ani jemu, ani pozostałym kandydatom nie przesłano żadnego wezwania na egzamin pisemny.
16. Wiadomością elektroniczną z dnia 4 czerwca 2015 r. kierownik wydziału zasobów ludzkich F4E powiadomił Y. Galochę w imieniu komisji do spraw naboru, że w świetle wyników egzaminów ustnego i pisemnego, w jakich uczestniczył, komisja do spraw naboru postanowiła nie umieszczać jego nazwiska na liście rezerwy kadrowej.
17. W tym samym dniu Y. Glocha złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie tej decyzji przez komisję do spraw naboru. We wniosku tym wskazał, że nie przeprowadzono żadnego egzaminu pisemnego, i wniósł o stwierdzenie nieważności wyników naboru przeprowadzonego jedynie na podstawie egzaminu ustnego, a także o zorganizowanie egzaminu pisemnego przed przyjęciem końcowej decyzji przez komisję do spraw naboru. W tym samym dniu Y. Galocha wniósł zażalenie o podobnej treści na podstawie art. 90 ust. 2 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) do organu upoważnionego do zawierania umów o pracę, czyli dyrektora F4E.
18. Wiadomością elektroniczną z dnia 3 lipca 2015 r. komisja do spraw naboru oddaliła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
19. Każda z list rezerwy kadrowej sporządzonych na podstawie wyników rozpatrywanego postępowania w sprawie naboru zawiera nazwiska czterech laureatów. Nie ma na nich nazwiska Y. Galochi. W dniu 25 czerwca 2015 r. jeden z laureatów z tych list otrzymał propozycję zatrudnienia przez F4E. Objął on stanowisko w dniu 1 sierpnia 2015 r. w Cadarache. W dniu 10 lipca 2015 r. inny laureat otrzymał propozycję zatrudnienia przez F4E. Objął on stanowisko w dniu 1 listopada 2015 r. w Cadarache.
20. W dniu 18 sierpnia 2015 r. Y. Galocha wniósł skargę do Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej, który przekazał sprawę do Sądu w dniu 31 sierpnia 2016 r. W skardze Y. Galocha podniósł zarzut nieprawidłowości postępowania w sprawie naboru. Yosu Galocha domagał się stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie naboru, list rezerwy kadrowej oraz decyzji w sprawie zatrudnienia laureatów wskazanych na tych listach. Domagał się także zorganizowania nowego postępowania w sprawie naboru, w tym egzaminu pisemnego.
21. W odpowiedzi F4E podniosło, że wzmianka o egzaminie pisemnym była wynikiem nieumyślnego błędu o charakterze administracyjnym. F4E nie zamierzało organizować takiego egzaminu w odniesieniu do stanowisk obejmowanych na czas określony, które wymagały obsadzenia w trybie pilnym. Ponadto egzaminu nie zdawał żaden z kandydatów, a zatem nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania.
B. Zaskarżony wyrok i postępowanie przed Trybunałem
22. W wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r. (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”)(4) Sąd orzekł, że Y. Galocha słusznie twierdził, iż sporne postępowanie było obarczone błędami. Nie ulega wątpliwości, że egzamin pisemny należało zorganizować z uwagi na wiążący charakter spornego ogłoszenia o naborze. W związku z ową nieprawidłowością Sąd stwierdził nieważność decyzji komisji do spraw naboru w sprawie nieumieszczenia nazwiska Y. Galochi na liście rezerwy kadrowej(5).
23. Sąd uwzględnił również zarzuty dotyczące podnoszonej niezgodności z prawem list rezerwy kadrowej i decyzji w sprawie zatrudnienia laureatów z tych list(6). W tym względzie Sąd przywołał własne orzecznictwo(7), zgodnie z którym stwierdzenie nieważności dalszych aktów dotyczących osób trzecich i dla nich korzystnych powinno być orzekane jedynie wtedy, gdy nie wydaje się stanowić nadmiernego środka, przy uwzględnieniu w szczególności popełnionej niezgodności z prawem, interesów osób trzecich i interesu służby. W szczególności, oceniając interesy osób trzecich, Sąd stwierdził, że należy uwzględnić uzasadnione oczekiwania istniejące w danym przypadku, które mogą mieć związek z umieszczeniem nazwisk kandydatów na liście rezerwy kadrowej i powołaniem na stanowisko do obsadzenia.
24. Rozpatrując okoliczności sprawy, Sąd orzekł, że laureaci, których nazwiska umieszczono na listach rezerwy kadrowej, w tym laureaci, którzy otrzymali oferty zatrudnienia od F4E, nie mogli powoływać się na uzasadnione oczekiwania. Ponadto, mając na względzie charakter tej nieprawidłowości, stwierdzenie nieważności list rezerwy kadrowej i decyzji w sprawie zatrudnienia laureatów z tych list nie było nadmierne w świetle interesu służby(8).
25. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie i obciążył kosztami postępowania F4E, jako stronę przegrywającą(9).
26. W niniejszym odwołaniu F4E, jako wnoszący odwołanie, zwraca się do Trybunału o uchylenie części wyroku, w której stwierdza się nieważność spornych list rezerwy kadrowej i decyzji w sprawie zatrudnienia laureatów. Wnoszący odwołanie wnosi również do Sądu o obciążenie Y. Galochi kosztami postępowania.
27. Na poparcie swojego odwołania wnoszący odwołanie podnosi jedyny zarzut, podzielony na trzy żądania.
28. Po pierwsze, wnoszący odwołanie twierdzi, że stwierdzenie nieważności wyników postępowania w sprawie naboru w odniesieniu do osób trzecich jest nadmierne w stosunku do rozpatrywanej niezgodności z prawem.
29. Po drugie, wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd nie uwzględnił charakteru niezgodnego z prawem działania wnoszącego odwołanie przy ocenie skutków tej niezgodności z prawem. Błąd popełniony przez administrację nie wykluczył nikogo z postępowania w sprawie naboru i miał taki sam wpływ na wszystkich kandydatów. Brak egzaminu pisemnego pozostawał bez wpływu na wymogi merytoryczne, lecz jedynie na sposób, w jaki wymogi te zostały ocenione (wyłącznie w drodze egzaminu ustnego). W związku z tym administracja popełniła jedynie błąd proceduralny, który nie może uzasadniać późniejszych decyzji o stwierdzeniu nieważności odnoszących się do osób trzecich.
30. Po trzecie, wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd nie wyważył w odpowiedni sposób interesów Y. Galochi, osób trzecich i interesów służby. Zdaniem wnoszącego odwołanie zaskarżony wyrok nie ma wpływu na interes i sytuację prawną Y. Galochi, ponieważ ten ostatni nie dochodził odszkodowania, a Sąd nie nakazał F4E ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie naboru i zorganizowania egzaminów pisemnych. Zaskarżony wyrok wpływa natomiast na laureatów w sposób negatywny: wskutek tego wyroku zostaliby oni usunięci z list rezerwy kadrowej lub ich umowy o pracę mogłyby ulec rozwiązaniu.
31. Yosu Galocha nie złożył repliki.
III. Ocena
32. Niniejsza opinia została skonstruowana w następujący sposób: Po pierwsze, przedstawię bardziej ogólne kwestie leżące u podstaw niniejszego odwołania, nierozerwalnie związane z orzekaniem w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności wyników postępowania w sprawie naboru, w ramach którego doszło do nieprawidłowości: jak daleko powinny co do zasady sięgać skutki tej nieprawidłowości? (A). Po drugie, przedstawię względy, którymi należy kierować się w procesie decyzyjnym przy ocenie, czy decyzje korzystne dla osób trzecich, takie jak decyzje o wpisaniu laureatów na listę rezerwy kadrowej czy ich zatrudnieniu powinny zostać unieważnione (ze względu na wcześniejszą nieprawidłowość), czy też utrzymane w mocy (pomimo tej nieprawidłowości) (B). Po trzecie, zastosuję te względy do analizy przedmiotowego odwołania i zasugeruję Trybunałowi, że nie należało stwierdzać nieważności decyzji w sprawie zatrudnienia dwóch laureatów (C).
A. Ogólne podejście: „owoce zatrutego drzewa” czy „równoważenie poszczególnych gałęzi”?
33. Postępowania w sprawie naboru dla instytucji i organów Unii Europejskiej to zazwyczaj złożone procedury administracyjne mające na celu stworzenie odpowiedniej bazy właściwie wykwalifikowanych osób. Postępowania tego rodzaju składają się z wielu różnych etapów, z których każdy prowadzi do powstania różnych aktów (administracyjnych), mogących mieć charakter generalny (odnoszących się do organizacji postępowania w szerszym ujęciu, takich jak np. ogłoszenia o naborze, zasady dotyczące kandydatów lub akty określające kryteria selekcji) lub indywidualny (takie jak decyzje ustanawiające listę rezerwy kadrowej, akty odrzucające kandydaturę lub decyzje w sprawie zatrudnienia laureatów na stanowiska do obsadzenia).
34. Te poszczególne akty są między sobą ściśle powiązane. Ma to wpływ na zakres ich kontroli sądowej na mocy art. 270 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tylko te akty, które mają wpływ na interesy kandydata poprzez wyraźną zmianę jego sytuacji prawnej, mogą być bezpośrednio zaskarżane. Natomiast akty przygotowawcze wchodzące w skład postępowania w sprawie naboru jako całości mogą być zaskarżane jedynie pośrednio, w ramach skargi na decyzję podjętą po zakończeniu tego postępowania(10).
35. W kontekście postępowań w sprawie naboru, w ramach których spora liczba aktów i decyzji wydanych w ich toku byłaby traktowana jako akty przygotowawcze względem ostatecznych decyzji w sprawie naboru, siłą rzeczy okazuje się, że wyniki takich postępowań będą zaskarżane w oparciu o wcześniejsze nieprawidłowości. O ile nie wystąpiła nieprawidłowość, która zostanie szybko usunięta lub po prostu nie może mieć decydującego wpływu na dalsze etapy(11), pojawia się pytanie, jak nieprawidłowość w postępowaniu w sprawie naboru („grzech pierworodny”) powinna wpływać na późniejsze decyzje w ramach postępowania w sprawie naboru i po nim, takie jak indywidualne decyzje w sprawie zatrudnienia laureatów lub nawet ich późniejszy awans zawodowy.
36. Ogólnie rzecz biorąc, można sobie wyobrazić dwa podejścia.
37. Po pierwsze, można wskazać logikę „owoców zatrutego drzewa”(12). Pień drzewa, rozumiany jako główne postępowanie w sprawie naboru, został zainfekowany. To samo musi dotyczyć wszystkich jego gałęzi i owoców. Wobec tego należy odrąbać wszystkie gałęzie tego drzewa: nie tylko (negatywne) decyzje o nieumieszczaniu kandydatów na listach rezerwy kadrowej lub niezatrudnianiu ich, lecz także ich (pozytywne) odpowiedniki, czyli decyzje o utworzeniu listy rezerwy kadrowej, uwzględniającej określone osoby, lub decyzje w sprawie zatrudnienia osób z tej listy.
38. Po drugie, można wybrać podejście „oceniaj każdą gałąź osobno”. W tym scenariuszu infekcja pnia niekoniecznie oznacza, że trzeba porąbać całość. Zamiast tego należy dokonać ostrożnej analizy równoważącej: jakiego rodzaju infekcja pnia wystąpiła i jaki jest jej zasięg (jak poważna jest nieprawidłowość)? Kto siedzi na poszczególnych gałęziach drzewa (na kogo i jak ostatecznie może wpłynąć stwierdzenie nieważności)? W sposób dorozumiany lub wyraźny, pnie z niewielką infekcją wciąż mogą wypuścić zdrowe gałęzie. Co więcej, z upływem czasu drzewo może wyzdrowieć.
39. Warto na wstępie podkreślić, że pomimo sporadycznej retoryki restytucji i konieczności przywrócenia praw poszkodowanym kandydatom, a także faktu, że typowym żądaniem osób, które miały zostać poszkodowane, w ramach środków naprawienia szkody, jest stwierdzenie nieważności (wszystkich) decyzji organu powołującego, w ogólnym ujęciu sądy Unii(13) zawsze opowiadały się za tym ostatnim podejściem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli w trakcie konkursu wystąpi nieprawidłowość, prawa kandydata będą odpowiednio chronione, jeżeli komisja konkursowa i organ powołujący ponownie rozpatrzą swoje decyzje i będą dążyć do sprawiedliwego rozwiązania jego sprawy, bez konieczności kwestionowania całokształtu wyników konkursu czy anulowania czynności powołania na stanowiska dokonanych w jego wyniku(14). Stwierdzenie nieważności wszystkich wyników konkursu stanowi co do zasady nadmierną sankcję za stwierdzone nieprawidłowości(15). W każdym razie sądy Unii uznały, że w przypadku gdy akt, którego nieważność należałoby stwierdzić, przynosi korzyści osobie trzeciej (co ma miejsce w przypadku decyzji w sprawie awansu danej osoby, wpisu na listę rezerwy kadrowej lub decyzji w sprawie zatrudnienia kandydata), muszą one w pierwszej kolejności ustalić, czy stwierdzenie nieważności nie stanowiłoby nadmiernej sankcji za daną nieprawidłowość(16).
B. Względy, którymi należy się kierować
40. Nie istnieje zatem z pewnością żaden „automatyzm stwierdzania nieważności”, który wymagałby mechanicznego cofnięcia wszystkich konsekwencji obarczonego nieprawidłowościami postępowania w sprawie naboru. Zamiast tego poszczególne wchodzące w grę interesy (1) należy wyważyć w określonym kontekście i z uwzględnieniem czynników występujących w każdej sprawie (2) w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania w odniesieniu do konkretnego środka naprawienia szkody/zestawu środków naprawienia szkody dochodzonych w poszczególnych sprawach (3).
1. Interesy
41. Nietrudno określić indywidualne interesy w danej sprawie. Obejmują one zazwyczaj interesy kandydatów ponoszących negatywne skutki nieprawidłowości (głównie kandydatów, którzy nie zostali wybrani), interesy osób trzecich (głównie kandydatów, którzy zostali wybrani), interesy służby oraz nadrzędny „interes” legalności (zgodności z prawem)(17).
42. W różnych kontekstach Trybunał uznawał istnienie interesów każdej z „poszczególnych” stron. Trybunał podkreślał, że „należy pogodzić interesy kandydatów pokrzywdzonych przez popełnioną w ramach konkursu nieprawidłowość oraz interesy pozostałych kandydatów. Sąd musi uwzględnić nie tylko konieczność przywrócenia pokrzywdzonym kandydatom ich praw, ale również honorować uzasadnione oczekiwania wybranych już kandydatów”(18).
43. Dokładna treść każdego z tych indywidualnych interesów jest raczej oczywista. Sytuacja jest jednak nieco bardziej złożona, jeśli staramy się określić interesy służby i interes legalności.
44. Sądy Unii czasem uznają, że przestrzeganie zgodności z prawem zawiera się w interesie służby(19). Przyznaje się jednak również, że interes służby obejmuje nie tylko poszanowanie prawa, ale również „konsekwencje budżetowe braku stwierdzenia nieważności decyzji, które są niezgodne z prawem, […] ewentualne trudności w wykonaniu wyroku sądu, ewentualne szkody dla ciągłości służby i ryzyko pogorszenia się klimatu społecznego w ramach instytucji”(20).
45. Tak więc, niezależnie od tego, jak bardzo chciałoby się uwierzyć w wizję bezinteresowności instytucji w kwestii zgodności z prawem, uporczywy głos realizmu może podpowiadać, że jest inaczej. Niewykluczone, że czasami instytucja lub agencja, którą tworzą ludzie, może uznać, że kontynuacja postępowania leży „w interesie służby” pomimo braku zgodności z prawem, na przykład ze względu na ciągłość i prawidłowe funkcjonowanie administracji lub z jakiegokolwiek innego powodu. Innymi słowy, obiektywnym interesem służby może rzeczywiście być zapewnienie ogólnej zgodności działań administracyjnych z prawem, ale jej subiektywny interes w danym przypadku może jednak polegać na zatwierdzeniu wyniku postępowania w sprawie naboru i utrzymaniu w mocy dokonanych czynności powołania pomimo zaistniałej niezgodności z prawem.
46. Z drugiej strony, interes instytucji działającej zgodnie z prawem, a tym samym postępującej zgodnie z zasadami gry (postępowania w sprawie naboru), może być również interesem kandydatów(21). Z tego powodu, a także ze względu na to, że charakter niezgodnego z prawem działania może przełożyć się na surowość „sankcji” w odniesieniu do wyników konkursu, być może lepiej jest uznać, że istnieje różnica między „interesem służby” a „ogólnym interesem zgodności z prawem”. Te dwa pojęcia najlepiej rozpatrywać odrębnie.
2. Czynniki
a) Rodzaj postępowania w sprawie naboru
47. W niektórych przypadkach dokonuje się rozróżnienia pomiędzy konkursami otwartymi a wewnętrznymi konkursami i postępowaniami w sprawie awansu. Jeżeli w konkursie otwartym stwierdza się nieważność danego etapu postępowania w sprawie naboru, prawa odrzuconych kandydatów uznaje się za odpowiednio chronione, jeżeli komisja konkursowa i organ powołujący ponownie rozpatrzą swoje decyzje i postarają się znaleźć sprawiedliwe rozwiązanie w ich sprawach, bez konieczności kwestionowania całokształtu wyników konkursu lub stwierdzenia nieważności dokonanego w jego wyniku powołania na stanowiska, niezależnie od charakteru nieprawidłowości i zakresu, w jakim wpływa ona na wyniki konkursu. Natomiast w przypadku konkursów wewnętrznych i postępowań w sprawie awansu sądy Unii przeprowadzają indywidualne badanie każdego przypadku, które uwzględnia charakter nieprawidłowości(22).
48. Nie sądzę, aby takie sporadycznie dokonywane rozróżnienie można było postrzegać w kategoriach ustanawiania jakichkolwiek formalnych zasad pod względem podejścia. Twierdziłbym raczej, że okazjonalne różnice w podejściu to wskaźnik zastępczy dla innej zmiennej: rozmiar i rodzaj danego postępowania w sprawie naboru mogą mieć wpływ na wiedzę, jakiej można oczekiwać od w rozsądnym stopniu poinformowanego kandydata. Należy zwrócić uwagę na dwa elementy: po pierwsze, znajomość wszystkich zasad i procedur mających zastosowanie w przypadku postępowania w sprawie naboru, a po drugie, wiedzę o tym, że w trakcie tego postępowania naruszono przynajmniej jedną z tych zasad.
49. W przypadku konkursów otwartych z setkami lub nawet dziesiątkami tysięcy „anonimowych” kandydatów można się spodziewać, że kandydaci ci powinni posiadać podstawową wiedzę na temat postępowania w sprawie naboru. Jest jednak mało prawdopodobne (i raczej nierealistyczne), aby kandydaci ci byli dobrze zorientowani w złożoności prawa służby publicznej Unii Europejskiej. Ponadto, biorąc pod uwagę liczbę kandydatów, ich anonimowość oraz znaczną asymetrię informacyjną między takim kandydatem a administracją, jest mało prawdopodobne, aby kandydaci ci byli w stanie wykryć ewentualne nieprawidłowości.
50. Natomiast im mniejsza i bardziej ograniczona konkurencja, tym bardziej uzasadnione jest oczekiwanie od kandydatów większego zasobu informacji i wiedzy. Można założyć, że „kandydaci z wewnątrz”, jak na przykład pięciu kandydatów do konkursu wewnętrznego, będą bardziej szczegółowo znali obowiązujące zasady lub będą mogli dowiedzieć się o potencjalnych nieprawidłowościach w tym procesie.
b) Charakter nieprawidłowości
51. Charakter i waga niezgodnego z prawem działania mają znaczenie. Oceniając postępowania w sprawie awansu, sądy Unii biorą pod uwagę charakter nieprawidłowości. Jeżeli stwierdzona nieprawidłowość stanowi jedynie uchybienie proceduralne, które wpływa na sytuację jedynie konkretnego urzędnika, sądy Unii uznają a priori, że tego rodzaju nieprawidłowość nie uzasadnia cofnięcia decyzji o przyznaniu awansu, gdyż takowe stwierdzenie nieważności stanowiłoby nadmierną sankcję. Natomiast w przypadku wady materialnej, takiej jak naruszenie prawa, która w całości podważa porównanie osiągnięć, sądy Unii co do zasady dokonują wyważenia interesów(23).
52. Moim zdaniem względy te nie powinny ograniczać się do przypadku awansów, ale powinny mieć ogólne znaczenie przy ocenie skutków wcześniejszych nieprawidłowości dla środków korzystnych dla osób trzecich w ramach postępowania w sprawie naboru dowolnego rodzaju.
53. Oczywiście nie może być mowy o wyczerpującej taksonomii czy kategoryzacji w tym zakresie. Życie jest zbyt urozmaicone, aby było to możliwe. Jednak z praktycznego punktu widzenia sugeruję, że musi istnieć pewne continuum wagi nieprawidłowości.
54. Na jednym końcu spektrum znajdują się znikome nieprawidłowości. Nie powinny one same w sobie mieć żadnego wpływu na wynik postępowania w sprawie naboru ani w żadnym wypadku na decyzje korzystne dla laureatów. Przykładami w tej kategorii mogą być błędy pisarskie w toku postępowania w sprawie naboru, takie jak błędy co do formy lub inne błędy proceduralne, które nie mają istotnego wpływu na treść decyzji.
55. Na drugim końcu spektrum znajdują się poważne nieprawidłowości, które z pewnością będą miały większe znaczenie dla równowagi interesów, w ramach „interesu” legalności, w porównaniu w szczególności z interesami osób trzecich. Można wskazać co najmniej trzy różne rodzaje poważnych nieprawidłowości: nadużycia finansowe i korupcję, działania uwłaczające podstawowym wartościom Unii Europejskiej lub konsekwentne lekceważenie zasad dotyczących postępowania w sprawie naboru.
56. Po pierwsze, udowodnione przypadki nadużyć finansowych lub korupcji w ramach postępowań w sprawie naboru są wystarczająco poważne, aby uzasadnić stwierdzenie nieważności całego postępowania w sprawie naboru. W związku z tym decyzje korzystne dla osób trzecich również musiałyby zostać unieważnione. W takim skrajnym scenariuszu istnienie uzasadnionych oczekiwań osób trzecich, o ile w ogóle, nie mogłoby raczej odegrać roli w utrzymaniu środka, który jest obarczony tego rodzaju poważną nieprawidłowością. Wracając do początkowej metafory, ten pień drzewa nie może wyzdrowieć.
57. Po drugie, działania administracji uwłaczające podstawowym wartościom Unii Europejskiej również można określić jako poważną nieprawidłowość. Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby na przykład w postępowaniu w sprawie naboru miała miejsce dyskryminacja kandydatów ze względów określonych w art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Podobnie jak w przypadku nadużycia finansowego taką rażącą nierówność traktowania można by uznać za powodującą wadliwość całego postępowania w sprawie naboru, w tym wszystkich jego wyników(24).
58. Po trzecie, istnieje specjalna kategoria „recydywistów”. W przypadkach, w których instytucja lub organ Unii nie organizuje zgodnego z prawem postępowania w sprawie naboru pomimo wcześniejszych wyroków Trybunału dotyczących tego samego rodzaju postępowania konieczne może być zastosowanie bardziej dotkliwych środków(25). Ponadto konsekwentne lekceważenie obowiązujących przepisów może również przekształcić powtarzające się drobne nieprawidłowości w poważne nieprawidłowości, które w pewnych okolicznościach, oraz, ponownie, po odpowiednim wyważeniu interesów, mogą również spowodować stwierdzenie nieważności całego postępowania i jego późniejszych wyników.
c) Uzasadnione oczekiwania laureatów
59. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, w której instytucja Unii, udzielając konkretnych zapewnień, wzbudziła u niej uzasadnione nadzieje. Zapewnienia takie, niezależnie od formy ich udzielenia, muszą stanowić dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje(26).
60. Faktyczne ramy danego postępowania w sprawie naboru, w szczególności jego rodzaj, zakres i charakter popełnionej w nim niezgodności z prawem, przekładają się następnie na ewentualne uzasadnione oczekiwania osób trzecich co do jego wyniku. Wystąpi zatem odwrotnie proporcjonalny związek między wiedzą danej osoby o potencjalnej nieprawidłowości a uzasadnionymi oczekiwaniami: im większa wiedza, tym mniejsze lub nawet nieistniejące uzasadnione oczekiwania. Wiedzę tę należy oceniać według wzorca w rozsądnym stopniu poinformowanego kandydata(27): czy taki kandydat wiedział lub można było rozsądnie wymagać, żeby wiedział, że decyzja jest obarczona błędem?
61. Po pierwsze, jest mniej prawdopodobne, że kandydat zewnętrzny, w porównaniu z kandydatem wewnętrznym, zna wszystkie zasady mające zastosowanie do postępowania w sprawie naboru, a co za tym idzie, wie o potencjalnym wystąpieniu nieprawidłowości(28). Taki kandydat może zatem mieć większe uzasadnione oczekiwania co do utrzymania w mocy decyzji, która przyznała mu pewne prawa, mimo niezgodności z prawem samej decyzji.
62. Po drugie, im poważniejszy charakter nieprawidłowości, tym większe prawdopodobieństwo, że w rozsądnym stopniu poinformowany kandydat wiedział lub powinien wiedzieć o jej wystąpieniu(29). Wprawdzie waga niezgodności z prawem nie oznacza, że kandydaci musieli mieć świadomość jej zaistnienia, jeżeli jednak dana nieprawidłowość nie mogła w sposób racjonalny umknąć uwagi laureata(30), oczekiwania wybranego kandydata okażą się mniej uzasadnione lub nawet nieistniejące. A fortiori, jeśli laureat wykazał się złą wiarą lub sam przyczynił się do nieprawidłowości, z pewnością nie mógłby on mieć żadnych uzasadnionych oczekiwań co do utrzymania mocy korzystnej dla niego (niezgodnej z prawem) decyzji(31).
63. Po trzecie, według sądów Unii, wiedza, jaką laureaci mogą dysponować w przedmiocie toczącego się postępowania w sprawie określonych aktów w ramach postępowania w sprawie naboru, w tym aktów korzystnych dla tych kandydatów, jest również istotna w kontekście niniejszej sprawy. Tego rodzaju wiedza może uniemożliwić im poleganie na uzasadnionych oczekiwaniach, że pozostanie to bez wpływu na ich korzystną sytuację, skoro akty te zostały zaskarżone w przewidzianych terminach. W szczególności laureaci, którzy zostali powołani na dane stanowisko, nie mogli nie mieć świadomości, że ich status zawodowy zostanie ostatecznie potwierdzony jedynie w następstwie oddalenia przez Trybunał skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez innych kandydatów(32).
64. Oczywiście, jeżeli na podstawie okoliczności faktycznych danej sprawy zostanie wykazane, że rzeczywiście powzięto taką wiedzę, należy to uwzględnić. Przestrzegałbym jednak przed tego rodzaju domniemaniem takiej wiedzy. W praktyce może się okazać, że nie jest od razu jasne, w jaki sposób laureaci, w szczególności w większych i otwartych konkursach, faktycznie dowiedzieliby się o istnieniu postępowania w toku, jeżeli nie są oni stroną tego postępowania, a dana instytucja lub organ Unii nie ma obowiązku poinformowania ich o nim. Jedną rzeczą jest zasłyszenie plotek na korytarzu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest w toku. Zupełnie czym innym jest natomiast powiadomienie, że takie postępowanie jest w toku i, co więcej, może mieć reperkusje również względem laureatów.
65. Laureaci z pewnością nie powinni – bez żadnych środków zaradczych – ponosić (ponurych) konsekwencji ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ich dotyczących, zwłaszcza gdy takie stwierdzenie nieważności nastąpi faktycznie po latach od wniesienia skargi(33). Zatem, nawet jeśli skarga została wniesiona w terminie, uzasadnione oczekiwania mogą pozostać nienaruszone, chyba że (i do czasu gdy) zostanie wykazane, że kandydaci, o których mowa, wiedzieli o problemach związanych z przedmiotowym postępowaniem w sprawie naboru.
66. Podsumowując, wszystkie te czynniki i względy muszą być wyważone w oparciu o okoliczności danej sprawy. W niniejszej sekcji ostrzegam przed swego rodzaju mechanicznym stosowaniem dość kategorycznych stwierdzeń, takich jak „żadne uzasadnione oczekiwanie nie może nigdy powstać w wyniku niezgodności z prawem, jakiej dopuściła się instytucja” lub „ponieważ decyzja została zaskarżona w odpowiednim terminie, nikt nie mógł mieć żadnych uzasadnionych oczekiwań”. Takich stwierdzeń, często znajdujących właściwe zastosowanie w dziedzinach prawa, w których funkcjonują przedsiębiorcy, nie można praktycznie w pełni transponować do dziedziny prawa, która jest po prostu inna. Można by natomiast wymagać odrobiny empatii i realizmu, również biorąc pod uwagę ogromną asymetrię w zakresie informacji i władzy, która zawsze będzie występować, szczególnie w przypadku otwartych konkursów, między instytucjami i ich potencjalnymi pracownikami. Nie ma to w żadnym wypadku na celu usprawiedliwienia potencjalnego niezgodnego z prawem działania instytucji ani przyzwolenia na nie. Należy raczej zasugerować, że o ile okoliczności faktyczne nie są wyjątkowe, laureaci konkursów raczej nie mogą odpowiadać, wraz z administracją, za nieprawidłowości(34).
3. Środki naprawienia szkody
67. Artykuł 270 TFUE ma na celu przywrócenie praw kandydatów (kandydatów, którzy nie zostali wybrani) w przypadku, gdy wystąpiła niezgodność z prawem. Według sądów Unii przywrócenie praw kandydatów, którzy nie zostali wybrani, wymaga od administracji znalezienia „sprawiedliwego rozwiązania” w danej sprawie(35). Takie sprawiedliwe rozwiązania mogą być różne: od stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących odrzuconych kandydatów(36) po ponowne otwarcie postępowania dla poszkodowanego kandydata(37) W tym kontekście sądy konsekwentnie stwierdzały również, że odszkodowanie, które może zostać przyznane z urzędu(38), stanowi formę odszkodowania, która najlepiej odpowiada zarówno interesom kandydata, jak i wymogom służby(39).
68. W odniesieniu konkretnie do środków korzystnych dla osób trzecich, takich jak listy rezerwy kadrowej lub powołanie na stanowisko, stwierdzenie nieważności takich decyzji, z definicji z mocą wsteczną, słusznie wydaje się być ultima ratio, w przypadku gdy nie ma innego dostrzegalnego odpowiedniego środka naprawienia szkody, który przywróciłby prawa poszkodowanych kandydatów(40).
69. Jak w istocie zwięźle ujął to rzecznik generalny W. Van Gerven w opinii w sprawie Albani, w takich przypadkach istnieje potrzeba „znalezienia rozwiązania, które zapewni równowagę między interesami kandydatów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji w wyniku nieprawidłowości popełnionej w konkursie a interesami innych kandydatów. Konieczność ostrożnego postępowania z różnymi interesami jest ogólną zasadą dobrej administracji, a w tym przypadku dobrą praktyką sądowniczą, która znajduje potwierdzenie w prawie wspólnotowym. Zasada ta wymaga od Trybunału nie tylko podjęcia wysiłków, ze względu na pewność prawa, w celu zapewnienia sprawiedliwego przywrócenia praw poszkodowanych kandydatów, ale również uwzględnienia uzasadnionych oczekiwań już wybranych lub powołanych kandydatów. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, poszukując rozwiązania w odniesieniu do nieprawidłowego postępowania w sprawie naboru, Trybunał powinien rozważyć dwa rodzaje szkód poniesionych przez poszkodowanych kandydatów, które należy sprawiedliwie naprawić, oraz ewentualne szkody, jakie ponieśliby pozostali kandydaci w wyniku środków przewidzianych w celu zapewnienia takiego naprawienia”(41).
70. Być może warto byłoby dodać, że w późniejszym wyroku Trybunał Sprawiedliwości postanowił uchylić wyrok Sądu, który, stwierdzając nieważność list rezerwy kadrowej, nie ograniczył konsekwencji stwierdzenia nieważności późniejszych aktów w ramach postępowania w sprawie naboru do przywrócenia praw czterech pierwotnych kandydatów(42).
71. Można bowiem prima facie twierdzić, że przywrócenie praw kandydatów – którzy nie zostali wybrani – zawsze wiąże się ze stwierdzeniem nieważności decyzji dotyczących laureatów, chyba że całe postępowanie w sprawie naboru wymaga powtórzenia, co jest raczej rzadkie i tak czy tak nie może zostać zarządzone przez Trybunał. Jako alternatywne środki naprawienia szkody, odszkodowanie lub, w miarę możliwości, ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie naboru jedynie w odniesieniu do poszkodowanych kandydatów rzeczywiście wydają się być najbardziej odpowiednim rozwiązaniem w celu wyciągnięcia konsekwencji z (wcześniejszej) niezgodności z prawem w tym postępowaniu, bez naruszenia uzasadnionych oczekiwań laureatów.
72. Jak już wspomniano powyżej(43), osoby trzecie nie powinny zasadniczo ponosić konsekwencji wcześniejszej nieprawidłowości, z której nie zdawały sobie lub nie mogły sobie zdawać sprawy. Strony te mogą nie wiedzieć o nieprawidłowościach lub toczących się postępowaniach w związku z postępowaniem w sprawie naboru i w związku z tym nie będą mogły się bronić. Fakt ten, omówiony wcześniej w kontekście wiedzy i odpowiednich uzasadnionych oczekiwań takich stron, nabiera dodatkowego wymiaru w kontekście sposobów naprawienia szkody. Jest mało prawdopodobne, aby laureaci byli stronami w takiej sprawie, a mimo wszystko jej wyniki w znacznym stopniu na nich wpływają. Prędzej czy później pojawi się kwestia prawa do obrony.
C. Zastosowanie w niniejszej sprawie
73. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził nieważność trzech różnych rodzajów decyzji dotyczących wyników postępowania w sprawie naboru: (i) decyzji w sprawie nieumieszczenia nazwiska Y. Galochi na liście rezerwy kadrowej („decyzja odmowna”); (ii) decyzji o utworzeniu list rezerwy kadrowej („listy rezerwy kadrowej”); (iii) decyzji w sprawie zatrudnienia laureatów z list rezerwy kadrowej („decyzje w sprawie zatrudnienia”).
74. W niniejszym odwołaniu wnoszący odwołanie kwestionuje jedynie tę część zaskarżonego wyroku, która dotyczy list rezerwy kadrowej (ii) i decyzji w sprawie zatrudnienia (iii). Okoliczność, że Sąd stwierdził nieważność konkretnej odmownej decyzji w sprawie Y. Galochi (o nieumieszczeniu jego nazwiska na listach rezerwy kadrowej), nie jest kwestionowana. Wnoszący odwołanie nie kwestionuje również istnienia leżącej u podstaw wcześniejszej nieprawidłowości spowodowanej tym, że w toku postępowania w sprawie naboru nie odbył się egzamin pisemny.
75. Przedmiot niniejszego odwołania dotyczy zatem wyłącznie wniosków, jakie Sąd wyciągnął z tej nieprawidłowości w odniesieniu do osób trzecich, a mianowicie decyzji (ii) i (iii). Uzasadniając swoją decyzję w odniesieniu do tych dwóch aktów stwierdzających nieważność, Sąd stwierdził:
„68. W okolicznościach niniejszej sprawy laureaci, których nazwiska umieszczono na listach rezerwy kadrowej, w tym laureaci, którzy otrzymali oferty zatrudnienia od [F4E], nie mogą powoływać się na uzasadnione oczekiwania. W spornym ogłoszeniu o naborze wskazano bowiem, że egzamin pisemny będzie miał miejsce. Listy rezerwy kadrowej sporządzono zaś, i przesyłano wspomnianym osobom oferty zatrudnienia, mimo że kandydaci nie brali udziału w takim egzaminie.
69. Ponadto, mając na względzie charakter tej nieprawidłowości, nie można również stwierdzić, by uznanie za nieważne list rezerwy kadrowej i zawartych w tych listach decyzji w sprawie zatrudnienia laureatów było nadmierne w świetle interesu służby. Z jednej strony nieprawidłowość dotknęła bowiem ocenę wszystkich kandydatów i nie można zatem usunąć tej nieprawidłowości poprzez środki dotyczące jedynie skarżącego. Z drugiej strony niniejsze postępowanie w sprawie naboru ma jedynie bardzo ograniczony zakres”(44).
76. Zdaniem wnoszącego odwołanie, rozciągając konsekwencje spornej nieprawidłowości na laureatów – czy to na poziomie list rezerwy kadrowej, czy też na poziomie zatrudnienia – Sąd nałożył nadmierną sankcję na osoby trzecie.
77. Zastosowanie przedstawionych powyżej względów do niniejszego odwołania prowadzi mnie do przyznania racji wnoszącemu odwołanie co do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatrudnienia (iii), ale niekoniecznie w odniesieniu do list rezerwy kadrowej (ii).
78. Po pierwsze, jeśli chodzi o rodzaj spornego postępowania w sprawie naboru, wydaje się, że jest to konkurs otwarty. Po drugie, jeśli chodzi o charakter nieprawidłowości popełnionych w ramach tego postępowania, jest raczej oczywiste, że niezorganizowanie egzaminu pisemnego, o którym mowa w przewodniku dla kandydatów, stanowi niezgodne z prawem działanie administracji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „ogłoszenie o naborze stanowi ramy prawne, które organ powołujący sam sobie narzucił i w związku z tym musi ich skrupulatnie przestrzegać”(45). W związku z tym, skoro ogłoszenie o naborze zawiera odniesienie do przewodnika dla kandydatów, wnoszący odwołanie powinien był zorganizować egzamin pisemny.
79. Zaskakujące byłoby jednak zakwalifikowanie tego błędu jako poważnego i znaczącego. Sąd stwierdził, że brak egzaminu pisemnego w równym stopniu dotknął wszystkich uczestników postępowania w sprawie naboru(46). Dlatego też, aby dojść do wniosku, że jest to poważna, istotna nieprawidłowość, która skutkowałaby nierównym traktowaniem, konieczny byłby dalszy tok rozumowania. Wydaje się zatem, że brak egzaminu pisemnego był raczej wynikiem zaniedbania administracji, która nie aktualizowała dokumentów istotnych dla postępowania w sprawie naboru, takich jak przewodnik dla kandydatów oraz szablony pism wysyłanych kandydatom(47).
80. Po trzecie, w odniesieniu do rzeczywistej lub potencjalnej wiedzy laureatów o nieprawidłowościach popełnionych przez wnoszącego odwołanie, można by przyjąć, że kandydaci powinni byli wiedzieć, iż postępowanie w sprawie naboru obejmowało zarówno egzamin ustny, jak i pisemny, o czym wspomniano w przewodniku dla kandydatów. Kwestią otwartą do dyskusji jest jednak to, czy brak egzaminu pisemnego koniecznie był zaskoczeniem dla laureatów, gdy otrzymali oni wyniki postępowania w sprawie naboru. Zależy to od tego, w jaki sposób w rozsądnym stopniu poinformowany kandydat mógł zrozumieć pkt 1 sekcji 5 akapit szósty przewodnika dla kandydatów, zgodnie z którym zależnie od liczby kandydatów mogli oni zostać wezwani do zdania egzaminu ustnego i pisemnego w tym samym dniu lub w kolejnych dniach.
81. Czy w takim kontekście faktycznym byłoby nierozsądne, gdyby kandydaci pomyśleli, że pismo z zaproszeniem na egzamin ustny nie odnosiło się do egzaminu pisemnego również z tego względu, że administracja mogła połączyć egzamin ustny z egzaminem pisemnym? Czy też że zdecydowała o rezygnacji z egzaminu pisemnego w ramach postępowania prawdopodobnie dlatego, że egzamin ustny był wystarczający, aby administracja mogła ocenić predyspozycje kandydatów jako pracowników kontraktowych zatrudnionych na czas określony, a być może również dlatego, że nie było zbyt wielu kandydatów?
82. W związku z tym, w przeciwieństwie do Sądu, nie widzę powodu, dla którego laureaci nie mogliby powoływać się na uzasadnione oczekiwania w odniesieniu do utrzymania skutków decyzji, które są dla nich korzystne, pomimo (niezgodnego z prawem) braku zorganizowania egzaminu pisemnego.
83. Chciałbym dodać, że w świetle względów, jakie należy wziąć pod uwagę, i ważenia interesów, które należy przeprowadzić w podobnych sprawach, nie jestem pewien, czy mogę zrozumieć drugi argument Sądu: że postępowanie w sprawie naboru miało „jedynie bardzo ograniczony zakres”. Zgadzam się, że skala w sensie zakresu i charakteru konkursu ma istotne znaczenie dla potencjalnej oceny stanu wiedzy i wynikających z niej uzasadnionych oczekiwań(48). Nie zgodziłbym się jednak, gdyby argument ten został wysunięty w celu zasugerowania, że uzasadnione oczekiwania będą miały „mniejszą wartość” i że będą miały mniejszą wagę przy ważeniu interesów, jeżeli korzyści odnoszą tylko dwie osoby, a nie dwieście. Równoważenie wartości, które należy przeprowadzić, dotyczy jakości oczekiwań i tego, jak warte są ochrony, a nie liczby osób, których dotyczą.
84. W związku z tym, ponieważ posiadanie przez laureatów uzasadnionych oczekiwań co do tego, że wynik postępowania w sprawie naboru nie ulegnie zmianie w ich przypadku, nie jest zabronione per se, dalsze ważenie interesów odbywa się w drodze wyważenia tych oczekiwań względem innych interesów, z uwzględnieniem dokładnego rodzaju żądań. Wynik tego ważenia różni się moim zdaniem w odniesieniu do (ii) list rezerwy kadrowej i (iii) decyzji w sprawie zatrudnienia.
85. Z jednej strony, w odniesieniu do list rezerwy kadrowej (ii), wynik osiągnięty przez Sąd nie jest być może jedynym możliwym, ale mieści się w zakresie możliwych do wyobrażenia.
86. Po pierwsze, kandydaci, którzy znaleźli się na listach rezerwy kadrowej, mają mniejsze uzasadnione oczekiwania niż ci, którzy zostali wybrani do w celu zatrudnienia. Sąd wspomniał o tej kwestii: „wpis laureatów otwartych konkursów na listy odpowiednich kandydatów sporządzone po przeprowadzeniu procesu selekcji oznacza dla zainteresowanych jedynie zdatność do bycia powołanym na urzędnika na okres próbny”(49). Zgodnie z tym wyrokiem kandydaci z list rezerwy kadrowej nie mają prawa do powołania, nawet jeśli w niniejszym przypadku lista rezerwy kadrowej dotyczyła umów krótkoterminowych. Mają oni jedynie uzasadnione oczekiwania, że będą brani pod uwagę, gdy pojawi się potrzeba obsadzenia wolnego stanowiska.
87. Po drugie, stwierdzenie nieważności listy rezerwy kadrowej ze względu na swój charakter jest zasadniczo rozstrzygnięciem na przyszłość w odniesieniu do praktycznych skutków, jakie wywołuje, mimo że ma ono skutki prawne z mocą wsteczną. Z jednej strony administracja musi powtórzyć postępowanie w sprawie naboru i utworzyć nową listę rezerwy kadrowej, jeżeli nadal chce obsadzić wolne stanowisko. Jest to jednak cena, którą należy zapłacić za nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym, niedającą się naprawić w inny sposób. W związku z tym interes służby nie może raczej stanowić ważnego argumentu przeciwko stwierdzeniu nieważności list rezerwy kadrowej. Z drugiej strony, ci laureaci, którzy zostali wybrani z tej listy i powołani przed ewentualnym stwierdzeniem nieważności tej listy rezerwy kadrowej, będą chronieni indywidualnie, ale na innej podstawie: będą mieli już nie tylko uzasadnione oczekiwania, ale również nabyte prawo do bycia zatrudnionym.
88. Po trzecie, z tej perspektywy, interesy kandydata (który nie został wybrany) osiągają podobny poziom, jak interesy laureatów, którzy nadal znajdują się na liście rezerwy kadrowej, ale nie zostali z niej wybrani, na przyszłość. Mogą oni bowiem oczekiwać, że administracja ponownie przeprowadzi postępowanie z pełnym poszanowaniem prawa, tak że mogą mieć teraz szansę na wybór. Jednak ta sama szansa, na przyszłość, jest tak samo otwarta dla tych kandydatów, którzy znaleźli się na – nieważnej obecnie – liście. Mówiąc prościej: należy rozdać nowy zestaw kart i rozegrać nową partię, w której każdy może ponownie wziąć udział.
89. Z tych dodatkowych powodów, w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja Sądu o stwierdzeniu nieważności list rezerwy kadrowej nie wydaje się stanowić nadmiernej kary, naruszającej zasadę proporcjonalności.
90. Z drugiej strony, moim zdaniem sytuacja jest inna w odniesieniu do decyzji w sprawie zatrudnienia (iii). Stwierdzenie nieważności tych decyzji stanowi nadmierną sankcję z co najmniej trzech powodów.
91. Po pierwsze, jest raczej oczywiste, że nie tylko uzasadnione oczekiwania zatrudnionych osób narosły, ale również osoby te poszły o wiele dalej w zakresie pewności prawa: nabyły prawa w formie podpisanych i wiążących (na czas określony) umów. Takie prawa, których powstanie w naturalny sposób miało również znaczny wpływ w sensie osobistym, z definicji mają większe znaczenie w procesie ważenia interesów.
92. Po drugie, w kontekście tych (w istocie) poważnych uprawnień oczywisty jest fakt, że, jak słusznie zasugerował wnoszący odwołanie, nie jest całkowicie jasne, w jaki sposób stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatrudnienia miałoby służyć interesom skarżącego w postępowaniu w sprawie naboru. Ponieważ przedmiotowe stanowiska dotyczą pracowników kontraktowych zatrudnionych na czas określony, dla których uzgodniony okres zatrudnienia już upłynął, skarżący nie mógł oczekiwać, że obejmie te stanowiska. Takie stwierdzenie nieważności nie może raczej przyczynić się do przywrócenia poszkodowanemu kandydatowi jego praw. Jednocześnie charakter niezgodnego z prawem działania F4E nie był raczej na tyle poważny, aby potrzeba przywrócenia obiektywnej zgodności z prawem (lub, w zależności od punktu widzenia, potrzeba „ukarania” za to administracji) powinna przeważyć nad wszystkimi innymi względami.
93. Po trzecie, tytułem uzupełnienia, ale nadal istotnego, pragnę dodać, że usunięcie ex tunc wszelkich podstaw prawnych dla rekrutacji (i umowy na czas określony) wywołuje budzące wątpliwości praktyczne konsekwencje zarówno dla rekrutowanych kandydatów, jak i dla administracji. Ponieważ stwierdzenie nieważności ma skutek wsteczny, wszystkie późniejsze akty dotyczące zatrudnionych kandydatów należy uznać za nieważne. Co wówczas stałoby się z wynagrodzeniami, świadczeniami socjalnymi, podatkami, jak również ewentualnymi decyzjami/aktami administracyjnymi przyjętymi przez kandydatów zatrudnionych w charakterze pracowników kontraktowych F4E? Czy na przykład w odniesieniu do ich wynagrodzeń, wszystkie płatności na ich rzecz przez F4E zostałyby uznane za bezpodstawne wzbogacenie (płatności otrzymane bez ważnej podstawy prawnej)? Czy każda ze stron prywatnych musiałaby pozwać drugą stronę, jeżeli nie zostałoby to wszystko polubownie i po cichu rozliczone?
94. Wydaje się zatem oczywiste, że w zakresie, w jakim dotyczy to decyzji w sprawie zatrudnienia w niniejszej sprawie, „interes” legalności i interes skarżącego w takim postępowaniu nie mogą w sposób oczywisty przeważać nad interesami zatrudnionych kandydatów. Wynika z tego, że stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji w sprawie zatrudnienia stanowiło nadmierną sankcję. W związku z tym zaskarżony wyrok należy uchylić w odniesieniu do trzeciej części sentencji.
95. Należy poczynić dwie uwagi końcowe.
96. Po pierwsze, należy podkreślić, że takie ważenie interesów pod względem właściwych środków naprawienia szkody zawsze wymaga analizy konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie nie ma żadnych dowodów na to, że uchybienie ze strony administracji było umyślne lub powtarzające się. Ponadto, również w odniesieniu do równowagi interesów dotyczących decyzji w sprawie zatrudnienia, hipotetycznie rzecz biorąc, wynik mógłby być inny, gdyby ze strony administracji stwierdzono jakiekolwiek działanie w złej wierze. Działania takie mogłyby obejmować na przykład celowe pospieszne powołania kandydatów z list rezerwy kadrowej, zanim będzie można nawet przeprowadzić kontrolę sądową, wiedząc, że nic tych powołań nie naruszy. Każdy taki hipotetyczny scenariusz mógłby z pewnością sprawić, że waga interesów przechyli się w innym kierunku. Nic jednak nie wskazuje na to, że tak mogło być w niniejszej sprawie.
97. Po drugie, w okolicznościach, w których kandydaci rzeczywiście mają uzasadnione oczekiwania, są oni uprawnieni do dochodzenia odszkodowania, jeżeli sobie tego życzą. Mogą to uczynić, nawet jeśli ważenie interesów prowadzi do stwierdzenia nieważności list rezerwy kadrowej, jak w niniejszej sprawie(50).
D. Koszty
98. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 138 § 3 tego regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
99. W niniejszym odwołaniu żądania wnoszącego odwołanie uwzględniono jedynie częściowo zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania. Wobec tego na podstawie art. 138 § 3 regulaminu postępowania wnoszący odwołanie pokrywa własne koszty.
IV. Wnioski
100. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:
– uchylił wyrok Sądu z dnia 25 stycznia 2018 r., Galocha/Wspólne Przedsięwzięcie Fusion for Energy (T‑561/16, EU:T:2018:29) w zakresie, w jakim stwierdza nieważność decyzji Europejskiego Wspólnego Przedsięwzięcia na rzecz Realizacji Programu ITER i Rozwoju Energii Termojądrowej w sprawie zatrudnienia laureatów z list rezerwy kadrowej w ramach postępowania w sprawie naboru F4E/CA/ST/FGIV/2015/001;
– obciążył Europejskie Wspólne Przedsięwzięcie na rzecz Realizacji Programu ITER i Rozwoju Energii Termojądrowej własnymi kosztami postępowania.