OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 24 stycznia 2019 r.(1)
Sprawa C‑458/15
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
przeciwko
K.P.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landgericht Saarbrücken (sąd okręgowy w Saarbrücken, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu – Zamrożenie środków finansowych – Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB – Artykuł 1 ust. 4 i 6 – Decyzja o pozostawieniu osób, grup i podmiotów w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2580/2001 – Ważność
1. Osobie pozyskującej środki na działalność domniemanej organizacji terrorystycznej grozi kara pozbawienia wolności w państwie członkowskim Unii Europejskiej. Osoba ta kwestionuje ważność przepisów krajowych, o których naruszenie jest oskarżona, twierdząc, iż instrumenty Unii, które wspomniane przepisy wykonują, przyjęto – w jej ocenie – bez odpowiedniego uzasadnienia. Nie po raz pierwszy uzasadnienie umieszczenia domniemanej organizacji terrorystycznej w wykazie stanowi przedmiot uważnej analizy. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ponownie kieruje uwagę na to zagadnienie.
2. Landgericht Saarbrücken (sąd okręgowy w Saarbrücken, Niemcy) zwraca się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności niektórych aktów prawa Unii, na mocy których nazwa organizacji znanej jako Tygrysy – Wyzwoliciele Tamilskiego Ilamu [Tygrysów Wyzwolenia Tamilskiego Ilamu] (zwanej dalej „LTTE”) została pozostawiona w wykazie osób, grup i podmiotów, o którym mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2580/2001 z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu(2). Wniosek został złożony w toku postępowania karnego prowadzonego przeciwko K.P. (zwanemu dalej „oskarżonym”). W toku postępowania przed Trybunałem K.P. podniósł kolejne zagadnienie odnoszące się do adekwatności uzasadnienia pierwotnej decyzji Rady o umieszczeniu LTTE w wykazie zakazanych organizacji oraz tego, czy kwestia ta ma jakikolwiek wpływ na legalność kolejnych aktów prawa Unii wymienionych przez sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
3. W następstwie ataków terrorystycznych dokonanych w dniu 11 września 2001 r. w Nowym Jorku, Waszyngtonie i Pensylwanii Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych przyjęła w dniu 28 września 2001 r. rezolucję 1373 (2001)(3) [zwaną dalej „rezolucją 1373 (2001)”] na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych. Preambuła do tej rezolucji potwierdza „konieczność zwalczania wszelkimi środkami, zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, zagrożeń międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa spowodowanych przez akty terrorystyczne”. Zgodnie z pkt 5 tej rezolucji „akty, metody i praktyki terrorystyczne są sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz […] świadome finansowanie i organizowanie aktów terrorystycznych lub podżeganie do nich są również sprzeczne z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych” [tłumaczenie nieoficjalne].
4. Rezolucja 1373 (2001) nie zawiera wykazu podmiotów ani osób, wobec których należy stosować środki mające na celu zwalczanie terroryzmu.
Wspólne stanowiska 2001/931/WPZiB i 2006/380/WPZiB
5. W dniu 27 grudnia 2001 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu(4).
6. Motywy wspólnego stanowiska 2001/931 zawierają następujące stwierdzenia: Rada Europejska oświadczyła, że terroryzm jest rzeczywistym wyzwaniem dla świata i Europy i że walka z terroryzmem będzie priorytetowym celem Unii Europejskiej; Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych przyjęła rezolucję 1373 (2001) określającą zakrojoną na szeroką skalę strategię walki z terroryzmem, w szczególności walkę przeciwko finansowaniu terroryzmu; a Unia Europejska powinna podjąć dodatkowe środki w celu wykonania rezolucji(5).
7. Artykuł 1 ust. 1 wspólnego stanowiska 2001/931 stanowi między innymi, że stosuje się ono do osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych i wymienionych w załączniku. Zgodnie z art. 1 ust. 2 sformułowanie „osoby, grupy i podmioty uczestniczące w aktach terrorystycznych” oznacza:
– osoby, które dokonują lub usiłują dokonać aktów terrorystycznych lub biorą udział w dokonywaniu aktów terrorystycznych, lub ułatwiają ich dokonywanie,
– grupy i podmioty będące własnością takich osób lub kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby; oraz osoby, grupy i podmioty działające w imieniu lub pod kierunkiem takich osób, grup i podmiotów, włączając fundusze uzyskane lub wytworzone z mienia będącego własnością lub kontrolowanego, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby i osoby, grupy i podmioty z nimi związane.
8. Artykuł 1 ust. 3 stanowi, że „akt terrorystyczny” oznacza „jeden z następujących zamierzonych [umyślnych] czynów, który, ze względu na swój charakter lub kontekst, może wyrządzić poważną szkodę krajowi lub organizacji międzynarodowej, określony jako przestępstwo na mocy prawa krajowego, gdy został dokonany w celu […]
(iii) poważnej destabilizacji lub zniszczenia podstawowych struktur politycznych, konstytucyjnych, gospodarczych lub społecznych kraju lub organizacji międzynarodowej: […] k) uczestniczenie w działalności grupy terrorystycznej, włączając w to dostarczanie zasobów informacyjnych lub materialnych lub finansowanie jej działalności w jakikolwiek sposób, ze świadomością faktu, że takie uczestniczenie przyczyni się do przestępczej działalności grupy”.
9. Artykuł 1 ust. 4 stanowi, że „lista [wykaz] w załączniku jest sporządzana[y] na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach, które wskazują, że decyzja została podjęta przez właściwą władzę w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowanie popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny. […] Do celów niniejszego ustępu »właściwa władza« oznacza władzę sądowniczą lub, gdy władze sądownicze nie mają właściwości w zakresie objętym niniejszym ustępem, równoważną właściwą władzę w tym zakresie”.
10. Zgodnie z art. 1 ust. 6 „[n]azwiska osób i nazwy podmiotów na liście w załączniku [w wykazie ujętym w załączniku] są poddawane kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy, w celu zapewnienia, że istnieją podstawy do utrzymania [pozostawienia] ich na liście [w wykazie]”.
11. Zgodnie z brzmieniem art. 3 wspólnego stanowiska 2001/931 Unia Europejska, „działając w granicach kompetencji powierzonych jej przez Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, zapewnia, że fundusze [środki finansowe], aktywa finansowe lub zasoby gospodarcze, lub inne powiązane usługi nie zostaną udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, na korzyść osób, grup i podmiotów wymienionych w załączniku”.
12. Załącznik do wspólnego stanowiska 2001/931 zawiera wykaz zatytułowany: „Pierwsza lista [Pierwszy wykaz] osób, grup i podmiotów wymienionych w art. 1 […]”. LTTE nie figuruje w tym wykazie. Wspomniany załącznik wielokrotnie zmieniano. Następnie zastąpiono go wspólnym stanowiskiem Rady 2006/380/WPZiB z dnia 29 maja 2006 r. aktualizującym wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu i uchylającym wspólne stanowisko 2006/231/WPZiB(6). Nazwa LTTE została umieszczona w wykazie po raz pierwszy w załączniku do wspólnego stanowiska 2006/380(7).
Rozporządzenie nr 2580/2001
13. Motywy rozporządzenia nr 2580/2001 zawierają następujące stwierdzenia:
– Rada Europejska oświadczyła, że zwalczanie finansowania terroryzmu jest decydującym aspektem walki z terroryzmem, oraz wezwała członków Rady do podjęcia niezbędnych środków mających na celu zwalczanie wszelkich form finansowania działalności terrorystycznej.
– W rezolucji 1373 (2001) Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych postanowiła, że wszystkie państwa powinny dokonać zamrożenia funduszy [środków finansowych] oraz innych aktywów finansowych i zasobów gospodarczych osób, które dokonują lub usiłują dokonywać aktów terrorystycznych, lub biorą w nich udział, lub ułatwiają dokonanie takich aktów.
– Dodatkowo Rada Bezpieczeństwa postanowiła, że należy podjąć środki, aby zakazać udostępniania na rzecz takich osób funduszy [środków finansowych] oraz aktywów finansowych i zasobów gospodarczych oraz zakazać świadczenia usług finansowych i im pokrewnych na rzecz tych osób.
– Konieczne jest podjęcie przez Unię Europejską działań zmierzających do wprowadzenia w życie środków objętych zakresem WPZiB, przewidzianych we wspólnym stanowisku 2001/931.
– Państwa członkowskie powinny określić zasady stosowania sankcji obowiązujących wobec naruszeń przepisów rozporządzenia nr 2580/2001 i zapewnić, że będą one wykonywane.
– Wykaz, o którym mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001, może obejmować osoby i podmioty związane z państwami trzecimi, jak również te, do których w jakikolwiek inny sposób odnoszą się aspekty WPZiB określone we wspólnym stanowisku 2001/931(8).
14. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2580/2001 „»fundusze [środki finansowe], inne aktywa finansowe i zasoby gospodarcze« oznaczają aktywa każdego rodzaju, zarówno materialne, jak i niematerialne, ruchome i nieruchome, niezależnie w jaki sposób nabyte […]”. Artykuł 1 ust. 4 rozporządzenia nr 2580/2001 stanowi, że definicja „aktu terrorystycznego” jest tożsama z definicją zawartą w art. 1 ust. 3 wspólnego stanowiska 2001/931.
15. Artykuł 2 stanowi:
„1. Poza wyjątkami dopuszczonymi na mocy art. 5 i 6:
a) wszystkie fundusze [środki finansowe], inne aktywa finansowe i zasoby gospodarcze należące do i będące własnością lub posiadane przez osobę fizyczną lub osobę prawną, grupę lub podmiot wymienione na liście określonej w ust. 3 zostają zamrożone;
b) fundusze [środki finansowe], inne aktywa finansowe i zasoby gospodarcze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi wymienionym na liście określonej w ust. 3 ani na ich rzecz.
2. Poza wyjątkami dopuszczonymi na mocy art. 5 i 6, zakazane jest świadczenie usług finansowych osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi wymienionym na liście określonej [w wykazie określonym] w ust. 3 [i] na ich rzecz.
3. Rada, stanowiąc jednomyślnie, ustanawia, przegląda i zmienia listę [wykaz] osób, grup i podmiotów, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, zgodnie z przepisami ustanowionymi w art. 1 ust. 4, 5 i 6 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB; na takiej liście [w takim wykazie] [zwanym dalej »wykazem przewidzianym w art. 2 ust. 3«] znajdują się:
(i) osoby fizyczne dokonujące lub usiłujące dokonać, uczestniczące w, lub ułatwiające dokonanie jakiegokolwiek aktu terrorystycznego;
(ii) osoby prawne, grupy lub podmioty dokonujące lub usiłujące dokonać, uczestniczące w, lub ułatwiające dokonanie jakiegokolwiek aktu terrorystycznego;
(iii) osoby prawne, grupy lub podmioty będące własnością lub kontrolowane przez jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych, grupy lub podmioty określone w (i) oraz (ii); albo
(iv) osoby fizyczne lub prawne, grupy lub podmioty działające w imieniu lub pod kierownictwem jednej lub więcej osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów określonych w (i) oraz (ii)”.
Umieszczenie LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001
16. W art. 1 decyzji Rady 2006/379/WE(9) po raz pierwszy umieszczono LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 (zwaną dalej „pierwotną decyzją o umieszczeniu w wykazie”)(10).
17. Nazwę tej organizacji pozostawiono w wykazie na mocy decyzji Rady 2007/445/WE(11). W motywach do tej decyzji stwierdzono, że Rada przekazała wszystkim osobom, grupom i podmiotom, co do których było to praktycznie możliwe, uzasadnienie przyczyn, z których zostały one umieszczone w wykazie stanowiącym część decyzji 2006/379(12). W Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowano zawiadomienie informujące zainteresowane osoby i podmioty, że Rada zamierza pozostawić w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 ich nazwiska i nazwy. Owe osoby i podmioty zostały również poinformowane, że możliwe jest zwrócenie się do Rady o uzasadnienie przyczyn umieszczenia ich w wykazie(13). Rada przesłała LTTE pismo z dnia 29 czerwca 2007 r., do którego dołączyła uzasadnienie decyzji o pozostawieniu nazwy tej organizacji w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3.
18. Nazwa LTTE została następnie pozostawiona w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na mocy następujących aktów(14): decyzji Rady 2007/868/WE(15); decyzji Rady 2008/583/WE(16); decyzji Rady 2009/62/WE(17) i rozporządzenia Rady (WE) nr 501/2009(18).
19. W przypadku każdego z wymienionych aktów Rada postępowała w sposób, który przyjęła, podejmując decyzję o pozostawieniu LTTE w wykazie na mocy decyzji 2007/445. Przed przyjęciem danego aktu Rada publikowała zatem w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zawiadomienie o zamiarze pozostawienia nazwy LTTE w wykazie a po jego przyjęciu przesyłała LTTE komunikat zawierający powody pozostawienia jej nazwy w wykazie.
Prawo niemieckie
20. Außenwirtschaftsgesetz (ustawa o handlu zagranicznym, zwana dalej „AWG”) w brzmieniu obowiązującym w okresie od 2006 do 2009 r. zabraniała przekazywania darowizn na rzecz zakazanych organizacji, takich jak LTTE. W istocie naruszenie zakazu wywozu, sprzedaży, dostaw, udostępniania, przeniesienia, świadczenia usług, inwestowania, wspierania lub obchodzenia przepisów przewidzianego w akcie prawnym Wspólnot Europejskich, który służy wykonywaniu sankcji gospodarczych ustanowionych przez Radę Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, podlegało karze pozbawienia wolności(19).
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
21. Na podstawie aktu oskarżenia z dnia 12 marca 2015 r. sporządzonego przez Staatsanwaltschaft Saarbrücken (prokuraturę w Saarbrücken) K.P. został postawiony przed sądem odsyłającym celem przeprowadzenia procesu. W czasie postępowania prokurator utrzymywał, że w okresie od 22 sierpnia 2007 r. do 27 listopada 2009 r. K.P. poprzez udostępnianie środków LTTE naruszył bezpośrednio obowiązujący zakaz przewidziany w akcie prawnym Unii Europejskiej, który wykonuje sankcje gospodarcze przyjęte przez Radę Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. K.P. zarzucano również, że w latach 2007–2009 był osobą odpowiedzialną za Tamilski Komitet Koordynacyjny okręgu Saarland (zwany dalej „TCC”), który w imieniu LTTE pozyskiwał od żyjących w Niemczech Tamilów darowizny, przesyłane następnie na Sri Lankę i wykorzystywane tam przez LTTE do finansowania walk zbrojnych wojskowych starć z rządem centralnym. Prokurator podnosi, że K.P. należał do hierarchii tej organizacji, nadzorując podległe mu osoby odpowiedzialne za struktury lokalne i inne osoby zajmujące się pozyskiwaniem środków finansowych na szczeblu lokalnym, a sam podlegał bezpośrednio osobiej odpowiedzialnej w TCC na szczeblu Niemiec.
22. Zarzucono mu, że po otrzymaniu środków zebranych przez podporządkowane mu osoby na podlegającym mu obszarze przekazywał je za odpowiednim pokwitowaniem co najmniej raz w miesiącu do TCC, a stamtąd środki te były przekazywane LTTE na Sri Lance. Konkretniej rzecz ujmując, K.P. zarzucano, że w okresie od dnia 11 sierpnia 2007 r. do dnia 27 listopada 2009 r. (zwanym dalej „okresem istotnym dla sprawy”) w 43 przypadkach otrzymał darowizny o łącznej wysokości 69 385 EUR i przekazał je TCC, przy czym wiedział o tym, że środki te zostaną przekazane na Sri Lankę i posłużą tam finansowaniu celów LTTE, i czynił to z tym właśnie zamiarem. Uznano, że wiedział przy tym, że LTTE została przez Radę Unii Europejskiej umieszczona w wykazie podmiotów objętych zakresem rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 i że w związku z tym podlegała embargu, z którego to powodu pozyskiwanie i przekazywanie darowizn na Sri Lankę, jak również każdy inny rodzaj udzielania finansowego i materialnego wsparcia LTTE, stanowiło czyn zabroniony.
23. Podczas rozprawy w dniu 1 lipca 2015 r. obrońca K.P. zakwestionował legalność spornych aktów prawa Unii, w których LTTE wymieniono w wykazie zakazanych organizacji dla celów art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 z dnia 28 czerwca 2007 r. Zarzuty te opierały się na dwóch podstawach.
24. Po pierwsze, obrońca K.P. powołał się na analogię ze sprawą E i F(20). Trybunał orzekł w niej, że umieszczenie Devrimci Halk Kurtulus Partisi-Cephesi (DHKP-C) w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 było bezprawne i nie mogło stanowić podstawy skazania w postępowaniu karnym prowadzonym w związku z zarzutem naruszenia tego rozporządzenia. Było tak dlatego, że Rada nie przedstawiła uzasadnienia pierwotnej decyzji o umieszczeniu DHKP-C w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 oraz szeregu przyjętych następnie decyzji o pozostawieniu jej nazwy w wykazie. Trybunał uznał, że choć decyzja 2007/445 (na mocy której nazwę DHKP-C po raz kolejny pozostawiono w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3) sama została przyjęta wraz z uzasadnieniem, to wszystkie wcześniejsze środki, w tym pierwotny wykaz, były nieważne ze względu na brak uzasadnień. Brak uzasadnienia nie tylko pozbawiał DHKP-C „wskazówek koniecznych do zbadania zasadności [umieszczenia] DHKP-C [w wykazie przewidzianym] w art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia podczas okresu poprzedzającego dzień 29 czerwca 2007 r. […]”, ale również powodował wadliwość „tego uzasadnienia”, gdyż „udaremniał prawidłową kontrolę sądową [jego] materialnej zgodności z prawem”(21).
25. Po drugie, w wyroku LTTE/Rada(22) Sąd stwierdził nieważność szeregu aktów prawa Unii dotyczących okresu od stycznia 2011 r. do października 2014 r.(23) w zakresie, w jakim dotyczyły one LTTE. Obrońca K.P. podnosił, iż z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynikało, że sporne akty prawa Unii stanowiące przedmiot niniejszego postępowania należy uważać za nieważne w zakresie, w jakim dotyczą LTTE.
26. Ponieważ postępowanie karne przeciwko K.P. może być prowadzone jedynie wówczas, gdy sporne akty prawa Unii zostaną uznane za ważne, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z następującym pytaniem:
„Czy umieszczenie Liberation Tigers of Tamil Eelam (Tygrysów Wyzwolenia Tamilskiego Ilamu, zwanych dalej »LTTE«) w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 [rozporządzenia Rady nr 2580/2001] na okres od 11 sierpnia 2007 r. do 27 listopada 2009 r. włącznie, w szczególności na podstawie decyzji Rady: z dnia 28 czerwca 2007 r. (2007/445/WE), z dnia 20 grudnia 2007 r. (2007/868/WE), z dnia 15 lipca 2008 r. (2008/583/WE), z dnia 26 stycznia 2009 r. (2009/62/WE) i na podstawie rozporządzenia (WE) nr 501/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. jest nieważne?”.
27. Rada i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. K.P. złożył następnie wniosek o przeprowadzenie rozprawy, który zawierał pisemne uwagi dotyczące skierowanego pytania. We wniosku tym wprost podniesiono kwestię ważności pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie. Zgodnie z art. 62 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem zwróciłam się zatem do stron o to, by odniosły się do dwóch wspomnianych zagadnień na rozprawie. Dotyczyły one tego, (i) czy Trybunał powinien badać podnoszoną nieważność pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie, a (ii) jeżeli tak, to w razie uznania, iż początkowy środek był nieważny, jakie (jeżeli w ogóle) przełożenie miałoby to na ważność późniejszych środków (w szczególności spornych aktów prawa Unii).
28. K.P., Rada i Komisja przedstawili uwagi ustne oraz udzielili odpowiedzi na pytania na rozprawie w dniu 12 września 2018 r.
Ocena
Dopuszczalność
29. Jeżeli we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zakwestionowano ważność środka prawa Unii, konieczne jest zbadanie, czy strona, która podniosła tę kwestię przed sądem krajowym, miała „ponad wszelką wątpliwość” legitymację prawną do kwestionowania zgodności z prawem takiego środka bezpośrednio na podstawie art. 263 TFUE. Jeżeliby tak było, nie mogłaby kwestionować ważności tego środka w drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na mocy art. 267 TFUE(24).
30. Wydaje się jasne, że K.P. nie mógł „ponad wszelką wątpliwość” spełnić podwójnego wymogu, by dany akt dotyczył go bezpośrednio i indywidulanie. W postanowieniu odsyłającym opisano rolę K.P. jako osoby „odpowiedzialnej za okręg”, należącej do silnie zhierarchizowanej struktury organizacyjnej, nadzorującej podporządkowanych mu odpowiedzialnych za okręg oraz inne osoby zabiegające o darowizny na poziomie lokalnym i odpowiadającej bezpośrednio przed odpowiedzialnymi za rejon Niemiec członkami TCC. Fakty te wskazują zdecydowanie, że K.P. nie mógł spełnić obowiązującego wówczas bardzo wysokiego standardu, by akt dotyczył go indywidualnie(25). Nic nie wskazuje też na to, by K.P. miał możliwość (z której jednak nie skorzystał) zakwestionowania środków bezpośrednio jako przedstawiciel LTTE(26).
31. Odesłanie prejudycjalne jest wobec tego dopuszczalne.
Ważność pierwotnej decyzji o umieszczeniu LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3
32. W jedynym zadanym pytaniu sąd odsyłający pragnie dowiedzieć się, czy sporne akty prawa Unii są ważne. Każdy z tych aktów dotyczy pozostawienia nazwy LTTE w wykazie.
33. W uwagach na piśmie obrońca K.P. powtarza jednak argumenty, które – zgodnie z postanowieniem odsyłającym – podniósł w imieniu swojego klienta w toku postępowania karnego przed sądem odsyłającym. Argumentuje on zatem, że (i) pierwotna decyzja o umieszczeniu w wykazie jest nieważna ze względu na brak uzasadnienia oraz że (ii) z wyroku E i F(27) wynika, że wszelkie decyzje o pozostawieniu w wykazie podjęte po przyjęciu pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie bez podania uzasadnienia również są nieważne (domniemany „efekt domina”). Jego argumentacja sprowadza się do tego, iż decyzje o pozostawieniu w wykazie, takie jak sporne akty prawa Unii, stanowią „zasadniczo przedłużenie okresu obowiązywania pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie”(28). K.P. podnosił również, że nie mógł zakwestionować pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie w odpowiednim terminie (co, jak zauważam w pkt 30, jest przypuszczalnie prawdą) oraz że niniejsze postanowienie odsyłające stanowi dla niego taką możliwość.
34. Poniżej przedstawiam jednak powody, dla których Trybunał w mojej ocenie nie powinien tutaj odnosić się do kwestii ważności pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie.
35. Po pierwsze i najważniejsze, sąd odsyłający nie wspomniał tej decyzji w pytaniu do Trybunału. Nie przedstawił również szczegółowej argumentacji ani stosownych informacji kontekstowych, by wspomóc Trybunał w tym zakresie. W rezultacie Trybunał nie dysponuje wystarczającym materiałem umożliwiającym mu przeprowadzenie odpowiedniej kontroli proceduralnej lub materialnej zgodności z prawem rozporządzenia nr 2580/2001.
36. Po drugie, gdyby Trybunał miał przeprowadzić tego rodzaju ocenę ex officio, naruszałoby to prawa państw członkowskich i zainteresowanych instytucji, które zgodnie z art. 23 akapit drugi statutu Trybunału mogą zgłaszać uwagi dotyczące wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Chociaż w postanowieniu odsyłającym faktycznie przytoczono argumenty podnoszone przez obrońcę K.P. w trakcie procesu, bezpośrednio nie podniesiono tam kwestii ważności pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie ani nie wskazano materiału umożliwiającego Trybunałowi odniesienie się do tego zagadnienia. Na rozprawie Rada i Komisja potwierdziły, że nie odnosiły się do tej kwestii w swoich uwagach, ponieważ zgodnie z ich rozumieniem wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie podnosił tej kwestii. Chociaż zatem postępowanie w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE dopuszcza możliwość, by strony takie jak K.P. podniosły tego rodzaju pytanie już po fakcie, to w sytuacji gdy w odesłaniu prejudycjalnym nie ma żadnej wzmianki lub jest ona co najmniej niejednoznaczna, Trybunał nie może rozpatrywać takiego zagadnienia ex officio. Takie działanie oznaczałoby naruszenie prawa do obrony innych uczestników postępowania.
37. Po trzecie, punktem wyjścia dla kontroli ważności wszelkich środków prawa Unii jest rozważenie ich samoistnie. W związku z tym należałoby zauważyć, że pierwotna decyzja o umieszczeniu w wykazie oraz sporne akty prawa Unii to odrębne środki prawne przyjęte w oparciu o różne podstawy prawne (odpowiednio art. 1 ust. 4 i art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931), z zastosowaniem odrębnych kryteriów prawnych. Ponadto, chociaż Trybunał nie orzekł w wyroku LTTE, że decyzja o pozostawieniu w wykazie jest zasadniczo przedłużeniem pierwotnej decyzji o umieszczeniu w tym wykazie, obydwa środki wcale nie są tak mocno ze sobą związane pod względem prawnym, by nieważność pierwszego automatycznie pociągała za sobą nieważność drugiego. Odnoszę raczej wrażenie, że mamy tu do czynienia z hierarchicznym systemem środków. Pierwszym (i najważniejszym) krokiem w chwili podejmowania pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie jest zweryfikowanie istnienia odpowiedniej i stosownej decyzji właściwej władzy w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931(29). Z kolei w przypadku decyzji o pozostawieniu w wykazie nie wymaga się ponownej weryfikacji takiej decyzji(30). W chwili podejmowania decyzji o pozostawieniu w wykazie Rada musi jedynie wykazać, że istniejące ryzyko jest „takie samo” jak ryzyko wykazane w czasie pierwotnego umieszczenia w wykazie(31). Pierwotna decyzja o umieszczeniu w wykazie i sporne akty prawa Unii są zatem w mojej ocenie wyraźnie odrębnymi i niezależnymi aktami prawnymi. Wynika z tego, że Trybunał nie ma automatycznego obowiązku dokonywania przeglądu pierwotnej decyzji o umieszczeniu danej osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, za każdym razem gdy kwestionowana jest decyzja o pozostawieniu w wykazie.
38. Mimo powyższego nie wykluczam możliwości, że Trybunał może uznać za stosowane odnieść się do kwestii, czy pierwotne umieszczenie w wykazie było pod względem materialnym nieważne, co miałoby z kolei wpływ na ewentualne późniejsze decyzje o pozostawieniu w wykazie, przy czym wyłącznie w przypadku przedłożenia mu wyraźnego wniosku w tym zakresie. Na rozprawie Trybunał stwierdził, że (przykładowo) uznanie przez właściwy organ krajowy, że należący do LTTE pojazd nie spełnia odpowiednich wymogów okresowego badania technicznego pojazdów, nie mogłoby uzasadniać przyjęcia przez Radę pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie. Konsekwencje prawne byłyby wówczas takie, iż przyjęte następnie środki o pozostawieniu w wykazie można by podważyć. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Porównanie do sprawy E i F
39. W postępowaniu krajowym i w postępowaniu przed Trybunałem obrońca K.P. powoływał się w dużej mierze na orzeczenie Trybunału wydane w sprawie E i F, by przez analogię dowieść, że wady, jakimi ma być obarczona pierwotna decyzja o umieszczeniu w wykazie (decyzja 2006/379), doprowadziły do „efektu domina”, skutkiem czego należy stwierdzić nieważność wszystkich kolejnych decyzji utrzymujących w mocy umieszczenie LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Jasne jest jednak, że fakty leżące u podstaw sprawy E i F istotnie różnią się od faktów występujących w niniejszej sprawie(32).
40. Należy przypomnieć, że w sprawie E i F nie podano żadnego uzasadnienia umieszczenia DHKP-C w wykazie ani w odniesieniu do pierwotnego umieszczenia w wykazie, ani w odniesieniu do żadnej z szeregu wydanych później decyzji o pozostawieniu w wykazie. Uzasadnienie przedstawiono po raz pierwszy w odniesieniu do decyzji 2007/445, ale było to zbyt późno, by zapobiec stwierdzeniu nieważności środków prawa Unii w zakresie umieszczenia tej organizacji w wykazie(33).
41. Z kolei w niniejszej sprawie LTTE przedstawiono uzasadnienia zarówno w odniesieniu do pierwotnego umieszczenia w wykazie, jak również w odniesieniu do każdej z przyjętych później decyzji o pozostawieniu LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Jak wyjaśniałam, procedura polegała ma wysyłaniu do zainteresowanych osób (w miarę możliwości) uzasadnienia wskazującego przyczyny umieszczenia ich w wykazie, a następnie opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacji zawiadamiającej zainteresowane osoby, że Rada zamierza pozostawić je w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, jak również poinformowaniu ich, że mogą wnioskować o przedstawienie przez Radę projektu uzasadnienia tej decyzji. Po pozostawieniu w wykazie Rada wysyłała następnie zainteresowanym osobom ostateczną wersję wyjaśnienia, w której podawała przyczyny pozostawienia w wykazie(34).
42. Prawdą jest, że pierwsze uzasadnienie umieszczenia LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 decyzją 2006/379 z dnia 29 maja 2006 r. zostało zakomunikowane LTTE przez Radę dopiero 23 kwietnia 2007 r.(35), a więc blisko jedenaście miesięcy po pierwotnym umieszczeniu jej nazwy w wykazie. Nie zmienia to jednak faktu, że zakomunikowanie nastąpiło przed zastąpieniem decyzji 2006/379 i uchyleniem jej przez decyzję 2007/445 z dnia 28 czerwca 2007 r., a więc w okresie, gdy poprzednia decyzja była nadal prawnie skuteczna(36). Dzień po przyjęciu drugiej z decyzji, a więc w dniu 29 czerwca 2007 r., Rada przekazała LTTE uzasadnienie pozostawienia jej nazwy w wykazie. Zawiadomienie o uzasadnieniu decyzji o pozostawieniu w wykazie odbyło się zgodnie z procedurą przedstawioną już powyżej.
43. Mówiąc bez ogródek, przekazanie uzasadnienia z takim opóźnieniem względem pierwotnego umieszczenia w wykazie jest po prostu sprzeczne z wymogiem Trybunału, aby Rada przekazywała takie uzasadnienie „niezwłocznie” po przyjęciu pierwotnego wykazu(37). Faktem jest jednak, że LTTE nie zareagowała na pierwotne umieszczenie w wykazie opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej poprzez podjęcie kroków prawnych na podstawie art. 230 TWE (obecnie art. 263 TFUE) w przewidzianym terminie, mimo że była do tego uprawniona. Zanim przyjęto środek zastępujący (decyzję 2007/445), uchybienie zostało naprawione przez Radę(38). Dodam, że Rada dysponuje szerokim marginesem uznania w kwestii sposobu naprawy uchybień proceduralnych w swoich aktach prawnych. Gdyby zdecydowała się (przykładowo) podać konieczne uzasadnienie w motywach nowego środka zawierającego wykaz, w mojej ocenie również naprawiłaby takie uchybienie.
44. Proponuję zatem, by Trybunał nie analizował materialnej ani proceduralnej nieważności pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie ani tego, czy może mieć ona przełożenie na ważność spornych aktów prawa Unii.
Ważność spornych aktów prawa Unii, na mocy których nazwa LTTE została umieszczona w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 (decyzji 2007/445, 2007/868, 2008/583 oraz 2009/62 i rozporządzenia nr 501/2009)
45. Czy uzasadnienie zawarte w każdym ze spornych aktów prawa Unii jest adekwatne, szczególnie w świetle wyroku w sprawie LTTE(39)?
46. Wspólne stanowisko 2001/931 nie zawiera samo w sobie wyraźnego wymogu uzasadnienia. Podstawą tego wymogu jest zatem art. 296 TFUE, stanowiący, eż akty prawne zawierają uzasadnienie, na którym się opierają. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie „musi opisywać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jego kontroli”(40). Obowiązek ten stanowi wyraz ogólnej zasady poszanowania prawa do obrony i odpowiedniego prawa podstawowego wynikającego z art. 47 karty(41).
47. Uzasadnienie musi zawierać podstawy wskazujące faktyczne i konkretne powody, dla których podmiot podejmujący decyzję uznaje, że określone przepisy mają zastosowanie do danej strony(42); musi też „przedstawić fakty i rozważania prawne, które mają decydujące znaczenie w kontekście danego aktu”(43). Uzasadnienie niekoniecznie musi zawierać wszystkie istotne fakty i względy prawne, ponieważ uzasadnienie ocenia się też w odniesieniu do kontekstu faktycznego i regulacyjnego(44).
48. Z tego względu dla przedłużenia okresu obowiązywania decyzji, takich jak sporne akty prawa Unii, kontekstem regulacyjnym jest wymóg prawny, by Rada dokonywała przeglądu wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3 „co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy” (art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931). Jeżeli podczas tych sześciu miesięcy sytuacja faktyczna nie ulegnie zmianie, nie jest „konieczne szczegółowe przedstawianie powodów, które przekonały Radę, że powody uzasadniające umieszczenie” zainteresowanych osób „w spornym wykazie pozostawały aktualne”(45). Co więcej, wystarczy, jeżeli podane uzasadnienie wiąże się z aktem przyjętym w kontekście „znanym” zainteresowanemu, „pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka”(46).
49. Kontekst faktyczny decyzji o pozostawieniu w wykazie może obejmować to, czy upływ czasu lub zmiana okoliczności wymaga, by Rada oparła decyzję o pozostawieniu osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na „aktualnej ocenie sytuacji i wzięła pod uwagę ostatnie fakty, które świadczą o tym, że ryzyko »nadal istnieje«”(47). Rada nie musi jednak w celu uzasadnienia decyzji o pozostawieniu w wykazie przedstawiać „nowej okoliczności”, która była „objęta decyzją krajową przyjętą przez właściwą władzę”(48).
50. Uzasadnienia spornych aktów prawa Unii wydają się identyczne, jeżeli pominąć nieistotne różnice, takie jak zmiany dat. Skupię się na uzasadnieniu decyzji 2007/445, które stanowi reprezentatywny przykład. Pragnę jasno zaznaczyć, że moja ocena zawarta w niniejszej części opinii nie dotyczy uzasadnienia rozporządzenia Rady nr 501/2009, które rozważam osobno w pkt 63 i kolejnych poniżej.
51. Uzasadnienie decyzji o pozostawieniu LTTE w wykazie na mocy decyzji 2007/445 można wywieść z trzech źródeł: zawiadomienia z dnia 25 kwietnia 2007 r., zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, preambuły decyzji 2007/445 oraz ostatecznej wersji uzasadnienia z dnia 29 czerwca 2007 r. przesłanej do LTTE. Łączna lektura tych trzech źródeł pozwala stwierdzić, że Rada (i) przedstawiła LTTE projekt uzasadnienia; (ii) poinformowała LTTE (i inne zainteresowane osoby), że mogą one zgłosić Komisji uwagi zawierające wyjaśnienia, dlaczego pozostawienie ich w wykazie nie jest właściwe; (iii) zawarła w uzasadnieniu streszczenie powodów, dla których warunki pozostawienia w wykazie zostały spełnione; oraz (iv) po przyjęciu decyzji o pozostawieniu w wykazie przesłała LTTE ostateczne uzasadnienie tego kroku(49).
52. W dokumencie tym opisano LTTE jako ugrupowanie terrorystyczne założone w 1976 r. i odnotowano serię 12 aktów popełnionych przez LTTE, które w przekonaniu Rady mieszczą się w definicji aktu terroryzmu zawartej w art. 1 ust. 3 wspólnego stanowiska 2001/931. Następnie odwołano się do decyzji brytyjskiego sekretarza stanu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie uznania LTTE za organizację zakazaną na podstawie brytyjskiej ustawy o terroryzmie z 2000 r., decyzji brytyjskiego skarbu państwa z dnia 6 grudnia 2001 r. o zamrożeniu aktywów LTTE oraz decyzji władz indyjskich o uznaniu LTTE za organizację zakazaną w 1992 r. (przy czym w przekonaniu Rady wszystkie trzy decyzje spełniały przesłanki definicji „decyzji” z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 i wszystkie pozostawały w mocy).
53. W mojej ocenie trzy źródła wskazane w pkt 51 powyżej zawierały dostateczną ilość szczegółowych informacji, aby umożliwić LTTE zapoznanie się z faktycznymi i konkretnymi powodami, dla których Rada uznała, że zastosowanie miały odpowiednie przepisy, jak również faktami i rozważaniami prawnymi o decydującym znaczeniu w kontekście przedłużenia ważności wykazu. Innymi słowy, zawierały one elementy dostatecznie umożliwiające LTTE zrozumienie oskarżeń wysuwanych przeciwko tej organizacji oraz zakresu podjętych środków. LTTE miała zatem możliwość skutecznego zakwestionowania istoty środka przewidującego pozostawienie jej nazwy w wykazie. Gdyby chciała, mogłaby skorzystać z prawa do obrony, zarówno poprzez wniesienie uwag przed przyjęciem środka przewidującego pozostawienie jej nazwy w wykazie, jak przewidziano to w zawiadomieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jak i poprzez zakwestionowanie środka przewidującego pozostawienie jej nazwy w wykazie na podstawie art. 230 TWE (obecnie art. 263 TFUE) przed Sądem w przewidzianym terminie już po jego przyjęciu.
54. Prawdą jest, że Trybunał jasno stwierdził w ogólnym ujęciu, że uzasadnienie musi być przekazane przed przyjęciem środka przewidującego pozostawienie w wykazie(50), tymczasem różne ostateczne wersje uzasadnienia były opatrzone datą późniejszą i przesłane po przyjęciu każdego z zaskarżonych środków. Mimo wszystko uważam, że Rada postępowała zgodnie z duchem wymogu Trybunału. W szczególności pragnę podkreślić kontekst, w którym przyjęto decyzję 2007/445 (i inne środki przewidujące pozostawienie w wykazie). W rzeczywistości LTTE była w posiadaniu niezmienionego uzasadnienia każdorazowo przed przyjęciem każdego ze środków przewidujących pozostawienie w wykazie. Nie można zatem twierdzić, że LTTE kiedykolwiek była w sytuacji, w której nie znałaby faktów i powodów decyzji o pozostawieniu jej nazwy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3.
55. Czy fakty i uzasadnienie odnośnie do każdego ze środków przewidujących pozostawienie w wykazie mogą być po prostu powtórzeniem tej samej treści co sześć miesięcy wcześniej, czy też wymagana jest ich aktualizacja ze względu na to, że stały się nieaktualne w wyniku zmiany okoliczności lub upływu czasu?
56. Uwagę Trybunału zwrócono tylko na jedną istotną zmianę okoliczności: klęskę militarną LTTE w maju 2009 r. Zmiana ta nastąpiła po przyjęciu decyzji 2007/445, 2007/868, 2008/583 i 2009/62. Rady nie można zatem krytykować za nieuwzględnienie tego przy podejmowaniu wymienionych decyzji.
57. K.P. koncentruje swoją krytykę uzasadnienia na tym, że – po pierwsze – Rada nie wzięła pod uwagę rzekomego rozejmu między LTTE a rządem Sri Lanki, który rozpoczął się w 2002 r., a – po drugie – jeden z aktów terrorystycznych wymieniony przez Radę w uzasadnieniu (morderstwo jednego z ministrów rządu Sri Lanki) nie został popełniony przez LTTE. W mojej ocenie żaden z faktów, na które się powołano, nie stanowi takiej zmiany okoliczności w okresie między pierwotną decyzją o umieszczeniu w wykazie a przyjęciem czterech kolejnych decyzji, która wymagałaby dokonania przez autora modyfikacji uzasadnienia. Z pozostałych jedenastu aktów terrorystycznych, na które powołuje się Rada, można wyciągnąć rozsądny wniosek, że rzekomy rozejm nie doprowadził do ukrócenia działalności terrorystycznej LTTE.
58. Z tego względu uznaję, że przed Trybunałem nie podniesiono żadnych istotnych okoliczności, które wymagałyby dokonania przez Radę zmiany treści uzasadnienia decyzji 2007/445, 2007/868, 2008/583 i 2009/62 względem uzasadnienia pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie.
59. Czy sam upływ czasu wymusza zmianę uzasadnienia?
60. W wyroku Rada/Hamas(51) oraz w wyroku Kadi II(52) Trybunał wskazał, że upływ – odpowiednio – od dziewięciu do trzynastu lat i upływ szesnastu lat oznaczał, że niemożliwe było poleganie na „starym” uzasadnieniu. Przyjrzyjmy się zatem okresom występującym w niniejszej sprawie. Uznaję dzień 16 października 2006 r., czyli datę ostatniego aktu terrorystycznego, który został przywołany przez Radę w szeregu uzasadnieniach spornych aktów prawa Unii, za punkt wyjścia. Pierwsza decyzja o pozostawieniu w wykazie po pierwotnym umieszczeniu w wykazie (tj. decyzja 2007/445 z dnia 28 czerwca 2007 r.) została przyjęta osiem i pół miesiąca później. Decyzję 2009/62 z dnia 26 stycznia 2009 r. przyjęto 27 miesięcy później (decyzję Rady 2007/868 z dnia 20 grudnia 2007 r. oraz decyzję Rady 2008/583 z dnia 15 lipca 2008 r. przyjęto między dwoma wspomnianymi datami). W mojej ocenie nie można uznać, że akty terrorystyczne z lat 2005–2006 w związku z decyzjami właściwych organów z 2001 r. były nieaktualnymi punktami odniesienia dla tych czterech aktów prawa Unii.
61. Ważne jest, by przypomnieć tutaj kontekst, w którym przyjęto środki przewidujące pozostawienie w wykazie. Sześć miesięcy to krótka perspektywa czasowa na przeprowadzenie obowiązkowego przeglądu. Fakt, iż w danym okresie sześciu miesięcy nie dochodzi do działalności terrorystycznej, może oznaczać, że nałożone środki restrykcyjne przynoszą oczekiwany skutek. Może to jednak też oznaczać, że zainteresowane osoby mają nadzieję na to, iż wywołają wrażenie zakończenia tego rodzaju działalności, podczas gdy w rzeczywistości planowane i przygotowywane są kolejne akty terrorystyczne. Nawet jeżeli nie doszło do nowych aktów terrorystycznych, pozostawienie w wykazie na jeden lub ewentualnie kilka kolejnych okresów półrocznych może być rozważne, w szczególności ze względu na szeroki margines uznania, jakim dysponuje Rada w tym zakresie(53), oraz interes publiczny polegający na podejmowaniu środków służących zapobieganiu działalności terrorystycznej(54).
62. Wynika z tego, że w mojej ocenie zawiadomienie zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, preambuła decyzji 2007/445 oraz ostateczne uzasadnienie łącznie stanowiły wystarczającą informację, aby uczynić zadość wymogom z art. 296 TFUE w celu potwierdzenia oceny Rady, że w tym kontekście LTTE stwarza „utrzymujące się ryzyko”. Do takich samych wniosków dochodzę w odniesieniu do decyzji 2007/868, 2008/583 i 2009/62. Mając na uwadze, że, jak się wydaje, w okresie obowiązywania tych decyzji fakty i okoliczności dotyczące LTTE nie zmieniły się w istotnym stopniu, ewentualne występowanie różnic w uzasadnieniach Rady wydawałoby się niespójne.
63. Inaczej jednak oceniam rozporządzenie nr 501/2009, które przyjęto w dniu 15 czerwca 2009 r. w celu zastąpienia i zmiany decyzji 2009/62. Rozporządzenie to podobne jest do środków, których nieważność stwierdził Trybunał w wyroku LTTE(55).
64. Pragnę tu zaznaczyć, że do dnia przyjęcia rozporządzenia nr 501/2009 wystąpiły takie same znaczące i istotne zmiany okoliczności, które Trybunał stwierdził w wyroku wydanym w sprawie LTTE – tj. w maju 2009 r. doszło do klęski militarnej LTTE(56). Klęska nastąpiła przed przyjęciem rozporządzenia nr 501/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. Uzasadnienie tego środka, podobnie jak w przypadków środków poprzedzających, zawiera listę aktów terrorystycznych, z których wszystkie nastąpiły przed datą klęski militarnej. Zauważam też, że między datą ostatniego aktu terrorystycznego, na który powoływała się Rada (październik 2006 r.), a przyjęciem rozporządzenia nr 501/2009 minęło ponad 31 miesięcy. Wskazany odstęp czasu jest dłuższy niż w przypadku środków, których nieważność stwierdził Trybunał w wyroku wydanym w sprawie LTTE (rozporządzenie nr 83/2011)(57).
65. Rada trafnie zauważyła na rozprawie, że na zmianę projektu rozporządzenia nr 501/2009 dysponowała okresem krótszym niż miesiąc kalendarzowy (między 17 maja 2009 r. a 15 czerwca 2009 r.). Taki jest jednak kontekst, w którym należy dokonywać obowiązkowych przeglądów co sześć miesięcy. Gdyby klęska militarna została ogłoszona zaledwie kilka dni przed datą przyjęcia rozporządzenia nr 501/2009, byłabym skłonna przyjąć, że nierozsądne byłoby oczekiwanie od Rady uwzględnienia tego czynnika. W tym przypadku jednakże Rada miała dostatecznie dużo czasu, aby ponownie rozważyć pozostawienie w wykazie, tymczasem uzasadnienie w żaden sposób nie sugeruje, że tak się stało.
66. Rada usiłowała podnosić, że nie miało znaczenia, iż w uzasadnieniu nie znalazło się nic na temat tego ważnego rozwoju wydarzeń. Gdyby do uzasadnienia dodano zdanie, w którym stwierdzono by, że Rada ma świadomość klęski militarnej, ale uważa za zbyt przedwczesne usuwanie LTTE z wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3, wynik byłby zasadniczo taki sam: podjęto by decyzję o pozostawieniu w wykazie. Być może tak rzeczywiście by było, jednak w argumencie Rady pominięto najważniejszą kwestię. Brak jakiegokolwiek odniesienia do zmiany okoliczności oraz wyjaśnienia powodu, dla którego należy pozostawić nazwę LTTE w wykazie, oznacza, że Rada nie dopełniła swoich obowiązków wynikających z art. 296 TFUE w myśl wykładni Trybunału dokonanej w kontekście środków przewidujących pozostawienie w wykazie(58).
67. Rada podnosiła również na rozprawie, że to do LTTE należało podjęcie kroków koniecznych do poinformowania Rady o klęsce militarnej, a nie do Rady – aktywne poszukiwanie takiej informacji. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z (publicznie dostępnym) faktem, że Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych spotkała się w dniach 18 i 19 maja 2009 r. właśnie po to, by omówić „ostatnie wydarzenia” na Sri Lance, poświęcając dziewięć punktów konkluzji Rady tej konkretnej sytuacji, „gdy walki na Sri Lance dobiegały końca”(59). Ponadto Trybunał wprost uznał, że Rada może odwoływać się do niedawnych materiałów z prasy oraz Internetu, by uzasadnić pozostawienie w wykazie(60). Wynikać z tego musi, że Rada może to również czynić dla celów oceny ewentualnego wykreślenia z wykazu. Dodam, że kontakt prawników z organami administracyjnymi na innym kontynencie może być niemożliwy, a przynajmniej nie być priorytetem dla grupy, która właśnie poniosła militarną klęskę, w której – jak wszystko na to wskazuje – zginął jej lider(61).
68. Uważam zatem rozporządzenie nr 501/2009 za nieważne zasadniczo z takich samych powodów, jak podane przez Trybunał w wyroku w sprawie LTTE. Dodam też, że niezależnie od tego, czy takie uchybienie może być możliwe do naprawienia czy też nie, żadne naprawienie uchybienia nie może działać z mocą wsteczną w kontekście postępowania karnego przeciwko K.P.(62).
Wniosek
69. W związku z powyższym proponuję, by na pytanie zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym skierowanym przez Landgericht Saarbrücken (sąd okręgowy w Saarbrücken, Niemcy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Rozporządzenie Rady (WE) nr 501/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. wykonujące art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylające decyzję 2009/62/WE jest nieważne w zakresie, w jakim dotyczy organizacji Tygrysy Wyzwolenia Tamilskiego Ilamu.
Analiza materiału przedłożonego Trybunałowi nie wykazała istnienia żadnego elementu, który wpływałby na ważność decyzji Rady 2007/445/WE z dnia 28 czerwca 2007 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylającej decyzje 2006/379/WE oraz 2006/1008/WE, decyzji Rady 2007/868/WE z dnia 20 grudnia 2007 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylającej decyzję 2007/445/WE, decyzji Rady 2008/583/WE z dnia 15 lipca 2008 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylającej decyzję 2007/868/WE, czy decyzji Rady 2009/62/WE z dnia 26 stycznia 2009 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylającej decyzję 2008/583/WE.