CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PEDRO CRUZ VILLALÓN
presentate il 9 luglio 2015 (1)
Causa C‑326/14
Verein für Konsumenteninformation
contro
A1 Telekom Austria AG
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberster Gerichtshof (Austria)]
«Direttiva 2002/22/CE – Diritto degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica – Diritto degli abbonati di recedere dal contratto senza penali – Diritto straordinario di recesso – Modifica delle tariffe derivante dalle condizioni del contratto – Tariffe vincolate a un indice di prezzi al consumo – Rapporti con la direttiva 93/13/CEE»
1. La presente questione pregiudiziale, sollevata nell’ambito di una controversia che vede opposte un’associazione per la tutela dei diritti dei consumatori e una società di telecomunicazioni, riguarda determinate clausole contrattuali che permettono di adeguare le tariffe dei servizi di telecomunicazioni in base a un indice di prezzi al consumo. In particolare, la questione controversa è se dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (in prosieguo: la «direttiva servizio universale») (2) discenda un diritto degli abbonati di recedere dal contratto senza penali, qualora venga comunicato detto adeguamento delle tariffe, secondo il metodo di indicizzazione previsto dal contratto.
2. Benché la questione pregiudiziale sottoposta dall’Oberster Gerichtshof si riferisca esclusivamente alla direttiva servizio universale, tanto dalla motivazione dell’ordinanza di rinvio quanto dalle osservazioni scritte e orali presentate nella presente causa si evince che è necessario prendere in considerazione anche le disposizioni della direttiva 93/13/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori (3).
3. La presente causa offre per la prima volta alla Corte l’opportunità di pronunciarsi sul problema posto da una clausola di indicizzazione dei prezzi in rapporto al diritto straordinario degli utenti di recedere dal contratto. Difatti, sebbene la Corte abbia avuto l’occasione di pronunciarsi su talune clausole contrattuali relative alla modifica dei prezzi, le clausole esaminate in precedenza come le problematiche ivi in discussione, non sono analoghe a quelle che formano oggetto del presente procedimento. Infatti, da una parte, la causa Invitel (4) verteva sull’interpretazione della direttiva 93/13 con riferimento ad una clausola che prevedeva la modifica unilaterale delle spese collegate ai servizi prestati, senza peraltro descrivere espressamente le modalità di quantificazione delle spese suddette né specificare le ragioni della modifica. D’altra parte, la causa RWE Vertrieb (5) riguardava la conformità con i requisiti di buona fede, equilibrio e trasparenza stabiliti dalle direttive 93/13 e 2003/55/CE (6), di una clausola contrattuale che, pur prevedendo il diritto dei clienti di recedere dal contratto, permetteva ad un’impresa di approvvigionamento di modificare unilateralmente i prezzi della fornitura del gas, senza indicare i motivi, le condizioni o la portata di tale modifica. Infine, nella causa Schulz e Egbringhoff (7), in cui non era applicabile la direttiva 93/13, ma soltanto la direttiva 2003/54/CE (8) e la direttiva 2003/55, era in discussione la questione se determinate clausole che, pur garantendo la comunicazione di un aumento dei prezzi con un ragionevole preavviso e il diritto di recedere dal contratto, non indicavano il motivo, i requisiti e la portata di una revisione dei prezzi, possedessero il grado di trasparenza richiesto da tali disposizioni.
I – Contesto normativo
A – Il diritto dell’Unione
4. Il considerando 30 della direttiva servizio universale stabilisce che «[i]l contratto è uno strumento importante per garantire agli utenti e ai consumatori un livello minimo di trasparenza dell’informazione e di certezza del diritto. La maggior parte dei fornitori di servizi in un contesto concorrenziale stipula contratti con i clienti per motivi di opportunità commerciale. Oltre alle disposizioni della presente direttiva, le transazioni commerciali dei consumatori in materia di reti e di servizi elettronici sono disciplinate dalla legislazione comunitaria sulla tutela contrattuale dei consumatori e in particolare dalla direttiva 93/13/CEE (...), e dalla direttiva 97/7/CE (...), riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza. I consumatori dovrebbero beneficiare di un livello minimo di certezza del diritto nelle loro relazioni contrattuali con il proprio fornitore diretto di servizi telefonici, garantita dal fatto che i termini del contratto, le condizioni, la qualità del servizio, le modalità di rescissione del contratto e di cessazione del servizio, le misure di indennizzo e le modalità di risoluzione delle controversie sono precisate nel contratto stesso. Le medesime informazioni dovrebbero figurare nei contratti conclusi tra i consumatori e i fornitori di servizi che non siano fornitori diretti di servizi telefonici. Le misure in materia di trasparenza dei prezzi, delle tariffe e delle condizioni aiuteranno i consumatori ad operare scelte ottimali ed a trarre pieno vantaggio dalla concorrenza».
5. D’altra parte, stando al considerando 49 della direttiva in parola, è opportuno che la direttiva medesima «(...) preveda alcuni elementi di protezione dei consumatori, quali la chiarezza dei termini contrattuali e delle procedure per la risoluzione delle controversie e la trasparenza tariffaria (...)».
6. L’articolo 1 della direttiva servizio universale, che definisce lo scopo e il campo di applicazione della stessa, presenta il seguente tenore letterale:
«1. La presente direttiva disciplina la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica agli utenti finali nell’ambito della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro). Scopo della presente direttiva è garantire la disponibilità in tutta la Comunità di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza efficace e un’effettiva possibilità di scelta, nonché disciplinare i casi in cui le esigenze degli utenti finali non sono adeguatamente soddisfatte mediante il mercato. La direttiva contiene inoltre disposizioni riguardanti taluni aspetti delle apparecchiature terminali, comprese quelle volte a facilitare l’accesso per gli utenti finali disabili.
2. La presente direttiva stabilisce i diritti degli utenti finali e i corrispondenti obblighi delle imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico. Per quanto riguarda la fornitura di un servizio universale in un contesto di mercati aperti e concorrenziali, la presente direttiva definisce l’insieme minimo di servizi di qualità specifica cui tutti gli utenti finali hanno accesso a un prezzo abbordabile, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali, senza distorsioni della concorrenza. La presente direttiva stabilisce inoltre obblighi in relazione alla fornitura di alcuni servizi obbligatori.
(...)
4. Le disposizioni della presente direttiva relative ai diritti degli utenti finali si applicano fatte salve le norme comunitarie in materia di tutela dei consumatori, in particolare le direttive 93/13/CEE e 97/7/CE, e le norme nazionali conformi al diritto comunitario».
7. Il capo IV della direttiva servizio universale è dedicato alla tutela degli interessi e dei diritti degli utenti finali. Nell’ambito di tale capo, l’articolo 20 di detta direttiva, nella sua versione modificata dalla direttiva 2009/136, così dispone:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché i consumatori ed altri utenti finali che ne facciano richiesta, quando si abbonano a servizi che forniscono la connessione a una rete di comunicazione pubblica e/o a servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico, abbiano il diritto di stipulare contratti con una o più imprese che forniscono detta connessione e/o servizi. Il contratto indica almeno, in modo chiaro, dettagliato e facilmente comprensibile:
(...)
d) il dettaglio dei prezzi e delle tariffe, comprese le modalità secondo le quali possono essere ottenute informazioni aggiornate in merito alle tariffe applicabili e ai costi di manutenzione, alle modalità di pagamento e ad eventuali differenze di costo ad esse legate;
(...)
2. Gli Stati membri provvedono affinché gli abbonati abbiano il diritto di recedere dal contratto, senza penali, all’atto della notifica di modifiche delle condizioni contrattuali proposte dalle imprese che forniscono reti e/o servizi di comunicazione elettronica. Gli abbonati sono informati con adeguato preavviso, non inferiore a un mese, di tali eventuali modifiche e, al contempo, sono informati del diritto di recedere dal contratto, senza penali, se non accettano le nuove condizioni. Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione possano specificare la forma di tali notifiche».
8. Il considerando 27 della direttiva 2009/136, che ha modificato la direttiva servizio universale, segnala che «[i]l diritto, per gli abbonati, di recedere da un contratto senza penalità, fa riferimento alle modifiche delle condizioni contrattuali che sono imposte dai fornitori di reti e/o servizi di comunicazione elettronica».
9. La direttiva 93/13, all’articolo 3, così dispone:
«1. Una clausola contrattuale, che non è stata oggetto di negoziato individuale, si considera abusiva se, malgrado il requisito della buona fede, determina, a danno del consumatore, un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi delle parti derivanti dal contratto.
(...)
3. L’allegato contiene un elenco indicativo e non esauriente di clausole che possono essere dichiarate abusive».
10. Il paragrafo 1 dell’allegato della direttiva 93/13 elenca, tra le clausole di cui all’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva stessa, quelle che hanno per oggetto o per effetto di:
«(...)
j) autorizzare il professionista a modificare unilateralmente le condizioni del contratto senza valido motivo specificato nel contratto stesso;
(...)
l) stabilire che il prezzo dei beni sia determinato al momento della consegna, oppure permettere al venditore di beni o al fornitore di servizi di aumentare il prezzo senza che, in entrambi i casi, il consumatore abbia il diritto corrispondente di recedere dal contratto se il prezzo finale è troppo elevato rispetto al prezzo concordato al momento della conclusione del contratto;
(...)».
11. In relazione alla portata delle lettere j) e l) del paragrafo 1 dell’allegato alla direttiva 93/13, il paragrafo 2 di detto allegato indica che:
«(...)
b) (...)
La lettera j) non si oppone neppure a clausole con cui il professionista si riserva il diritto di modificare unilateralmente le condizioni di un contratto di durata indeterminata, a condizione che gli sia fatto obbligo di informare con un ragionevole preavviso il consumatore e che questi sia libero di recedere dal contratto;
(...)
d) la lettera l) non si oppone alle clausole di indicizzazione dei prezzi, se permesse dalla legge, a condizione che le modalità di variazione vi siano esplicitamente descritte».
B – Il diritto austriaco
12. Gli articoli 25 e 25 bis inseriti nella sezione III del Telekommunikationsgesetz 2003 (Legge sui servizi di telecomunicazione) (9) presentano il seguente tenore:
«Articolo 25
1. I fornitori di reti o servizi di comunicazione devono adottare condizioni generali di contratto in cui siano descritti anche i servizi offerti, nonché stabilire le disposizioni tariffarie per essi previste (...).
2. Le modifiche delle condizioni generali di contratto e delle disposizioni tariffarie, prima della loro entrata in vigore, devono essere comunicate all’autorità di regolamentazione e pubblicate in forma adeguata. Le modifiche non esclusivamente favorevoli per l’abbonato sono soggette ad un periodo di pubblicazione e notifica di due mesi. Per il resto rimangono invariate le disposizioni del Konsumentenschutzgesetz (…) (KSchG) e dell’Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch (codice civile austriaco).
3. Il contenuto essenziale delle modifiche non esclusivamente favorevoli all’abbonato deve essere comunicato per iscritto all’abbonato almeno un mese prima dell’entrata in vigore della modifica, ad esempio attraverso un avviso su una fattura emessa periodicamente. Allo stesso tempo l’abbonato deve essere avvertito della data dell’entrata in vigore delle modifiche, nonché del fatto che egli ha il diritto di recedere dal contratto senza penali fino a tale data. (...) Le modifiche delle condizioni generali di contratto e delle disposizioni tariffarie da parte dei fornitori di reti o servizi di comunicazione, le quali siano rese necessarie solo a seguito di un regolamento emanato dall’autorità di regolamentazione sulla base della presente disposizione e non siano esclusivamente favorevoli per gli utenti, non consentono all’abbonato di recedere dal contratto senza penali (...).
(...)
5. Le disposizioni tariffarie devono contenere quanto meno:
(...)
2.º l’indicazione delle modalità secondo le quali possono essere ottenute informazioni aggiornate in merito a tutte le tariffe applicabili e ai costi di manutenzione;
(...)».
13. L’articolo 6 del Konsumentenschutzgesetz (legge sulla tutela dei consumatori) (10) contiene le seguenti disposizioni:
«Articolo 6. Clausole contrattuali illecite
I. In ogni caso, ai sensi dell’articolo 879 ABGB (codice civile austriaco), il consumatore non è vincolato, in particolare, a quelle disposizioni contrattuali in base alle quali:
(...)
5. all’imprenditore spetti, su sua richiesta, una tariffa per i suoi servizi più elevata di quella determinata all’atto della stipula del contratto, a meno che il contratto, ove sussistano le condizioni concordate per una modifica della tariffa, preveda anche una diminuzione tariffaria, che le circostanze rilevanti per la modifica della tariffa siano definite nel contratto e oggettivamente giustificate, nonché che la sua applicazione non dipenda dalla volontà dell’imprenditore (...)».
14. Agli articoli 22 e seguenti il Bundesstatistikgesetz 2000 (legge federale di statistica) (11) ha istituito l’organismo federale «Statistik Österreich» che, tra le sue varie funzioni, elabora statistiche e pubblicazioni. Tale organismo ha il compito di elaborare l’indice dei prezzi al consumo.
II – Fatti e procedimento principale
15. La Verein für Konsumenteninformation (associazione per l’informazione dei consumatori) ha promosso un’azione inibitoria collettiva nei confronti della A1 Telekom Austria AG, attraverso la quale chiede di obbligare la società convenuta a non utilizzare più e a non invocare, nei rapporti commerciali con i clienti, determinate clausole inserite nelle condizioni generali di contratto, che prevedono un adeguamento tariffario dei servizi di telecomunicazione in funzione delle variazioni dell’indice dei prezzi al consumo (12).
16. Con la sentenza di primo grado sono state accolte interamente le pretese della ricorrente. Tale sentenza è stata impugnata in appello, senza successo, dalla A1 Telekom Austria. Il giudice di appello ha considerato, in particolare, che, nei limiti in cui la convenuta ha il diritto di modificare unilateralmente le tariffe, anche gli abbonati devono poter esercitare il proprio il diritto di recedere in via straordinaria.
17. La presente questione pregiudiziale viene proposta nell’ambito di un ricorso straordinario per cassazione presentato dalla A1 Telekom Austria avverso la sentenza di appello. Il ricorso è stato dichiarato ricevibile dall’Oberster Gerichtshof, giudice del rinvio, a fronte delle divergenze nei criteri utilizzati dalle diverse sezioni del tribunale d’appello con riguardo a tale aspetto. Difatti, un’altra sezione del tribunale d’appello aveva considerato che la finalità della tutela di cui all’articolo 25 del Telekommunikationsgesetz non si estendesse agli adeguamenti tariffari basati su un indice già concordato, trattandosi di clausole di adeguamento sufficientemente determinate che sono, inoltre, sottratte alla disponibilità della società di telecomunicazioni.
III – Questione pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte
18. Alla luce di tali circostanze, l’Oberster Gerichtshof ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il diritto di recedere dal contratto, senza penali, “all’atto della notifica di modifiche delle condizioni contrattuali” conferito all’abbonato dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, debba essere riconosciuto anche nel caso in cui un adeguamento delle tariffe discenda dalle condizioni contrattuali le quali prevedono, già al momento della conclusione del contratto, che possa verificarsi in futuro un adeguamento delle tariffe (in aumento o in diminuzione) in misura corrispondente alle variazioni di un indice oggettivo dei prezzi al consumo, che rappresenta l’andamento del valore monetario».
19. Hanno presentato osservazioni scritte nel procedimento dinanzi alla Corte la Verein für Konsumenteninformation, la A1 Telekom Austria, la Commissione europea e il governo belga; tutti, tranne quest’ultimo, sono intervenuti all’udienza del 30 aprile 2015.
IV – Sulla questione pregiudiziale
A – Osservazioni presentate alla Corte
20. La Verein für Konsumenteninformation nega anzitutto l’esistenza di un diritto dei fornitori di servizi di telecomunicazione di modificare le condizioni contrattuali, in forza dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, la quale sancirebbe invece il diritto di recesso dei consumatori. Come indicato all’udienza dall’associazione, l’assenza di siffatto diritto dei consumatori sarebbe contraria all’obiettivo della direttiva di garantire la fornitura dei servizi a un prezzo accessibile. In secondo luogo, il diritto di recesso esiste precisamente per i casi in cui detta possibilità di modifica unilaterale sia prevista dalle clausole contrattuali, giacché, in mancanza di un accordo previo, l’operatore non potrebbe apportare tale modifica. Se venisse accolta l’interpretazione proposta dalla A1 Telekom Austria, il diritto di recesso potrebbe venire eluso sistematicamente mediante l’introduzione di clausole di indicizzazione. Inoltre, l’indicizzazione proposta non è automatica, ma dipende dalla decisione dell’operatore di far valere dinanzi al consumatore la propria volontà di aumentare le tariffe. L’associazione in parola si riferisce inoltre alla sentenza RWE Vertrieb (13), a sostegno del proprio argomento secondo il quale una clausola che permette una variazione tariffaria costituisce una modifica delle condizioni contrattuali, ai sensi del punto 2, lettera b), secondo comma, dell’allegato alla direttiva 93/13 e dell’allegato A, lettera b), della direttiva 2003/55. All’udienza tale associazione ha sostenuto che gli ambiti di applicazione delle direttive 93/13 e 2002/22 sono paralleli, talché il diritto straordinario di recesso contemplato da quest’ultima direttiva si applicherebbe in ogni caso, a prescindere dalla circostanza che le clausole di indicizzazione abbiano o meno carattere abusivo. Inoltre, il ricorso all’indice dei prezzi al consumo non sarebbe giustificato nemmeno da un punto di vista sostanziale, poiché tale indice non riflette la costante diminuzione dei prezzi nel settore delle telecomunicazioni. Come osservato all’udienza, il peso relativo dei servizi di telecomunicazione nell’insieme dei prezzi presi in considerazione per il calcolo dell’indice è assai ridotto (pari a un 2,2%). Infine, detta associazione cita la giurisprudenza dell’Oberster Gerichtshof, che ha interpretato la normativa nazionale di attuazione dell’articolo 44, paragrafo 1, della direttiva 2007/64/CE (14), nel senso che le modifiche tariffarie risultanti da clausole diverse dagli adeguamenti dei tassi di interesse concordati devono ritenersi comprese nella nozione di modifica contrattuale (15).
21. Secondo la A1 Telekom Austria, la modifica delle tariffe risultanti dall’applicazione delle clausole di indicizzazione non costituisce una modifica contrattuale, ma rientra nell’esecuzione ordinaria del contratto. A tal riguardo, l’indicizzazione mira a compensare la futura svalutazione monetaria e a mantenere l’equivalenza tra la prestazione materiale e la prestazione monetaria concordata tra le parti. Di conseguenza, poiché non esiste una modifica del contratto, l’articolo 25 del Telekommunikationsgesetz, che contempla il diritto di recesso del consumatore, non è applicabile. Inoltre, dette modifiche tariffarie sono conformi all’articolo 6, paragrafo 1, punto 5, della legge sulla tutela dei consumatori. D’altro canto, la A1 Telekom Austria sostiene che un adeguamento delle tariffe basato su una clausola di indicizzazione non costituisce una modifica imposta in modo attivo dal fornitore di servizi, ai sensi del considerando 27 della direttiva 2009/136, che modifica la direttiva servizio universale; si tratta piuttosto dell’esecuzione di una disposizione contrattuale convenuta, in quanto le circostanze che portano all’adeguamento dei prezzi prescindono dalla volontà dell’operatore. Ne consegue che un adeguamento all’indice dei prezzi al consumo come quello controverso nella causa principale non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale. D’altra parte, la A1 Telekom Austria si riferisce al punto 2, lettera d), dell’allegato alla direttiva 93/13, secondo cui le clausole di indicizzazione non sono abusive se permesse dalla legge e a condizione che le modalità di variazione vi siano esplicitamente descritte. Il riferimento all’articolo 44 della direttiva 2007/64 relativa ai servizi di pagamento, contenuto nell’ordinanza di rinvio, sarebbe invece irrilevante, giacché tale norma disciplina rapporti contrattuali diversi. Neppure l’allegato I, punto 1, lettera b), della direttiva 2009/73 permetterebbe di trarre conclusioni in merito alla nozione di «modifica» nel caso in esame. Inoltre, all’udienza la A1 Telekom Austria ha segnalato che il criterio dell’accessibilità dei prezzi, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva servizio universale, si applica rigorosamente in relazione al capo II della direttiva stessa, che riguarda gli obblighi di servizio universale, e non può essere utilizzato per interpretare l’articolo 20 della direttiva medesima. Infine, all’udienza la A1 Telekom Austria ha altresì chiarito che, nella maggior parte dei casi, i contratti in cui viene inserita la clausola controversa sono contratti di durata indeterminata, da cui è possibile recedere senza il pagamento di una penale se viene rispettato il termine di preavviso di un mese; inoltre, i contratti di durata determinata, la cui risoluzione anticipata renderebbe il consumatore passibile di una penale, hanno una durata minima che non può essere superiore a due anni.
22. Da parte sua, il governo belga ritiene che a un adeguamento delle tariffe derivante dalle condizioni generali del contratto, come quello oggetto della causa principale, corrisponda il diritto degli abbonati di recedere dal contratto. Il paragrafo 2, lettera d), dell’allegato alla direttiva 93/13 e l’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, hanno ambiti di applicazione diversi, ragion per cui devono essere applicati cumulativamente. Tale interpretazione troverebbe conferma, secondo il governo belga, nelle sentenze della Corte emesse nelle cause Invitel e RWE Vertrieb (16). D’altra parte, l’indicizzazione dovrebbe essere considerata una modifica imposta dall’operatore delle telecomunicazioni, ai sensi del considerando 27 della direttiva 2009/136. Infine, il governo belga cita vari studi che dimostrano una progressiva riduzione dei prezzi dei servizi di telecomunicazione, sostenendo che l’indicizzazione non può essere ritenuta necessaria al fine di mantenere l’equivalenza delle prestazioni.
23. La Commissione europea sostiene che il diritto di recesso non deve essere applicato in relazione alle clausole di indicizzazione, giacché le variazioni tariffarie che ne risultano non costituiscono una modifica delle condizioni contrattuali ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale: l’adeguamento delle tariffe in base a un indice concordato e conforme alle modalità previste era già noto al momento della conclusione del contratto e costituisce pertanto l’applicazione di una delle condizioni contrattuali, che non è stata modificata. Inoltre, fin dalla sua conclusione, il contratto descrive le modalità delle variazioni tariffarie in maniera trasparente e dettagliata, vincolandole a un indice elaborato da un soggetto terzo (Statistik Austria), sulla base dell’oscillazione oggettiva del valore monetario. La Commissione segnala altresì che tale interpretazione risulta conforme anche alle prescrizioni della direttiva 93/13. All’udienza, la Commissione ha sottolineato inoltre che, a prescindere dai diversi ambiti di applicazione della direttiva 93/13 e della direttiva servizio universale, entrambe sono applicabili ad un caso come quello di specie. La Commissione ha altresì sottolineato le differenze tra le circostanze del caso di specie e quelle contemplate nelle cause Invitel e RWE Vertrieb (17), in cui si trattava di clausole abusive, che dovevano dar luogo a un diritto di recesso. Infine, la Commissione considera non pertinente il riferimento del giudice a quo alla direttiva 2007/64 relativa ai servizi di pagamento.
B – Analisi
24. Con la presente questione pregiudiziale, l’Oberster Gerichtshof chiede fondamentalmente se un adeguamento delle tariffe dei servizi di telecomunicazione basato su indice dei prezzi al consumo costituisca una modifica delle condizioni contrattuali, ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, dando pertanto luogo al diritto degli abbonati di recedere dal contratto senza penali. La risposta a tale questione pregiudiziale dipende quindi dall’interpretazione della nozione di «modifiche delle condizioni contrattuali» contenuta nella disposizione in parola.
25. In tale contesto occorre tenere conto della funzione particolare svolta dal criterio di indicizzazione all’interno dei contratti di lunga durata e di durata indeterminata. Gli indici dei prezzi al consumo, nelle loro diverse formulazioni, sono numeri indice che misurano le variazioni proporzionali o percentuali nel periodo dei prezzi di determinati beni e servizi consumati dalle famiglie (18). L’indicizzazione presuppone l’adeguamento dei valori monetari di determinati pagamenti a un indice di prezzi al consumo (in prosieguo: l’«IPC») (19). Sebbene la funzione principale dell’indicizzazione sia stata generalmente legata alla conservazione del potere di acquisto o del tenore di vita (20),, venendo applicata ai salari o a determinate prestazioni previdenziali, la pubblicità e la periodicità degli indici dei prezzi al consumo, assieme al fatto che questi ultimi sono generalmente considerati indicatori dell’inflazione (21), fanno sì che gli IPC siano usati anche come parametri di riferimento, in mancanza di altri indici più precisi, per l’adeguamento delle controprestazioni in determinati contratti di lunga durata o di durata indeterminata, allo scopo di compensare le perdite del valore monetario derivanti dall’inflazione generale (22). Pertanto, nel diritto contrattuale, le clausole di adeguamento dei prezzi che fanno riferimento a un indice dei prezzi al consumo, sono generalmente considerate come un mezzo per porre rimedio – benché imperfetto (23)– all’instabilità monetaria, ristabilendo l’equilibrio tra le prestazioni (24).
26. Avendo espresso tali considerazioni preliminari, e alla luce degli interrogativi sollevati dalle osservazioni presentate alla Corte di giustizia, ritengo opportuno chiarire anzitutto le questioni derivanti dal rapporto tra la direttiva servizio universale e la direttiva 93/13. Occorre tenere presente che, in effetti, quest’ultimo strumento contiene riferimenti specifici tanto alle clausole di modifica dei prezzi basate su un indice, quanto al diritto di recesso del consumatore.
1. Sull’interazione tra la direttiva servizio universale e la direttiva 93/13
27. Come ampiamente discusso nelle osservazioni sia scritte sia orali, il legislatore dell’Unione ha introdotto nella direttiva 93/13 una deroga al principio che considera abusive le clausole che implicano una variazione dei prezzi da parte del professionista, a favore delle clausole di indicizzazione dei prezzi.
28. È pur sempre vero che l’allegato della direttiva 93/13 (25) attribuisce un valore fondamentale al diritto di recesso del consumatore, come uno dei fattori che permettono di scongiurare il carattere abusivo di clausole che autorizzano una modifica delle condizioni contrattuali [paragrafo 1, lettera j), dell’allegato] e di quelle che permettono un aumento dei prezzi da parte del professionista [paragrafo 1, lettera l), dell’allegato] (26). Orbene, in relazione a queste ultime clausole, lo stesso allegato della direttiva 93/13 stabilisce espressamente un’eccezione per quanto riguarda le «clausole di indicizzazione dei prezzi, se permesse dalla legge, a condizione che le modalità di variazione vi siano esplicitamente descritte» (27).
29. Se dalle precedenti considerazioni si evince che la direttiva 93/13 considera esplicitamente non abusive le clausole di indicizzazione, se permesse dalla legge e se le modalità di variazione dei prezzi vi siano esplicitamente descritte, si deve sottolineare che la direttiva servizio universale, oggetto della presente questione pregiudiziale, si applica fatte salve le disposizioni della direttiva 93/13 (28). Ciò implica, in particolare, che il fatto che una clausola di indicizzazione non sia considerata abusiva ai sensi della direttiva 93/13 non evita in termini assoluti che una variazione dei prezzi risultante dalla sua applicazione possa costituire una modifica delle condizioni contrattuali ai sensi della direttiva servizio universale, con le logiche conseguenze rispetto al diritto di recesso di cui all’articolo 20, paragrafo 2, ivi contemplato.
30. È in tale scenario che dobbiamo collocarci per dare una risposta utile alla questione pregiudiziale oggetto della presente causa, giacché, come correttamente rilevato dalla Commissione in udienza, in nessuna delle osservazioni presentate dinanzi alla Corte è stato sostenuto il carattere abusivo delle clausole in esame. A differenza delle disposizioni della direttiva 93/13, la direttiva servizio universale non subordina in alcun modo il diritto di recesso al fatto che le clausole di cui trattasi siano dichiarate abusive. Pertanto, la risposta alla questione in esame deriva unicamente dall’interpretazione dell’espressione «modifiche delle condizioni contrattuali», ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, indipendentemente dal fatto che l’atteggiamento del legislatore dell’Unione verso le clausole di indicizzazione testimoniato dall’allegato alla direttiva 93/13 possa costituire un indizio della particolare importanza da attribuire alla pratica dell’indicizzazione.
2. Sull’interpretazione della nozione di «modifiche delle condizioni contrattuali», ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale
31. La direttiva servizio universale costituisce uno strumento giuridico chiave in un contesto caratterizzato dalla liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni; il suo scopo precipuo è quello di garantire la disponibilità in tutta l’Unione di servizi [di comunicazione elettronica] di buona qualità accessibili al pubblico, attraverso una concorrenza efficace e un’effettiva opportunità di scelta. A tal fine, la direttiva istituisce parallelamente un quadro normativo, essenzialmente attraverso il capo II (29), che permette di disciplinare i casi in cui le esigenze degli utenti finali non sono adeguatamente soddisfatte mediante il mercato (30). Secondo una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la direttiva servizio universale è diretta a «creare un contesto regolamentare armonizzato che garantisce, nel settore della comunicazione elettronica, la fornitura di un servizio universale, ossia di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile» (31).
32. In tale contesto, la direttiva servizio universale ha anche lo scopo di stabilire i diritti degli utenti finali ed i corrispondenti obblighi delle imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica (32), cui è dedicato il suo capo IV, contenente la disposizione oggetto di interpretazione nel presente procedimento (33). L’obiettivo della tutela dei consumatori è pertanto sotteso alle disposizioni di tale direttiva, e appare strettamente connesso anche alla liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni (34).
33. Come indica il considerando 30 della direttiva servizio universale, nell’ambito della tutela dei diritti e degli interessi degli utenti finali, il contratto costituisce uno strumento essenziale per garantire un livello minimo di certezza del diritto e di trasparenza dell’informazione. Tale obiettivo viene assicurato in particolare attraverso la specifica dei termini contrattuali, soprattutto con riferimento alla trasparenza tariffaria, che riveste una particolare importanza per gli utenti (35). Alla luce di detto obiettivo, l’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva servizio universale stabilisce gli elementi che il contratto deve indicare in modo chiaro, dettagliato e facilmente comprensibile. Tra tali elementi figurano «il dettaglio dei prezzi e delle tariffe, comprese le modalità secondo le quali possono essere ottenute informazioni aggiornate in merito alle tariffe applicabili e ai costi di manutenzione (...)».
34. Orbene, dall’obbligo di includere nel contratto i dati relativi a prezzi e tariffe, nonché le informazioni aggiornate su questi ultimi, non si può dedurre che la direttiva servizio universale e, in particolare, l’articolo 20, paragrafo 1, preveda l’obbligo di stabilire un valore monetario fisso e immutabile per detti prezzi e tariffe, senza la possibilità di introdurre previsioni relative alle condizioni di adeguamento degli stessi. In proposito, dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale si evince che – come ha dichiarato la Corte nella sentenza RWE Vertrieb, quando ha interpretato il punto 2, lettere b), secondo comma, e d), dell’allegato alla direttiva 93/13, assieme all’allegato A, lettera b), della direttiva 2003/55, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (36)–, il legislatore dell’Unione ha riconosciuto, nell’ambito di contratti di durata indeterminata – nella fattispecie, i contratti di servizi di telecomunicazione – «l’esistenza di un interesse legittimo dell’impresa di approvvigionamento a poter modificare le spese del proprio servizio» (37).
35. A tal riguardo, e come prima conclusione, ritengo che un’interpretazione letterale della nozione di «modifiche delle condizioni contrattuali» enunciata all’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, induca a sostenere che un adeguamento delle tariffe derivante dall’applicazione delle condizioni contrattuali non costituisce una modifica contrattuale propriamente detta, bensì l’applicazione o l’esecuzione di una delle condizioni contrattuali previste ab initio.
36. Ciononostante, una conclusione come la precedente, enunciata in termini generali e imprecisati, comporta evidentemente il rischio di pregiudicare l’effetto utile del diritto di recesso previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale. Difatti, qualsiasi clausola relativa a una variazione tariffaria o dei prezzi, comunque sia configurata, dal momento in cui viene prevista nel contratto ab initio, potrebbe privare in tal modo gli abbonati della possibilità di rescindere unilateralmente il contratto senza penali, e ciò sebbene si tratti di una clausola dai contorni indefiniti, soggetta alla volontà unilaterale dell’impresa fornitrice di servizi, che altera l’equilibrio stabilito dalle condizioni contrattuali stipulate originariamente con risultati che l’utente non poteva prevedere.
37. L’immediata conseguenza di quanto esposto in precedenza è la necessità di assicurare che la controprestazione a carico dell’abbonato in termini di «prezzo indicizzato» risponda ai requisiti minimi di prevedibilità, trasparenza e certezza del diritto per ritenere che non si tratti di una modifica delle condizioni contrattuali ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, alla luce del contenuto delle clausole in questione e delle caratteristiche specifiche dei contratti in cui si inseriscono.
38. Le condizioni generali di contratto controverse prevedono regole sulla determinazione delle tariffe nel caso in cui si sia stata concordata un’indicizzazione. In tale ipotesi, non si prevede un’indicizzazione automatica delle tariffe (38), ma più esattamente, e da un lato, la possibilità per l’impresa fornitrice di aumentare le tariffe durante l’anno civile successivo, in funzione dell’aumento dell’indice dei prezzi al consumo annuale, elaborato dalla Statistik Austria. Dall’altro lato e per contro, l’impresa fornitrice si vede obbligata a ripercuotere le diminuzioni dell’IPC annuale riducendo le menzionate tariffe a favore dei clienti. Tale obbligo viene unicamente mitigato nel caso in cui l’operatore abbia rinunciato a effettuare aumenti delle tariffe, cui era stato autorizzato in base a tale clausola, nel periodo precedente, mantenendo in tal modo un equilibrio tra gli interessi dei contraenti.
39. Come ha segnalato all’udienza la A1 Telekom Austria, i contratti che includono la clausola controversa costituiscono, per la maggior parte, contratti di durata indeterminata, che possono, in ogni caso, essere risolti senza penale, se ciò avviene entro il termine di preavviso di un mese. Al contrario, i contratti di durata determinata, che sarebbero ugualmente soggetti all’applicazione della clausola in parola, e la cui risoluzione anticipata comporterebbe automaticamente l’imposizione di una penale a carico dell’abbonato, hanno una durata minima che non può essere superiore a due anni.
40. Ciò detto, spetta al giudice nazionale valutare se sussistano nel caso di specie i presupposti di sufficiente certezza del diritto, prevedibilità e trasparenza per ritenere che non ci troviamo dinanzi a una modifica delle condizioni contrattuali ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale. In proposito, è necessario prendere in considerazione diversi fattori particolarmente rilevanti per compiere tale valutazione.
41. In primo luogo, occorre rilevare che la nozione di modifiche delle condizioni contrattuali, in una situazione in cui gli adeguamenti tariffari sono la conseguenza di una delle clausole previste inizialmente dal contratto, implica un cambiamento nella posizione contrattuale dell’abbonato (39). Così, la variazione dei prezzi, derivante dall’applicazione di una clausola di adeguamento vincolata a un indice, deve essere analizzata dalla prospettiva di continuità dell’efficacia del contratto (40), garantendo il mantenimento dell’equilibrio iniziale degli impegni assunti e l’equivalenza delle prestazioni reciproche in un ambito contrattuale specifico. In tale contesto si deve considerare anche la funzione particolare svolta dall’indicizzazione nei contratti a lungo termine o a tempo indeterminato.
42. In secondo luogo, si deve verificare se la variazione di dette tariffe sia prevista nel contratto in maniera dettagliata, precisa, comprensibile e trasparente per l’abbonato, rinviando a un indice facilmente accessibile dal pubblico, elaborato da un organismo terzo in maniera indipendente dalla volontà del fornitore di servizi in base a criteri oggettivi e in modo tale che l’applicazione delle clausole non produca effetti imprevedibili o sproporzionati sugli abbonati.
43. In terzo luogo, il fatto che l’applicazione di una clausola di adeguamento a un indice di prezzi al consumo non si verifichi in maniera automatica non implica necessariamente l’esistenza di una modifica delle condizioni contrattuali ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, sempreché l’assenza di automaticità operi a favore degli abbonati, mantenendo un equilibrio tra gli interessi dei contraenti.
44. Infine, ritengo che non sia necessario prendere in considerazione gli argomenti che si basano sull’interpretazione offerta dallo stesso Oberster Gerichtshof in relazione alla norma nazionale di trasposizione dell’articolo 44 della direttiva 2007/64, relativa ai servizi di pagamento, nel senso che ogni adeguamento diverso da un adeguamento derivante da una variazione del tasso di interesse deve essere considerato compreso nella nozione di modifica contrattuale. Difatti, a prescindere dal fatto che la specificità dei servizi di pagamento disciplinati da tale norma possa deporre a sfavore di una trasposizione automatica dell’interpretazione così proposta all’ambito di applicazione della direttiva servizio universale, in ogni caso la citata disposizione della direttiva 2007/64, che non forma oggetto della presente controversia, non è stata ancora interpretata dalla Corte.
45. In definitiva, ritengo che una variazione delle tariffe derivante dall’applicazione di una clausola di adeguamento dei prezzi non comporti una modifica delle condizioni contrattuali ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, ove la controprestazione a carico dell’abbonato espressa in termini di «prezzo indicizzato» presenti caratteristiche di prevedibilità, trasparenza e certezza del diritto sufficienti per ritenere che non si sia prodotta una modifica nella posizione contrattuale dell’abbonato. Spetta al giudice nazionale compiere tale valutazione, alla luce del contenuto delle clausole controverse e delle caratteristiche specifiche dei contratti in cui tali clausole sono inserite.
V – Conclusione
46. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che si debba rispondere alla questione pregiudiziale sottoposta dall’Oberster Gerichtshof nei seguenti termini:
«Una variazione delle tariffe risultante dall’applicazione di una clausola di adeguamento dei prezzi non comporta una modifica delle condizioni contrattuali ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva servizio universale, ove la controprestazione a carico dell’abbonato espressa in termini di “prezzo indicizzato” presenti caratteristiche di prevedibilità, trasparenza e certezza del diritto sufficienti per ritenere che non si sia prodotta una modifica nella posizione contrattuale dell’abbonato. Spetta al giudice nazionale compiere tale valutazione, alla luce del contenuto delle clausole controverse e delle caratteristiche specifiche dei contratti in cui tali clausole sono inserite».