NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GIOVANNI PITRUZZELLA
prednesené 5. septembra 2019 (1)
Vec C‑519/18
TB
proti
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Prisťahovalecká politika – Právo na zlúčenie rodiny – Smernica 2003/86/ES – Požiadavky na uplatnenie práva na zlúčenie rodiny utečencov – Článok 10 ods. 2 – Pojem ‚závislá osoba‘ – Vnútroštátna právna úprava podmieňujúca právo na zlúčenie rodiny tým, že dotknutý rodinný príslušník nie je z dôvodu svojho zdravotného stavu schopný zabezpečiť svoje vlastné potreby v krajine svojho pôvodu“
I. Úvod
1. Môže vnútroštátny orgán podriadiť právo na zlúčenie rodiny, ktoré požaduje vzdialenejší rodinný príslušník utečenca, podmienke, že tento rodinný príslušník nie je schopný v krajine svojho pôvodu zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu?
2. To je v podstate predmet prejudiciálnej otázky, ktorú Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko) položil Súdnemu dvoru v rámci konania o zlúčení rodiny, ktoré sa týka sestry utečenca, pričom obaja sú iránskeho pôvodu.
3. Podľa článku 10 ods. 2 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny(2) môžu členské štáty povoliť zlúčenie rodiny pre vzdialenejších rodinných príslušníkov, „ak sú od utečenca závislí“.
4. V tejto veci sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora na rozsah miery voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty v rámci vykonania tohto ustanovenia. Predovšetkým sa od Súdneho dvora žiada, aby spresnil, do akej miery sú členské štáty povinné dodržiavať kritérium oprávnenosti uvedené v tomto ustanovení, ktoré sa týka vzťahu závislosti medzi dotknutým rodinným príslušníkom a utečencom.(3)
II. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Smernica 2003/86 určuje podmienky na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov.
6. Odôvodnenie 8 tejto smernice znie takto:
„Osobitnú pozornosť je potrebné venovať situácii utečencov s ohľadom na príčiny, ktoré ich donútili opustiť svoju krajinu a bránili im tam viesť normálny rodinný život. Preto je potrebné ustanoviť priaznivejšie podmienky na uplatnenie ich práva na zlúčenie rodiny.“
7. Článok 3 ods. 5 tejto smernice znie takto:
„Táto smernica neovplyvňuje možnosť členských štátov prijať alebo zachovať priaznivejšie ustanovenia.“
8. V kapitole II uvedenej smernice, nazvanej „Rodinní príslušníci“, článok 4 vo svojich odsekoch 1 až 3 stanovuje:
„1. Členské štáty povolia vstup a pobyt podľa tejto smernice a za predpokladu splnenia podmienok ustanovených v kapitole IV, ako aj článku 16, týmto rodinným príslušníkom:
a) manželskému partnerovi garanta;
b) maloletým deťom garanta a jeho manželského partnera vrátane osvojených detí…;
c) maloletým deťom garanta vrátane osvojených detí garanta, keď sú v jeho starostlivosti a sú od neho závislé…;
d) maloletým deťom vrátane osvojených detí manželského partnera, keď sú v starostlivosti manželského partnera a sú od neho závislé…
…
2. Členské štáty môžu zákonom alebo iným právnym predpisom povoliť vstup a pobyt v súlade s touto smernicou a za predpokladu splnenia podmienok ustanovených v kapitole IV týmto rodinným príslušníkom:
a) prvostupňovým príbuzným v priamej vzostupnej línii garanta alebo jeho manželského partnera, keď sú od neho závislí a nepožívajú náležitú rodinnú podporu v krajine pôvodu;
b) dospelým nezosobášeným deťom garanta alebo jeho manželského partnera, keď sú objektívne neschopné zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu.
3. Členské štáty môžu zákonom alebo iným právnym predpisom povoliť vstup a pobyt v súlade s touto smernicou a za predpokladu splnenia podmienok ustanovených v kapitole IV nezosobášenému partnerovi, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, s ktorým je garant v riadne úradne potvrdenom trvalom dlhodobom vzťahu, alebo štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je spojený s garantom v registrovanom partnerstve v súlade s článkom 5 ods. 2, a slobodným neplnoletým deťom vrátane osvojených detí takýchto osôb, ako aj ich dospelých slobodných detí, ktoré sú objektívne neschopné zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu.
Členské štáty môžu rozhodnúť, že pokiaľ ide o zlúčenie rodiny, s registrovanými partnermi sa bude zaobchádzať rovnako ako s manželmi.“
9. V kapitole V smernice 2003/86, nazvanej „Zlúčenie rodiny utečencov“, článok 10 ods. 1 a 2 stanovuje:
„1. Článok 4 sa vzťahuje na vymedzenie pojmu rodinných príslušníkov okrem jeho tretieho pododseku ods. 1, ktorý sa nevzťahuje na deti utečencov.
2. Členské štáty môžu povoliť zlúčenie rodiny pre ďalších rodinných príslušníkov, ktorí nie sú uvedení v článku 4, ak sú od utečenca závislí.“
10. Podľa článku 17 tejto smernice:
„Členské štáty náležito zohľadnia charakter a pevnosť rodinných vzťahov osoby a trvanie jej pobytu v členskom štáte a existenciu rodinných, kultúrnych a sociálnych väzieb s krajinou jej pôvodu, keď zamietnu žiadosť, odoberú alebo odmietnu obnoviť povolenie na pobyt, alebo rozhodnú nariadiť odsun garanta alebo jeho rodinných príslušníkov.“
B. Maďarské právo
11. § 19 a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény(4) (zákon č. II z roku 2007 o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín, ďalej len „zákon z roku 2007“) stanovuje:
„1. Povolenie na pobyt na účel zlúčenia rodiny môže získať štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je držiteľom povolenia na pobyt, prisťahovaleckého povolenia, povolenia na usadenie sa, dočasného povolenia na usadenie sa, národného povolenia na usadenie sa alebo povolenia ES na usadenie sa, alebo osoby, ktorá je na základe osobitného zákona držiteľom pobytového preukazu alebo preukazu o trvalom pobyte (ďalej len všeobecne ‚garant‘).
2. Povolenie na pobyt na účel zlúčenia rodiny môže získať:
a) rodinný príslušník osoby, ktorej bolo priznané postavenie utečenca, alebo
b) rodič alebo opatrovník maloletého bez sprievodu, ktorému bolo priznané postavenie utečenca.
…
4. Povolenie na pobyt na účel zlúčenia rodiny môže získať:
a) rodič, ktorý je závislý od garanta alebo od manžela či manželky alebo osoby, ktorej bolo priznané postavenie utečenca;
b) brat alebo sestra a predkovia a potomkovia v priamom rade garanta alebo manžela či manželky alebo osoby, ktorej bolo priznané postavenie utečenca, ak nie sú schopní zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu.“
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
12. Garant je iránskeho pôvodu a príslušný maďarský orgán mu 7. septembra 2015 priznal postavenie utečenca. Sestra garanta podala 12. januára 2016 na zastupiteľskom úrade Maďarska v Teheráne žiadosť o udelenie povolenia na pobyt na základe zlúčenia rodiny.
13. Prvostupňový orgán túto žiadosť zamietol z dvoch dôvodov. Po prvé dospel k názoru, že žiadateľka uviedla nepravdivé informácie. Po druhé tento orgán rozhodol, že táto žiadosť nespĺňa ani podmienky uvedené v článku 19 ods. 4 zákona z roku 2007, keďže žiadateľka vzhľadom na svoju kvalifikáciu a zdravotný stav nepreukázala, že nie je schopná zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu. V tejto súvislosti prvostupňový orgán uviedol, že žiadateľka podľa lekárskych dokumentov priložených k žiadosti trpí depresiou, ktorá si vyžaduje pravidelnú liečbu.
14. Druhostupňový orgán toto rozhodnutie potvrdil.
15. Garant podal proti tomuto rozhodnutiu žalobu na vnútroštátny súd, ktorý predložil tento návrh na začatie prejudiciálneho konania. Predovšetkým sa domnieva, že požiadavky uvedené v článku 19 ods. 4 zákona z roku 2007 sú v rozpore s ustanoveniami uvedenými v článku 10 ods. 2 smernice 2003/86, a v dôsledku toho požiadal vnútroštátny súd, aby podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
16. Keďže vnútroštátny súd má tiež pochybnosti o zlučiteľnosti článku 19 ods. 4 zákona z roku 2007 s právom Únie, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 10 ods. 2 smernice [2003/86] vykladať v tom zmysle, že ak členský štát povolí na základe uvedeného článku vstup na svoje územie rodinnému príslušníkovi, ktorý nie je uvedený v článku 4 [tejto smernice], môže voči tomuto rodinnému príslušníkovi uplatňovať iba požiadavku, ktorú stanovuje článok 10 ods. 2 (‚je od utečenca závislý‘)?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, na to, aby mohla byť splnená podmienka ‚závislosti‘ (‚dependency‘) osoby upravená v článku 4 ods. 2 písm. a) smernice [2003/86], zahŕňa táto podmienka situáciu, v ktorej musia byť kumulatívne dané jednotlivé aspekty závislosti, alebo stačí, že sú dané niektoré aspekty podľa konkrétnych okolností jednotlivej veci? Je v tejto súvislosti v súlade s požiadavkou stanovenou v článku 10 ods. 2 [tejto smernice] (‚je od utečenca závislý‘) vnútroštátne ustanovenie, ktoré vylučuje individuálne posúdenie, pričom za podmienku splnenia tejto požiadavky považuje výlučne jednu skutočnosť, a to určujúci aspekt závislosti (‚neschopnosť zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu‘)?
3. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku, a ak členský štát môže uplatňovať aj iné požiadavky okrem tých, ktoré sú uvedené v článku 10 ods. 2 smernice [2003/86] (‚je od utečenca závislý‘), znamená to, že ak to členský štát považuje za vhodné, je oprávnený stanoviť určité požiadavky vrátane tých, ktoré sú vo vzťahu k iným rodinným príslušníkom stanovené v článku 4 ods. 2 a 3 [tejto smernice], alebo môže uplatniť len požiadavku uvedenú v článku 4 ods. 3 [uvedenej smernice]? Akú faktickú situáciu predpokladá v tomto prípade požiadavka ‚objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health‘ [‚objektívne neschopné zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu‘] uvedená v článku 4 ods. 3 smernice? Má sa vykladať v tom zmysle, že rodinný príslušník nedokáže ‚uspokojiť svoje potreby‘, alebo v tom zmysle, že ‚nie je schopný‘ sa ‚postarať sám o seba‘, alebo sa má vykladať inak?“
17. Žalobca, maďarská a holandská vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky.
IV. Analýza
18. Pred preskúmaním otázok, ktoré predkladá vnútroštátny súd Súdnemu dvoru, je potrebné uviesť úvodnú poznámku týkajúcu sa prípustnosti tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
A. Úvodná poznámka o prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
19. V rámci svojich pripomienok maďarská vláda tvrdí, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný, keďže článok 19 ods. 4 zákona z roku 2007 nepredstavuje vnútroštátne opatrenie na prebratie článku 10 ods. 2 smernice 2003/86. Zdôrazňuje, že toto vnútroštátne ustanovenie nebolo Komisii formálne oznámené, pretože bolo prijaté v rámci výlučnej právomoci Maďarska.
20. Nemyslím si, že neoznámenie, na ktoré sa odvoláva maďarská vláda, môže v prejednávanej veci odôvodniť neprípustnosť tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
21. Ak jeden z účastníkov konania spochybní obsah rozhodnutia vnútroštátneho súdu, z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že Súdny dvor musí v zásade obmedziť svoje preskúmanie na skutočnosti, ktoré sa mu rozhodol predložiť vnútroštátny súd, predovšetkým pokiaľ ide o spôsoby uplatňovania relevantnej vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré tento súd považuje za preukázané, keďže výklad vnútroštátnych ustanovení prináleží iba súdom členských štátov.(5) Za týchto okolností musí Súdny dvor preskúmať tento návrh na začatie prejudiciálneho konania z hľadiska výkladu vnútroštátneho práva prijatého uvedeným súdom, a to bez ohľadu na výhrady vyslovené v tejto súvislosti maďarskou vládou.
22. Okrem toho poznamenávam, že podľa verejnej správy, ktorú v roku 2016 vydalo maďarské ministerstvo vnútra, je v skutočnosti cieľom zákona z roku 2007 prebrať do vnútroštátneho právneho poriadku ustanovenia smernice 2003/86, aj pokiaľ ide o zlúčenie rodiny pre vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca.(6)
23. Preto sa domnievam, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný a že treba preskúmať otázky položené vnútroštátnym súdom.
B. O prvej otázke
24. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta Súdneho dvora, či sa má článok 10 ods. 2 smernice 2003/86 vykladať v tom zmysle, že ak členský štát povolí zlúčenie rodiny pre vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca, je tento štát povinný dodržať podmienku týkajúcu sa „závislosti“ uvedenú v tomto ustanovení.
25. Súdny dvor zatiaľ nemal príležitosť poskytnúť usmernenia týkajúce sa presného rozsahu pôsobnosti článku 10 ods. 2 uvedenej smernice a najmä miery voľnej úvahy, ktorá sa členským štátom priznáva v rámci vykonania tohto ustanovenia. Komparatívna analýza spôsobu prebratia článku 10 ods. 2 smernice 2003/86 do právnych poriadkov členských štátov ukazuje významné rozdiely, v dôsledku ktorých je objasnenie ešte potrebnejšie.(7)
26. S cieľom odpovedať na otázku, ktorú vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru, považujem za potrebné uviesť prvú poznámku týkajúcu sa predmetu a povahy dotknutého ustanovenia.
27. V rámci konania o zlúčení rodiny upraveného smernicou 2003/86 normotvorca Únie rozlišuje dva druhy režimov.
28. Prvý je všeobecný režim určený štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorého hmotnoprávne podmienky sú uvedené v článkoch 4 až 8 tejto smernice.
29. Druhý režim je osobitný režim určený pre utečencov, ktorého hmotnoprávne podmienky sú stanovené v článkoch 9 až 12 smernice 2003/86. Tento režim má umožniť zabezpečenie účinnosti práva na bežný rodinný život zlúčením tých rodinných príslušníkov, ktorí z dôvodu okolností v krajine ich pôvodu utiekli pred prenasledovaním a vážnou ujmou a pri ich nútenom vysídlení alebo úteku boli od seba odlúčení.
30. Článok 10 uvedenej smernice patrí do tohto osobitného režimu a jeho predmetom je vymedziť okruh osôb oprávnených na zlúčenie rodiny.
31. Článok 10 ods. 1 smernice 2003/86 sa týka členov užšej rodiny utečenca, teda manželského partnera a maloletých detí.(8) Ide o záväzné ustanovenie, pretože členské štáty sú povinné povoliť vstup a pobyt týmto osobám za podmienok, ktoré sú v zásade zhodné s podmienkami vymedzenými normotvorcom Únie v článku 4 ods. 1 tejto smernice.(9) Súdny dvor zastáva názor, že povolenie zlúčenia rodiny je všeobecným pravidlom a ustanovenia, ktoré ho umožňujú obmedziť, sa majú vykladať reštriktívne.(10) Podľa Súdneho dvora článok 4 ods. 1 uvedenej smernice ukladá členským štátom „konkrétne pozitívne povinnosti, ktorým zodpovedajú jasne definované subjektívne práva, [keďže uvedený článok] v prípadoch vymedzených touto istou smernicou im ukladá povinnosť povoliť niektorým rodinným príslušníkom garanta zlúčenie rodiny bez toho, aby mohli uplatniť svoju voľnú úvahu“(11).
32. Článok 10 ods. 2 smernice 2003/86 sa na druhej strane týka vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca (plnoleté deti, bratia a sestry, synovci atď.). Na rozdiel od článku 10 ods. 1 uvedenej smernice je uvedený článok fakultatívnym ustanovením, čo podľa ustálenej judikatúry znamená, že ponecháva členským štátom širokú mieru voľnej úvahy.(12) Členské štáty nie sú povinné vykonať ustanovenia článku 10 ods. 2 uvedenej smernice, pričom právo Únie tak umožňuje každému členskému štátu, aby v závislosti od politických, humanitárnych alebo praktických aspektov suverénne rozhodol o tom, či prijme zlúčenie rodiny vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca.
33. Smernica 2003/86 teda vyžaduje len určitý stupeň harmonizácie, pretože ponecháva priestor na rozdiely medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o možnosti vstupu a pobytu vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca. Komparatívna analýza vnútroštátnych právnych úprav tak umožňuje konštatovať, že niektoré členské štáty sa rozhodli vykonať toto ustanovenie, zatiaľ čo iné sa vzdali tejto možnosti.
34. Skutočnosť, že ide o fakultatívne ustanovenie, však neznamená, že pri jeho vykonávaní majú členské štáty úplnú voľnosť na to, aby podľa vlastnej vôle umožňovali vstup a pobyt osôb, ktoré patria do pôsobnosti tohto ustanovenia.
35. Uvedená skutočnosť predovšetkým nepredstavuje dôvod, na základe ktorého by sa mohol členský štát odchýliť od podmienky oprávnenosti, ktorú normotvorca Únie výslovne uvádza v rámci uvedeného ustanovenia.
36. Preskúmanie znenia článku 10 ods. 2 smernice 2003/86 totiž umožňuje presne vymedziť mieru voľnej úvahy ponechanej členským štátom.
37. Aj keď normotvorca Únie priznáva členským štátom veľkú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o vykonanie tohto ustanovenia („členské štáty môžu povoliť zlúčenie rodiny“(13)) a pokiaľ ide o kategóriu osôb, ktoré môžu mať právo na uplatnenie výhod vyplývajúcich z tohto ustanovenia („ďalší rodinní príslušníci, ktorí nie sú uvedení v článku 4“(14)), na druhej strane sa osobitne venuje spresneniu prípadov, keď je zlúčenie rodiny možné, konkrétne ak sú dotknutí rodinní príslušníci, ktorí sú „od utečenca závislí“.
38. Normotvorca Únie teda uplatnil rovnaký prístup, ako je prístup prijatý v rámci článku 4 smernice 2003/86, pričom pre každú z kategórií oprávnených osôb uviedol presné a určité podmienky oprávnenosti. Preto si myslím, že zmienka o existencii vzťahu závislosti medzi dotknutým rodinným príslušníkom a utečencom bola vo svojej podstate vhodne koncipovaná ako ustanovenie, ktoré nie je len želateľné, ale naopak je pre členské štáty záväzné bez ohľadu na to, aký rozsah miery voľnej úvahy im bol v úvode ponechaný. Požiadavka vzťahu závislosti medzi dotknutým rodinným príslušníkom a utečencom, ktorá sa vyznačuje tým, že prvý uvedený je závislý od druhého, je podľa môjho názoru predpokladom uplatniteľnosti článku 10 ods. 2 smernice 2003/86.
39. Vzhľadom na tieto úvahy sa preto domnievam, že toto ustanovenie sa má vykladať v tom zmysle, že ak členský štát povolí zlúčenie rodiny pre vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca, je tento štát povinný dodržať podmienku týkajúcu sa „závislosti“ výslovne uvedenú normotvorcom Únie v rámci uvedeného ustanovenia.
40. Okrem toho sa domnievam, že členské štáty nemôžu prijať svoju vlastnú definíciu pojmu „závislá osoba“.
41. Súdny dvor v rámci mnohých sporov, ktoré mu boli predložené, neustále pripomína, že tento pojem je autonómnym pojmom práva Únie, ktorý ako taký treba vykladať jednotne na území všetkých členských štátov.
42. Význam a rozsah tohto pojmu boli vymedzené v kontexte smernice 2004/38/ES(15). Podľa formulácie zavedenej Súdnym dvorom postavenie „závislého“ rodinného príslušníka „vyplýva z faktickej situácie, ktorú charakterizuje okolnosť, že hmotnú podporu rodinného príslušníka zabezpečuje občan Únie, ktorý využil slobodu pohybu, alebo jeho manžel“(16). Z tejto judikatúry vyplýva, že „závislý“ rodinný príslušník vzhľadom na svoje ekonomické a sociálne podmienky vo svojej krajine pôvodu by nemal byť schopný uspokojiť svoje základné potreby,(17) t. j. najzákladnejšie potreby(18).
43. Podľa môjho názoru neexistuje nijaký dôvod na prijatie odlišnej definície pojmu „závislá osoba“ v kontexte smernice 2003/86. Vzhľadom na znenie uvedenej definície musí byť totiž postavenie „závislej osoby“ predmetom konkrétneho a objektívneho posúdenia, nezávislého od štátnej príslušnosti dotknutých osôb, a teda od postavenia garanta, či už ide o občana Únie, ktorý je nositeľom práv zakotvených v smernici 2004/38, alebo štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je nositeľom práv uvedených v smernici 2003/86.
44. Komisia vo svojom usmernení navyše uviedla, že kritériá stanovené Súdnym dvorom v kontexte smernice 2004/38 na posúdenie závislosti môžu mutatis mutandis slúžiť ako usmernenie pre členské štáty na stanovenie kritérií na posúdenie povahy a trvania závislosti príslušnej osoby v rámci článku 4 ods. 2 písm. a) smernice 2003/86.(19)
45. Preto si myslím, že podmienka týkajúca sa „závislosti“ od utečenca, ktorá je uvedená v článku 10 ods. 2 tejto smernice, sa má vykladať v tom zmysle, že dotknutý rodinný príslušník sa musí nachádzať vo faktickej situácii, ktorá sa vyznačuje okolnosťou, že jeho materiálnu podporu zabezpečuje uvedený utečenec.
C. O druhej otázke
46. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či článok 10 ods. 2 smernice 2003/86 bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, ktorá v rámci konania bez akéhokoľvek individuálneho posúdenia podmieňuje právo na zlúčenie rodiny pre brata alebo sestru utečenca tým, že tieto osoby nie sú schopné zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu.
47. Vnútroštátny súd sa pýta na dva podstatné prvky konania upraveného v uvedenom ustanovení.
48. Na jednej strane chce vedieť, či a prípadne do akej miery môže členský štát uplatniť podmienku týkajúcu „závislosti od utečenca“ reštriktívnym spôsobom tak, že ju obmedzí len na konkrétnu formu závislosti. Na druhej strane sa pýta, či sa tento štát môže okrem toho vyhnúť individuálnemu posúdeniu žiadosti o zlúčenie rodiny.
1. Obmedzenie pôsobnosti článku 10 ods. 2 smernice 2003/86 na konkrétnu formu závislosti
49. Pochybnosti vnútroštátneho súdu vychádzajú zo skutočnosti, že predmetná vnútroštátna právna úprava má za následok obmedzenie pôsobnosti ratione personae článku 10 ods. 2 smernice 2003/86, pretože smeruje k vylúčeniu práva na zlúčenie rodiny pre rodinných príslušníkov utečenca, ktorí sú od neho závislí z iných dôvodov, ako sú dôvody týkajúce sa zhoršenia ich zdravotného stavu, spojených napríklad so špecifickými kultúrnymi aspektmi v krajine pôvodu alebo len s citovým vzťahom.
50. Vzhľadom na osobitnú povahu článku 10 ods. 2 smernice však nevidím zásadnú prekážku v tom, že členský štát, ktorý sa rozhodne umožniť zlúčenie rodiny pre vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca, kým iné štáty to odmietli, má možnosť obmedziť pôsobnosť tohto ustanovenia na konkrétnu situáciu alebo formu závislosti.
51. Domnievam sa, že fakultatívna povaha tohto ustanovenia dáva tomuto členskému štátu určitú voľnosť, ktorú nemá v rámci prísnejších ustanovení, ako sú ustanovenia uvedené v článku 10 ods. 1 uvedenej smernice. Táto voľnosť mu umožňuje disponovať určitou mierou voľnej úvahy, ktorú však musí uplatňovať takým spôsobom, ktorý rešpektuje pojmy zavedené normotvorcom Únie a neporušuje cieľ smernice 2003/86 ani jej potrebný účinok.(20)
52. Podľa môjho názoru však vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, v tomto smere rešpektuje tieto požiadavky.
53. Po prvé osoba, ktorá nie je schopná vo svojej krajine pôvodu zabezpečiť svoje vlastné potreby z dôvodu svojho zdravotného stavu, sa môže nachádzať v situácii, ktorá sa vyznačuje okolnosťou, že jej materiálnu podporu zabezpečuje utečenec, a teda sa považuje za „závislú osobu“ v zmysle judikatúry Súdneho dvora.
54. Po druhé takáto právna úprava, hoci uplatňuje podmienku týkajúcu sa „závislosti od utečenca“ reštriktívnym spôsobom, neporušuje cieľ smernice 2003/86 ani potrebný účinok predmetného ustanovenia. V konečnom dôsledku je totiž jej zámerom podporiť zlúčenie rodiny štátnych príslušníkov tretích krajín, a najmä utečencov, hoci nepokrýva všetky situácie, v ktorých sú vzdialenejší rodinní príslušníci utečenca od neho závislí.
55. Znovu pripomínam, že smernica 2003/86 neukladá členským štátom povinnosť vyhovieť žiadostiam o vstup a pobyt podané vzdialenejšími rodinnými príslušníkmi utečenca, ktorí sú od neho závislí. Niektoré členské štáty, ako napríklad Francúzsko alebo Belgicko, navyše ani nevykonali dotknuté ustanovenie.
56. Za týchto okolností som presvedčený, že je potrebné ponechať určitú voľnosť členským štátom, ktoré považujú za možné a zároveň vhodné alebo žiaduce podporiť zlúčenie rodiny pre obmedzený okruh oprávnených osôb. Komparatívna analýza vnútroštátnych právnych úprav ukazuje, do akej miery sú členské štáty opatrné, keďže vo všeobecnosti podriaďujú právo na zlúčenie rodiny pre vzdialenejších rodinných príslušníkov utečenca obmedzujúcim podmienkam spojeným so stavom závislosti.(21) Ak by sa však od týchto členských štátov malo vyžadovať, aby uplatňovali podmienku týkajúcu sa „závislosti od utečenca“ v širšom zmysle, takže by musela pokrývať akúkoľvek formu alebo situáciu odkázanosti v krajine pôvodu, je veľmi pravdepodobné, že by ich to odradilo od vykonávania tohto ustanovenia, hoci by ho považovali za vhodné vo vzťahu k určitej kategórii oprávnených osôb.
57. Po tretie a nakoniec sa domnievam, že judikatúra Súdneho dvora nebráni tomu, aby členský štát mohol v situácii, o akú ide vo veci samej, stanoviť osobitnú požiadavku týkajúcu sa povahy alebo dôvodov závislosti.
58. V tejto súvislosti odkazujem na judikatúru, ktorú Súdny dvor poskytol v kontexte smernice 2004/38(22) a najmä v rozsudku z 5. septembra 2012, Rahman a i.(23), a ktorá bola následne potvrdená v rozsudku z 26. marca 2019, SM (Dieťa patriace pod alžírsky režim kafala)(24).
59. Rozsudok z 5. septembra 2012, Rahman a i.(25), sa týka výkladu článku 3 ods. 2 prvého pododseku písm. a) smernice 2004/38, podľa ktorého sú členské štáty povinné v súlade so svojou vnútroštátnou legislatívou umožniť vstup a pobyt rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí nespadajú pod definíciu užšej rodiny, najmä ak sú od neho závislí.
60. Toto ustanovenie sa odlišuje od článku 10 ods. 2 smernice 2003/86, keďže členským štátom ukladá skutočnú povinnosť prijať opatrenia potrebné na uľahčenie vstupu a pobytu osôb nachádzajúcich sa v situácii odkázanosti. Táto povinnosť je však formulovaná všeobecne, čo ponecháva každému členskému štátu širokú mieru voľnej úvahy, ktorej rozsah je ešte zdôraznený aj výslovným odkazom na vnútroštátnu právnu úpravu.
61. Súdny dvor zohľadnil tieto okolnosti. Rozhodol, že „členské štáty môžu pri výkone [miery voľnej úvahy podľa uvedeného ustanovenia] stanoviť vo svojej vnútroštátnej legislatíve osobitné požiadavky týkajúce sa povahy a trvania závislosti“ s cieľom zaručiť „najmä“ to, že závislosť je skutočná a nie je nekalej povahy.(26) Súdny dvor však vyžadoval, aby tieto požiadavky boli v súlade s obvyklým významom výrazov týkajúcich sa závislosti uvedenej v článku 3 ods. 2 prvom pododseku písm. a) smernice 2004/38 a aby nezbavili toto ustanovenie jeho potrebného účinku.(27)
62. V tomto rozsudku tak Súdny dvor priznal členským štátom právo použiť svoju mieru voľnej úvahy na to, aby nad rámec kritéria oprávnenosti výslovne stanoveného normotvorcom Únie („závislosť od“) vymedzili konkrétne požiadavky týkajúce sa situácie závislosti, v ktorej sa nachádza dotknutý rodinný príslušník, a to aj napriek tomu, že právo na zlúčenie rodiny stanovené v smernici 2004/38 je koncipované ako dôsledok práva na voľný pohyb občana Únie a je nepriamo chránené z dôvodu možného ohrozenia potrebného účinku občianstva Únie.(28)
63. Pripomínam však, že smernica 2003/86 nespadá pod ustanovenia o občianstve Únie a voľnom pohybe osôb, ale pod ustanovenia o prisťahovaleckej politike.(29) V tomto kontexte Súdny dvor pripustil, že neexistuje subjektívne právo rodinných príslušníkov na prijatie na území členských štátov a že podľa smernice 2003/86 majú členské štáty pri posudzovaní žiadostí o zlúčenie rodiny určitý priestor pre ich voľnú úvahu a môžu stanoviť podmienky výkonu tohto práva.(30)
64. Za týchto okolností sa preto domnievam, že judikatúra Súdneho dvora nebráni tomu, aby sa členským štátom priznala určitá miera voľnej úvahy, ktorá im umožňuje stanoviť vo svojich právnych poriadkoch osobitné podmienky týkajúce sa formy alebo povahy závislosti.
65. Vzhľadom na tieto skutočnosti preto zastávam názor, že článok 10 ods. 2 smernice 2003/86 sám osebe nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá podmieňuje právo na zlúčenie rodiny pre sestru utečenca tým, že je od neho natoľko závislá, že vzhľadom na svoj zdravotný stav nie je schopná zabezpečiť svoje vlastné potreby.
66. Ešte je však potrebné, aby táto právna úprava v štádiu jej vykonania spĺňala potrebu zaručiť individuálne posúdenie žiadosti, čo treba teraz preskúmať.
2. Nevyhnutnosť vykonať individuálne posúdenie žiadosti
67. V rámci svojej druhej otázky vnútroštátny súd zdôrazňuje, že v súvislosti s vykonaním predmetnej právnej úpravy nedošlo k žiadnemu posúdeniu osobnej situácie žiadateľa.
68. Ak je to tak, je zjavné, že takáto právna úprava nespĺňa procesné požiadavky, ktoré je každý členský štát povinný dodržiavať pri posudzovaní žiadosti o zlúčenie rodiny na základe smernice 2003/86, a najmä tie, ktoré sú uvedené v jej článku 17.
69. V tomto ustanovení sa totiž od členského štátu vyžaduje, aby preskúmal situáciu žiadateľa a vykonal individuálne posúdenie.(31)
70. Pripomínam, že vo veci, ktorá viedla k vydaniu rozsudku zo 4. marca 2010, Chakroun,(32) a v ktorej žiadosť o zlúčenie rodiny podala manželka štátneho príslušníka tretej krajiny, Súdny dvor rozhodol, že článok 17 smernice 2003/86 bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje príslušnému vnútroštátnemu orgánu zamietnuť žiadosť o zlúčenie rodiny bez toho, aby vykonal konkrétne posúdenie situácie žiadateľa. V tomto rozsudku Súdny dvor uviedol, že rozsah potrieb môže byť u osôb veľmi odlišný, a preto rozhodol, že vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje sumu minimálneho príjmu, pod ktorú bude každé zlúčenie rodiny zamietnuté, je v rozpore s touto smernicou, keďže žiadosť o zlúčenie rodiny by sa zamietla bez ohľadu na „konkrétne posúdenie situácie každého žiadateľa“(33).
71. Podľa môjho názoru je toto posúdenie potrebné o to viac v prípade, keď žiadosť o zlúčenie rodiny podá rodinný príslušník utečenca. Normotvorca Únie to napokon osobitne pripomína v odôvodnení 8 smernice 2003/86, keď vyzýva členské štáty, aby venovali „osobitnú pozornosť“ situácii utečencov s ohľadom na príčiny, ktoré ich donútili opustiť svoju krajinu a bránili im tam viesť normálny rodinný život.
72. Táto osobitná pozornosť musí preniknúť do všetkých častí konania.
73. Súdny dvor tak v súvislosti s dôkazom o existencii rodinného vzťahu uvedenom v článku 11 smernice 2003/86 rozhodol, že individuálne posúdenie požadované v článku 17 tejto smernice vyžaduje, aby príslušný vnútroštátny orgán zohľadnil všetky relevantné skutočnosti, akými sú vek, pohlavie, vzdelanie, pôvod a spoločenské postavenie nielen osoby pod medzinárodnou ochranou, ale aj dotknutého rodinného príslušníka, a objektívne posúdil situáciu v krajine pôvodu a jej osobitné kultúrne aspekty.(34)
74. Táto analýza je nevyhnutná v rámci posúdenia vzťahu závislosti medzi dotknutým rodinným príslušníkom a utečencom, ktorý uvádza článok 10 ods. 2 uvedenej smernice. Je totiž zrejmé, že závislosť a dôsledky, ktoré z nej vyplývajú, nemožno posudzovať rovnakým spôsobom v prípade, keď sa zlúčenie týka rodiny štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa rozhodol prisťahovať do členského štátu Únie napríklad z ekonomických dôvodov, alebo v prípade rodiny utečenca, ktorý bol vzhľadom na okolnosti v krajine pôvodu nútený ujsť.
75. V rámci uplatnenia takej vnútroštátnej právnej úpravy, o akú ide v prejednávanej veci, keď má príslušný vnútroštátny orgán preskúmať, či dotknutý rodinný príslušník dokáže uspokojiť svoje vlastné potreby vzhľadom na svoj zdravotný stav, sa tak domnievam, že individuálne posúdenie požadované v článku 17 smernice 2003/86 vyžaduje nielen zohľadnenie povahy a závažnosti ochorenia dotknutého rodinného príslušníka, ako aj stupňa príbuzenstva a stupňa ekonomickej alebo fyzickej závislosti, ale aj venovanie osobitnej pozornosti konkrétnej situácii, v ktorej sa tento rodinný príslušník nachádza vo svojej krajine pôvodu, a osobitným ťažkostiam, s ktorými sa môže stretnúť vzhľadom na svoj vek, pohlavie a spoločenské postavenie, ale aj ekonomickú, sociálnu a zdravotnícku situáciu v tejto krajine.
76. V súlade s ustálenou judikatúrou príslušným vnútroštátnym orgánom prislúcha vykonať vyvážené a primerané posúdenie všetkých súčasných a relevantných okolností v prejednávanej veci, a to s prihliadnutím na všetky dotknuté záujmy.(35)
77. Vzhľadom na všetky tieto úvahy sa preto domnievam, že článok 10 ods. 2 smernice 2003/86 v spojení s článkom 17 tejto smernice nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá podmieňuje právo na zlúčenie rodiny pre sestru utečenca tým, že je od neho natoľko závislá, že vzhľadom na svoj zdravotný stav nie je schopná zabezpečiť svoje vlastné potreby, pokiaľ však príslušný vnútroštátny orgán vykoná individuálne posúdenie žiadosti o zlúčenie. Tento orgán musí zohľadniť všetky relevantné okolnosti daného prípadu, akými sú povaha a závažnosť ochorenia dotknutého rodinného príslušníka, ako aj stupeň príbuzenstva a stupeň ekonomickej alebo fyzickej závislosti, a venovať osobitnú pozornosť konkrétnej situácii, v ktorej sa tento rodinný príslušník nachádza vo svojej krajine pôvodu, a osobitným ťažkostiam, ktorým musí čeliť vzhľadom na jeho pohlavie, vek a spoločenské postavenie, ako aj ekonomickú, sociálnu a zdravotnícku situáciu v tejto krajine.
78. Vzhľadom na mnou navrhované odpovede na prvú a druhú prejudiciálnu otázku, nie je podľa môjho názoru potrebné odpovedať na poslednú otázku, ktorú vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru.
V. Návrh
79. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem odpovedať na prejudiciálne otázky, ktoré položil Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko), takto:
1. Článok 10 ods. 2 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny sa má vykladať v tom zmysle, že ak členský štát povolí zlúčenie rodiny pre ďalších rodinných príslušníkov utečenca, ktorí nie sú uvedení v článku 4 tejto smernice, je tento štát povinný dodržať podmienku týkajúcu sa „závislosti od utečenca“.
Podmienka týkajúca sa „závislosti od utečenca“ uvedená v článku 10 ods. 2 smernice 2003/86 sa má vykladať v tom zmysle, že dotknutý rodinný príslušník sa musí nachádzať vo faktickej situácii, ktorá sa vyznačuje okolnosťou, že jeho materiálnu podporu zabezpečuje uvedený utečenec.
2. Článok 10 ods. 2 smernice 2003/86 v spojení s článkom 17 tejto smernice nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v spore vo veci samej, ktorá podmieňuje právo na zlúčenie rodiny pre sestru utečenca tým, že je od neho natoľko závislá, že vzhľadom na svoj zdravotný stav nie je schopná zabezpečiť svoje vlastné potreby, pokiaľ však príslušný vnútroštátny orgán vykoná individuálne posúdenie žiadosti o zlúčenie.
Tento orgán musí zohľadniť všetky relevantné okolnosti daného prípadu, akými sú povaha a závažnosť ochorenia dotknutého rodinného príslušníka, ako aj stupeň príbuzenstva a stupeň ekonomickej alebo fyzickej závislosti, a venovať osobitnú pozornosť konkrétnej situácii, v ktorej sa tento rodinný príslušník nachádza vo svojej krajine pôvodu, a osobitným ťažkostiam, ktorým musí čeliť vzhľadom na jeho pohlavie, vek a spoločenské postavenie, ako aj ekonomickú, sociálnu a zdravotnícku situáciu v tejto krajine.