VEREIN FÜR KONSUMENTENINFORMATION
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 9. juli 2015 (1)
Sag C-326/14
Verein für Konsumenteninformation
mod
A1 Telekom Austria AG
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberster Gerichtshof (Østrig))
»Direktiv 2002/22/EF – brugeres ret i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester – abonnenters ret til at opsige deres kontrakt uden strafgebyr – ekstraordinær opsigelsesret – ændring af takster, der følger af kontraktbetingelserne – takster tilknyttet et forbrugerprisindeks – forbindelse med direktiv 93/13/EØF«
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse, der er indgivet i forbindelse med en tvist mellem en forbrugerbeskyttelsesorganisation og en telekommunikationsvirksomhed, vedrører visse kontraktbetingelser, der gør det muligt at tilpasse taksterne for telekommunikationstjenester til et forbrugerprisindeks. Spørgsmålet er navnlig, om artikel 20, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (herefter »forsyningspligtdirektivet«) (2) betyder, at en abonnent har ret til at opsige sin kontrakt uden strafgebyr, når denne får meddelelse om sådanne taksttilpasninger i henhold til den indekseringsmetode, der er fastsat i kontrakten.
2. Selv om det præjudicielle spørgsmål, Oberster Gerichtshof har stillet, udelukkende vedrører »forsyningspligt«, fremgår det af såvel begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen som af de skriftlige og mundtlige indlæg i den foreliggende sag, at det ligeledes er nødvendigt at tage hensyn til bestemmelserne i Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (3).
3. Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til for første gang at udtale sig om det problem, som en klausul om tilpasning af priser til et indeks indebærer i forbindelse med brugernes ekstraordinære opsigelsesret. Selv om Domstolen har taget stilling til visse kontraktbetingelser vedrørende prisændringer, er de bestemmelser, der tidligere er blevet analyseret, og den problematik, der blev behandlet i disse sager, ikke sammenlignelige med de kontraktbetingelser og den problematik, der er tale om i den foreliggende sag. Invitel-sagen (4) vedrørte således fortolkningen af direktiv 93/13 i en sag vedrørende en betingelse om en ensidig ændring af prisen på de leverede tjenester, uden at der klart blev redegjort for, hvordan disse omkostninger fastsættes, eller for årsagerne til en sådan ændring. RWE Vertrieb-sagen (5) vedrørte spørgsmålet, om en kontraktbetingelse, der, selv om den åbnede mulighed for, at kunderne kunne opsige kontrakten, tillod en forsyningsvirksomhed ensidigt at ændre omkostningerne forbundet med levering af gas uden at oplyse om årsagen til denne ændring, betingelserne for den eller omfanget af den, opfyldte kravene til god tro, ligevægt og gennemsigtighed i direktiv 93/13 og 2003/55/EF (6). Endelig vedrørte Schulz og Egbringhoff-sagen (7), i hvilken direktiv 2003/54/EF (8) og 2003/55, men ikke direktiv 93/13 fandt anvendelse, spørgsmålet, om visse bestemmelser, som, selv om de garanterede oplysning om prisstigninger i god tid, ikke præciserede årsagerne til en prisændring, betingelserne for eller omfanget heraf, opfyldte disse direktivers krav til gennemsigtighed.
I – Retsforskrifter
A – EU-retten
4. Følgende fremgår af 30. betragtning til forsyningspligtdirektivet: »Kontrakter er et vigtigt værktøj for brugerne og forbrugerne, når det drejer sig om at sikre tilstrækkelig gennemskuelige oplysninger og den fornødne retssikkerhed. De fleste tjenesteudbydere på et konkurrencebaseret marked indgår kontrakter med deres kunder, fordi det rent kommercielt er det mest hensigtsmæssige. Forbrugertransaktioner i forbindelse med elektroniske net og tjenester er ud over bestemmelserne i nærværende direktiv underlagt kravene i gældende [EU]-lovgivning til beskyttelse af forbrugerne i forbindelse med kontrakter, herunder navnlig Rådets direktiv 93/13[...] og direktiv 97/7[...] om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler vedrørende fjernsalg. Forbrugerne skal nærmere betegnet garanteres en vis retssikkerhed i kontraktforholdet med den direkte telefonitjenesteudbyder, ved at de pågældende kontrakter indeholder de kontraktmæssige betingelser og vilkår, regler om tjenestekvalitet, bestemmelser om ophævelse af kontrakten og tjenesten, erstatningsforanstaltninger og regler om bilæggelse af tvister. Hvis tjenesteudbydere, der ikke er direkte udbydere af telefonitjenester, indgår kontrakter med forbrugerne, skal disse kontrakter også indeholde sådanne oplysninger. Kravene til åbenhed om priser, takster, betingelser og vilkår vil gøre det muligt for forbrugerne at vælge mellem en bredere vifte af muligheder og dermed få det optimale udbytte af konkurrencen«.
5. Endvidere fremgår det af 49. betragtning til forsyningspligtdirektivet, at dette »indeholder en vis forbrugerbeskyttelse, f.eks. bestemmelser om klare kontraktvilkår, bilæggelse af tvister og taksttransparens for forbrugerne«.
6. Forsyningspligtdirektivets artikel 1 om fastlæggelse af direktivets genstand og anvendelsesområde har følgende ordlyd:
»1. Inden for rammerne af direktiv 2002/21/EF (rammedirektivet) vedrører nærværende direktiv udbud af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester til slutbrugere. Formålet er, gennem effektiv konkurrence og valgmuligheder, at sikre, at offentligt tilgængelige tjenester af høj kvalitet er tilgængelige i hele Fællesskabet, samt at tage højde for de tilfælde, hvor slutbrugernes behov ikke opfyldes tilfredsstillende af markedet. Direktivet indeholder desuden bestemmelser om visse aspekter af terminaludstyr, herunder bestemmelser, der har til formål at lette adgangen for handicappede slutbrugere.
2. Dette direktiv fastlægger slutbrugeres rettigheder og de tilsvarende forpligtelser for virksomheder, som udbyder offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationsnet og -tjenester. For at sikre, at der stilles forsyningspligtydelser til rådighed på markeder med fri og åben konkurrence, fastlægger dette direktiv det minimum af tjenester af en bestemt kvalitet, hvortil alle slutbrugere under hensyn til særlige nationale forhold skal have adgang til en rimelig pris, uden at det medfører konkurrenceforvridning. Direktivet fastsætter desuden forpligtelser med hensyn til udbud af visse obligatoriske tjenester.
[...]
4. Bestemmelserne i dette direktiv vedrørende slutbrugerrettigheder finder anvendelse med forbehold af fællesskabsreglerne om forbrugerbeskyttelse, navnlig direktiv 93/13/EØF og 97/7/EF, og nationale regler, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten.«
7. Forsyningspligtdirektivets kapitel IV vedrører slutbrugeres interesser og rettigheder. I dette kapitel bestemmer artikel 20, som ændret ved direktiv 2009/136, følgende:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at forbrugere og andre slutbrugere, der anmoder herom, når de abonnerer på tjenester, som giver tilslutning til et offentligt kommunikationsnet og/eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, har ret til en kontrakt med en virksomhed eller virksomheder, der leverer sådanne tilslutninger og/eller tjenester. Kontrakten skal på en klar, forståelig og lettilgængelig måde mindst specificere følgende:
[...]
d) nærmere oplysninger om priser og takster, hvorledes der kan indhentes ajourførte oplysninger om samtlige gældende takster og vedligeholdelsesgebyrer, mulige betalingsmetoder og eventuelle forskelle i omkostningerne som følge af betalingsmetode
[...]
2. Medlemsstaterne sikrer, at abonnenter har ret til at opsige deres kontrakt uden strafgebyr, når de får meddelelse om ændringer i kontraktbetingelserne, som foreslås af de virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller -tjenester. Abonnenter skal med passende frist på mindst en måned underrettes om sådanne ændringer og skal samtidig underrettes om deres ret til at opsige deres kontrakt uden strafgebyr, hvis de ikke accepterer de nye betingelser. Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder har mulighed for at specificere, i hvilken form sådanne oplysninger skal meddeles.«
8. Det fremgår af 27. betragtning til direktiv 2009/136 om ændring af forsyningspligtdirektivet, at »[a]bonnenternes ret til at opsige deres kontrakt uden strafgebyr vedrører ændringer i kontraktvilkår, der fastlægges af udbydere af elektroniske kommunikationsnet og/eller -tjenester«.
9. I artikel 3 i direktiv 93/13 hedder det:
»1. Et kontraktvilkår, der ikke har været genstand for individuel forhandling, anses for urimeligt, hvis det til trods for kravene om god tro bevirker en betydelig skævhed i parternes rettigheder og forpligtelser ifølge aftalen til skade for forbrugeren.
[...]
3. Bilaget indeholder en vejledende og ikke-udtømmende liste over de kontraktvilkår, der kan betegnes som urimelige.«
10. I punkt 1 i bilaget til direktiv 93/13 nævnes blandt kontraktvilkår som omhandlet i artikel 3, stk. 3, kontraktvilkår, hvis formål eller virkning er følgende:
»[...]
j) at tillade den erhvervsdrivende ensidigt at ændre kontraktvilkårene uden gyldig og i aftalen anført grund
[...]
l) at bestemme, at vareprisen skal afgøres på leveringstidspunktet, eller at tillade sælgeren af en vare eller leverandøren af tjenesteydelser at sætte prisen op, uden at forbrugeren i begge tilfælde har en tilsvarende ret til at annullere kontrakten, hvis den endelige pris er for høj i forhold til den pris, der blev aftalt ved kontraktens indgåelse
[...]«
11. Med hensyn til rækkevidden af litra j) og l) i punkt 1 i bilaget til direktiv 93/13 bestemmer punkt 2 i nævnte bilag følgende:
»[...]
b) […]
Litra j) forhindrer heller ikke, at en erhvervsdrivende kan forbeholde sig ret til ensidigt at ændre vilkårene i en aftale, der er indgået på ubestemt tid, forudsat at han forpligtes til at underrette forbrugeren med et rimeligt varsel, og at denne kan opsige aftalen.
[...]
d) Litra l) er ikke til hinder for lovformelige prisreguleringsklausuler, såfremt retningslinjerne for prissvingningerne er udførligt beskrevet i kontrakten.«
B – Østrigsk ret
12. § 25 og 25a i kapitel III i Telekommunikationsgesetz 2003 (telekommunikationsloven) (9) har følgende ordlyd:
Ȥ 25
(1) Operatører af kommunikationsnetværk eller -tjenester skal udstede almindelige forretningsbetingelser, som også beskriver de tilbudte tjenester, samt fastsætter de herfor gældende takstbestemmelser. [...]
(2) Ændringer af de almindelige forretningsbetingelser og takstbestemmelser skal forud for deres ikrafttræden anmeldes til reguleringsmyndigheden og bekendtgøres i en egnet form. For ændringer, som ikke udelukkende er til fordel for abonnenterne, gælder en bekendtgørelses- og anmeldelsesfrist på to måneder. I øvrigt berøres bestemmelserne i Konsumentenschutzgesetz (forbrugerbeskyttelsesloven) samt i Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch (den østrigske almindelige borgerlige lovbog, herefter »ABGB«) ikke.
(3) Det væsentlige indhold i ændringer, som ikke udelukkende er til fordel for abonnenten, skal meddeles denne skriftligt mindst en måned før ændringens ikrafttræden, f.eks. ved påtryk på en periodisk udstedt regning. Samtidig skal abonnenten oplyses om tidspunktet for ændringernes ikrafttræden samt om, at han er berettiget til at opsige kontrakten vederlagsfrit indtil dette tidspunkt. [...] Ændringer i de almindelige forretningsbetingelser og takstbestemmelser, der anvendes af operatører af kommunikationsnetværk eller -tjenester, og som alene bliver nødvendige som følge af en bekendtgørelse, der udstedes af reguleringsmyndigheden på grundlag af denne bestemmelse, og som ikke udelukkende er til fordel for brugerne, berettiger ikke abonnenten til vederlagsfri opsigelse af kontrakten. [...]
[...]
(5) Takstbestemmelser skal mindst indeholde:
[...]
2. oplysning om, hvordan der kan indhentes ajourførte oplysninger om samtlige gældende takster og vedligeholdelsesgebyrer
[...]«
13. § 6 i Konsumentenschutzgesetz (10) bestemmer:
Ȥ 6 РUlovlige kontraktbestemmelser
(I) Ikke bindende for forbrugeren er navnlig sådanne kontraktbestemmelser i henhold til § 879 i ABGB, ifølge hvilke
[...]
5. den erhvervsdrivende på forlangende har ret til et større vederlag for sin ydelse end det, der blev aftalt ved kontraktens indgåelse, medmindre kontrakten også fastsætter en nedsættelse af vederlaget i tilfælde af, at de aftalte forudsætninger for en ændring af vederlaget foreligger, at de omstændigheder, der udløser vederlagsændringen, er defineret i kontrakten og er sagligt begrundet, samt at deres indtræden ikke afhænger af den erhvervsdrivendes vilje [...]«.
14. Statistik Austria (det østrigske statistiske kontor) blev oprettet med § 22 ff. i Bundesstatistikgesetz 2000 (den østrigske forbundsstatistiklov) (11) og har bl.a. til opgave at udarbejde og offentliggøre statistikker. Det påhviler dette organ at fastsætte forbrugerprisindekset.
II – Faktiske omstændigheder og hovedsagen
15. Verein für Konsumenteninformation (forbrugeroplysningen) har iværksat et kollektivt søgsmål med påstand om nedlæggelse af forbud over for A1 Telekom Austria AG med henblik på, at A1 Telekom Austria AG forpligtes til i sine handelsforbindelser med kunderne at ophøre med at anvende visse bestemmelser, der er indeholdt i de almindelige forretningsbetingelser, og som fastsætter en tilpasning af taksterne for telekommunikationstjenester ud fra udviklingen i et forbrugerprisindeks, samt at afholde sig fra at gøre disse bestemmelser gældende (12).
16. Retten i første instans tog sagsøgerens påstande til følge. A1 Telekom Austria appellerede denne dom, men appellen blev ikke taget til følge. Appeldomstolen fastslog bl.a., at i det omfang sagsøgte var berettiget til ensidigt at ændre takstvilkårene, var abonnenterne også berettiget til ekstraordinær opsigelse.
17. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse er indgivet i forbindelse med en revisionsanke iværksat af A1 Telekom Austria til prøvelse af dommen i appelsagen. Ifølge Oberster Gerichtshof, som er den forelæggende ret, kunne denne appel antages til realitetsbehandling, fordi de forskellige afdelinger ved appeldomstolen havde forskellige synspunkter. En anden afdeling ved appeldomstolen fandt således, at beskyttelsesformålet i telekommunikationslovens § 25 ikke omfattede taksttilpasninger på grundlag af et allerede aftalt indeks, fordi der var tale om tilstrækkeligt præcise taksttilpasningsbestemmelser, som ikke var underlagt telekommunikationstjenesteudbyderens kontrol.
III – Det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
18. På baggrund heraf har Oberster Gerichtshof stillet følgende præjudicielle spørgsmål:
»Gælder abonnenternes ret i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, til at opsige deres kontrakt uden strafgebyr, »når de får meddelelse om ændringer i kontraktbetingelserne«, også i tilfælde af, at en tilpasning af taksterne følger af kontraktbetingelserne, som allerede ved kontraktens indgåelse fastsætter, at der fremover skal ske en tilpasning af taksterne (forhøjelse/nedsættelse) svarende til ændringerne i et objektivt forbrugerprisindeks, som afspejler udviklingen i pengeværdien?«
19. Verein für Konsumenteninformation, A1 Telekom Austria, Europa-Kommissionen og den belgiske regering har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Verein für Konsumenteninformation, A1 Telekom Austria og Europa-Kommissionen deltog i retsmødet, som fandt sted den 30. april 2015.
IV – Det præjudicielle spørgsmål
A – Indlæg for Domstolen
20. Verein für Konsumenteninformation har for det første anført, at leverandører af telekommunikationstjenester ikke i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, har ret til at ændre kontraktbestemmelserne, idet denne bestemmelse tværtimod fastsætter forbrugerens opsigelsesret. Som Verein für Konsumenteninformation bemærkede under retsmødet, ville fraværet af en sådan ret være i strid med direktivets formål, der går ud på at sikre adgang til tjenesten til en rimelig pris. For det andet findes retten til opsigelse netop for de tilfælde, hvor denne mulighed for en ensidig ændring er fastsat i kontrakten, for hvis der ikke fandtes en sådan forudgående aftale, ville operatøren ikke kunne foretage en sådan ændring. Hvis den fortolkning, som A1 Telekom Austria går ind for, blev fulgt, ville retten til opsigelse systematisk kunne omgås via indførelse af indekseringsbestemmelser. Endvidere er den foreslåede indeksering ikke automatisk, men afhænger af en beslutning fra operatørens side om at meddele forbrugeren sit ønske om at hæve taksterne. Verein für Konsumenteninformation har ligeledes henvist til RWE Vertrieb-dommen (13) til støtte for sit argument om, at en bestemmelse, der muliggør en takstændring, udgør en ændring af kontraktbestemmelserne i henhold til punkt 2, litra b), andet afsnit, i bilaget til direktiv 93/13 og bilag A, litra b), til direktiv 2003/55. Ifølge udtalelserne fra Verein für Konsumenteninformation under retsmødet har direktiv 93/13 og 2002/22 særskilte anvendelsesområder, således at den ekstraordinære ret til opsigelse, der findes i direktiv 2002/22, finder anvendelse i alle tilfælde, uanset om indekseringsbestemmelserne er urimelige eller ej. Endvidere er anvendelsen af forbrugerprisindekset ikke berettiget ud fra et materielt synspunkt, fordi dette indeks ikke afspejler det konstante prisfald inden for telekommunikationssektoren. Som det blev anført under retsmødet, er telekommunikationssektorens andel af de samlede priser, der tages i betragtning ved fastsættelsen af indekset, meget lille (2,2%). Endelig har Verein für Konsumenteninformation henvist til Oberster Gerichtshofs praksis, hvori de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 44, stk. 1, i direktiv 2007/64/EF (14) fortolkes således, at takstændringer som følge af andre bestemmelser end tilpasninger af rentesatserne i overensstemmelse med det, der er aftalt, skal betragtes som henhørende under begrebet ændring i kontraktbestemmelserne (15).
21. Ifølge A1 Telekom Austria udgør takstændringen som følge af anvendelsen af indekseringsbestemmelserne ikke en ændring i kontraktbetingelserne, men en normal gennemførelse af kontrakten. Indekseringen har i denne forbindelse til formål at kompensere for den fremtidige pengeforringelse og opretholde den ækvivalens mellem den materielle ydelse og pengeydelsen, som er aftalt parterne imellem. Eftersom der ikke er tale om en ændring i kontraktbetingelserne, finder telekommunikationslovens § 25 om forbrugerens opsigelsesret ikke anvendelse. Disse takstændringer er endvidere i overensstemmelse med forbrugerbeskyttelseslovens § 6, stk. 1, nr. 5. Ifølge A1 Telekom Austria er en taksttilpasning på grundlag af en indekseringsbestemmelse desuden ikke en ændring, der gennemtvinges aktivt af tjenesteudbyderen i henhold til 27. betragtning til direktiv 2009/136 om ændring af forsyningspligtdirektivet, og der er tværtimod tale om gennemførelsen af en aftalt kontraktbestemmelse, idet operatøren ikke er herre over de omstændigheder, der fører til pristilpasningen. En tilpasning på grundlag af forbrugerprisindekset som den, der er tale om i hovedsagen, indgår således ikke i anvendelsesområdet for forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2. A1 Telekom Austria har endvidere nævnt punkt 2, litra d), i bilaget til direktiv 93/13, hvorefter lovformelige prisreguleringsklausuler, som udførligt beskriver retningslinjerne for prissvingningerne, ikke er urimelige. Henvisningen i forelæggelsesafgørelsen til artikel 44 i direktiv 2007/64 om betalingstjenester er derimod uden relevans, eftersom dette direktiv regulerer andre kontraktforhold. Punkt 1, litra b), i bilag I til direktiv 2009/73 gør det heller ikke muligt at drage nogen konklusion med hensyn til begrebet »ændring« i den foreliggende sag. A1 Telekom Austria har under retsmødet anført, at kriteriet om en rimelig pris i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 3, stk. 1, udelukkende finder anvendelse i forbindelse med nævnte direktivs kapitel II om forsyningspligt og ikke kan anvendes ved en fortolkning af direktivets artikel 20. Endelig har A1 Telekom Austria under retsmødet ligeledes præciseret, at størstedelen af de kontrakter, der indeholder den omtvistede bestemmelse, er kontrakter, der er indgået på ubestemt tid, og som kan opsiges uden strafgebyr med en frist på en måned, og at tidsbegrænsede kontrakter, hvis opsigelse før tid ville medføre et strafgebyr for abonnenten, har en mindstevarighed på højst to år.
22. Den belgiske regering er af den opfattelse, at en taksttilpasning, der følger af almindelige kontraktvilkår, som den taktstilpasning, der er genstand for hovedsagen, giver abonnenten ret til at opsige kontrakten. Punkt 2, litra d), i bilaget til direktiv 93/13 og forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, har særskilte anvendelsesområder og bør derfor finde anvendelse kumulativt. Denne fortolkning bekræftes ifølge den belgiske regering af Domstolens domme i Invitel-sagen og i RWE Vertrieb-sagen (16). Endvidere bør indekseringen betragtes som en ændring, der pålægges telekommunikationsoperatøren i henhold til 27. betragtning til direktiv 2009/136. Endelig har den belgiske regering nævnt forskellige undersøgelser, hvoraf fremgår den faldende tendens i kommunikationspriserne. Den belgiske regering har således anført, at indekseringen ikke kan anses for at være nødvendig for en opretholdelse af ækvivalensen mellem ydelserne.
23. Kommissionen er af den opfattelse, at retten til opsigelse ikke bør finde anvendelse på indekseringsbestemmelserne, fordi de takstændringer, der følger heraf, ikke udgør en ændring i kontraktbetingelserne i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2: Taksttilpasningen på grundlag af et aftalt indeks og i henhold til de fastsatte retningslinjer var kendt på tidspunktet for indgåelse af kontrakten og udgør således en anvendelse af en af kontraktbetingelserne, som ikke er blevet ændret. Endvidere fastsætter kontrakten fra tidspunktet for dens indgåelse retningslinjerne for taksttilpasninger på en gennemsigtig og detaljeret måde, idet de knyttes til et indeks, der fastsættes af en tredjepart (Statistik Austria) på grundlag af den objektive udvikling i pengeværdien. Kommissionen har endvidere anført, at denne fortolkning også er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 93/13. Kommissionen har under retsmødet fremhævet, at direktiv 93/13 og forsyningspligtdirektivet, uanset deres forskellige anvendelsesområder, begge kan finde anvendelse i den foreliggende sag. Den har ligeledes fremhævet forskellen mellem omstændighederne i den foreliggende sag og omstændighederne i Invitel-sagen og i RWE Vertrieb-sagen (17), som vedrørte urimelige vilkår, der skulle give ret til opsigelse. Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at den forelæggende rets henvisning til direktiv 2007/64 om betalingstjenester er uden relevans.
B – Analyse
24. Oberster Gerichtshof ønsker med sit præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt belyst, om en tilpasning af takster for telekommunikationstjenester på grundlag af et forbrugerprisindeks udgør en ændring i kontraktbetingelserne i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, og dermed giver abonnenterne ret til at opsige kontrakten uden strafgebyr. Besvarelsen af dette præjudicielle spørgsmål afhænger således af fortolkningen af begrebet »ændringer i kontraktbetingelserne« i denne bestemmelse.
25. Der bør i denne forbindelse lægges vægt på den særlige rolle, som indekseringen af langvarige kontrakter eller kontrakter, der er indgået på ubestemt tid, spiller. Forbrugerprisindekser udgør i deres forskellige former indekser, der måler udsvingene over tid i priserne på visse forbrugsgoder og tjenester, som husholdningerne forbruger, proportionalt eller i procent (18). Reguleringen består i at tilpasse pengeværdien af bestemte betalinger i forhold til et forbrugerprisindeks (19). Selv om indekseringens primære opgave generelt har været knyttet til opretholdelse af købekraften eller en levestandard (20), når den finder anvendelse på lønmodtagere eller på bestemte sociale sikringsydelser, anvendes forbrugerprisindekser også som reference på grund af deres offentlige karakter og deres regelmæssighed, og fordi de generelt betragtes som et udtryk for inflationen (21), når der ikke findes andre mere velegnede indekser, ved tilpasningen af de priser, der skal betales i forbindelse med bestemte langvarige kontrakter, eller kontrakter, der er indgået på ubestemt tid, med henblik på at kompensere for den pengeforringelse, som den almindelige inflation medfører (22). Inden for aftaleretten betragtes pristilpasningsbestemmelser med reference til et forbrugerprisindeks generelt som et middel (skønt ikke perfekt) (23) til afhjælpning af monetær instabilitet, som genopretter balancen mellem ydelserne (24).
26. Efter disse indledende betragtninger fremsat i forbindelse med de spørgsmål, som blev rejst i de for Domstolen fremførte bemærkninger, finder jeg det nødvendig allerførst at behandle de spørgsmål, som følger af forholdet mellem forsyningspligtdirektivet og direktiv 93/13. Der skal tages hensyn til den omstændighed, at direktiv 93/13 indeholder specifikke henvisninger til såvel prisændringsbestemmelser, der henviser til et indeks, som til forbrugerens ret til opsigelse.
1. Forholdet mellem forsyningspligtdirektivet og direktiv 93/13
27. Som det blev drøftet indgående i såvel de skriftlige indlæg som i de mundtlige indlæg fremsat under retsmødet, har EU-lovgiver i direktiv 93/13 indført en udtagelse fra bestemmelsen om, at vilkår, der indebærer en prisændring fra den erhvervsdrivendes side, skal betragtes som urimelige, nemlig pristilpasningsbestemmelser baseret på et indeks.
28. Med bilaget til direktiv 93/13 (25) tildeles forbrugerens ret til opsigelse ganske vist en afgørende værdi som en af de faktorer, der gør det muligt ikke at anse vilkår, der gør det muligt at ændre kontraktvilkårene [bilagets punkt 1, litra j)], og vilkår, der tillader den erhvervsdrivende at hæve priserne [bilagets punkt 1, litra l)] (26), for urimelige. For så vidt angår vilkår, der tillader den erhvervsdrivende at hæve priserne, fastsætter bilaget til direktiv 93/13 en klar undtagelse med hensyn til »lovformelige prisreguleringsklausuler, såfremt retningslinjerne for prissvingningerne er udførligt beskrevet i kontrakten« (27).
29. Selv om det af det ovenstående fremgår, at direktiv 93/13 specifikt anser bestemmelser om tilpasning til et indeks, der er lovformelige, og som indeholder en udførlig beskrivelse af retningslinjerne for prissvingningerne, for ikke at være urimelige, skal det fremhæves, at forsyningspligtdirektivet, som nærværende præjudicielle forelæggelse omhandler, finder anvendelse uanset bestemmelserne i direktiv 93/13 (28). Det betyder nærmere bestemt, at den omstændighed, at en bestemmelse om indeksering ikke betragtes som urimelig i henhold til direktiv 93/13, på ingen måde er til hinder for, at en prisændring som følge af anvendelsen af en sådan bestemmelse kan udgøre en ændring i kontraktbetingelserne i henhold til forsyningspligtdirektivet med de logiske konsekvenser, der følger heraf med hensyn til retten til opsigelse omhandlet i nævnte direktivs artikel 20, stk. 2.
30. Det er på denne baggrund, at der skal gives en hensigtsmæssig besvarelse af det præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag, for som Kommissionen med rette har bemærket under retsmødet, er det ikke i nogen af de bemærkninger, der er fremført for Domstolen, blevet gjort gældende, at de bestemmelser, der er tale om i den foreliggende sag, skulle være urimelige. I modsætning til bestemmelserne i direktiv 93/13 gør forsyningspligtdirektivet på ingen måde retten til opsigelse betinget af, at de pågældende bestemmelsers urimelige karakter er blevet fastslået. Besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål afhænger således alene af fortolkningen af begrebet »ændringer i kontraktbetingelserne« i forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, uanset om EU-lovgivers holdning til bestemmelser om tilpasning til et indeks, som afspejlet i bilaget til direktiv 93/13, kan ses som et udtryk for den særlige opmærksomhed, der skal tillægges anvendelsen af indeksering.
2. Fortolkning af begrebet »ændringer i kontraktbetingelserne« som omhandlet i forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2.
31. Forsyningspligtdirektivet er en central retsakt i liberaliseringen af telekommunikationssektoren, idet dets væsentligste formål er gennem effektiv konkurrence og valgmuligheder at sikre, at der i hele Unionen findes offentligt tilgængelige tjenester af høj kvalitet. Med henblik herpå fastsætter det ligeledes en retlig ramme hovedsageligt via kapitel II heri (29), der gør det muligt at behandle de tilfælde, hvor slutbrugernes behov ikke opfyldes korrekt af markedet (30). Som Domstolen gentagne gange har fastslået i sin praksis »tilsigter [forsyningspligtdirektivet] at fastlægge et harmoniseret regelsæt, der kan sikre udbuddet af forsyningspligtydelser på området for elektronisk kommunikation, dvs. ydelse af et bestemt minimum af tjenester til alle slutbrugere til en rimelig pris« (31).
32. I denne forbindelse fastlægger forsyningspligtdirektivet ligeledes slutbrugeres rettigheder og de tilsvarende forpligtelser for virksomheder, som udbyder elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (32), hvilke er omhandlet i kapitel IV, som indeholder den bestemmelse, fortolkningen af hvilken er genstand for den foreliggende sag (33). Målet om beskyttelse af forbrugerne ligger således til grund for dette direktivs bestemmelser og er ligeledes tæt forbundet med liberaliseringen af telekommunikationsmarkedet (34).
33. Som det fremhæves i 30. betragtning til forsyningspligtdirektivet, er kontrakten i forbindelse med denne beskyttelse af slutbrugernes rettigheder og interesser et vigtigt værktøj, når det drejer sig om at sikre tilstrækkelig gennemskuelige oplysninger og den fornødne retssikkerhed Dette sikres bl.a. gennem fastsættelse af de vilkår, der er gældende for kontrakten, hvoriblandt transparensen af betingelserne vedrørende takstfastsættelse er af særlig betydning for brugerne (35). Henset til dette mål fastsætter forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 1, de oplysninger, der skal angives på en klar, forståelig og lettilgængelig måde. Heriblandt kan nævnes »nærmere oplysninger om priser og takster, hvorledes der kan indhentes ajourførte oplysninger om samtlige gældende takster og vedligeholdelsesgebyrer [...]«.
34. Det kan imidlertid ikke af forpligtelsen til i kontrakten at medtage oplysninger om gældende priser og takster samt ajourførte oplysninger om disse udledes, at forsyningspligtdirektivet, særlig artikel 20, stk. 1, kræver, at disse priser og tariffer fastsættes i en fast og varig pengeværdi, hvilket er til hinder for muligheden for at indføre bestemmelser om betingelser for udsving i disse priser og tariffer. Som Domstolen fastslog i RWE Vertrieb-dommen i forbindelse med fortolkningen af punkt 2, litra b), andet afsnit, og litra d), i bilaget til direktiv 93/13 og bilag A, litra b), til direktiv 2003/55 om fælles regler for det indre marked for naturgas (36), fremgår det i denne forbindelse af forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, at EU-lovgiver har anerkendt, at der inden for rammerne af kontrakter, der er indgået på ubestemt tid (her telekommunikationskontrakter), »foreligger en legitim interesse for forsyningsselskabet i at kunne ændre omkostningerne i forbindelse med selskabets tjenesteydelse« (37).
35. I denne forbindelse er jeg som en første konklusion af den opfattelse, at en ordlydsfortolkning af begrebet »ændringer i kontraktbetingelserne« som omhandlet i forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, fører til den konklusion, at en taksttilpasning, som følger af anvendelsen af kontraktbetingelserne, ikke udgør en egentlig kontraktændring, men anvendelsen eller gennemførelsen af bestemmelserne i en af de oprindeligt fastsatte kontraktbetingelser.
36. En sådan generel og udifferentieret konklusion medfører imidlertid en klar risiko for at skade retten til opsigelse omhandlet i forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2. Alle bestemmelser om pris- eller takstændringer, uanset hvordan de er formuleret, vil således, hvis de oprindeligt er fastsat i kontrakten, kunne fratage abonnenterne muligheden for ensidigt at opsige kontrakten uden strafgebyr, også selv om der var tale om en åben bestemmelse, der afhænger af forsyningsselskabets ensidige vilje, og som ændrer den ligevægt, der fandtes i de oprindeligt aftalte kontraktvilkår, hvilket har uforudsigelige konsekvenser for brugeren.
37. En umiddelbar konsekvens af det ovenstående er, at det er nødvendigt at sikre, at den modydelse, der påhviler abonnenten i form af »indekserede priser«, er tilstrækkeligt forudsigelig, gennemsigtig og indebærer tilstrækkelig retssikkerhed til, at det kan vurderes, at der ikke er tale om en ændring i kontraktbetingelserne i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, henset til indholdet af de berørte bestemmelser og de særlige karakteristika ved de kontrakter, hvori de indgår.
38. De omtvistede generelle betingelser indeholder regler om takstfastsættelse i de tilfælde, hvor en tilpasning til et indeks er aftalt. I dette tilfælde er der ikke aftalt en automatisk indeksering af taksterne (38), men nærmere bestemt muligheden for, at forsyningsvirksomheden kan hæve taksterne det efterfølgende kalenderår på grundlag af stigningen i det årlige forbrugerprisindeks udarbejdet af Statistik Austria. Omvendt er virksomheden forpligtet til at lade fald i det årlige forbrugerprisindeks komme kunderne til gode i form af takstnedsættelser. Denne forpligtelse indskrænkes kun i de tilfælde, hvor operatøren har undladt at foretage de takstforhøjelser, denne var berettiget til i henhold til denne bestemmelse i en tidligere periode, således at ligevægten mellem kontrahenternes interesser opretholdes.
39. Som A1 Telekom Austria har bemærket under retsmødet, er de fleste af de kontrakter, der indeholder den omtvistede bestemmelse, kontrakter, der er indgået på ubestemt tid, som under alle omstændigheder kan opsiges uden strafgebyr med en frist på en måned. De tidsbegrænsede kontrakter, som den omhandlede bestemmelse ligeledes finder anvendelse på, og hvis opsigelse før tid vil medføre et strafgebyr for abonnenten, har derimod en minimumsvarighed, som ikke kan overstige to år.
40. Henset til disse betragtninger tilkommer det den nationale ret at bedømme, om der i den foreliggende sag findes en tilstrækkelig retssikkerhed, forudsigelighed og gennemsigtighed til, at der ikke skulle være tale om et tilfælde af ændring i kontraktbetingelserne i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2. Det er i denne forbindelse nødvendigt at tage hensyn til de forskellige faktorer, der er særligt relevante i forbindelse med denne bedømmelse.
41. Det skal for det første bemærkes, at begrebet ændring i kontraktbetingelserne, når taksttilpasningerne er en konsekvens af en af de oprindelige kontraktbestemmelser, indebærer, at der sker en ændring af abonnentens aftalemæssige stilling (39). En prisændring, der finder sted som følge af anvendelsen af en indekseringsbestemmelse, skal således ses i lyset af en videreførelse af kontrakten (40), idet opretholdelsen af den oprindelige ligevægt mellem de indgåede forpligtelser inden for et specifikt kontraktforhold sikres. Der bør i denne forbindelse ligeledes lægges særlig vægt på den særlige rolle, som indeksering af langvarige kontrakter eller kontrakter, der er indgået på ubestemt tid, spiller.
42. For det andet skal det vurderes, om ændringen af taksterne er omhandlet i kontrakten på en for abonnenten detaljeret, præcis, letforståelig og gennemsigtig måde med henvisning til et indeks, der er lettilgængeligt for offentligheden og fastsat af en tredjepart, uafhængigt af tjenesteyderen, i henhold til objektive kriterier, således at anvendelsen af bestemmelserne ikke fører til resultater, der er uforudsigelige eller uforholdsmæssige for abonnenterne.
43. For det tredje betyder den omstændighed, at en indekseringsbestemmelse ikke anvendes automatisk, ikke nødvendigvis, at der er tale om en ændring i kontraktbetingelserne i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, forudsat at en sådan manglende automatik er til fordel for abonnenterne, og at ligevægten mellem kontrahenternes interesser opretholdes.
44. Endelig er det efter min opfattelse ikke nødvendigt at tage hensyn til de anbringender, der er baseret på Oberster Gerichtshofs fortolkning af den nationale bestemmelse til gennemførelse af artikel 44 i direktiv 2007/64 om betalingstjenester, hvorefter enhver anden tilpasning end en tilpasning som følge af en renteændring skal betragtes som henhørende under begrebet kontraktændring. Uanset den omstændighed, at de særlige karakteristika ved de betalingstjenester, der er omfattet af dette direktiv, kan tale imod en automatisk gennemførelse af denne fortolkning på forsyningspligtdirektivets område, har Domstolen under alle omstændigheder endnu ikke fortolket ovennævnte bestemmelse i direktiv 2007/64, der ikke er genstand for den foreliggende tvist.
45. Endelig er jeg af den opfattelse, at en takstændring, der følger af anvendelsen af en pristilpasningsbestemmelse, ikke indebærer en ændring i kontraktbetingelserne i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, for så vidt som den modydelse, der påhviler abonnenten i form af »indekserede priser«, er tilstrækkeligt forudsigelig, gennemsigtig og indebærer tilstrækkelig retssikkerhed til, at det kan vurderes, at der ikke er sket en ændring af abonnentens aftalemæssige stilling. Det tilkommer den nationale ret at foretage denne vurdering i lyset af indholdet af de omtvistede bestemmelser og de særlige karakteristika ved de kontrakter, hvori de indgår.
V – Forslag til afgørelse
46. Henset til ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer Oberster Gerichtshofs præjudicielle spørgsmål således:
»En takstændring, der følger af anvendelsen af en pristilpasningsbestemmelse, udgør ikke en ændring i kontraktbetingelserne i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 2, for så vidt som den modydelse, der påhviler abonnenten i form af »indekserede priser«, er tilstrækkeligt forudsigelig, gennemsigtig og indebærer tilstrækkelig retssikkerhed til, at det kan vurderes, at der ikke er sket en ændring af abonnentens aftalemæssige stilling. Det tilkommer den nationale ret at foretage denne vurdering i lyset af indholdet af de omtvistede bestemmelser og de særlige karakteristika ved de kontrakter, hvori de indgår.«