STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 15. listopadu 2018(1)
Věc C‑393/17
Openbaar Ministerie
proti
Freddymu Lucienovi Magdaleně Kirschsteinovi
Thierrymu Fransovi Adelině Kirschsteinovi
za přítomnosti:
Vlaamse Gemeenschap
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Hof van beroep te Antwerpen (odvolací soud v Antverpách, Belgie)]
„Řízení o předběžné otázce – Vnitřní trh – Směrnice 2006/123/ES – Oblast působnosti – Definice služeb podle unijního práva – Služby obecného zájmu nehospodářské povahy – Vysokoškolské vzdělání financované ze soukromých prostředků – Nekalé obchodní praktiky – Zákaz, aby neakreditovaná zařízení udělovala magisterské tituly – Trestní sankce“
I. Úvod
1. Podle práva Vlaamse Gemeenschap (Vlámské společenství) mohou udělovat určité tituly pouze vysokoškolská vzdělávací zařízení, která získala akreditaci. Udělování těchto titulů bez akreditace může vést k trestnímu stíhání, a v důsledku toho k trestu odnětí svobody nebo peněžitému trestu.
2. Freddy a Thierry Kirschsteinovi provozují UIBS Belgium, společnost založenou v Belgii, která poskytuje služby vysokoškolského vzdělávání. Kirschsteinovi byli stíháni vlámskými orgány za to, že v letech 2006 a 2010 nejméně dvakrát vydali osvědčení s označením „magistr“, aniž získali potřebnou akreditaci.
3. Otázky položené Soudnímu dvoru v rámci konkrétních skutkových okolností projednávané věci se jeví být relativně jasné: je zákaz udělování magisterských titulů (a trestní sankce stanovené za porušení uvedeného zákazu) stanovený vnitrostátním právem pro neakreditovaná vysokoškolská vzdělávací zařízení slučitelný se směrnicí o službách(2) a směrnicí o nekalých obchodních praktikách(3)?
4. V tomto případě je však pravděpodobně složitější otázkou předběžná otázka předkládajícího soudu týkající se věcné působnosti obou právních předpisů: jsou podle unijního práva vysokoškolské studijní programy „služby“? Pokud ano, o jaký druh služeb se jedná? Mohou být kvalifikovány jako služba obecného zájmu nehospodářské povahy, tedy jako kategorie, kterou upravuje směrnice o službách?
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice o službách
5. Bod 34 odůvodnění směrnice o službách zní následovně: „[p]odle judikatury Soudního dvora musí být posouzení toho, zda určité činnosti, zejména činnosti financované z veřejných prostředků nebo poskytované veřejnými subjekty, představují ‚službu‘, provedeno případ od případu s ohledem na všechny jejich vlastnosti, zejména pak na způsob jejich poskytování, organizace a financování v dotyčném členském státě. Soudní dvůr došel k závěru, že podstatným znakem úplaty je skutečnost, že představuje protiplnění za dotyčné služby, a uznal, že v případě činností prováděných bez protiplnění státem nebo z pověření státem v rámci jeho povinností v sociální, kulturní, vzdělávací a soudní oblasti, jako jsou kursy poskytované v rámci vnitrostátního vzdělávacího systému nebo správa systémů sociálního zabezpečení, které nejsou spojeny s hospodářskou činností, charakteristický znak úplaty chybí. Úhrada poplatku příjemci, například školné nebo zápisné hrazené studenty za účelem určitého příspěvku na úhradu provozních nákladů systému, sama o sobě úplatu nepředstavuje, neboť daná služba je stále v zásadě financována z veřejných prostředků. Na tyto činnosti se tedy nevztahuje definice „služby“ v článku 50 Smlouvy, a nespadají proto do oblasti působnosti této směrnice.“
6. Článek 1 stanoví:
„1. Tato směrnice stanoví obecná ustanovení k usnadnění výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb při zachování vysoké kvality služeb.
2. Tato směrnice se nezabývá liberalizací služeb obecného hospodářského zájmu vyhrazených pro veřejné nebo soukromé subjekty ani privatizací veřejných subjektů poskytujících služby.
3. […]
Touto směrnicí není dotčena svoboda členských států stanovit v souladu s právem Společenství, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, jakým způsobem by tyto služby měly být organizovány a financovány, v souladu s pravidly pro státní podpory, a jakým zvláštním povinnostem by měly podléhat.
[…]
5. Touto směrnicí nejsou dotčeny trestněprávní předpisy členských států. Členské státy však nesmějí omezovat volný pohyb služeb uplatňováním trestněprávních předpisů, které výslovně upravují přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon nebo se přístupu k této činnosti nebo jejího výkonu konkrétně dotýkají, a obcházet tak pravidla stanovená v této směrnici.“
7. Článek 2 stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě.
2. Tato směrnice se nevztahuje na tyto činnosti:
a) služby obecného zájmu nehospodářské povahy;
[…]
i) činnosti spojené s výkonem veřejné moci podle článku 45 Smlouvy; […]“
8. Článek 4 odst. 1 definuje „službu“ jako „[jakoukoli samostatnou výdělečnou] činnost [poskytovanou] zpravidla za úplatu ve smyslu článku 50 Smlouvy; […]“.
9. Podle článku 4 odst. 6 pojem „povolovací režim“ znamená „každý postup, podle kterého musí poskytovatel nebo příjemce postupovat, aby od příslušného orgánu získal formální nebo implicitní rozhodnutí o přístupu k činnosti poskytování služeb nebo o jejím výkonu“.
10. Článek 9, který je součástí kapitoly III o svobodě usazování pro poskytovatele, se věnuje povolovacím režimům. Stanoví, že:
„1. Členské státy nepodrobí přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon povolovacímu režimu, nejsou-li splněny tyto podmínky:
a) povolovací režim nediskriminuje dotyčného poskytovatele;
b) potřeba povolovacího režimu je opodstatněna naléhavým důvodem obecného zájmu;
c) sledovaného cíle nelze dosáhnout pomocí méně omezujícího opatření, zejména z toho důvodu, že k následné kontrole by docházelo příliš pozdě na to, aby byla skutečně účinná;
[…]“
11. Podle čl. 13 odst. 1 „[p]ovolovací postupy a formality musejí být jasné a předem zveřejněné a musejí žadatelům poskytovat záruku, že jejich žádost bude posuzována objektivně a nestranně“.
2. Směrnice o nekalých obchodních praktikách
12. Článek 1 směrnice o nekalých praktikách stanoví, že „[ú]čelem této směrnice je přispět k řádnému fungování vnitřního trhu a dosáhnout vysoké úrovně ochrany spotřebitele sblížením právních a správních předpisů členských států týkajících se nekalých obchodních praktik, které poškozují ekonomické zájmy spotřebitelů“.
13. Článek 2 stanoví relevantní definice:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a) ‚spotřebitelem‘ fyzická osoba, jež v obchodních praktikách spadajících do oblasti působnosti této směrnice jedná za účelem, který nelze považovat za provozování jejího obchodu, živnosti nebo řemesla anebo výkonu jejího svobodného povolání;
b) ‚obchodníkem‘ fyzická nebo právnická osoba, jež v obchodních praktikách spadajících do oblasti působnosti této směrnice jedná za účelem, který lze považovat za provozování jejího obchodu, živnosti nebo řemesla anebo výkonu jejího svobodného povolání, a kdokoli, kdo jedná jménem obchodníka nebo v jeho zastoupení;
c) ‚produktem‘ zboží nebo služby včetně nemovitosti, práva a závazku;
d) ‚obchodními praktikami vůči spotřebiteli‘ (dále také jen ‚obchodní praktiky‘) jednání, opomenutí, chování nebo prohlášení, obchodní komunikace včetně reklamy a uvedení na trh ze strany obchodníka přímo související s propagací, prodejem nebo dodáním produktu spotřebiteli;
e) ‚podstatným narušením ekonomického chování spotřebitele‘ použití obchodní praktiky, která významně zhoršuje schopnost spotřebitele učinit informované rozhodnutí, což vede k tomu, že učiní rozhodnutí o obchodní transakci, které by jinak neučinil; […]“
14. Článek 3 vymezuje oblast působnosti směrnice:
„1. Tato směrnice se vztahuje na nekalé obchodní praktiky vůči spotřebitelům, jak je stanoveno v článku 5, před obchodní transakcí týkající se produktu, v jejím průběhu a po ní.
[…]
8. Touto směrnicí nejsou dotčeny žádné podmínky pro usazování nebo režimy vydávání osvědčení ani deontologické kodexy chování nebo jiná zvláštní pravidla, která se vztahují na regulované profese v zájmu udržování vysokých profesních standardů osobami vykonávajícími tyto profese a které mohou členské státy v souladu s právem Společenství osobám vykonávajícím tyto profese uložit.“
15. Článek 5 stanoví:
„1. Zákaz nekalých obchodních praktik.
2. Obchodní praktika je nekalá, pokud:
a) je v rozporu s požadavky náležité profesionální péče,
a
b) podstatně narušuje nebo je schopná podstatně narušit ekonomické chování průměrného spotřebitele, který je jejímu působení vystaven nebo kterému je určena, nebo průměrného člena skupiny, pokud se obchodní praktika zaměřuje na určitou skupinu spotřebitelů, ve vztahu k danému produktu.
[…]
5. V příloze I je uveden výčet obchodních praktik, které jsou považovány za nekalé za všech okolností. Tento jednotný výčet platí ve všech členských státech a může být změněn pouze revizí této směrnice.“
16. Podle bodu 2 přílohy I je obchodní praktikou, která je považována za nekalou za všech okolností, „[p]oužívání značky důvěry, značky jakosti nebo rovnocenné značky bez získání potřebného povolení“. Kromě toho bod 4 zahrnuje mezi takové praktiky „[t]vrzení, že obchodníku […] nebo produktu bylo uděleno schválení, potvrzení nebo povolení veřejného nebo soukromého subjektu, ačkoli tomu tak není […]“.
17. Podle čl. 6 odst. 1 je „[o]bchodní praktika […] považována za klamavou, pokud obsahuje nesprávné informace, a je tedy nepravdivá, nebo pokud jakýmkoli způsobem, včetně celkového předvedení, uvádí nebo je schopná uvést průměrného spotřebitele v omyl ve vztahu k jednomu nebo k více z níže uvedených bodů, i když informace jsou věcně správné, což v obou případech vede nebo může vést k rozhodnutí spotřebitele o obchodní transakci, které by jinak neučinila:
a) existence nebo podstata produktu;
b) hlavní znaky produktu, jako je […]očekávané výsledky jeho použití […]“
B. Belgické právo
18. Podle čl. 127 odst. 1 pododstavce 2 belgické ústavy má být vzdělávání upraveno společenstvími s výjimkou určení zahájení a konce povinné školní docházky, minimálních standardů pro udělování diplomů a přiznání důchodů. Podle čl. 24 odst. 5 upravuje organizaci, uznávání a podporu vzdělávání společenstvími zákon nebo dekret.
19. Ve Flandrech upravoval vysoké školství Decreet van 4 April 2003 betreffende de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen (dekret ze dne 4. dubna 2003 o reorganizaci vysokých škol ve Flandrech) (dále jen „dekret ze dne 4. dubna 2003). Článek 25 odst. 7 stanovil následující: „Tomu, kdo bez oprávnění uděluje titul bakalář a magistr se specifikací či bez ní, doktorské tituly (doctor of philosophy se zkratkou PhD nebo Dr.) nebo tituly uvedené v článcích 2, 3, 4, 5 a 5a, bude uložen trest odnětí svobody v délce od osmi dnů do tří měsíců a peněžitý trest ve výši 125 až 500 eur nebo jen některý z těchto trestů“(4).
20. Dekret ze dne 4. dubna 2003 byl zrušen a jeho ustanovení jsou nyní obsažena v Codex Hoger Onderwijs (kodex o vysokém školství), který byl přijat vlámskou vládou dne 11. října 2013(5). Znění čl. 25 odst. 7 dekretu ze dne 4. dubna 2003 bylo převzato do článku II.75 odst. 6 uvedeného kodexu.
III. Skutkové okolnosti, vnitrostátní řízení a předběžné otázky
21. United International Business Schools of Belgium BVBA (dále jen „UIBS Belgium“) je vysokoškolské vzdělávací zařízení, které není akreditováno příslušnými vlámskými orgány. UIBS Belgium je propojena se švýcarskou společností Global Education Services Switzerland AG (dále jen „GES Switzerland“) a se společností Global Education Services Spain SA (dále jen „GES Spain“). Podle předkládacího rozhodnutí UIBS Belgium plní podpůrnou funkci vůči oběma uvedeným společnostem mimo jiné tím, že zajišťuje v Belgii místní podporu pro kurzy koordinované celosvětově společností GES Switzerland. Ve školách společnosti UIBS Belgium, zejména v Antverpách a Gentu, jsou nabízeny různé vzdělávací programy. Po úspěšném absolvování těchto programů získají studenti diplom s titulem „magistr“.
22. Freddy Kirschstein a Thierry Kirschstein (dále jen „odpůrci“) se oba angažují ve společnosti UIBS Belgium. Dne 14. prosince 2015 Rechtbank van eerste aanleg (soud prvního stupně, Belgie) uložil každému z odpůrců peněžitý trest ve výši 300 eur (jako trestněprávní sankci) za porušení čl. 25 odst. 7 dekretu ze dne 4. dubna 2003 tím, že nejméně dvakrát v letech 2006 a 2010 udělili magisterské tituly studentům antverpské pobočky UIBS Belgium, aniž k tomu byli oprávněni. Odpůrcům bylo rovněž uloženo zaplatit Vlámskému společenství v adhezním řízení náhradu škody v nominální výši 1 eura a uhradit náklady adhezního řízení.
23. Dne 29. prosince 2015 podali odpůrci opravný prostředek proti rozhodnutí Rechtbank van eerste aanleg (soud prvního stupně). Téhož dne Openbaar Ministerie (státní zastupitelství, Belgie, dále jen „navrhovatelka“) podal vzájemný opravný prostředek proti té části rozhodnutí, která se týkala trestní sankce pro odpůrce.
24. V řízení o opravném prostředku vykrystalizoval předmět sporu v otázku, zda vysokoškolské vzdělávací zařízení, které poskytuje vzdělávací programy, může ve Flandrech udělovat magisterský titul ve vydávaných titulech, přestože nebylo akreditováno Vlámským společenstvím. Vlámské společenství tuto otázku považuje za otázku obecného zájmu a má za to, že donucovací ustanovení v podobě trestu odnětí svobody je vhodným opatřením k ochraně tohoto zájmu. Tvrdí, že zákaz udělovat magisterské, bakalářské a doktorské tituly uložený neakreditovaným zařízením je vhodným opatřením k zajištění kvality těchto titulů. Vlámské společenství také tvrdí, že činnost odpůrců vede k nekalé soutěži na pracovním trhu, jelikož diplomy a s nimi související udělované tituly, zajišťují přístup na pracovní trh, aniž lze zaručit, že tito studenti splnili stanovené studijní normy.
25. Na tomto skutkovém a právním základě se Hof van beroep te Antwerpen (odvolací soud v Antverpách, Belgie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je třeba směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu vykládat v tom smyslu, že brání ustanovení čl. II.75 odst. 6 kodexu o vysokém školství ze dne 11. října 2013, podle kterého je neakreditovaným vzdělávacím zařízením všeobecně zakázáno používat na diplomech, které vydávají, označení ‚magistr‘, pokud má být tímto ustanovením chráněn důvod obecného zájmu, kterým je požadavek na zajištění vysoké úrovně vzdělávání, a který vyžaduje, aby bylo možné kontrolovat, zda jsou skutečně splněny stanovené kvalitativní požadavky?
2) Je třeba směrnici [2006/123] vykládat v tom smyslu, že brání ustanovení čl. II.75 odst. 6 kodexu o vysokém školství ze dne 11. října 2013, podle kterého je neakreditovaným vzdělávacím zařízením všeobecně zakázáno používat na diplomech, které vydávají, označení ‚magistr‘, pokud má být tímto ustanovením chráněn důvod obecného zájmu, kterým je ochrana příjemců služeb?
3) Je trestněprávní ustanovení, které se vztahuje na vzdělávací zařízení, jež nebyla akreditována vlámskými orgány a která vydávají magisterské diplomy, v souladu s požadavkem přiměřenosti ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. c) a čl. 10 odst. 2 písm. c) směrnice [2006/123]?“
26. Písemná vyjádření předložili odpůrci, Vlámské společenství, belgická, německá, italská, nizozemská, polská, švédská a norská vláda a Evropská komise. Odpůrci, Vlámské společenství, belgická, švédská a norská vláda a Komise přednesly ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 11. července 2018.
IV. Posouzení
27. Toto stanovisko je strukturováno následovně. Začnu několika úvodními poznámkami ke skutkovým okolnostem projednávané věci a použitelným vnitrostátním ustanovením (část A). Dále se budu zabývat otázkou, zda a do jaké míry lze považovat vysokoškolské studijní programy za „služby“ pro účely unijního práva (část B). S těmito vysvětleními na paměti dále přistoupím ke konkrétním otázkám položeným předkládajícím soudem: nejprve se budu zabývat otázkou slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy se směrnicí o službách, čímž se vypořádám s druhou a třetí otázkou (část C), a následně posoudím první otázku s ohledem na směrnici o nekalých obchodních praktikách (část D).
A. Předběžná vysvětlení
1. Skutkové okolnosti v původním řízení
28. V předkládacím rozhodnutí je několik skutkových nejasností, které by mohly mít dopad na právní posouzení věci. Z toho důvodu si Soudní dvůr vyžádal od předkládajícího soudu vysvětlení (podle článku 101 jednacího řádu Soudního dvora) k tomu, i) jaký subjekt formálně udělil dotčené diplomy, a ii) k funkci odpůrců (ve společnosti UIBS Belgium) – tedy v jaké pozici jsou nyní stíháni.
29. Předkládající soud odpověděl, že nemůže poskytnout přesnou odpověď, jaký subjekt formálně uděloval magisterské tituly, jelikož tato skutečnost je ve věci v původním řízení sporná. Zopakoval proto vyjádření účastníků řízení: navrhovatel, Openbaar Ministerie (státní zastupitelství) tvrdí, že magisterské tituly udělovala UIBS Belgium (založená v Belgii). Odpůrci tvrdí, že magisterské tituly udělovala GES Switzerland (se sídlem ve Švýcarsku) a GES Spain (se sídlem ve Španělsku). Předkládající soud dále uvedl, že oba subjekty jsou zřejmě propojeny se společností UIBS Belgium, protože UIBS Belgium vždy plnila podpůrnou funkci ve vztahu k GES Switzerland a GES Spain.
30. V odpověď na druhou otázku předkládající soud uvedl, že Thierry Kirschstein byl v rozhodné době ředitelem společnosti UIBS Belgium a Freddy Kirschstein byl společníkem společnosti UIBS Belgium. Freddy Kirschstein také podepisoval dokumenty jako „prezident“ společnosti UIBS Belgium. Podle článku 66 Strafwetboek (belgický trestní zákon) se tedy má za to, že odpovídají nebo spoluodpovídají za dotčený protiprávní čin.
31. Na základě informací poskytnutých předkládajícím soudem a vzhledem k vyjádřením účastníků řízení učiněných při jednání budu dále pokračovat na základě níže uvedených předpokladů s přihlédnutím k tomu, že skutkové okolnosti musí v konečném důsledku zjistit vnitrostátní soud.
32. Zaprvé se jeví, že mezi UIBS Belgium, GES Switzerland a GES Spain existuje složitá korporátní struktura. Odpůrci při jednání uvedli, že jsou uvedené tři společnosti propojeny. Mají zřejmě stejné společníky. Při pohledu na jejich činnost se jeví, že výuka (včetně najímání zaměstnanců, prostor a zajištění každodenního provozu programu) probíhá a je lokálně řízena společností UIBS Belgium, zatímco diplomy byly nejdříve vydávány společností GES Spain a následně společností GES Switzerland.
33. Zadruhé je nesporné, že tyto tři společnosti nikdy pro své studijní programy nezískaly akreditaci od příslušného veřejného orgánu ve Flandrech ani v jiné zemi, kde působí.
34. Zatřetí je dotčený studijní program financován výlučně ze soukromých prostředků. Při jednání bylo potvrzeno, že žádný veřejný subjekt jej nefinancuje.
2. Použitelná vnitrostátní ustanovení
35. Je třeba vysvětlit ještě další dva body stran časové a věcné působnosti dotčených právních norem.
36. Zaprvé předkládající soud formuloval první a druhou otázku s ohledem na čl. II.75 odst. 6 kodexu o vysokém školství. Třetí otázka hovoří o „trestněprávním ustanovení, které se vztahuje na vzdělávací zařízení, jež nebyla akreditována vlámskými úřady a která vydávají magisterské diplomy“, aniž blíže specifikuje přesnou povahu a zdroj tohoto ustanovení. Lze nicméně předpokládat, že se jedná také o čl. II.75 odst. 6 kodexu o vysokém školství.
37. Skutkové okolnosti věci, jak jsou popsány v předkládacím rozhodnutí, však nasvědčují tomu, že použitelným ustanovením vnitrostátního práva je čl. 25 odst. 7 dekretu ze dne 4. dubna 2003, a nikoliv čl. II.75 odst. 6 kodexu o vysokém školství.
38. Článek II.75 odst. 6 kodexu vysokého školství nebyl v době rozhodné z hlediska skutkového stavu použitelný. Odpůrci jsou stíháni za to, že v roce 2009 a 2010, každopádně před rokem 2010, minimálně dvakrát protiprávně udělili magisterské tituly(6). Článek II.75(6) kodexu vysokého školství však vstoupil v účinnost v roce 2013. Jak je uvedeno v obžalobě (zmíněné v rozhodnutí předkládajícího soudu)(7), předtím byl použitelným ustanovením čl. 25 odst. 7 dekretu ze dne 4. dubna 2003. Právě na základě tohoto ustanovení jsou odpůrci stíháni.
39. Z toho, že obě ustanovení mají údajně stejný obsah(8), podle mého nevyplývá, že se čl. II.75 odst. 6 kodexu o vysokém školství použije na věc projednávanou v původním řízení.
40. Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl otázku vnitrostátního soudu s ohledem na čl. 25 odst. 7 dekretu ze dne 4. dubna 2003.
41. Zadruhé se bez ohledu na to, zda je relevantním ustanovením čl. II.75 odst. 6 kodexu o vysokém školství nebo čl. 25 odst. 7 dekretu ze dne 4. dubna 2003, předkládající soud soustředí na „trestněprávní ustanovení“, které postihuje protiprávní udělování určitých titulů. Toto ustanovení, které je právním základem trestní obžaloby, je pro třetí otázku klíčové. Rozsah první a druhé otázky je však širší. Neomezují se na otázku případných trestních sankcí, ale týkají se širší a nadřazené otázky slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy, která zakazuje udělování (magisterských) titulů neakreditovanými zařízeními, s unijním právem.
42. Toto rozdělení konkrétně zmiňovaných norem nahlíženo z hlediska odlišné věcné působnosti dvou směrnic dotčených v projednávané věci vedlo v průběhu tohoto řízení k určitým diskuzím ohledně otázky, co přesně by mělo být předmětem projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Na jednu stranu bylo tvrzeno, že se Soudní dvůr nemá zabývat otázkou sankcí (třetí otázka), jelikož jde o záležitost trestního práva vyloučenou z oblasti působnosti použitelného unijního práva. Na druhou stranu bylo také tvrzeno, že se Soudní dvůr může zabývat pouze otázkou sankcí, ale nemůže zkoumat související akreditační postup (první a druhá otázka), jelikož otázky a projednávaná věc se týkají pouze vnitrostátního ustanovení, které stanoví sankce.
43. Požitek z konzumace salámu jistě (obvykle) zahrnuje svobodu rozhodnout se, z jakého konce ho nakrojíme. Avšak pro účely projednávané věci navrhuji držet se otázek tak, jak byly položeny vnitrostátním soudem za současného respektování vnitřní logiky dotčených ustanovení. Těžiště otázek je skutečně v sankcích za porušení pravidel chování. Oba tyto prvky jsou však součástí téže právní normy: pokud někdo uděluje titul bez akreditace (hypotéza), pak z toho bude vyplývat daný důsledek (sankce). Akreditační postup je tedy v projednávané věci pouze částí hypotézy použitelné právní normy. Je součástí stejného balíčku. Tvrdit, že buď prvek hypotézy (akreditace), nebo sankce (peněžitý trest nebo odnětí svobody) není součástí právní normy, a do projednávané věci proto nespadá, je do značné míry nepřirozené (neboli nakrojení salámu z obou stran).
44. Otázka slučitelnosti vnitrostátního vysokoškolského akreditačního postupu s unijním právem tedy sice není sama o sobě předmětem projednávané věci, avšak tato pravidla budou nevyhnutelně předmětem diskuze nepřímo při zodpovídání otázek vnitrostátního soudu, které se týkají sankcí za porušení uvedených pravidel.
B. Jsou vysokoškolské vzdělávací programy „služby“ podle unijního práva?
1. Povaha „služby“: osvědčení nebo výuka?
45. Část diskuze, která se rozvinula jak v rámci písemné části řízení, tak při jednání, se soustředila na určení podstaty činnosti, která může případně v projednávané věci představovat „službu“: je to udělování osvědčení o magisterském titulu, nebo výuka, která k němu vede? Důvodem pro rozsáhlou diskuzi o tomto bodu byla nejen věcná působnost směrnice o službách, ale také územní působnost. Jednotlivé subjekty, které případně udělují dotčené tituly, mají sídla v různých zemích včetně státu, který není členem Evropské unie(9).
46. Podle Vlámského společenství a belgické vlády se směrnice službách nepoužije. GES Switzerland jako subjekt udělující titul spadá mimo územní působnost uvedené směrnice. Z toho důvodu jsou podle nich druhá a třetí otázka nepřípustné.
47. Také německá vláda považuje vydávání vysokoškolských titulů za klíčový prvek zejména proto, že umožňuje přístup k povolání. Podle této vlády je přístup kandidátů k povolání, které vyžaduje určitou kvalifikaci, činností, která je spojena s výkonem veřejné moci. Takové činnosti jsou nicméně z oblasti působnosti směrnice o službách vyloučeny podle čl. 2 odst. 2 písm. i). Podle německé vlády tedy není vydávání vysokoškolských titulů služba podle unijního práva.
48. Naopak švédská vláda a Komise se soustředí na výukovou činnost prováděnou společností UIBS Belgium spíše než na udělování diplomů společností GES Switzerland. Podle nich není udělování diplomů samostatnou službou, ale je třeba ho posuzovat jako doplňkovou službu ke službě poskytované společností UIBS Belgium, kterou je výuka.
49. Co je klíčovou činností v rámci vysokoškolského vzdělávání? Může jí být buď: i) udělování osvědčení o magisterském titulu (ve vztahu k němuž je výuková činnost doplňkovou činností), nebo ii) výuková činnost (ve vztahu k níž je vydávání osvědčení doplňkovou činností). Aby bylo možné rozhodnout mezi těmito dvěma možnostmi a určit případnou dotčenou službu, je třeba určit klíčovou složku takového balíčku(10).
50. V tomto ohledu souhlasím se švédskou vládou a Komisí. Snad to nezní příliš idealisticky, avšak doufám, že klíčovou složkou (vysokoškolského) vzdělávání je výuka a vzdělávání, a nikoliv (pouhé) vydávání diplomů. Titul je udělován jako formální osvědčení získání určitého stupně znalostí nebo schopností. Jde o úřední uznání skutečnosti, že dotyčný absolvoval všechny nezbytné kurzy a že složil všechny požadované zkoušky, a tím potvrzuje, že absolvent mohl dokonce získat nějaké znalosti. Avšak samotné osvědčení lze těžko považovat za klíčový a převládající prvek činnosti uskutečňované v rámci vysokoškolských studijních programů(11).
51. Tvrdím proto, že v kontextu vysokoškolského studijního programu je klíčovou činností poskytování kurzů (podle všeho činnost společnosti UIBS Belgium), a nikoliv formální udělování osvědčení (údajně činnost společnosti GES Switzerland).
2. Vysokoškolské studijní programy – „služby“ podle unijního práva?
a) Vzdělávání jako „služba“ podle Smlouvy
52. Je nesporné, že unijní právo nezasahuje do působnosti členských států, co se týče jednak obsahu výuky a organizace vzdělávacího systému, jakož i jejich kulturní a jazykové rozmanitosti a jednak obsahu a organizace odborného vzdělávání. Je však také jasné, že při výkonu své pravomoci v těchto oblastech musejí členské státy dodržovat unijní právo, zejména ustanovení o volném pohybu služeb(12).
53. Podle článku 57 SFEU se za „službu“ pokládají „výkony poskytované zpravidla za úplatu“. Podle ustálené judikatury spočívá základní charakteristický znak úplaty v tom, že úplata představuje hospodářské protiplnění za dotčený výkon a je obvykle sjednána mezi poskytovatelem a příjemcem služby(13).
54. V konkrétním kontextu vzdělávání Soudní dvůr dále při určování, zda jde o službu ve smyslu Smluv, rozlišoval případy na základě toho, který subjekt poskytuje vzdělání a jak je financován. Tento test byl poprvé formulován ve věci Humbel(14), a proto jej budu dále nazývat „test Humbel“.
55. Ve věci Humbel se jednalo o výzvu francouzskému studentovi k úhradě studentského poplatku („minerval“) za středoškolské vzdělání v Belgii. Výzva k úhradě byla adresována pouze (rodičům) cizích státních příslušníků. Studenti, kteří byli belgickými státními příslušníky, nebyli povinni platit minerval. Soudní dvůr byl tázán, zda lze středoškolský kurz, který je součástí vnitrostátního vzdělávacího systému, klasifikovat jako „poskytování služeb“, což by umožňovalo rodičům francouzských studentů odvolávat se na ustanovení Smlouvy zakazující diskriminaci v přístupu ke službám na základě státní příslušnosti(15).
56. Soudní dvůr rozhodl, že se v této věci nelze dovolávat volného pohybu služeb podle Smlouvy, jelikož nebyla poskytnuta žádná úplata ve smyslu protiplnění za služby. Soudní dvůr konstatoval, že tento „znak […] není dán v případě kurzů poskytovaných podle vnitrostátního vzdělávacího systému. Zaprvé se stát tím, že zavede a udržuje takový systém, nehodlá věnovat výkonu činnosti za úplatu, ale plní vůči svému obyvatelstvu své poslání v oblasti sociální, kulturní a vzdělávací. Zadruhé je dotčený systém financován zpravidla z veřejného rozpočtu, a nikoliv žáky nebo jejich rodiči“(16).
57. Přestože samotná věc Humbel se týkala středoškolského vzdělávání, byl uvedený přístup postupně rozšířen na jiné formy vzdělávání včetně vysokoškolského vzdělávání(17).
58. Ve své aktuálnější obecné reformulaci tak Soudní dvůr poznamenal, že v případě kurzů nabízených určitými institucemi, které jsou součástí veřejného vzdělávacího systému a jsou zcela nebo hlavně financovány z veřejných prostředků, přestože někdy musí být hrazeny poplatky nebo školné za účelem přispění na náklady fungování vnitrostátního vzdělávacího systému, neexistuje úplata, a tedy ani „služba“ podle unijního práva(18). Naopak vzdělávání poskytované vzdělávacími institucemi financovanými z podstatné části ze soukromých prostředků – žáky a jejich rodiči – představuje službu ve smyslu unijního práva, jelikož tyto instituce sledují cíl, který spočívá v nabízení služeb za úplatu(19).
59. Rozlišování vzdělávání financovaného z veřejných a ze soukromých prostředků má patrně dvojí důvod. Zaprvé „argument sociálním a kulturním posláním“: tím, že stát zavede a udržuje veřejný vzdělávací systém financovaný zejména z veřejného rozpočtu, se nehodlá věnovat výkonu činnosti za úplatu, nýbrž plní vůči obyvatelstvu své poslání v oblasti sociální, kulturní a vzdělávací(20). Zadruhé je s tím někdy spojen a někdy posuzován samostatně argument „nikoliv za účelem zisku“: (veřejná) vzdělávací zařízení jsou převážně financována z veřejných prostředků za účelem výkonu neziskových činností v obecném zájmu šíření znalostí a emancipace občanů. V tomto smyslu má dotčená činnost nehospodářskou povahu(21).
b) Směrnice o službách a služby obecného zájmu nehospodářské povahy
60. Směrnice o službách učinila tento (na Smlouvě založený) obraz poněkud komplexnější. Na jednu stranu čl. 4 odst. 1 směrnice o službách výslovně stanovil, že je zachována definice služby uvedená ve Smlouvě. Službou podle Smlouvy, jakož i podle směrnice o službách se tedy rozumí jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu poskytovatelem usazeným v některém členském státě(22).
61. Kromě toho však čl. 2 odst. 2 vyjmenovává řadu konkrétních činností, na které se směrnice o službách nepoužije, jako například zdravotní služby nebo sociální služby. Uvedené ustanovení také obsahuje dvě abstraktní kategorie služeb, které jsou zcela vyloučeny z působnosti směrnice, a to služby obecného zájmu nehospodářské povahy(23) a činnosti spojené s výkonem veřejné moci(24).
62. Ve vztahu k druhé uvedené výjimce a zejména k argumentu vznesenému německou vládou, podle něhož je udělování vysokoškolských diplomů výkon veřejné moci vyloučený z působnosti směrnice o službách, lze pouze zopakovat, že klíčový a určující prvek jakéhokoli vzdělávání není udělení titulu, ale výuková činnost(25). V kontextu projednávané věci tedy není nutné zkoumat, do jaké míry by se udělování titulu mohlo vztahovat k výkonu veřejné moci. Postačí uvést, že podle ustálené judikatury (vysokoškolská) civilní učitelská činnost není činnost spojená s výkonem veřejné moci(26).
63. Pojem „služby obecného zájmu nehospodářské povahy“ je nicméně obtížněji uchopitelný, zejména vzhledem k tomu, že směrnice o službách jasně stanoví, že chápe základní pojem „služba“ stejně jako Smlouva. Podle článku 57 SFEU jsou „služby“ podle Smlouvy „služby“ „poskytované zpravidla za úplatu“ ve smyslu Smluv. Toto znění je poněkud matoucí, jelikož používá stejný pojem (služba), jednak když hovoří o samotném poskytování služeb (tedy na faktickou kategorii služeb) a jednak když hovoří o právní kategorii služeb spadajících do oblasti působnosti Smluv (a potažmo také směrnice o službách).
64. Tato dualita znamená, že (faktické) poskytování služby není vždy službou (pro účely unijního práva). Aby se jednalo o „službu“ podle Smlouvy, musí mít konkrétní posuzovaná činnost hospodářský rozměr, který dokládá zejména existence úplaty nebo finančního protiplnění, ale také – i když ne nutně – cíl uskutečnit zisk, nebo financování zejména ze soukromých prostředků(27). Existence „hospodářské povahy“ je jinými slovy nutná k tomu, aby se jednalo o službu v právním slova smyslu.
65. Na tomto základě musím přiznat, že jsem při snaze rozluštit logický právní význam kategorie „služby obecného zájmu nehospodářské povahy“ v koncích. Pokud je právní kategorie služby podle unijního práva definována svým hospodářským rozměrem, jak může vlastně být služba nehospodářské povahy, ať již v obecném zájmu, či nikoliv, službou ve smyslu unijního práva? Nebo jinak řečeno, mohou vůbec existovat „hospodářské činnosti obecného zájmu nehospodářské povahy“?
66. Nejrozumnějším vysvětlením takové terminologické výzvy, které mohu poskytnout, je předpoklad, že unijní normotvůrce hodlal vytvořením této nové kategorie v podstatě vyloučit činnosti obecného zájmu nehospodářské povahy z oblasti působnosti směrnice o službách(28). Pokud je tomu tak, pak je výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice o službách (právně) nadbytečná, protože takové činnosti by již byly vyloučeny, jelikož by se vůbec nejednalo o služby (podle Smlouvy)(29). „Služby obecného zájmu nehospodářské povahy“ se tak jeví být pouze podmnožinou „neslužeb“ podle unijního práva.
67. S tímto terminologickým vysvětlením na paměti zůstává otázkou, zda vysokoškolské vzdělávání spadá, či nespadá pod výjimku služeb obecného zájmu nehospodářské povahy podle směrnice o službách, jak zejména tvrdila belgická vláda.
68. Myslím si, že nespadá.
69. Zaprvé řada konkrétních činností, jako například zdravotní nebo sociální služby, je výslovně a en bloc vyloučena z působnosti směrnice o službách jejím článkem 2 odst. 2. Tak tomu však není konkrétně v případě vzdělávání (vzdělávacích služeb). Proto nelze říct, že jsou tyto činnosti jako takové konkrétně vyloučeny z věcné působnosti směrnice o službách.
70. Zadruhé při neexistenci jakékoliv takové blokové výjimky pro daný druh činnosti je třeba každou jednotlivou činnost – tedy v kontextu vzdělávání dotčený studijní program – posuzovat individuálně s ohledem na standardní judikaturu Soudního dvora, pokud jde o to, zda byly splněny podmínky v ní obsažené. Na rozdíl od názorů, které zastává belgická vláda, tedy vzdělávání jako takové nemůže jako celek spadat do kategorie služeb obecného zájmu nehospodářské povahy. Jak je naopak rovněž uvedeno v bodě 34 odůvodnění směrnice o službách, který opakuje judikaturu Soudního dvora, je třeba provést posouzení případ od případu(30). Rozhodující je tedy to, zda lze vlastní poskytovanou výukovou činnost nebo navštěvovaný studijní program klasifikovat jako službu, tedy zda je v zásadě poskytována neveřejnými zařízeními a financována ze soukromých prostředků(31).
71. V souhrnu lze konstatovat, že vysokoškolské studijní programy lze klasifikovat jako služby a spadají do oblasti působnosti směrnice o službách, ledaže se ve vztahu ke konkrétnímu dotčenému studijnímu programu použije výjimka Humbel. Pokud se výjimka použije, stává se taková činnost „neslužbou“ podle Smlouvy a měla by pak být rovněž vyňata z působnosti směrnice o službách jako služba obecného zájmu nehospodářské povahy.
c) Test Humbel a vysokoškolské vzdělávací programy
72. I přesto však nelze zastřít, že při bližším pohledu vyvolává použití výjimky Humbel na vysokoškolské studijní programy v současnosti řadu otázek.
73. Zaprvé, co může z praktického hlediska znamenat být součástí veřejného vzdělávacího systému a být zcela nebo hlavně financován z veřejných prostředků ve světě, v němž veřejné vysoké školy získávají financování ze soukromých prostředků a darů a soukromá zařízení soutěží o institucionální financování z veřejných prostředků a výzkumné granty? Co znamená veřejný ve světě, v němž (dokonce i) veřejné vysoké školy zakládají kampusy v jiných členských státech nebo vytvářejí joint ventures s různými jinými subjekty nebo zakládají oddělené společnosti za účelem výuky a výzkumu?
74. Co je však možná podstatnější, klade pojem „součást veřejného vzdělávacího systému“ nutně nějaké požadavky na právní formu a status (jako například „veřejné“ zařízení, a nikoli „soukromé“)? Dva požadavky byly poprvé zmíněny ve věci Humbel a naposledy potvrzeny ve věci Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania: i) součást veřejného vzdělávacího systému a ii) být zcela nebo hlavně financován z veřejných prostředků. Většina judikatury se však soustředila na otázku financování a ponechala první část věty, tedy „součást veřejného vzdělávacího systému“, poněkud neprozkoumanou.
75. K neostré institucionální hranici přistupuje otázka financování hlavně z veřejných prostředků. Kolik je hlavně? Jaký je vzájemný vztah mezi zvláštním financováním studijního programu a financováním zařízení a režijních nákladů(32)? Zejména v rámci sociálních a humanitních studiích budou největší část nákladů na provoz studijního programu představovat mzdy pedagogických pracovníků. Co když jsou placeny hlavně z různých zdrojů financování zařízení(33)? Rovněž je poněkud nejasné, zda je potřeba se dívat na celkový rozpočet zařízení, nebo na rozpočtové položky odpovídající konkrétním studijním programům vzhledem k tomu, že účetní pravidla mohou znemožňovat skutečné určení přesné struktury financování každého studijního programu(34).
76. Kromě toho v řadě členských států dostávají akreditovaná vysokoškolská vzdělávací zařízení prostředky od státu za každého studenta zapsaného do jejich akreditovaného studijního programu bez ohledu na to, zda mají veřejnou nebo soukromou právní formu. Mění takové financování, i když ve skutečnosti z ekonomického hlediska nemusí pokrýt většinu skutečných nákladů na studium každého studenta, takový studijní program na program hlavně financovaný z veřejných prostředků, který je součástí veřejného vzdělávacího systému v členském státě, přestože je jinak poskytován soukromým zařízením financovaným ze soukromých zdrojů?
77. Zadruhé tato praktická rovina má pod sebou i hlubší ideologickou rovinu. Věc Humbel zavedla poměrně generalizující binární vidění vzdělávání: veřejná zařízení (nebo pouze ta financovaná z veřejných prostředků?) se nezaměřují na zisk, sledují ušlechtilé cíle předávání znalostí a plní vůči obyvatelstvu své poslání v oblasti sociální, kulturní a vzdělávací. Naopak soukromá zařízení (nebo pouze ta financovaná hlavně ze soukromých prostředků?) poskytují služby, jelikož jejich cíle jsou zjevně jiné.
78. Taková vize snad mohla být správná v 80. letech, pokud jde o středoškolské vzdělávání. V současnosti je však poměrně problematická v případě vysokoškolských vzdělávacích zařízení.
79. Vysokoškolská vzdělávací zařízení nepochybně plní řadu poslání. Většina z nich má skutečně neziskové zaměření. Zpochybňuji však zobecnění, které nerozlišuje mezi mnoha činnostmi, které bude v současnosti vykonávat i starobylá a ctihodná univerzita: od čirého základního výzkumu nebo vzdělávání studentů doktorského studia (s potřebou dotací), přes pregraduální výuku v národním jazyce (se standardním zápisným), k postgraduální výuce v cizím jazyce (s mnohem vyššími poplatky), k individuálním víkendovým kurzům pro manažery nebo tlumočníky nebo přímé komercializaci výsledků výzkumu (v obou případech s vysokou cenovkou).
80. Zatřetí neexistence vnitřní diferenciace je spojena s již uvedenou úrovňovou diferenciací. Výroky Soudního dvora ve věci Humbel se týkaly středního vzdělávání. Jak se často v judikatuře Soudního dvora stává, tento přístup byl postupně rozšířen na jiné druhy vzdělávání včetně vysokoškolského, avšak předpoklady, na nichž bylo založeno jeho první vyjádření, nebyly opětovně kriticky posouzeny v nové souvislosti (vysokoškolského vzdělávání).
81. Sdílení a poskytování znalostí v nejširším smyslu a plnění sociální a vzdělávací role státu jsou jistě důležité cíle. Tyto obecné zájmy však snad nemají stejnou váhu na všech úrovních vzdělávání. Státní zájem je skutečně naléhavý na úrovni základního vzdělávání(35). Dalo by se říct, že v dnešní době je poměrně silný také na úrovni středního vzdělávání, přestože stojí vedle některých soukromých zájmů studenta. Rovnováha se začíná vychylovat na úrovni vysokoškolského vzdělávání, kde se stává silnějším individuální zájem studenta na dosažení určité další kvalifikace a na zvyšování její „hodnoty“ na trhu práce.
82. Pokud jde o koordinaci zájmů na vzdělávání, a tedy potenciální definici toho, co může být služba obecného zájmu nehospodářské povahy pro tyto účely, platí zde nepřímá úměra. Čím vyšší je úroveň vzdělání, tím je menší obecná potřeba a obecný zájem na získání dané formy vzdělávání a tím větší je soukromý zájem na doplnění vlastní kvalifikace. Jinými slovy, naléhavé kulturní a sociální poslání státu, které původně formovalo výjimku Humbel(36), se zmenšuje.
83. Rád bych velmi jasně zdůraznil, že obecný zájem na tom mít vysokoškolská vzdělávací zařízení zjevně existuje. To se však liší od tvrzení, že existuje obecný zájem na tom, aby každý navštěvoval vysokou školu. Skutečnost, že se určitá osoba rozhodne navštěvovat vysokoškolské vzdělávací zařízení, je tedy pravděpodobně do velké míry výrazem jejího osobního zájmu.
84. Pokud by tomu bylo jinak, pak by skutečně bylo potřeba vycházet z logiky, kterou v projednávané věci v podstatě prosazovala belgická vláda. Výjimka služeb obecného zájmu nehospodářské povahy podle směrnice o službách by prakticky doplňovala směrnici o další blokovou výjimku. Ta by byla definovaná druhem činnosti pro jakýkoliv a jakkoliv financovaný druh (vysokoškolského) vzdělávání. Je tomu tak proto, že v zájmu státu je, aby měl co možná nejvzdělanější obyvatelstvo, a jakékoliv poskytované vzdělávání proto bude vždy v obecném zájmu: všechny vzdělávací činnosti jsou tedy vyloučeny ze směrnice o službách jakožto služby obecného zájmu nehospodářské povahy(37).
85. Začtvrté a v poslední řadě, jiný důvod, proč by mělo být k judikatuře vycházející z věci Humbel možná přistupováno s opatrností, je skutečnost, že představuje nejen významný odklon od obecného přístupu k definici služeb, ale je také v porovnání s jinými zvláštními režimy pro konkrétní typy služeb, zejména zdravotní péčí, poměrně neobvyklá.
86. Zdravotní péče je jistě činnost v obecném zájmu, je značně regulovaná a v jejím rámci obvykle není poskytována žádná přímá plná platba pacientem, ale spíše náhrada (regulovaných) nákladů poskytovateli zdravotní péče prostřednictvím třetí strany (ať už pojišťovny nebo z veřejného pojištění). Soudní dvůr však výslovně odmítl použít přístup ve věci Humbel na nemocniční péči poskytovanou pacientovi jako věcné plnění nebo zdarma, tedy v případě, kdy jasně nedocházelo k zisku. Konstatoval, že „platby provedené zdravotními pojišťovnami představují skutečně ekonomickou protihodnotu za nemocniční výkony, ač byly stanoveny paušálně, a nepochybně mají charakter úplaty pro nemocniční zařízení, které je přijímá a které se zabývá činností hospodářského charakteru“(38).
87. To je překvapující, jelikož zdravotní péče vykazuje řadu podobností se vzděláváním(39). Obě oblasti mají být upraveny v první řadě členskými státy. Obě vyplývají z politických rozhodnutí a odráží sociální hodnoty ve způsobu, jakým jsou tyto služby poskytovány. Přestože se liší stát od státu, není dále financování vzdělávání nepodobné vzdělávání financovanému z veřejných prostředků. Služby zdravotní péče jsou tak hrazeny zdravotními pojišťovnami, které jsou v Evropě obvykle financovány státními orgány, přestože některé prostředky poskytují pacienti. Příspěvky pacientů na sociální zabezpečení pravděpodobně nebudou přiměřené skutečným nákladům za poskytnutou službu.
88. Totéž rovněž platí tím spíše, je-li chápání hospodářské činnosti a úplaty ve věci Humbel dáno do protikladu s pojmem „hospodářský“ v jiných oblastech unijního práva. V oblasti státních podpor nebo soutěžního práva Soudní dvůr tradičně zachovává široký význam pojmu „hospodářská činnost“ jakožto rozhodujícího prvku pro charakteristiku podniku. Podle Soudního dvora „pojem ‚podnik‘ [zahrnuje] […] jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování […] Hospodářskou činností je jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu. […] Okolnost, že nabídka zboží či služeb není uskutečňována za účelem dosažení zisku, nebrání tomu, aby subjekt, který tyto činnosti na trhu provádí, byl považován za podnik, jestliže se tato nabídka nachází v soutěžním vztahu s nabídkou jiných subjektů sledujících cíl dosahování zisku“(40).
d) Dílčí závěr
89. Přestože byla v projednávané věci v písemných vyjádřeních a při jednání vznesena řada otázek, které jsem právě zmínil, je patrně nesporné, že společnost UIBS Belgium, tedy společnost zodpovědná za výukovou činnost, je soukromý subjekt financovaný výlučně ze soukromých prostředků. Na základě testu Humbel v jeho současné podobě je tedy výuková činnost společnosti UIBS Belgium poskytována za úplatu, a kurzy nabízené touto společností jsou tedy „službami“ ve smyslu Smlouvy.
90. Podle mého názoru jsou tyto činnosti službami i pro účely směrnice o službách. Vzhledem k tomu, že se nepoužije žádná konkrétní výjimka z působnosti směrnice o službách a že vysokoškolské studijní programy financované studenty nelze podřadit pod pojem „služby obecného zájmu nehospodářské povahy“, je dána (věcná) působnost směrnice o službách.
91. Nad rámec tohoto – relativně jasného – závěru také z širšího pohledu tvrdím, že na rozdíl od některých argumentů vznesených v tomto ohledu v průběhu řízení se výjimka formulovaná ve věci Humbel nepoužije na vysokoškolské vzdělávání všeobecně, a proto prakticky umožní vznik další blokové výjimky pro jakékoliv činnosti vykonávané vysokoškolskými vzdělávacími zařízeními financovanými zejména z veřejných prostředků. V tomto ohledu je třeba zdůraznit tři body.
92. Zaprvé je třeba posuzovat každý jednotlivý druh činnosti (a zejména jednotlivý studijní program) za účelem určení, zda má hospodářskou povahu.
93. Zadruhé navrhuji, aby bylo při posuzování hospodářské povahy daného studijního programu věnováno méně pozornosti podrobnostem rozpočtových položek (odkud přesně pocházejí jaké peněžní částky a zda nemůže existovat nějaké smíšené financování ze soukromých i veřejných prostředků). Spíše je třeba se zaměřit na úroveň studia a vzájemnou rovnováhu dotčených zájmů. Čím níže v rámci vzdělávacího systému jdeme (základní a střední vzdělávání), tím více má vzdělávání nehospodářskou a skutečně sociální povahu. To by skutečně plně odůvodňovalo jeho vynětí z pojmu „služby“, zejména pokud je poskytováno bez poplatků a je povinné pro každého.
94. Zatřetí a konečně je třeba posuzovat platbu za studijní program a otázku protiplnění. Takové posouzení by však nemělo být prováděno na základě izolovaného hlediska jednotlivého poskytovatele, nýbrž ve větších souvislostech v souladu s obecnou judikaturou k pojmu obvyklé úplaty v kontextu služeb a s přihlédnutím k povaze činnosti a relevantnímu trhu.
95. To na jednu stranu znamená, že (plné hospodářské) náklady nemusí být hrazeny (výlučně a přímo) zákazníkem. Obdobně jako v případě judikatury ke zdravotní péči nebo službám obecně(41) není rozhodující, zda existuje přímá platba, nýbrž zda je poskytováno hospodářské protiplnění za každého jednotlivého účastníka, či nikoliv, a to i když je hrazeno částečně nepřímo a (alespoň do určité míry) odpovídá množství nebo počtu poskytnutých služeb.
96. Na druhou stranu je k takovému posouzení důležité znát rovněž širší povahu „trhu“, a nikoliv pouze konkrétní institucionální nastavení u jednoho poskytovatele služeb. Pokud tedy pro dotčený druh studia existuje živý vnitrostátní, evropský, nebo dokonce globální trh s řadou konkurujících si nabízených studijních programů, je poměrně těžké tvrdit, že poskytováním něčeho, co již nabízí tucty jiných zařízení, naplňuje vysokoškolské vzdělávací zařízení, ať už je součástí vnitrostátního veřejného vzdělávacího systému, či nikoliv, zvláštní a unikátní sociální a kulturní cíl.
97. Dále je třeba uvést dvě závěrečné poznámky.
98. Zaprvé je zřejmé, že to, že některé studijní programy vysokoškolského vzdělávání mohou být službami podle unijního práva (jak by někdo mohl přehánět), neznamená, že je specifičnost vzdělávání okamžitě a nezvratně ztracena. Z profesorů se nestanou poskytovatelé služeb a ze studentů zákazníci, určitě ne na základě unijního práva. Vzdělávání jistě není služba jako jakákoliv jiná. Specifika proto mohou a měla by být zachována podobně jako u jiných zvláštních druhů služeb, jako je zdravotní péče.
99. Zadruhé, nad rámec ideologické roviny, v níž je jednoduše kategoricky odmítáno, že by vysokoškolské vzdělávání mohlo vůbec představovat službu, v praktické rovině zakládá poskytování služeb v některých případech nejen povinnosti na straně poskytovatelů služeb, nýbrž jim rovněž dává práva a zaručuje ochranu. Volný pohyb služeb tedy působí v obou směrech. To může být obzvlášť důležité pro volný pohyb a konkurenci v oblasti vysokoškolského vzdělávání v Evropské unii. Mělo by být v zásadě možné, aby zařízení jednoho členského státu působila na území jiných členských států, pokud si tak přejí, bez ohledu na jejich konkrétní vnitrostátní právní status a financování, které se pravděpodobně budou lišit a budou mít v jiném členském státě omezený význam.
C. Druhá a třetí otázka
100. Ve druhé a třetí otázce se předkládající soud táže na slučitelnost vnitrostátního práva, které zakazuje neakreditovaným vysokoškolským vzdělávacím zařízením udělovat magisterské tituly a umožňuje, aby byly uloženy trestní sankce za porušení tohoto zákazu, se směrnicí o službách.
1. Použitelnost
101. Použije se směrnice o službách na kurz poskytovaný společností UIBS Belgium? Podle Vlámského společenství a belgické vlády, jež se zaměřují na udělení titulu, se z hlediska místní působnosti nepoužije, jelikož subjekt, který uděluje tituly, tedy společnost GES Switzerland, má sídlo ve třetí zemi, a nemůže tedy využít volného pohybu podle unijního práva. Polská vláda se zaměřuje na společnost UIBS Belgium a má za to, že se směrnice nepoužije, protože není dán žádný cizí prvek vzhledem k tomu, že se všechny relevantní skutkové okolnosti omezují na jediný členský stát, a to Belgii (čistě vnitrostátní situace).
102. Podle mého názoru se směrnice o službách na projednávanou věc použije.
103. Argumenty vznesenými Vlámským společenstvím a belgickou vládou jsem se již zabýval(42): určující činností v projednávané věci je výuka poskytovaná společností UIBS Belgium, a nikoliv formální vydávání osvědčení o titulu, které má podle všeho na starosti společnost GES Switzerland. Směrnice o službách se proto použije z hlediska místní působnosti, jelikož UIBS Belgium má sídlo v členském státě(43).
104. Pokud jde o vyjádření polské vlády, Soudní dvůr zaprvé konstatoval, že organizace vysokoškolských kurzů za odměnu je hospodářskou činností, která spadá pod kapitolu Smlouvy, která se týká svobody usazování, je-li taková činnost uskutečňována státním příslušníkem jednoho členského státu v jiném členském státě stále a soustavně z hlavní či vedlejší provozovny v uvedeném jiném členském státě(44). Zadruhé Soudní dvůr rovněž nedávno konstatoval, že ustanovení kapitoly III směrnice o službách, která se týkají svobody usazování pro poskytovatele, se použijí rovněž v situaci, v níž se veškeré relevantní prvky nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu(45).
105. V projednávané věci se tvrdilo, že jsou kurzy poskytovány belgickou společností v Belgii na školách v Antverpách a v Gentu a každá škola si najímá vlastní personál. Proto se s výhradou nezbytných ověření ze strany vnitrostátního soudu jeví, že UIBS Belgium, poskytovatel služeb, vyvíjí trvalou a stálou činnost, tedy je „usazena“, v Belgii(46).
106. Z toho vyplývá, že se kapitola III směrnice o službách použije bez ohledu na to, zda je dotčená situace čistě vnitrostátní, či nikoliv. Diskuze ohledně použitelnosti směrnice o službách na projednávanou věc by zde mohla skončit, jelikož na základě rozsudku ve věci X a Visser nadále není nutné za účelem uplatnění ustanovení směrnice o službách týkajících se svobody usazování identifikovat cizí prvek.
107. Pro úplnost je však třeba poznamenat, že se dotčená situace nejeví být čistě vnitrostátní. Vykazuje některé přeshraniční aspekty, díky nimž by se směrnice o službách skutečně mohla použít. Prvním aspektem je skutečnost, že příjemci služeb jsou z jiného členského státu: studenti, kteří navštěvují kurzy poskytované UIBS Belgium, mohou pocházet z celé EU(47). Druhý aspekt vyplývá ze struktury společnosti. Z písemných vyjádření odpůrců je patrné, že společnost UIBS Belgium má mateřské nebo sesterské společnosti ve formě řady kampusů se sídlem v jiných členských státech a je úzce spojena se společností GES Spain.
2. K věci samé
108. Odpůrci tvrdí, že požadavkem, aby vzdělávací zařízení získalo akreditaci od vlámské vlády, dříve než bude moci udělovat „magisterské“ diplomy, Vlámské společenství porušuje články 9 a 10 směrnice o službách. Akreditační postup pro povolení udělování „magisterských“ diplomů stanovený ve vnitrostátním dekretu podle nich nesplňuje všechna kritéria stanovená v článcích 9 a 10 směrnice o službách.
109. S tím nesouhlasím.
110. Podle čl. 9 odst. 1 směrnice o službách a judikatury Soudního dvora(48) nepodrobí členské státy přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon povolovacímu režimu, ledaže tento režim nediskriminuje dotyčného poskytovatele, je opodstatněn naléhavým důvodem obecného zájmu a je přiměřený.
111. Jak tvrdila Komise, akreditační postup v projednávané věci lze charakterizovat jako povolovací režim ve smyslu čl. 4 odst. 6 směrnice o službách, jelikož poskytování vzdělávacích služeb je podmíněno získáním akreditace vydané příslušnými orgány.
112. I když takový postup nebrání vysokoškolským vzdělávacím zařízením, jako je UIBS Belgium, aby nabízely studijní programy na trhu, omezuje vysokoškolské vzdělávací zařízení v tom, jak toto činí, jelikož požaduje, aby před tím, než uvedená zařízení budou moci udělovat magisterské tituly, získala akreditaci. Akreditační postup proto omezuje svobodu usazování. Pro studenty jsou takové kurzy méně atraktivní, jelikož jejich absolvování nemůže vést k udělení určitého titulu, jako je magisterský titul(49), čímž je poskytovateli služby bráněno ve výkonu jeho činnosti. Význam získání formální kvalifikace, jako je magisterský titul, za účelem získání přístupu k široké škále profesí lze v současnosti těžko rozporovat.
113. Přestože jde o omezení svobody usazování, akreditační postup se nicméně jeví jako zcela odůvodněný a slučitelný s unijním právem.
114. Zaprvé ani jeden z účastníků řízení netvrdil, že jsou akreditační podmínky diskriminační. Podle všeho platí stejně pro jakékoli vysokoškolské vzdělávací zařízení, které si přeje zahájit vzdělávací programy a vydávat magisterské tituly. Státní příslušnost konkrétně zřejmě nehraje žádnou roli. V projednávané věci jde o belgickou společnost (UIBS Belgium), která nezískala akreditaci od příslušných belgických orgánů.
115. Zadruhé je akreditační postup jasně odůvodněn cílem zajistit vysokou úroveň univerzitního vzdělávání, což je legitimní cíl obecného zájmu(50). Je skutečně legitimní podrobit udělování určitých titulů, zejména těch, které jsou považovány za mezinárodně standardizované kvalifikační tituly pro řadu povolání, kvalitativním požadavkům a prověřování za účelem zajištění důvěry v kvalitu udělovaných titulů ze strany potenciálních studentů, jakož i zaměstnanců.
116. Tento legitimní důvod má další, externí rozměr: vysoká úroveň (vzájemné) důvěry je o to důležitější pro volný pohyb a vytvoření Evropského prostoru vysokoškolského vzdělávání. Bakalářské, magisterské a doktorské tituly mají být v rámci Evropy „standardizované“ díky evropskému systému přenosu kreditů (ECTS)(51). Dále vzhledem k tomu, že tituly mají odrážet nabytí určité kvalifikace, je důvěra v tyto tituly důležitá také k zajištění hladkého fungování vzájemného uznávání odborných kvalifikací v Evropské unii(52).
117. Zatřetí a v poslední řadě se akreditační postup jeví být nezbytný a vhodný k dosažení výše uvedených cílů. Pomineme-li některé zvláštní přístupy(53), nevidím jiný méně omezující způsob, jak zajistit kvalitu určitých titulů, než zákaz udělování magisterských titulů neakreditovanými zařízeními, která nebyla ohodnocena a jejichž kvalitu výuky nebylo možné zjistit(54).
118. Přestože nakonec samozřejmě musí věc posoudit předkládající soud s plnou znalostí všech souvisejících skutkových okolností, z výše uvedeného vyplývá, že se dotčený akreditační postup – a jeho logický důsledek v podobě zákazu udělování titulů bez takové akreditace – jeví být slučitelný s podmínkami stanovenými v čl. 9 odst. 1 směrnice o službách.
119. Z výše uvedeného vyplývá, že druhou otázku je třeba zodpovědět následovně: směrnici 2006/123 je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání vnitrostátnímu ustanovení, podle kterého je neakreditovaným vzdělávacím zařízením všeobecně zakázáno používat na diplomech, které vydávají, označení „magistr“, pokud akreditační postup splňuje podmínky stanovené v čl. 9 odst. 1 uvedené směrnice.
3. Vnitrostátní trestní ustanovení
120. Třetí otázka se konkrétně vztahuje k trestněprávnímu ustanovení, které postihuje porušení povinnosti neakreditovaných zařízení neudělovat magisterské tituly. Odpůrci tvrdí, že toto ustanovení nesplňuje test proporcionality.
121. Podle Vlámského společenství a belgické vlády je tato otázka, která byla předkládajícím soudem formulována s ohledem na články 9 odst. 1 písm. c) a 10 odst. 2 písm. c) směrnice o službách, nepřípustná. Je tomu tak údajně proto, že se tato ustanovení vztahují k samotnému povolovacímu režimu na rozdíl od sankcí za neexistenci povolení nebo za jeho nedodržení.
122. Z důvodů, které jsem uvedl výše v mých úvodních poznámkách(55), jsem toho názoru, že tato otázka je přípustná. Zákaz udělování titulů neakreditovanými zařízeními a prostřednictvím uvedeného ustanovení také samotný akreditační postup a případné následné sankce za nedodržení tohoto zákazu jsou všechno prvky použitelné právní normy. Je tedy třeba konstatovat, že třetí otázka je přípustná.
123. Jsem toho názoru, že směrnice o službách dotčenému trestněprávnímu ustanovení nebrání.
124. Z článku 1 odst. 5 směrnice o službách a z ustálené judikatury(56) vyplývá, že přestože se směrnice nedotýká pravidel trestního práva členských států, členské státy nemohou omezovat volný pohyb služeb použitím trestněprávních ustanovení, která konkrétně upravují nebo ovlivňují přístup ke službě nebo její výkon obcházením pravidel stanovených ve směrnici. Pokud konkrétně vnitrostátní ustanovení předvídá sankce, musí být tyto sankce nezbytné a přiměřené závažnosti činu(57).
125. Již bylo uvedeno, že je akreditační postup slučitelný se směrnicí o službách. Členský stát proto může legálně stanovit (trestněprávní) sankce za nedodržování povolovacího režimu.
126. Jinou otázkou je, zda jsou samy tyto sankce přiměřené. To musí v konečném důsledku opět posoudit předkládající soud. Pro mě je nicméně velmi obtížné pochopit, jak by mohly být obecné sankce stanovené v belgickém právu k postihu protiprávního udělování titulů (nejvýše 3 měsíce odnětí svobody a peněžitý trest 500 eur), následně upravené a zmírněné s ohledem na okolnosti jednotlivého případu, jak tomu zřejmě bylo v projednávané věci, považovány za nepřiměřené.
127. Z těchto důvodů navrhuji, aby třetí otázka byla zodpovězena následovně: směrnici 2006/123 je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání použití trestněprávního ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které bylo přijato za účelem postihu udělování titulů neakreditovanými zařízeními, za podmínky, že takové sankce jsou přiměřené.
D. První otázka
128. Svou první otázkou se předkládající soud ptá na slučitelnost zákazu stanoveného vnitrostátním právem, aby neakreditované vysokoškolské orgány udělovaly tituly, se směrnicí o nekalých obchodních praktikách.
129. Než přistoupím k podstatě otázky, budu se nejprve zabývat otázkou působnosti uvedené směrnice. Podle mého názoru se směrnice o nekalých obchodních praktikách na projednávanou věc použije. Jejích ustanovení se však lze ve skutečnosti dovolávat za účelem odůvodnění spíše než napadení opatření přijatých vnitrostátními orgány.
1. Oblast působnosti
130. Podle belgické vlády se směrnice o nekalých obchodních praktikách na vzdělávání nepoužije. Ochrana kvality titulů není „obchodní praktika“, jelikož Vlámské společenství není „obchodník“ ve smyslu uvedené směrnice. Směrnice o nekalých obchodních praktikách se podle ní nelze dovolávat za účelem ochrany svobody podnikání před zásahy členských států, ale spíše proti vlastním nekalým obchodním praktikám odpůrců.
131. Norská vláda a Komise také tvrdí, že se směrnice o službách nepoužije na projednávanou věc, avšak z jiného důvodu. Článek 1 směrnice o nekalých obchodních praktikách stanoví, že se vztahuje na ty vnitrostátní předpisy, jejichž hlavním cílem je ochrana ekonomických zájmů spotřebitelů. Vzhledem k tomu, že obecným cílem relevantních vnitrostátních předpisů v projednávané věci je zajištění cíle veřejného významu, a to ochrany kvality vysokoškolského vzdělávání a zachování stávající důvěry v to, že určité tituly odrážejí vysokou kvalitu, nespadají podle nich do oblasti působnosti směrnice o nekalých obchodních praktikách. Norská vláda konkrétně tvrdí, že i když je cílem těchto pravidel potažmo ochrana ekonomických zájmů studentů, stejně se na ně uvedená směrnice nepoužije.
132. Rozumím intelektuálním rozpakům (a částečně je sdílím), které třebaže z různých důvodů zřejmě vedly belgickou vládu, norskou vládu a Komisi k tomu, že odmítají použitelnost směrnice o nekalých obchodních praktikách na projednávanou věc. Na první pohled může skutečně působit nezvykle konstatování, že vnitrostátní opatření v oblasti vzdělávání, na které lze nahlížet tak, že především sleduje cíl obecného zájmu (a to kvalitu vzdělávání prostřednictvím akreditačního postupu), spadá do oblasti působnosti směrnice o nekalých obchodních praktikách.
133. Nicméně s ohledem na širokou oblast působnosti směrnice o nekalých obchodních praktikách, jasně vymezenou v jejích ustanoveních vykládaných ve světle současné judikatury Soudního dvora, není možné dospět k jinému závěru.
134. Zaprvé a v odpověď belgické vládě, vysokoškolské studijní programy mohou být službou podle unijního práva, jak již bylo uvedeno výše(58). Pokud může mít vzdělávání hospodářský rozměr pro účely svobody usazování nebo volného pohybu služeb, bylo by poměrně těžké dospět k závěru, že tomu tak najednou není pro účely použití jiného předpisu unijního sekundárního práva (navíc ve vztahu k témuž studijnímu programu v rámci jedné věci). Bylo by poněkud nekonzistentní zároveň konstatovat, že se směrnice o službách použije, kdežto směrnice o nekalých obchodních praktikách se na základě obdobné premisy nepoužije(59).
135. Zadruhé podle ustálené judikatury se obchodníci mohou vůči členským státům dovolávat směrnice o nekalých obchodních praktikách. Soudní dvůr skutečně akceptoval extenzivní výklad oblasti působnosti uvedené směrnice. Obchodníci se skutečně mohou dovolávat směrnice, jejímž cílem je přispívat k řádnému fungování vnitřního trhu(60), proti vnitrostátnímu pravidlu, které zakazuje nebo omezuje určité obchodní praktiky(61).
136. Zatřetí, abych odpověděl na argument norské vlády a Komise, pro účely určení, zda se použije směrnice o nekalých obchodních praktikách, není příliš relevantní, co je (údajně) primární zájem sledovaný vnitrostátními právními předpisy na rozdíl od sekundárního nebo jakéhokoliv dalšího zájmu. Podle ustálené judikatury se uvedená směrnice použije také v případě, že jediným (nebo hlavním účelem) dotčeného pravidla není pouze ochrana spotřebitelů, ale také jiné zájmy(62). Směrnice se skutečně použije, pokud se dotčené vnitrostátní právní předpisy dotýkají ochrany spotřebitele, a nikoliv pouze zájmů soutěžitelů(63), i když jejich hlavním cílem ochrana spotřebitele.
137. Jednoduše řečeno, rozhodující je to, že vnitrostátní právní předpisy upravují za jakýmkoli účelem vztahy mezi obchodníky a spotřebiteli. V této souvislosti není podstatné, zda byl primární zájem, který normotvůrce sledoval při přijetí dotčených právních předpisů, „veřejný“ nebo „soukromý. Rozhodující je to, že se úprava dotýká vztahů mezi obchodníky a spotřebiteli, jelikož omezuje určité obchodní praktiky definované uvedenou směrnicí.
138. Musí tomu tak být i ze dvou dalších důvodů. Zaprvé cíle právní úpravy je těžké přesně definovat a snadné přeformulovat. Vysoká kvalita vzdělání je skutečně záležitostí veřejného zájmu. Avšak studenti mají také zájem na vysoké kvalitě vzdělání jakožto spotřebitelé vzdělávacích služeb, tedy v jejich soukromém zájmu, stejně jako zaměstnavatelé a trh práce obecně. Všechny tyto různé zájmy jsou stejně pravděpodobné, pokud jde o zákaz vydávat magisterské titul bez akreditace. To mě přivádí ke druhému důvodu: nakonec by vždy bylo na členském státu, aby sám prohlásil, které z těchto potenciálně možných zájmů si přeje přijetím dotčené úpravy (především) chránit, což je přístup, kterému není Soudní dvůr v řadě jiných oblastí unijního práva příliš nakloněn. Záleží tedy na skutečném cíli a současném dopadu předpisu, a nikoliv na historickém a subjektivně vyjádřeném legislativním záměru(64).
139. Jsem tedy toho názoru, že dotčený vnitrostátní předpis upravuje, i když poněkud nepřímo, způsoby, jakými mohou soukromé podniky nabízející vzdělávací služby propagovat a uvádět na trh své služby vůči potenciálním spotřebitelům. Projednávaná situace proto spadá do oblasti působnosti směrnice o nekalých obchodních praktikách.
2. K věci samé
140. Podle článku 5 směrnice o nekalých obchodních praktikách a s ohledem na definice stanovené v článku 2, jsou zakázány nekalé obchodní praktiky vůči spotřebitelům. To znamená jakoukoliv obchodní komunikaci včetně reklamy a uvedení na trh ze strany obchodníka přímo související s propagací, prodejem nebo dodáním produktu spotřebiteli, která podstatně narušuje nebo může narušit ekonomické chování spotřebitele(65). Podle ustálené judikatury musí být praktiky, na něž se vztahuje směrnice, obchodní povahy, to znamená, že musí vycházet ze strany obchodníka, a dále musí přímo souviset s propagací, prodejem nebo dodáním jejich produktů spotřebiteli(66).
141. V projednávané věci podle všeho není zcela jasné, o jakou konkrétní „obchodní praktiku“ se jedná v projednávané věci. Odpůrci tvrdí, že to, že používali označení „magistr“ v titulech, je nesporně součástí obchodní strategie jejich společností, což stačí k tomu, aby se jednalo o obchodní praktiku, a směrnice se tedy na ně uplatnila. Rovněž jsou toho názoru, že udělování magisterských titulů neoprávněným vzdělávacím zařízením není zahrnuto v seznamu praktik, které může vnitrostátní normotvůrce konkrétně zakázat. Dále zdůrazňují, že nejsou stíháni za porušení zákazu nekalých obchodních praktik. Belgická vláda se zaměřuje na ochranu, kterou vlámské právní předpisy poskytují „magisterskému“ kurzu nebo titulu. Má za to, že se nejedná o „obchodní praktiku“ ve smyslu směrnice, jelikož se oblast působnosti vnitrostátních právních předpisů nepřekrývá s oblastí působnosti směrnice.
142. Podle mého názoru je v projednávané věci „obchodní praktikou“ propagace a nabízení kurzů na základě reklamy, dle které je možné po úspěšném absolvování studijního programu získat „magisterský“ titul nebo osvědčení o kurzu, ze strany odpůrců (jako obchodníků) v rámci jejich obchodní činnosti. Taková praktika podléhá zákazu neakreditovaným zařízením udělovat magisterské tituly stanovenému vlámským parlamentem(67).
143. Role vlámského parlamentu je tedy samozřejmě rolí regulačního veřejného orgánu, ale jistě ne obchodníka ve smyslu směrnice o nekalých obchodních praktikách. Veřejný regulátor (vlámský parlament) je ten, kdo zasahuje do trhu a zakazuje určité druhy obchodních praktik (nabízení magisterských kurzů bez náležité akreditace) ve vztazích mezi obchodníky (UIBS Belgium) a spotřebiteli (potenciální studenti).
144. I přesto nechápu, jak by zákaz takové obchodní praktiky porušoval ustanovení směrnice o nekalých obchodních praktikách. Spíše naopak: podle všeho činí přesně to, co požaduje směrnice. Zákaz má skutečně chránit studenty (spotřebitele) před (nekalou) obchodní praktikou vůči spotřebiteli, která podstatně narušuje nebo je schopná podstatně narušit ekonomické chování studentů tím, že si kvůli ní myslí, že úspěšným absolvování studia organizovaného odpůrci mohou získat magisterský titul.
145. Za okolností projednávané věci je to tedy spíše obchodní praktika respondentů, kterou lze pravděpodobně považovat za nekalou. Jak správně podotkla švédská a norská vláda, takovou praktiku lze považovat za nekalou „za všech okolností“ v souladu s přílohou I směrnice.
146. Podle ustálené judikatury stanoví příloha I směrnice o nekalých obchodních praktikách taxativní výčet 31 obchodních praktik, které jsou na základě čl. 5 odst. 5 směrnice považovány za nekalé „za všech okolností“. Pouze tyto praktiky lze pokládat za nekalé, aniž je třeba provádět hodnocení jednotlivých případů podle ustanovení článků 5 až 9 směrnice(68).
147. Bod 2 přílohy I zahrnuje do obchodních praktik, které jsou za všech okolností považovány za nekalé, „[p]oužívání značky důvěry, značky jakosti nebo rovnocenné značky bez získání potřebného povolení“. Bod 4 mezi takové praktiky rovněž zahrnuje „[t]vrzení, že obchodníku […] nebo produktu bylo uděleno schválení, potvrzení nebo povolení veřejného nebo soukromého subjektu, ačkoli tomu tak není […]“.
148. Na rozdíl od toho, co tvrdí odpůrci, taxativní výčet v této souvislosti znamená konečný výčet obecných a zobecněných situací vyjádřených na přiměřené a logicky vhodné úrovni abstrakce. Bylo by skutečně poněkud absurdní tvrdit, že jelikož v seznamu v příloze I není „bod 32“, který by uváděl „Nabízení zápisu do vysokoškolských studijních programů, které vedou k udělení magisterského titulu, přestože k tomu nebyla získána akreditace od příslušných vnitrostátních orgánů“, je zákaz takové obchodní praktiky, kterou lze jednoznačně podřadit pod jednu z ostatních (abstraktně formulovaných) kategorií, neslučitelný se směrnicí.
149. Lze dodat, že Soudní dvůr v minulosti také vykázal (přiměřenou a nezbytnou) flexibilitu při výkladu kategorií obsažených v příloze I. Soudní dvůr se za účelem určení, zda je třeba konkrétní obchodní praktiku považovat za všech okolností za nekalou, skutečně nedívá pouze na znění, nýbrž také na širší kontext a cíle směrnice o nekalých obchodních praktikách(69).
150. V projednávané věci lze tedy obchodní praktiky odpůrců snadno podřadit pod body 2 a 4 přílohy I. Magisterský titul, tedy titul, který má určité kvality a profesionální souvislosti, lze skutečně považovat za srovnatelný se značkou jakosti. Bod 4, jak vyložil Soudní dvůr, „[se týká] naopak specifických případů, v nichž […] použitelná právní úprava stanoví určité požadavky, zejména co se týče kvality obchodníka nebo jeho výrobků, a v tomto ohledu stanoví režim schválení, potvrzení nebo povolení“(70). Obchodní praktika odpůrců se snadno vejde pod obojí. Taková praktika proto nevyžaduje hodnocení jednotlivých případů a lze ji za všech okolností považovat za nekalou.
151. Navrhuji proto, aby byla první otázka zodpovězena následovně: směrnici 2005/29 je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání ustanovení vnitrostátního práva, podle kterého je za účelem zajištění vysoké úrovně vzdělávání neakreditovaným vzdělávacím zařízením všeobecně zakázáno používat na diplomech, které vydávají, označení „magistr“.
V. Závěry
152. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl otázky položené Hof van beroep te Antwerpen (odvolací soud v Antverpách, Belgie) následovně:
– směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 („směrnice o nekalých obchodních praktikách“), je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání ustanovení vnitrostátního práva, podle kterého je za účelem zajištění vysoké úrovně vzdělávání neakreditovaným vzdělávacím zařízením všeobecně zakázáno používat na diplomech, které vydávají, označení „magistr“;
– směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání vnitrostátnímu ustanovení, podle kterého je neakreditovaným vzdělávacím zařízením všeobecně zakázáno používat na diplomech, které vydávají, označení „magistr“, pokud akreditační postup splňuje podmínky stanovené v čl. 9 odst. 1 uvedené směrnice. Nebrání ani použití trestněprávního ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, které bylo přijato za účelem postihu udělování titulů neakreditovanými zařízeními, za podmínky, že takové sankce jsou přiměřené.