SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
19 dicembre 2019 (*)
«FEAGA e FEASR – Spese escluse dal finanziamento – Termini applicabili tra più visite delle autorità nazionali di controllo – Preavviso dei controlli in loco – Preavviso implicito – Articoli 25 e 26 del regolamento di esecuzione (UE) n. 809/2014 – Rettifica finanziaria su base forfettaria»
Nella causa T‑509/18,
Repubblica ceca, rappresentata da M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula e J. Vláčil, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da A. Lewis, A. Sauka e K. Walkerová, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2018/873 della Commissione, del 13 giugno 2018, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)(GU 2018, L 152, pag. 29), nella parte in cui esclude i pagamenti effettuati dalla Repubblica ceca nell’ambito del FEAGA per un importo di EUR 151 116,65,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da V. Tomljenović, presidente, A. Marcoulli e A. Kornezov (relatore), giudici,
cancelliere: R. Ūkelytė, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 ottobre 2019,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 L’indagine all’origine della presente controversia è stata condotta dalla Commissione europea tra il 23 e il 27 novembre 2015. Recante il riferimento RD 2/2015/023/CZ, essa verteva sull’attuazione, da parte della Repubblica ceca, del programma di sviluppo rurale FEASR, asse 2 (2007‑2013, misure connesse alla superficie), per quanto riguardava il sistema di gestione e di controllo utilizzato in Repubblica ceca, nell’ambito di misure di sviluppo rurale agro‑ambientali o dirette a ovviare a svantaggi naturali. Essa faceva seguito a una precedente indagine della Commissione condotta nel 2011 in Repubblica ceca, recante il riferimento RD 2/2011/013/CZ.
2 Conformemente al regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549, e rettifica in GU 2016, L 130, pag. 7), e al regolamento di esecuzione (UE) n. 809/2014 della Commissione, del 17 luglio 2014, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1306/2013 per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo, le misure di sviluppo rurale e la condizionalità (GU 2014, L 227, pag. 69), come modificato, la Commissione ha comunicato alla Repubblica ceca le proprie osservazioni sull’indagine condotta nel 2015 con lettera del 16 febbraio 2016, nella quale la Commissione sottolineava in particolare che i controlli in loco effettuati da diversi servizi dello Stato membro presso uno stesso beneficiario dovevano essere coordinati in modo tale che l’intervallo tra le diverse visite in loco presso uno stesso beneficiario fosse abbreviato e non superasse, in ogni caso, un massimo di quattordici giorni, termine ridotto a 48 ore per quanto riguarda in particolare i controlli in loco relativi alle domande di aiuto per animale o alle domande di pagamento nell’ambito di misure di sostegno connesse agli animali (in prosieguo: le «domande di aiuto per animale»), come previsto dall’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione, del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale (GU 2011, L 25, pag. 8), allora in vigore. La Repubblica ceca ha risposto alla suddetta lettera il 14 aprile 2016 e la Commissione ha in seguito nuovamente trasmesso le proprie osservazioni alla Repubblica ceca il 18 maggio 2016.
3 Il 21 giugno 2016, si è tenuta una riunione bilaterale, il cui resoconto è stato inviato dalla Commissione alla Repubblica ceca il 22 luglio 2016. Quest’ultima ha formulato osservazioni al riguardo, trasmesse alla Commissione il 22 settembre 2016, con le quali informava quest’ultima in particolare del fatto che, nonostante il loro disaccordo, essa aveva adottato, a decorrere dall’8 agosto 2016, nuove istruzioni metodologiche conformi alle richieste della Commissione.
4 Tra la Commissione e la Repubblica ceca ha poi avuto luogo un abbondante scambio di corrispondenza, in seguito al quale la Commissione ha deciso di condurre un’ulteriore indagine (in prosieguo: l’«ulteriore indagine»), di cui ha informato la Repubblica ceca il 13 ottobre 2017. L’ulteriore indagine si è svolta dal 30 ottobre al 3 novembre 2017.
5 In seguito all’ulteriore indagine, la Commissione, con lettera del 14 marzo 2018, ha inviato alla Repubblica ceca la comunicazione formale prevista all’articolo 34, paragrafo 3, terzo comma, e all’articolo 40, paragrafo 1, del suo regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014, del 6 agosto 2014, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1306/2013 per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le norme sui controlli, le cauzioni e la trasparenza (GU 2014, L 255, pag. 59, e rettifica in GU 2015, L 114, pag. 25) (in prosieguo: la «comunicazione formale»). In tale comunicazione, essa confermava la posizione espressa in precedenza, secondo la quale, quando le autorità ceche effettuavano vari controlli in loco presso uno stesso beneficiario, il primo controllo doveva essere considerato come un «preavviso implicito» dei controlli successivi, cosicché questi ultimi dovevano aver luogo entro massimo quattordici giorni, oppure entro 48 ore nel caso delle domande di aiuto per animale, come previsto dall’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 65/2011 e dall’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014. La mancata osservanza di tale regola avrebbe costituito una carenza in un controllo essenziale. Tuttavia, la Commissione non proponeva una rettifica finanziaria per gli anni 2014 e 2015, per il motivo che, durante tale periodo, le autorità ceche avevano potuto nutrire un legittimo affidamento sulla conformità del regime nazionale al diritto dell’Unione europea. Relativamente al 2016, invece, essa aveva stimato il rischio per i fondi dell’Unione a EUR 151 116,65, attraverso l’applicazione di una rettifica finanziaria forfettaria del 5%, a causa di una carenza in un controllo essenziale (v. pagina 2 della comunicazione formale).
6 Il 24 aprile 2018, la Repubblica ceca ha presentato una richiesta di conciliazione, respinta in quanto irricevibile dall’organo di conciliazione con la motivazione che l’importo in questione non eccedeva il milione di euro e che la Repubblica ceca non aveva dimostrato che si trattasse di una questione di principio relativa all’applicazione della normativa dell’Unione.
7 Il 13 giugno 2018, la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione (UE) 2018/873, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2018, L 152, pag. 29; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
8 In forza della decisione impugnata, la Commissione ha in particolare escluso dal finanziamento dell’Unione, per quanto riguarda la Repubblica ceca, un importo totale di EUR 151 116,65, in relazione a misure rientranti nel sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC), nell’ambito del programma di sviluppo rurale FEASR (2014‑2020), e che hanno dato luogo a pagamenti per gli esercizi finanziari 2017 e 2018.
Procedimento e conclusioni delle parti
9 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 agosto 2018, la Repubblica ceca ha proposto il presente ricorso.
10 Il controricorso è stato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 novembre 2018. Un corrigendum vi è stato apportato il 23 gennaio 2019.
11 Le parti sono state sentite nelle loro difese orali e nelle loro risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 3 ottobre 2019.
12 La Repubblica ceca chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata nella parte in cui la Commissione ha escluso dal finanziamento dell’Unione un importo di EUR 151 116,65 a titolo di spese da essa effettuate;
– condannare la Commissione alle spese.
13 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica ceca alle spese.
In diritto
14 A sostegno del ricorso, la Repubblica ceca deduce tre motivi, vertenti sulla violazione, il primo, dell’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, il secondo, del principio della tutela del legittimo affidamento e, il terzo, dell’articolo 52, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1306/2013 per quanto riguarda l’importo della rettifica finanziaria stabilito dalla Commissione.
15 Relativamente al primo motivo di ricorso, la Repubblica ceca ricorda che, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, la Commissione può escludere taluni importi dal finanziamento dell’Unione solo a condizione che le spese corrispondenti non siano state eseguite in conformità del diritto di quest’ultima. In sostanza, essa ritiene che la Commissione abbia errato nel rilevare che un primo controllo in loco equivaleva a un «preavviso implicito» dei controlli futuri e che, di conseguenza, questi ultimi dovevano sempre essere effettuati entro i termini di preavviso previsti dall’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, ossia quattordici giorni o 48 ore a seconda dei casi.
16 La Commissione chiede che il motivo di ricorso in esame venga respinto.
17 In via preliminare, occorre far presente che, come ricorda la Commissione nel controricorso e come la stessa aveva rilevato nella comunicazione formale, il regolamento n. 65/2011 è stato abrogato con effetto dal 1o gennaio 2015. Di conseguenza, il regolamento di esecuzione n. 809/2014 è stato applicato a decorrere dall’anno di domanda 2015. A tale riguardo, si deve precisare che, nel caso di specie, è in discussione solo l’anno di domanda 2016, poiché, per quanto riguarda gli anni di domanda 2014 e 2015, la Commissione non ha effettuato rettifiche finanziarie (v. punto 5 supra). La presente controversia va dunque esaminata alla luce delle disposizioni pertinenti del regolamento di esecuzione n. 809/2014.
18 Occorre inoltre ricordare che, in materia di liquidazione dei conti dei fondi agricoli, le decisioni sono adottate sulla base di una relazione di sintesi nonché di uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Ciò posto, la motivazione di simili decisioni deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente coinvolto nel processo di elaborazione delle medesime e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare la somma controversa ai fondi dell’Unione (v. sentenza del 21 marzo 2002, Spagna/Commissione, C‑130/99, EU:C:2002:192, punto 126 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 14 aprile 2005, Portogallo/Commissione, C‑335/03, EU:C:2005:231, punto 84). La legittimità della decisione impugnata deve quindi essere esaminata alla luce del tenore, in particolare, della comunicazione formale.
19 Nel caso di specie, da quest’ultima emerge che, secondo la Commissione, le spese rientranti nel Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), per l’anno di domanda 2016, non sono state effettuate nella Repubblica ceca conformemente all’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, ragion per cui la Commissione ha imposto, sulla base dell’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, la rettifica finanziaria forfettaria oggetto della presente controversia.
20 A tale riguardo, occorre ricordare che l’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013 prevede in particolare che, qualora le spese rientranti nel FEASR non siano state eseguite in conformità del diritto dell’Unione, la Commissione adotta atti di esecuzione che determinano gli importi da escludere dal finanziamento dell’Unione.
21 L’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, intitolato «Preavviso dei controlli in loco», la cui violazione è, nel caso di specie, contestata alle autorità ceche, dispone, dal canto suo, che «[i] controlli in loco possono essere preceduti da un preavviso, purché ciò non interferisca con il loro scopo o la loro efficacia» e che «[i]l preavviso è strettamente limitato alla durata minima necessaria e non può essere superiore a 14 giorni» o a 48 ore per quanto riguarda il preavviso dei controlli in loco relativi alle domande di aiuto per animale, salvo in casi debitamente giustificati.
22 Quanto ai tempi di esecuzione dei controlli in loco, essi sono disciplinati dall’articolo 26 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, il quale precisa, al paragrafo 2, che «[a]i fini delle misure di sviluppo rurale che rientrano nell’ambito del sistema integrato, i controlli in loco sono ripartiti nel corso dell’anno sulla base di un’analisi dei rischi connessi ai diversi impegni relativi a ciascuna misura». Ai sensi del paragrafo 4 del medesimo articolo, quando il rispetto di taluni criteri, impegni e altri obblighi può essere verificato solo durante un periodo di tempo specifico, i controlli in loco possono dar luogo a ulteriori visite in una data successiva. In tal caso, i controlli in loco sono coordinati in modo tale da limitare al minimo indispensabile il numero e la durata di tali visite a un beneficiario. L’ultimo comma dello stesso paragrafo precisa che, «[o]ve siano necessarie visite aggiuntive, l’articolo 25 si applica a ciascuna di esse».
23 Nel caso di specie, in primo luogo, è pacifico che i controlli realizzati dalle autorità ceche, considerati separatamente, sono stati effettuati tutti senza preavviso o con un preavviso determinato entro i termini previsti dall’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014.
24 In secondo luogo, dal fascicolo consta che la Repubblica ceca ha deciso di istituire un sistema di controllo «orizzontale» che consente il controllo simultaneo, da parte di più autorità di controllo, di vari tipi di aiuto e varie condizioni di ammissibilità o della condizionalità, anziché il controllo «verticale» di una sola misura determinata. Orbene, la Commissione non contesta la conformità di un simile sistema di controllo al diritto dell’Unione e ammette, dunque, che il fatto di delegare i compiti di controllo a una pluralità di organi non è contrario al diritto dell’Unione, circostanza che la medesima ha confermato in udienza.
25 In terzo luogo, e di conseguenza, la Commissione non contesta neppure il fatto che, in un simile sistema di controllo, il medesimo beneficiario possa essere sottoposto a vari controlli da parte delle diverse autorità nazionali.
26 Tuttavia, secondo la Commissione, in un sistema di controllo del genere, la prima visita deve essere considerata equivalente a un «preavviso implicito» delle visite successive presso lo stesso beneficiario, sicché queste ultime devono essere effettuate, nel loro insieme, entro i termini di preavviso di cui all’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014. La Commissione ritiene, infatti, come ha affermato in udienza, che una prima visita «abbia le stesse conseguenze» di un preavviso ai sensi dell’articolo succitato, sicché i termini ivi previsti devono essere considerati come massimi applicabili anche in assenza di preavviso. L’articolo 25 del regolamento in parola, secondo la Commissione, sarebbe quindi applicabile per analogia in assenza di preavviso, come la stessa ha indicato in risposta a un quesito del Tribunale. Di conseguenza, ad avviso della Commissione, nel caso di una pluralità di controlli, la Repubblica ceca, non avendo effettuato i medesimi, nel loro insieme, entro i termini di preavviso previsti dall’articolo 25 di detto regolamento, ossia avendo consentito che il periodo di tempo tra il primo e l’ultimo controllo superasse i quattordici giorni, o le 48 ore per quanto riguarda i controlli in loco relativi alle domande di aiuto per animale, avrebbe violato la disposizione in questione.
27 Il Tribunale ricorda al riguardo che, per costante giurisprudenza, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenze del 9 marzo 2017, Polonia/Commissione, C‑105/16 P, non pubblicata, EU:C:2017:191, punto 38; del 7 agosto 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punto 35, e del 15 maggio 2019, Grecia/Commissione, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, punto 46).
28 In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale dell’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, si deve constatare che tale disposizione non prevede che un primo controllo in loco debba essere considerato un «preavviso» dei controlli futuri. Essa non prevede neppure che, in caso di pluralità di controlli, questi ultimi debbano essere effettuati tutti nello spazio di quattordici giorni a decorrere dal primo controllo o, se del caso, di 48 per le domande di aiuto per animale. Nessun’altra disposizione del regolamento di esecuzione n. 809/2014 contiene una simile regola, come indica giustamente la Repubblica ceca.
29 Quanto all’argomento della Commissione relativo alla possibilità di ricorrere a un’applicazione analogica dell’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, va rilevato che tale articolo disciplina la possibilità di dare un «preavviso» prima di effettuare un controllo in loco. Come sostiene la Repubblica ceca, il termine «preavviso» significa che il beneficiario che sarà sottoposto al controllo ne è informato in anticipo. Un preavviso avviene quindi prima della data concreta del controllo, come chiaramente attesta il tenore letterale della disposizione in questione, secondo il quale «[i] controlli in loco possono essere preceduti da un preavviso». Inoltre, il preavviso deve generalmente indicare al beneficiario la data del controllo e gli elementi che ne costituiscono l’oggetto, affinché venga assicurata la previa cooperazione del medesimo beneficiario, qualora una simile cooperazione sia necessaria per garantire l’efficacia del controllo (v. anche punti 37 e 38 infra). Orbene, il semplice fatto di essere stato sottoposto a un primo controllo non informa in quanto tale il beneficiario che questi sarà necessariamente sottoposto a controlli ulteriori, atteso che, a seconda dei casi, un solo controllo può essere sufficiente, né della data precisa dei controlli successivi o degli elementi da verificare al momento del loro sopravvenire. Pertanto, e anche a voler ammettere che un preavviso possa essere «implicito», un primo controllo non può essere automaticamente assimilato a un «preavviso implicito» idoneo a far decorrere i termini previsti da questo stesso articolo 25.
30 Per di più, l’applicazione analogica dell’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014 nel senso che tutti i controlli successivi devono essere effettuati nello spazio di quattordici giorni, o di 48 ore per quanto riguarda le domande di aiuto per animale, quale suggerita dalla Commissione, è smentita expressis verbis dall’articolo 26, paragrafo 4, in fine, del medesimo regolamento, ai sensi del quale, ove siano necessarie visite aggiuntive, l’articolo 25 «si applica a ciascuna di esse». Anche supponendo, pertanto, che un primo controllo in loco equivalga a un «preavviso implicito», un simile preavviso, compreso il termine a esso applicabile, riguarderebbe unicamente ciascuna visita aggiuntiva e non, come afferma la Commissione, tutte le visite di questo tipo con la conseguenza che i controlli dovrebbero essere effettuati nel loro insieme entro i termini previsti dall’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014. L’applicazione analogica di tale articolo, invocata dalla Commissione, non è quindi fondata.
31 In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto nel quale si inserisce l’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014 e l’impianto sistematico dello stesso regolamento, occorre rilevare che la disposizione che disciplina i tempi di esecuzione dei controlli in loco è l’articolo 26 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, il quale prevede, al paragrafo 2, che, ai fini delle misure di sviluppo rurale che rientrano nell’ambito del sistema integrato, i controlli in loco sono ripartiti nel corso dell’anno sulla base di un’analisi dei rischi connessi ai diversi impegni relativi a ciascuna misura. Le autorità nazionali di controllo sono pertanto autorizzate a determinare il momento o i momenti dell’anno che consentono di realizzare al meglio i suddetti controlli e la loro efficacia. In funzione della natura degli elementi da controllare o del ciclo agricolo di cui trattasi, infatti, una visita in loco potrebbe essere possibile o efficace solo durante un determinato periodo dell’anno. È proprio per questo motivo che l’articolo 26, paragrafo 4, del regolamento in parola autorizza espressamente ulteriori visite in una data successiva.
32 A tale riguardo, occorre rilevare che la Repubblica ceca ha presentato, quale allegato A 9 del ricorso, una tabella dettagliata che riassume i periodi ottimali per effettuare i controlli in loco in funzione della natura degli elementi da controllare e del ciclo agricolo di cui trattasi, da cui risulta che, effettivamente, l’efficacia di vari controlli può essere garantita solo effettuandoli in un periodo specifico dell’anno, talvolta distante diversi mesi rispetto al periodo ottimale per il controllo di un altro elemento che può essere oggetto di un controllo presso il medesimo beneficiario. Interrogata su tale punto in udienza, la Commissione ha confermato di non contestare l’esattezza di tali dati.
33 Da ciò occorre concludere che la tesi della Commissione, secondo la quale i diversi controlli devono essere effettuati tutti entro i termini di preavviso previsti dall’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, ossia rispettivamente quattordici giorni e 48 ore, atteso che il primo controllo costituisce un «preavviso implicito» dei controlli futuri, contrasta parimenti con il contesto nel quale si inserisce detto articolo 25 e con l’impianto sistematico del regolamento in parola.
34 In terzo luogo, l’obiettivo sotteso all’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014 avvalora la conclusione suesposta. A tale proposito, occorre infatti sottolineare che, conformemente all’articolo 24, paragrafo 1, del medesimo regolamento, i controlli in loco devono essere effettuati in modo da consentire di verificare efficacemente gli elementi oggetto del controllo. Pertanto, un preavviso ha ragione di esistere unicamente qualora esso non rischi di compromettere i controlli in loco (considerando 27 di detto regolamento) e «purché ciò non interferisca con [lo] scopo [e l’]efficacia [dei controlli]» (articolo 25, primo comma, di detto regolamento). Tali disposizioni hanno quindi l’obiettivo di garantire l’efficacia dei controlli, privilegiando l’effetto sorpresa, mediante la realizzazione di controlli senza preavviso, o, ove necessario, con un preavviso piuttosto breve (quattordici giorni o 48 ore per le domande di aiuto per animale).
35 Orbene, è importante rilevare, come fatto dalla Repubblica ceca, che la mera circostanza che uno stesso beneficiario sia sottoposto a vari controlli da parte di diverse autorità in diversi momenti dell’anno, e quindi non necessariamente concentrando tutti i controlli entro i termini di preavviso previsti dall’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, non è tale da mettere in discussione, in quanto tale, l’efficacia dei controlli.
36 Da un lato, infatti, il beneficiario che è stato sottoposto a un primo controllo non può essere sicuro, in assenza di un preavviso esplicito, che sarà necessariamente sottoposto ad altri controlli da parte delle autorità interessate, né sapere, a fortiori, quali elementi saranno successivamente verificati e in quale data precisa. Un simile primo controllo non elimina quindi necessariamente l’effetto sorpresa perseguito dalle disposizioni citate al punto 34 supra. In realtà, come sottolineato dalla Repubblica ceca, l’interpretazione suggerita dalla Commissione potrebbe avere l’effetto perverso di privare i controlli futuri di qualsiasi effetto sorpresa, in quanto, se il primo controllo dovesse sempre essere considerato come un preavviso implicito, il beneficiario avrebbe allora la certezza che ulteriori visite si susseguirebbero nei quattordici giorni successivi (o nelle 48 ore, a seconda dei casi), consentendogli in tal modo di prepararsi a tal fine.
37 Dall’altro lato, l’interpretazione suggerita dalla Commissione non è neppure idonea a garantire l’effetto utile del preavviso di cui all’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014. A tale proposito, le parti concordano sul fatto che un preavviso può essere necessario in particolare quando la previa cooperazione del beneficiario è indispensabile per lo svolgimento efficace dei controlli (ad esempio, radunando gli animali prima della visita in loco). Orbene, se un primo controllo equivalesse a un «preavviso implicito», come sostiene la Commissione, ciò non garantirebbe la previa cooperazione del beneficiario, in quanto, essendo il presunto «preavviso» in questione «implicito», il beneficiario non saprà in quale data precisa e in relazione a quali elementi sarà ancora sottoposto a controllo, al fine di poter eventualmente fornire la sua previa cooperazione alle autorità competenti.
38 È vero che non si può escludere che, in funzione dell’esperienza acquisita, un beneficiario possa prevedere, dopo un primo controllo, se, quando e in relazione a quali elementi possa ancora aspettarsi di essere sottoposto a un controllo. Tuttavia, nel caso di specie, la Commissione non contesta alla Repubblica ceca il fatto di aver effettuato controlli in loco, in taluni casi concreti, in un modo tale da consentire ai beneficiari di prevedere con certezza i tempi di esecuzione e la portata dei controlli successivi e di prepararvisi, compromettendo in tal modo l’efficacia dei controlli, così come non fornisce, a fortiori, alcuna dimostrazione al riguardo. L’unica non conformità al diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, sulla base della quale è stata imposta la rettifica forfettaria contestata nella presente causa, quale risulta dalla comunicazione formale e come confermato dalla Commissione in udienza, consiste nel fatto che la Repubblica ceca non ha effettuato l’insieme dei controlli entro il periodo compreso tra i termini di preavviso di cui all’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014.
39 Più in generale, come precisato al punto 31 supra, e come peraltro riconosce la Commissione, è possibile che non possano essere effettuati tutti i controlli necessari simultaneamente o in un termine breve, atteso che taluni controlli possono essere effettuati solo durante un determinato periodo dell’anno, in funzione della natura degli elementi da controllare o del ciclo agricolo di cui trattasi, conformemente all’articolo 26, paragrafi 2 e 4, del regolamento di esecuzione n. 809/2014. Effettuare imperativamente controlli del genere entro i termini di preavviso di cui all’articolo 25 di detto regolamento, come suggerisce la Commissione, rischierebbe di compromettere la loro efficacia, in quanto il periodo di controllo in tal modo determinato potrebbe non essere propizio per lo svolgimento di simili controlli.
40 In quarto luogo, occorre sottolineare che qualsiasi obbligo imposto agli Stati membri idoneo ad avere conseguenze finanziarie per questi ultimi dev’essere sufficientemente chiaro e preciso, al fine di consentire loro di comprenderne la portata e di conformarvisi. Per costante giurisprudenza, infatti, il principio della certezza del diritto, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, esige che le norme di diritto siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, affinché gli interessati possano orientarsi nelle situazioni e nei rapporti giuridici rientranti nell’ordinamento dell’Unione (sentenza del 5 maggio 2015, Spagna/Commissione, C‑147/13, EU:C:2015:299, punto 79 e giurisprudenza ivi citata).
41 Orbene, nel caso di specie, l’obbligo che la Commissione intende imporre agli Stati membri, vale a dire di effettuare l’insieme dei controlli pertinenti entro i termini di preavviso previsti dall’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, non risulta dal contesto normativo applicabile con la chiarezza, la precisione e la prevedibilità richieste in forza del principio della certezza del diritto, al fine di consentire agli Stati membri di comprenderne la portata e di conformarvisi. Ciò è tanto più vero nel caso di una disposizione che prevede termini, poiché essi devono, per definizione, essere chiaramente e previamente definiti, di modo che sia gli Stati membri sia i beneficiari dei fondi agricoli possano conoscere senza ambiguità la portata di detta disposizione.
42 Pertanto, la tesi della Commissione secondo la quale un primo controllo equivale a un «preavviso implicito» e, dunque, i controlli successivi devono essere effettuati, nel loro insieme, entro quattordici giorni, o entro 48 ore per quanto riguarda le domande di aiuto per animale, è in contrasto tanto con il tenore letterale e con l’obiettivo dell’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014 quanto con il contesto nel quale la disposizione in parola si inserisce, con l’impianto sistematico del medesimo regolamento e con il principio della certezza del diritto.
43 Ne deriva che non si configura la violazione dell’articolo 25 del regolamento di esecuzione n. 809/2014, che costituisce l’unica violazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, dedotta dalla Commissione come motivo della rettifica finanziaria per l’anno di domanda 2016 oggetto della presente controversia.
44 Di conseguenza, senza che sia necessario esaminare i motivi di ricorso secondo e terzo, occorre accogliere il primo motivo di ricorso e, pertanto, annullare la decisione impugnata nella parte in cui la Commissione ha escluso i pagamenti effettuati dalla Repubblica ceca nell’ambito del FEASR per un importo di EUR 151 116,65.
Sulle spese
45 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
46 La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Repubblica ceca.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione di esecuzione (UE) 2018/873 della Commissione, del 13 giugno 2018, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata nella parte in cui la Commissione europea ha escluso i pagamenti effettuati dalla Repubblica ceca nell’ambito del FEASR per un importo di EUR 151 116,65.
2) La Commissione è condannata alle spese.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 dicembre 2019.
Firme