ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 16ης Ιανουαρίου 2020 (1)
Υπόθεση C‑15/19
A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA
κατά
Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri.
[αίτηση του Corte suprema di cassazione (Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Ιταλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Απόβλητα – Οδηγία 1999/31 – Χώροι υγειονομικής ταφής – Δαπάνες των χώρων υγειονομικής ταφής αποβλήτων – Υφιστάμενοι χώροι υγειονομικής ταφής – Διαχρονική εφαρμογή της οδηγίας – Μεταβολή του ύψους των τελών διάθεσης που είχαν αρχικώς προβλεφθεί στη σύμβαση – Αρχή της μη αναδρομικότητας – Ασφάλεια δικαίου – Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – Αναλογικότητα»
I. Εισαγωγή
1. Κατά τη νομοθεσία για τα απόβλητα, ο αρχικός κάτοχος των αποβλήτων οφείλει καταρχήν να φέρει το κόστος διαχείρισής τους. Συνάγεται, όμως, εξ αυτού ότι ο φορέας εκμετάλλευσης χώρου υγειονομικής ταφής μπορεί να ζητήσει εκ των υστέρων την καταβολή πρόσθετων τελών από επιχείρηση η οποία παρέδωσε στο παρελθόν απόβλητα προς απόθεση, όταν το κόστος λειτουργίας του χώρου ταφής έχει αυξηθεί συνεπεία της έκδοσης της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής (2);
2. Το ως άνω ερώτημα τίθεται στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, διότι η εκδοθείσα το 1999 οδηγία περί υγειονομικής ταφής προβλέπει περίοδο μετέπειτα μέριμνας τουλάχιστον τριάντα ετών μετά την παύση της λειτουργίας χώρου υγειονομικής ταφής, ενώ προηγουμένως, για έναν τέτοιο χώρο, το εθνικό δίκαιο προέβλεπε μετέπειτα μέριμνα μόνο για περίοδο δέκα ετών.
3. Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει να εξεταστούν οι σχετικές διατάξεις της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής υπό το πρίσμα των αρχών της μη αναδρομικότητας, της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας.
II. Νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία περί υγειονομικής ταφής
4. Οι αιτιολογικές σκέψεις 25 και 26 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής παρέχουν διευκρινίσεις ως προς τη διαχρονική εφαρμογή της οδηγίας αυτής:
«(25) […] οι χώροι υγειονομικής ταφής που έχουν παύσει να λειτουργούν πριν από την ημερομηνία ενσωμάτωσης της παρούσας οδηγίας στο εθνικό δίκαιο δεν εμπίπτουν στις διατάξεις της περί διαδικασίας παύσεως λειτουργίας·
(26) […] πρέπει να ρυθμιστούν οι μελλοντικοί όροι λειτουργίας των υφιστάμενων χώρων υγειονομικής ταφής προκειμένου να ληφθούν, εντός καθορισμένης προθεσμίας, τα μέτρα για την προσαρμογή τους στην παρούσα οδηγία βάσει σχεδίου προετοιμασίας του χώρου».
5. Η αιτιολογική σκέψη 29 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής αναφέρεται στο κόστος της μετέπειτα μέριμνας:
«[Θ]α πρέπει να ληφθούν μέτρα ώστε να εξασφαλίζεται ότι η τιμή που χρεώνεται για τη διάθεση αποβλήτων με τη μέθοδο της υγειονομικής ταφής καλύπτει όλες τις δαπάνες οργάνωσης και λειτουργίας της εγκατάστασης, συμπεριλαμβανομένης κατά το δυνατόν της χρηματοοικονομικής ή άλλης ισοδύναμης εγγύησης την οποία πρέπει να παρέχει ο φορέας εκμετάλλευσης, και του εκτιμώμενου κόστους παύσης λειτουργίας και της απαιτούμενης μετέπειτα διαχείρισης.»
6. Η έκδοση άδειας λειτουργίας χώρου υγειονομικής ταφής ρυθμίζεται από το άρθρο 8, στοιχείο αʹ, της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής:
«[Η] αρμόδια αρχή εκδίδει άδεια λειτουργίας χώρου ταφής μόνον εφόσον πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
[…]
iv) πριν από την έναρξη των εργασιών απόθεσης, ο αιτών θα έχει παράσχει ή θα παράσχει επαρκή εχέγγυα, υπό μορφή χρηματοοικονομικής ή άλλης ισοδύναμης εγγύησης με τρόπο που ορίζουν τα κράτη μέλη, ώστε να εξασφαλίζονται η εκπλήρωση των υποχρεώσεων (συμπεριλαμβανομένων των σχετικών με τη μέριμνα έπειτα από την παύση λειτουργίας) που απορρέουν από την άδεια που εκδίδεται δυνάμει της παρούσας οδηγίας καθώς και η τήρηση των διαδικασιών παύσης λειτουργίας που επιβάλλει το άρθρο 13. Η εγγύηση ή το ισοδύναμό της ι[σ]χύει επί όσο χρόνο απαιτείται για τη συντήρηση και τη μετέπειτα μέριμνα του χώρου σύμφωνα με το άρθρο 13 στοιχείο δ). […]»
7. Το άρθρο 10 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής αφορά τις δαπάνες ταφής των αποβλήτων:
«Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι όλες οι δαπάνες κατασκευής και λειτουργίας ενός χώρου υγειονομικής ταφής αποβλήτων, στις οποίες περιλαμβάνεται, στο μέτρο του δυνατού, το κόστος της χρηματοοικονομικής ή ισοδύναμης εγγύησης που αναφέρεται στο άρθρο 8 στοιχείο α) σημείο iv), καθώς και το κατ’ εκτίμηση κόστος της παύσης λειτουργίας του χώρου και της μετέπειτα φροντίδας για το χώρο αυτό για χρονική περίοδο τουλάχιστον τριάντα ετών, καλύπτονται από την τιμή που χρεώνει ο φορέας εκμετάλλευσης για τη διάθεση οποιουδήποτε τύπου αποβλήτων στον εν λόγω χώρο. […]»
8. Η διαδικασία παύσης της λειτουργίας και μετέπειτα φροντίδας αποτελεί αντικείμενο του άρθρου 13 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα, σύμφωνα με την άδεια, εφόσον χρειαστεί ώστε:
α) […]
β) ο χώρος ταφής ή το μέρος αυτού μπορεί να θεωρείται οριστικά κλειστός μόνον αφού η αρμόδια αρχή έχει διενεργήσει τελική επιτόπια επιθεώρηση, έχει αξιολογήσει όλες τις εκθέσεις που έχει υποβάλει ο φορέας και του έχει κοινοποιήσει την έγκριση της παύσης της λειτουργίας. Αυτό σε καμία περίπτωση δεν περιορίζει την ευθύνη του φορέα εκμετάλλευσης βάσει των όρων χορήγησης της άδειας·
γ) μετά την οριστική παύση λειτουργίας του χώρου ταφής, ο φορέας εκμετάλλευσής του είναι υπεύθυνος για τη συντήρηση, την παρακολούθηση και τον έλεγχό του κατά τη φάση της μετέπειτα μέριμνας καθόσον χρόνο μπορεί να ζητήσει η αρμόδια αρχή, λαμβάνοντας υπόψη το χρονικό διάστημα κατά το οποίο ο χώρος μπορεί να ενέχει κινδύνους.
Ο φορέας εκμετάλλευσης γνωστοποιεί στην αρμόδια αρχή τις τυχόν σοβαρές αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον που διαπιστώνονται κατά τον έλεγχο και συμμορφώνεται με την απόφασή της για το είδος και το χρονοδιάγραμμα των ληπτέων επανορθωτικών μέτρων·
δ) εφόσον η αρμόδια αρχή θεωρεί ότι ο χώρος ταφής ενδέχεται να ενέχει κινδύνους για το περιβάλλον (με την επιφύλαξη τυχόν κοινοτικής ή εθνικής νομοθεσίας σε ό,τι αφορά την ευθύνη του κατόχου των αποβλήτων), ο φορέας εκμετάλλευσής του είναι υπεύθυνος για την παρακολούθηση και την ανάλυση των αερίων και των στραγγισμάτων του καθώς και των υπογείων υδάτων στα πέριξ του χώρου σύμφωνα με το παράρτημα III.»
9. Η εφαρμογή της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής όσον αφορά τους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής διέπεται από το άρθρο 14 της εν λόγω οδηγίας:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα για να διασφαλίζουν ότι η συνέχιση της λειτουργίας χώρων υγειονομικής ταφής για τους οποίους έχει χορηγηθεί άδεια ή οι οποίοι λειτουργούν ήδη κατά το χρόνο ενσωμάτωσης της παρούσας οδηγίας στο εθνικό δίκαιο επιτρέπεται μόνον εφόσον ληφθούν τα παρακάτω μέτρα το ταχύτερο δυνατόν και το αργότερο εντός οκτώ ετών μετά την ημερομηνία που ορίζεται στο άρθρο 18 παράγραφος 1:
α) εντός ενός έτους μετά [τις 16 Ιουλίου 2001], ο φορέας εκμετάλλευσης χώρου ταφής καταρτίζει και υποβάλλει προς έγκριση στην αρμόδια αρχή σχέδιο διευθέτησης του χώρου, το οποίο περιλαμβάνει τα στοιχεία που αναφέρονται στο άρθρο 8 καθώς και όλα τα επανορθωτικά μέτρα τα οποία κρίνει ότι θα απαιτηθούν προκειμένου να συμμορφωθεί προς τις απαιτήσεις του παραρτήματος I παράγραφος 4 της παρούσας οδηγίας, εξαιρουμένων των απαιτήσεων του παραρτήματος I σημείο 1·
β) μετά την υποβολή του σχεδίου διευθέτησης, οι αρμόδιες αρχές λαμβάνουν οριστική απόφαση σχετικά με τη συνέχιση της λειτουργίας βάσει του εν λόγω σχεδίου και της παρούσας οδηγίας. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την παύση της λειτουργίας το συντομότερο δυνατόν, βάσει του άρθρου 7 στοιχείο στ) και του άρθρου 13, των χώρων ταφής που δεν έχουν λάβει, σύμφωνα με το άρθρο 8, άδεια συνέχισης της λειτουργίας·
γ) βάσει του εγκεκριμένου σχεδίου διευθέτησης του χώρου, οι αρμόδιες αρχές χορηγούν άδεια για την εκτέλεση των αναγκαίων έργων και καθορίζουν μεταβατική περίοδο για την ολοκλήρωση του σχεδίου. Όλοι ανεξαιρέτως οι υφιστάμενοι χώροι υγειονομικής ταφής αποβλήτων τηρούν τις απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας, εξαιρουμένων των απαιτήσεων του παραρτήματος I σημείο 1, εντός οκτώ ετών μετά [τις 16 Ιουλίου 2001].»
2. Η οδηγία περί αποβλήτων
10. Κατά τον χρόνο έκδοσης της επίμαχης διαιτητικής απόφασης, οι βασικές διατάξεις της νομοθεσίας της Ένωσης για τα απόβλητα περιέχονταν στην οδηγία του 2008 περί αποβλήτων (3), ωστόσο ανάλογες διατάξεις περιλαμβάνονταν και στις προϊσχύσασες οδηγίες (4).
11. Στο άρθρο 13 της ισχύουσας οδηγίας περί αποβλήτων καθιερώνεται η προβλεπόμενη προηγουμένως στο άρθρο 4 θεμελιώδης υποχρέωση προστασίας όσον αφορά τη διαχείριση των αποβλήτων:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι η διαχείριση των αποβλήτων πραγματοποιείται χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον […]»
12. Το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας περί αποβλήτων καθιερώνει την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», η οποία προηγουμένως προβλεπόταν στο άρθρο 11 και, εν συνεχεία, στο άρθρο 15:
«Σύμφωνα με την αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει”, το κόστος διαχείρισης των αποβλήτων βαρύνει τον αρχικό παραγωγό αποβλήτων, τον τρέχοντα ή τους προηγούμενους κατόχους αποβλήτων.»
2. Το ιταλικό νομοθετικό διάταγμα 36/2003
13. Το άρθρο 15, παράγραφος 1, του decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (5) (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 36, της 13ης Ιανουαρίου 2003, σχετικά με τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο της οδηγίας 1999/31/ΕΚ περί υγειονομικής ταφής των αποβλήτων), ρυθμίζει τα τέλη για τους χώρους υγειονομικής ταφής:
«Η τιμή για την απόθεση σε χώρο υγειονομικής ταφής πρέπει να καλύπτει τις δαπάνες κατασκευής και λειτουργίας της εγκατάστασης, το κόστος της χρηματοοικονομικής εγγύησης και το κατ’ εκτίμηση κόστος της παύσης λειτουργίας καθώς και το κόστος της μετέπειτα μέριμνας για χρονική περίοδο που αντιστοιχεί στην οριζόμενη στο άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο i.»
14. Το άρθρο 17, παράγραφος 3, του νομοθετικού διατάγματος ορίζει προθεσμία για την προσαρμογή των υφιστάμενων χώρων υγειονομικής ταφής στις νέες απαιτήσεις:
«Εντός έξι μηνών από την ημερομηνία έναρξης ισχύος του παρόντος διατάγματος, ο κάτοχος της άδειας της παραγράφου 1 ή, κατ’ εντολή του, ο φορέας εκμετάλλευσης του χώρου υγειονομικής ταφής υποβάλλει στην αρμόδια αρχή σχέδιο διευθέτησης του χώρου σύμφωνα με τα κριτήρια του παρόντος διατάγματος, συμπεριλαμβανομένων των χρηματοοικονομικών εγγυήσεων του άρθρου 14.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
15. Μεταξύ της Azienda Municipale Ambiente spa (AMA), επιχείρησης του Δήμου Ρώμης, και του Consorzio Laziale Rifiuti (Consorzio), φορέα εκμετάλλευσης του χώρου υγειονομικής ταφής αποβλήτων Malagrotta, υφίσταται συμφωνία, της 26ης Ιανουαρίου 1996, περί «δημόσιας σύμβασης υπηρεσιών» σχετικά με τη διάθεση αποβλήτων. Η σύμβαση αυτή προβλέπει τη μετέπειτα μέριμνα για περίοδο δέκα ετών από την παύση λειτουργίας του χώρου υγειονομικής ταφής.
16. Αφότου η οδηγία περί υγειονομικής ταφής και το νομοθετικό διάταγμα 36/2003 παρέτειναν την περίοδο μετέπειτα μέριμνας για τον χώρο ταφής Malagrotta σε τουλάχιστον τριάντα έτη, τα καταβλητέα στο μέλλον τέλη αποβλήτων προσαρμόστηκαν στη μεγαλύτερης διάρκειας μετέπειτα μέριμνα.
17. Επιπλέον, με διαιτητική απόφαση της 8ης Φεβρουαρίου 2012, η AMA υποχρεώθηκε να καταβάλει στον Consorzio για το χρονικό διάστημα που προηγήθηκε της προσαρμογής των τελών, λόγω της μεγαλύτερης διάρκειας της μετέπειτα μέριμνας, πρόσθετα τέλη ύψους άνω των 76 εκατομμυρίων ευρώ.
18. Το Corte d’Appello di Roma (εφετείο Ρώμης, Ιταλία) επικύρωσε τη διαιτητική απόφαση. Η AMA άσκησε αναίρεση κατά της εν λόγω δικαστικής απόφασης ενώπιον του Corte suprema di cassazione (Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Ιταλία).
19. Η AMA βάλλει κατά του ότι οι νομοθετικές διατάξεις για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής ερμηνεύθηκαν από το εφετείο υπό την έννοια ότι η παράταση της περιόδου μετέπειτα μέριμνας και οι συναφείς δαπάνες αφορούν και τα απόβλητα που είχαν ήδη παραδοθεί σε χώρο υγειονομικής ταφής. Η εφαρμογή των άρθρων 15 και 17 του νομοθετικού διατάγματος 36/2003 και στους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής αντιβαίνει στις αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφάλειας δικαίου, της μη αναδρομικότητας καθώς και στην αρχή της εύλογης κρίσης. Η AMA υποστηρίζει ότι έχει ήδη καταβάλει στον Consorzio, με την πάροδο των ετών, ποσά που υπερβαίνουν κατά πολύ τις υψηλότερες δαπάνες που ζητεί ο τελευταίος. Εξάλλου, τυχόν επικύρωση της υποχρέωσης καταβολής θα έθετε σε κίνδυνο τη χρηματοοικονομική σταθερότητά της.
20. Ως εκ τούτου, το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
1. Είναι σύμφωνη με τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής η ερμηνεία του εφετείου περί αναδρομικής εφαρμογής των άρθρων 15 και 17 του νομοθετικού διατάγματος 36/2003, με τα οποία μεταφέρονται στο εθνικό δίκαιο οι ως άνω διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, με αποτέλεσμα να υπόκεινται άνευ προϋποθέσεων στις επιβαλλόμενες υποχρεώσεις οι υφιστάμενοι χώροι υγειονομικής ταφής που διαθέτουν ήδη άδεια λειτουργίας, ιδίως κατά το μέρος που θεσπίζεται παράταση της περιόδου μετέπειτα μέριμνας από δέκα σε τριάντα έτη;
2. Είναι, ειδικότερα, σύμφωνη –σε σχέση με το κανονιστικό περιεχόμενο των άρθρων 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, τα οποία καλούν τα κράτη μέλη, αντιστοίχως, να “διασφαλίζουν ότι όλες οι δαπάνες κατασκευής και λειτουργίας ενός χώρου υγειονομικής ταφής αποβλήτων, στις οποίες περιλαμβάνεται, στο μέτρο του δυνατού, το κόστος της χρηματοοικονομικής ή ισοδύναμης εγγύησης που αναφέρεται στο άρθρο 8, στοιχείο αʹ, σημείο iv, καθώς και το κατ’ εκτίμηση κόστος της παύσης λειτουργίας του χώρου και της μετέπειτα φροντίδας για τον χώρο αυτό για χρονική περίοδο τουλάχιστον τριάντα ετών, καλύπτονται από την τιμή που χρεώνει ο φορέας εκμετάλλευσης για τη διάθεση οποιουδήποτε τύπου αποβλήτων στον εν λόγω χώρο”, καθώς και να “λαμβάνουν μέτρα για να διασφαλίζουν [τη] συνέχιση της λειτουργίας χώρων υγειονομικής ταφής για τους οποίους έχει χορηγηθεί άδεια ή οι οποίοι λειτουργούν ήδη κατά τον χρόνο ενσωμάτωσης της παρούσας οδηγίας στο εθνικό δίκαιο”– με τα ως άνω άρθρα η ερμηνεία του εφετείου περί εφαρμογής των άρθρων 15 και 17 του νομοθετικού διατάγματος 36/2003 στους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής που διαθέτουν ήδη άδεια λειτουργίας, μολονότι, κατά την εφαρμογή των επιβαλλόμενων υποχρεώσεων, όσον αφορά και τους εν λόγω χώρους υγειονομικής ταφής, το άρθρο 17 περιορίζει τα μέτρα εφαρμογής απλώς στην πρόβλεψη μεταβατικής περιόδου και δεν περιέχει κανένα μέτρο που να σκοπεί στην άμβλυνση των οικονομικών επιπτώσεων της παρατάσεως για τον “κάτοχο”;
3. Είναι, επίσης, σύμφωνη με τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής η ερμηνεία του εφετείου περί εφαρμογής των ως άνω άρθρων 15 και 17 του νομοθετικού διατάγματος 36/2003 στους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής που διαθέτουν ήδη άδεια λειτουργίας επίσης όσον αφορά τις οικονομικές επιβαρύνσεις που απορρέουν από τις επιβαλλόμενες υποχρεώσεις και, ειδικότερα, από την παράταση της περιόδου μετέπειτα μέριμνας από δέκα σε τριάντα έτη, με αποτέλεσμα να βαρύνεται με τις εν λόγω επιβαρύνσεις ο “κάτοχος” και να νομιμοποιείται, ως εκ τούτου, η επί τα χείρω για αυτόν μεταβολή των τιμών που ορίστηκαν με τις συμβάσεις που διέπουν τη δραστηριότητα της διαθέσεως αποβλήτων;
4. Είναι, τέλος, σύμφωνη με τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας η ερμηνεία του εφετείου περί εφαρμογής των ως άνω άρθρων 15 και 17 του νομοθετικού διατάγματος 36/2003 στους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής που διαθέτουν ήδη άδεια λειτουργίας επίσης όσον αφορά τις οικονομικές επιβαρύνσεις που απορρέουν από τις επιβαλλόμενες υποχρεώσεις και, ειδικότερα, από την παράταση της περιόδου μετέπειτα μέριμνας από δέκα σε τριάντα έτη, ερμηνεία βάσει της οποίας κρίθηκε ότι –για τον προσδιορισμό των εν λόγω επιβαρύνσεων– δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη μόνο τα απόβλητα που πρόκειται να παραδοθούν από της ενάρξεως ισχύος των διατάξεων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, αλλά και εκείνα που έχουν ήδη παραδοθεί;
21. Η Azienda Municipale Ambiente, ο Consorzio Laziale Rifiuti και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις. Μόνον, όμως, η AMA και η Επιτροπή έλαβαν μέρος στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 27ης Νοεμβρίου 2019.
IV. Νομική εκτίμηση
22. Προτού εξετάσω τα ερωτήματα που υπέβαλε το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, θα αναφερθώ εν συντομία στο παραδεκτό τους.
1. Επί του παραδεκτού της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως
23. Ο Consorzio φρονεί ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη διότι τα ερωτήματα δεν είναι λυσιτελή για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης. Ειδικότερα, υποστηρίζει ότι τα ερωτήματα αυτά δεν αποτέλεσαν αντικείμενο της κατ’ έφεση δίκης και, επομένως, δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της διαδικασίας ενώπιον του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου.
24. Είναι αληθές ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή μόνον εφόσον τα ερωτήματα που υποβάλλονται στο Δικαστήριο είναι λυσιτελή για την έκδοση απόφασης επί της υπόθεσης της κύριας δίκης.
25. Ωστόσο, κατά πάγια νομολογία, για τα σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ερωτήματα που υποβάλλει το εθνικό δικαστήριο, εντός του πραγματικού και κανονιστικού πλαισίου που αυτό προσδιορίζει με δική του ευθύνη και την ακρίβεια του οποίου δεν οφείλει να ελέγξει το Δικαστήριο, ισχύει τεκμήριο λυσιτέλειας. Το Δικαστήριο μπορεί να απορρίψει αίτηση προδικαστικής αποφάσεως που έχει υποβάλει εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή επίσης όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του υποβλήθηκαν (6).
26. Επομένως, δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξακριβώσει αν, βάσει του ιταλικού δικονομικού δικαίου, τα προδικαστικά ερωτήματα είναι λυσιτελή για την έκδοση απόφασης επί της υπόθεσης της κύριας δίκης.
27. Υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, αντιθέτως, η λυσιτέλειά τους είναι προφανής. Συγκεκριμένα, η αξίωση του Consorzio στηρίζεται στο γεγονός ότι τουλάχιστον το διαιτητικό δικαστήριο έκρινε ότι, βάσει της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, η ευθύνη της AMA όσον αφορά τη μετέπειτα μέριμνα για τον χώρο υγειονομικής ταφής Malagrotta επεκτάθηκε από τα δέκα στα τριάντα έτη.
28. Συνεπώς, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή.
2. Επί των ερωτημάτων του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου
29. Το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής αντιτίθενται σε ερμηνεία των ιταλικών διατάξεων μεταφοράς των ως άνω άρθρων στο εθνικό δίκαιο κατά την οποία οι φορείς εκμετάλλευσης χώρων υγειονομικής ταφής μπορούν, λόγω της παράτασης της περιόδου μετέπειτα μέριμνας για τους χώρους αυτούς από τα δέκα στα τριάντα έτη, να ζητήσουν εκ των υστέρων την καταβολή πρόσθετων τελών από τους κατόχους αποβλήτων οι οποίοι παρέδωσαν απόβλητα στο παρελθόν.
30. Ειδικότερα, το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο διερωτάται αν η εφαρμογή της υποχρέωσης μετέπειτα μέριμνας για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα είναι σύμφωνη με τις αρχές της μη αναδρομικότητας, της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας και, ως εκ τούτου, απευθύνει τέσσερα ερωτήματα στο Δικαστήριο.
31. Με το πρώτο ερώτημα ζητεί να διευκρινιστεί αν οι υφιστάμενοι χώροι υγειονομικής ταφής οι οποίοι διαθέτουν ήδη άδεια λειτουργίας υπόκεινται άνευ προϋποθέσεων στις υποχρεώσεις που επιβάλλουν τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, ιδίως καθόσον προβλέπεται η παράταση της περιόδου μετέπειτα μέριμνας από τα δέκα στα τριάντα έτη. Στο ίδιο πνεύμα κινείται το τέταρτο ερώτημα, το οποίο αφορά το ζήτημα αν η παρατεταμένη περίοδος μετέπειτα μέριμνας εφαρμόζεται και στα απόβλητα που παραδόθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος των διατάξεων μεταφοράς των ως άνω άρθρων στο εθνικό δίκαιο. Θα εξετάσω αρχικά τα δύο αυτά ερωτήματα, καθόσον αφορούν τον φορέα εκμετάλλευσης χώρου υγειονομικής ταφής.
32. Καθόσον το τέταρτο ερώτημα αφορά, αντιθέτως, τον κάτοχο αποβλήτων, θα το εξετάσω από κοινού με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα σε σχέση με το ζήτημα αν η οδηγία περί υγειονομικής ταφής απαιτεί να καταβάλλονται εκ των υστέρων πρόσθετα τέλη για την απόθεση αποβλήτων. Συγκεκριμένα, το δεύτερο ερώτημα αφορά το ζήτημα αν η Ιταλία όφειλε να προβλέψει ρυθμίσεις ώστε οι απαιτήσεις εκ των υστέρων καταβολής πρόσθετων τελών να περιοριστούν μόνο στους προηγούμενους κατόχους αποβλήτων. Αντικείμενο δε του τρίτου ερωτήματος είναι οι συνέπειες που έχει η μεταφορά στο εθνικό δίκαιο των άρθρων 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής επί υφιστάμενων συμφωνιών μεταξύ του φορέα εκμετάλλευσης χώρου υγειονομικής ταφής και προηγούμενων κατόχων αποβλήτων.
1. Επί της εφαρμογής της υποχρέωσης μετέπειτα μέριμνας στους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής και στα ήδη παραδοθέντα απόβλητα
33. Το πρώτο και το τέταρτο ερώτημα αφορούν την εφαρμογή της υποχρέωσης μετέπειτα μέριμνας σε υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής οι οποίοι ήταν ήδη εν λειτουργία κατά την έναρξη εφαρμογής της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής.
1) Επί της υποχρέωσης μετέπειτα μέριμνας για υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής
34. Η εφαρμογή της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής στους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής ρυθμίζεται στο άρθρο 14. Κατά το άρθρο αυτό, τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα για να διασφαλίζουν ότι η συνέχιση της λειτουργίας χώρων υγειονομικής ταφής για τους οποίους έχει χορηγηθεί άδεια ή οι οποίοι λειτουργούν ήδη κατά τον χρόνο ενσωμάτωσης της εν λόγω οδηγίας στο εθνικό δίκαιο (16 Ιουλίου 2001) επιτρέπεται μόνον εφόσον ληφθούν ορισμένα μέτρα το αργότερο εντός οκτώ ετών (έως τις 16 Ιουλίου 2009).
35. Το άρθρο 14, στοιχείο βʹ, της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής παρέχει στα κράτη μέλη, όσον αφορά τους εν λόγω υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής, τη δυνατότητα να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με δύο τρόπους. Είτε επιτρέποντας τη συνέχιση της λειτουργίας σύμφωνα με την οδηγία περί υγειονομικής ταφής είτε λαμβάνοντας τα αναγκαία μέτρα για την παύση της λειτουργίας το συντομότερο δυνατόν, βάσει του άρθρου 7, στοιχείο στʹ, και του άρθρου 13, των χώρων ταφής που δεν έχουν λάβει άδεια συνέχισης της λειτουργίας (7).
36. Σε περίπτωση που, όπως φαίνεται να συμβαίνει εν προκειμένω (8), η άδεια λειτουργίας δόθηκε μετά τις 16 Ιουλίου 2009, ο υφιστάμενος χώρος υγειονομικής ταφής πρέπει, κατά το άρθρο 14, στοιχείο γʹ, της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, να πληροί, το αργότερο κατά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, τις απαιτήσεις της οδηγίας, εξαιρουμένων των απαιτήσεων του παραρτήματος I, σημείο 1. Οι τελευταίες αυτές απαιτήσεις αφορούν τη θέση του χώρου ταφής και, επομένως, δεν ασκούν επιρροή εν προκειμένω.
37. Αντιθέτως, οι υποχρεώσεις μετέπειτα μέριμνας είναι, βάσει του άρθρου 13, στοιχείο γʹ, της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, πλήρως εφαρμοστέες το αργότερο μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Μετά το σημείο αυτό, ο φορέας εκμετάλλευσης έχει την υποχρέωση της μετέπειτα μέριμνας για όσο χρόνο ζητήσει η αρμόδια αρχή, λαμβάνοντας υπόψη το χρονικό διάστημα κατά το οποίο ο χώρος ταφής μπορεί να ενέχει κινδύνους. Κατά το άρθρο 8, στοιχείο αʹ, σημείο iv, ο εν λόγω φορέας πρέπει, έως τη λήξη της περιόδου μετέπειτα μέριμνας, να παράσχει εγγύηση για τις δαπάνες.
38. Ωστόσο, οι υποχρεώσεις μετέπειτα μέριμνας που έχει ο φορέας εκμετάλλευσης ισχύουν και όταν ο χώρος ταφής δεν εξακολουθεί να λειτουργεί, αλλά έπαυσε να λειτουργεί πριν από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Πράγματι, και στην περίπτωση αυτή, το άρθρο 14, στοιχείο βʹ, της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής παραπέμπει στο άρθρο 13.
39. Επομένως, από το ίδιο το γράμμα της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής προκύπτει σαφώς ότι οι φορείς εκμετάλλευσης των χώρων υγειονομικής ταφής που λειτουργούσαν κατά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, δηλαδή στις 16 Ιουλίου 2001, υπέχουν υποχρέωση μετέπειτα μέριμνας έως ότου ο χώρος ταφής δεν ενέχει πλέον κινδύνους. Όπως διευκρινίζει η αιτιολογική σκέψη 25, μόνον ως προς τους χώρους ταφής που είχαν ήδη παύσει να λειτουργούν κατά το χρονικό αυτό σημείο δεν ισχύει η ανωτέρω υποχρέωση.
2) Επί της επέκτασης της υποχρέωσης μετέπειτα μέριμνας στα παλαιά απόβλητα
40. Στο πλαίσιο της υποχρέωσης μετέπειτα μέριμνας δεν γίνεται ρητή διάκριση μεταξύ των αποβλήτων που παραδόθηκαν και αποθηκεύθηκαν πριν ή μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο. Ως εκ τούτου, όπως υποδηλώνει το τέταρτο ερώτημα, πρέπει να διευκρινιστεί αν η υποχρέωση αυτή, υπό το πρίσμα των αρχών της μη αναδρομικότητας και της ασφάλειας δικαίου, καλύπτει αποκλειστικά τα απόβλητα τα οποία παραδόθηκαν και αποθηκεύθηκαν σε μεταγενέστερο χρόνο.
41. Όπως, όμως, εκθέτει παραστατικά ο Consorzio με το παράδειγμα του χώρου υγειονομικής ταφής Malagrotta, είναι μάλλον αδύνατον να εφαρμοστεί μια τέτοια διάκριση στην πράξη, δεδομένου ότι τα παλαιά και τα νέα απόβλητα αναμειγνύονται στον χώρο υγειονομικής ταφής και δημιουργούν από κοινού τους κινδύνους στην αντιμετώπιση των οποίων αποσκοπεί η μετέπειτα μέριμνα. Επομένως, η μετέπειτα μέριμνα πρέπει, κατά κανόνα, να αφορά το σύνολο του χώρου υγειονομικής ταφής.
42. Θα ήταν απλώς δυνατόν να εξαιρεθούν από την υποχρέωση μετέπειτα μέριμνας που επιβάλλει η οδηγία περί υγειονομικής ταφής τα σαφώς οριοθετημένα τμήματα ενός χώρου ταφής τα οποία δεν λειτουργούσαν πλέον κατά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, εφόσον δεν είναι δυνατή η αλληλεπίδραση μεταξύ των τμημάτων αυτών και των τμημάτων που συνεχίζουν να λειτουργούν.
43. Για τα εν λόγω μη λειτουργούντα τμήματα, όμως, θα ίσχυαν κατά κανόνα τουλάχιστον οι απαιτήσεις των προϊσχυσασών οδηγιών περί αποβλήτων οι οποίες εφαρμόζονταν από το 1977. Συνεπώς, τα κράτη μέλη θα έπρεπε να εξασφαλίζουν ότι δεν τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία ούτε προκαλείται βλάβη στο περιβάλλον (9) και, επιπλέον, θα έπρεπε να τηρείται η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» (10). Πάντως, τα κράτη μέλη διαθέτουν σημαντικό περιθώριο εκτίμησης ως προς τον τρόπο με τον οποίο οργανώνουν την αναγκαία μετέπειτα μέριμνα και την κατανομή του κόστους (11).
44. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν περιέχει στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά τέτοια παλαιά τμήματα. Απεναντίας, ο Consorzio υποστηρίζει ότι τα διάφορα τμήματα συνδέονται στενά μεταξύ τους. Συνεπώς, το Δικαστήριο δεν χρειάζεται να αποφανθεί επί των προϋποθέσεων υπό τις οποίες ορισμένα παλαιότερα τμήματα ενός υφιστάμενου χώρου υγειονομικής ταφής δεν υπόκεινται πλέον στην οδηγία περί υγειονομικής ταφής και μπορεί να λάβει ως δεδομένο ότι η υπόθεση αφορά τη μετέπειτα μέριμνα χώρου ταφής ο οποίος λειτουργούσε κατά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής στο εθνικό δίκαιο.
3) Επί των αρχών της μη αναδρομικότητας, της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας
45. Η AMA και το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο εκφράζουν, ωστόσο, αμφιβολίες ως προς το αν η εφαρμογή της υποχρέωσης μετέπειτα μέριμνας είναι σύμφωνη με τις αρχές της μη αναδρομικότητας, της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας.
46. Οι αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου αποτελούν μέρος της έννομης τάξης της Ένωσης. Επομένως, πρέπει να τηρούνται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, αλλά και από τα κράτη μέλη κατά την άσκηση των εξουσιών που τους απονέμουν οι οδηγίες της Ένωσης (12).
47. Προκειμένου να διασφαλίζεται η τήρηση των αρχών αυτών, οι ουσιαστικοί κανόνες του δικαίου της Ένωσης πρέπει να ερμηνεύονται ως έχοντες εφαρμογή επί καταστάσεων που έχουν ήδη διαμορφωθεί πριν από την έναρξη της ισχύος τους («situations acquises») μόνον εφόσον προκύπτει σαφώς από το γράμμα, τον σκοπό ή την οικονομία τους ότι πρέπει να τους αναγνωριστεί αναδρομική ισχύς (13). Πράγματι, κατά γενικό κανόνα, η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν επιτρέπει να ορίζεται η έναρξη ισχύος πράξης της Ένωσης σε ημερομηνία προγενέστερη της δημοσίευσής της. Μπορεί, κατ’ εξαίρεση μόνο, να συμβεί το αντίθετο, όταν το απαιτεί ο επιδιωκόμενος σκοπός και προστατεύεται δεόντως η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων (14).
48. Πάντως, ένας νέος κανόνας εφαρμόζεται άμεσα στα μελλοντικά αποτελέσματα κατάστασης που δημιουργήθηκε υπό το κράτος παλαιότερου κανόνα (15). Συγκεκριμένα, το πεδίο εφαρμογής της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν μπορεί να διευρυνθεί τόσο ώστε να παρακωλύεται γενικά η εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων επί των μελλοντικών αποτελεσμάτων καταστάσεων που δημιουργήθηκαν σε προγενέστερο χρόνο (16).
49. Η υποχρέωση μετέπειτα μέριμνας για χώρους υγειονομικής ταφής που εξακολουθούσαν να λειτουργούν κατά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής στο εθνικό δίκαιο είναι μια τέτοια περίπτωση εφαρμογής ενός νέου κανόνα στα μελλοντικά αποτελέσματα κατάστασης που δημιουργήθηκε υπό το κράτος παλαιότερου κανόνα.
50. Επιπλέον, η υποχρέωση αυτή δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Η παρακολούθηση των κινδύνων που ενέχει ένας χώρος υγειονομικής ταφής ο οποίος έχει παύσει να λειτουργεί εξυπηρετεί τον σκοπό του υψηλού επιπέδου προστασίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, στο άρθρο 37 του Χάρτη και στο άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Η υποχρέωση μετέπειτα μέριμνας είναι ικανή να συμβάλει στην επίτευξη του σκοπού αυτού, ενώ δεν είναι προφανές κάποιο ηπιότερο μέσο.
51. Τέλος, είναι επίσης εύλογο η ως άνω υποχρέωση να βαρύνει τον φορέα εκμετάλλευσης του χώρου υγειονομικής ταφής. Ο εν λόγω φορέας, με την εκμετάλλευση του χώρου υγειονομικής ταφής, αποσκοπεί στην αποκόμιση εσόδων και, κατά κανόνα, γνωρίζει καλύτερα τον χώρο αυτόν. Εξάλλου, η υποχρέωση μετέπειτα μέριμνας δεν καθιερώθηκε απροσδόκητα με την οδηγία περί υγειονομικής ταφής, αλλά, σε τελική ανάλυση, προέκυπτε ήδη από τις προϊσχύσασες οδηγίες περί αποβλήτων, οι οποίες εφαρμόζονταν από το 1977.
4) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
52. Συνεπώς, στο πρώτο και το τέταρτο ερώτημα, καθόσον αυτό αφορά τον φορέα εκμετάλλευσης του χώρου υγειονομικής ταφής, πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, βάσει των άρθρων 10, 13 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, ο φορέας εκμετάλλευσης χώρου υγειονομικής ταφής αποβλήτων ο οποίος λειτουργούσε κατά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο υποχρεούται να εξασφαλίζει τη μετέπειτα μέριμνα για τουλάχιστον τριάντα έτη μετά την παύση λειτουργίας του χώρου αυτού. Συναφώς, δεν μπορεί, κατά κανόνα, να γίνει διάκριση μεταξύ των αποβλήτων που αποθηκεύθηκαν μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο και των αποβλήτων που είχαν αποθηκευθεί σε προγενέστερο χρόνο.
2. Το κόστος της μετέπειτα μέριμνας
53. Από την υποχρέωση μετέπειτα μέριμνας που υπέχει ο φορέας εκμετάλλευσης χώρου υγειονομικής ταφής πρέπει να διαχωριστεί η ευθύνη για το κόστος της μετέπειτα μέριμνας, στην οποία αναφέρεται το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα καθώς και με το τέταρτο ερώτημα, καθόσον αυτό αφορά την κατάσταση των κατόχων αποβλήτων. Καταρχήν, το κόστος αυτό πρέπει, σύμφωνα με την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», να μετακυλίεται στους κατόχους αποβλήτων οι οποίοι παραδίδουν απόβλητα προς απόθεση στον χώρο υγειονομικής ταφής. Βάση της εν λόγω κατανομής του κόστους είναι το άρθρο 10 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής (σχετικώς υπό α), ωστόσο είναι αμφίβολο αν η κατανομή αυτή ισχύει και για τα απόβλητα που παραδόθηκαν πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής στο εθνικό δίκαιο (σχετικώς υπό β).
1) Κανονιστικό περιεχόμενο του άρθρου 10 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής
54. Όπως προκύπτει και από την αιτιολογική σκέψη 29 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν μέτρα, βάσει του άρθρου 10, ώστε να εξασφαλίζεται ότι η τιμή που χρεώνεται για τη διάθεση αποβλήτων με τη μέθοδο της υγειονομικής ταφής καλύπτει όλες τις δαπάνες οργάνωσης και λειτουργίας της εγκατάστασης (17).
55. Η απαίτηση αυτή αποτελεί έκφραση της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει». Συνεπάγεται ότι, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο στο πλαίσιο των προϊσχυσασών και της ισχύουσας οδηγίας περί αποβλήτων (18), το κόστος της διάθεσης των αποβλήτων πρέπει να βαρύνει τους κατόχους τους (19). Η εφαρμογή της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει» εξυπηρετεί τον σκοπό της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, ο οποίος, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, αυτής, συνίσταται στην ικανοποίηση των απαιτήσεων της οδηγίας περί αποβλήτων, ιδίως δε του άρθρου 4, το οποίο επιβάλλει, μεταξύ άλλων, στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για την προαγωγή της πρόληψης ή της μείωσης της παραγωγής αποβλήτων (20).
56. Οι δαπάνες που μνημονεύονται στο άρθρο 10 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής περιλαμβάνουν ρητώς το κατ’ εκτίμηση κόστος της παύσης λειτουργίας και της μετέπειτα μέριμνας για χρονικό διάστημα τουλάχιστον τριάντα ετών.
57. Βάσει του άρθρου 14, στοιχείο γʹ, της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, η ρύθμιση αυτή έπρεπε, το αργότερο κατά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, να εφαρμοστεί στους υφιστάμενους χώρους ταφής που εξακολουθούσαν να λειτουργούν, διότι από εκείνο το χρονικό σημείο ίσχυαν οι απαιτήσεις της οδηγίας για τους εν λόγω χώρους. Επομένως, από εκείνο το χρονικό σημείο η τιμή για τη διάθεση αποβλήτων σε υφιστάμενους χώρους ταφής έπρεπε να περιλαμβάνει το κόστος της μετέπειτα μέριμνας.
2) Επί της εκ των υστέρων αύξησης των τελών διάθεσης
58. Πάντως, με τις διαπιστώσεις σχετικά με την υποχρέωση μετέπειτα μέριμνας και το ύψος των τελών από το χρονικό σημείο εφαρμογής του άρθρου 10 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής στους υφιστάμενους χώρους ταφής δεν έχει ακόμη κριθεί το ζήτημα αν τα τέλη για προηγούμενα χρονικά διαστήματα μπορούν εκ των υστέρων να αυξηθούν κατά το ύψος του κόστους της μετέπειτα μέριμνας η οποία έχει μεγαλύτερη διάρκεια.
59. Τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής δεν περιέχουν, συναφώς, ρητή ρύθμιση. Απεναντίας, το άρθρο 14, στοιχείο γʹ, ορίζει απλώς ότι οι χώροι υγειονομικής ταφής που εξακολουθούν να λειτουργούν πρέπει να πληρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας έως τη λήξη της μεταβατικής περιόδου.
60. Σε περίπτωση παύσης και όχι συνέχισης της λειτουργίας ενός υφιστάμενου χώρου υγειονομικής ταφής, το άρθρο 14, στοιχείο βʹ, της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής παραπέμπει μόνο στο άρθρο 7, στοιχείο στʹ, και στο άρθρο 13, όχι όμως στο άρθρο 10. Δεν μπορεί, ωστόσο, να γίνει δεκτό ότι η αναγκαία κατ’ άρθρο 13, στοιχείο γʹ, μετέπειτα μέριμνα δύναται καταρχήν, στην περίπτωση των εν λόγω χώρων ταφής, να τερματιστεί νωρίτερα απ’ ό,τι στην περίπτωση των χώρων ταφής που εξακολουθούν να λειτουργούν. Οι αρμόδιες αρχές ενδέχεται να καταλήξουν ακόμη και στο συμπέρασμα ότι ο χώρος ταφής ενέχει κινδύνους για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των τριάντα ετών, με αποτέλεσμα η μετέπειτα μέριμνα να έχει, βάσει του άρθρου 13, στοιχείο γʹ, μεγαλύτερη διάρκεια.
61. Συνεπώς, αντιθέτως προς την άποψη της Επιτροπής, οι διατάξεις της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής δεν προβλέπουν ρητώς ότι οι κάτοχοι αποβλήτων που παρέδωσαν στο παρελθόν απόβλητα σε χώρο υγειονομικής ταφής, αλλά κατέβαλαν προς τούτο τίμημα το οποίο δεν επαρκεί για την κάλυψη του εκτιμώμενου κόστους της μετέπειτα μέριμνας για τουλάχιστον τριάντα έτη, πρέπει εκ των υστέρων να καταβάλουν πρόσθετο τίμημα προκειμένου να καλυφθεί το έλλειμμα.
62. Εντούτοις, η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» συνηγορεί υπέρ του να επιβαρύνονται οι ως άνω κάτοχοι αποβλήτων και με τις πρόσθετες αυτές δαπάνες. Η εν λόγω αρχή δεν μνημονεύεται μεν ρητώς στο πλαίσιο του άρθρου 10 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, ωστόσο αποτελεί, κατά το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, θεμελιώδη αρχή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της Ένωσης και, ως εκ τούτου, πρέπει απαραιτήτως να λαμβάνεται υπόψη κατά την ερμηνεία της.
63. Επιπλέον, ήδη πριν από την έκδοση της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, οι προϊσχύσασες οδηγίες περί αποβλήτων προέβλεπαν ότι το κόστος διάθεσης των αποβλήτων βαρύνει, σύμφωνα με την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», τους κατόχους αποβλήτων που παραδίδουν τα απόβλητά τους σε επιχείρηση διάθεσης αποβλήτων (21).
64. Εάν η Ιταλία είχε μεταφέρει ορθώς τις διατάξεις αυτές στο εθνικό δίκαιο και είχε λάβει συγχρόνως τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσει ότι η διάθεση των αποβλήτων γίνεται χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία ή να προκαλείται βλάβη στο περιβάλλον (άρθρο 4 των προϊσχυσασών οδηγιών περί αποβλήτων), τα τέλη για τη διάθεση αποβλήτων θα κάλυπταν επαρκώς, ήδη κατά το παρελθόν, το κόστος της μετέπειτα μέριμνας.
65. Τέλη, αντιθέτως, που αυξήθηκαν εκ των υστέρων θα ανταποκρίνονταν στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» σαφώς σε μικρότερο μόνο βαθμό. Θα αντανακλούσαν, ασφαλώς, την ευθύνη των κατόχων των αποβλήτων για την πρόκλησή τους. Χωρίς τη συμπεριφορά τους τα απόβλητα δεν θα είχαν, εν τέλει, καν δημιουργηθεί. Εντούτοις, η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» δεν θα επιτελούσε πλέον καθοδηγητική λειτουργία, δεδομένου ότι, εκ των υστέρων, οι κάτοχοι αποβλήτων δεν δύνανται πλέον να προσανατολίσουν τη συμπεριφορά τους στο πραγματικό κόστος της διάθεσης αποβλήτων.
66. Οι αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, όμως, είναι καθοριστικής σημασίας. Όπως έχει ήδη επισημανθεί, οι αρχές αυτές απαιτούν να ερμηνεύονται οι ουσιαστικοί κανόνες του δικαίου της Ένωσης ως έχοντες εφαρμογή επί καταστάσεων που έχουν ήδη διαμορφωθεί πριν από την έναρξη της ισχύος τους («situations acquises») μόνον εφόσον προκύπτει σαφώς από το γράμμα, τον σκοπό ή την οικονομία τους ότι πρέπει να τους αναγνωριστεί αναδρομική ισχύς (22).
67. Τυχόν υποχρέωση των κατόχων αποβλήτων να καταβάλουν εκ των υστέρων πρόσθετες δαπάνες διάθεσης αποβλήτων δεν θα ήταν σύμφωνη με τις απαιτήσεις αυτές.
68. Συγκεκριμένα, πρώτον, το γράμμα, ο σκοπός και η οικονομία της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, ιδίως δε των άρθρων 10 και 14, δεν χαρακτηρίζονται από επαρκή σαφήνεια ώστε οι ρυθμίσεις για το κόστος να μπορούν να έχουν αναδρομική ισχύ.
69. Συγχρόνως, δεύτερον, για έναν κάτοχο αποβλήτων ο οποίος παραδίδει απόβλητα σε χώρο υγειονομικής ταφής και καταβάλλει προς τούτο τα ζητούμενα τέλη, η κατάσταση είναι ήδη διαμορφωθείσα. Η κατάστασή του αντιστοιχεί, ως προς τα τέλη αυτά, στην κατάσταση ενός οφειλέτη του οποίου η τελωνειακή οφειλή γεννήθηκε πριν από την έναρξη της ισχύος νέου ουσιαστικού κανόνα (23) και στην κατάσταση ενός λαβόντος ενίσχυση ο οποίος έλαβε την ενίσχυση πριν από την έναρξη της ισχύος νέου κώδικα ενισχύσεων (24).
70. Τούτο βεβαίως δεν αποκλείει το ενδεχόμενο η συμφωνία μεταξύ του Consorzio και της AMA να ρυθμίζει με διαφορετικό τρόπο την κατανομή του κόστους. Ειδικότερα, είναι δυνατόν να προβλέπεται η εκ των υστέρων έγερση αξιώσεων από τον φορέα εκμετάλλευσης σε περίπτωση πρόσθετων δαπανών. Επίσης, δεν θα προκαλούσε έκπληξη το ενδεχόμενο ο Consorzio να εκμεταλλεύεται τον χώρο υγειονομικής ταφής μόνο για την AMA και, κατά συνέπεια, η AMA να εξακολουθεί έμμεσα να είναι κάτοχος των αποβλήτων. Ωστόσο, στις ως άνω περιπτώσεις, δεν θα επρόκειτο για εφαρμογή του άρθρου 10 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, αλλά απλώς για ερμηνεία της συναφθείσας μεταξύ των δύο αυτών μερών σύμβασης, η οποία δεν υπάγεται στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου. Εξάλλου, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν περιέχει στοιχεία που να αφορούν μια τέτοια κατάσταση.
71. Αντιθέτως, στην υπό κρίση περίπτωση, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, εάν τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής ερμηνευθούν με τον ανωτέρω τρόπο, ο φορέας εκμετάλλευσης υφιστάμενου χώρου υγειονομικής ταφής που εξακολουθεί να λειτουργεί ενδέχεται να μην μπορεί να καλύψει το κόστος της μετέπειτα μέριμνας με τα εισπραχθέντα τέλη διάθεσης αποβλήτων. Τέτοιος κίνδυνος υπάρχει ιδίως όταν το εμπλεκόμενο κράτος μέλος έχει μεταφέρει ανεπαρκώς την οδηγία περί αποβλήτων στο εθνικό δίκαιο, με αποτέλεσμα η μετέπειτα μέριμνα να μην έχει ληφθεί επαρκώς υπόψη, σε αρχικό στάδιο, κατά τον υπολογισμό του κόστους διάθεσης αποβλήτων.
72. Η AMA υποστηρίζει μεν ότι ακόμη και η αύξηση των τελών για μελλοντικές παραδόσεις αποβλήτων η οποία πραγματοποιείται μετά τη μεταφορά της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής στο εθνικό δίκαιο επαρκεί για να χρηματοδοτηθεί η μεγαλύτερης διάρκειας μετέπειτα μέριμνα. Ωστόσο, τουλάχιστον τα εθνικά δικαστήρια φαίνεται να εκτιμούν ότι τα πρόσθετα αυτά έσοδα δεν είναι επαρκή. Δεν μπορεί επίσης να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η αγορά των χώρων υγειονομικής ταφής ή η υπολειπόμενη διάρκεια λειτουργίας να μην καθιστά δυνατή την αποκόμιση επαρκών εσόδων μέσω της αύξησης των τελών.
73. Για ένα τέτοιο έλλειμμα, όμως, θα ήταν τουλάχιστον συνυπεύθυνος, μαζί με το κράτος μέλος, ο φορέας εκμετάλλευσης του χώρου υγειονομικής ταφής, καθώς, λόγω του ότι γνωρίζει τον χώρο αυτόν, θα έπρεπε να είναι σε θέση να εκτιμήσει καλύτερα την έκταση της αναγκαίας μετέπειτα μέριμνας. Εάν ορθώς κρίνει ότι, λόγω της κατάστασης του χώρου υγειονομικής ταφής, αρκεί, καταρχήν, μετέπειτα μέριμνα για δέκα μόνον έτη, η μετέπειτα μέριμνα μετά το χρονικό αυτό διάστημα θα πρέπει να συνεπάγεται χαμηλό κόστος. Αντιθέτως, εάν, μετά την πάροδο των δέκα ετών, η κατάσταση του χώρου ταφής εξακολουθεί να απαιτεί υψηλό κόστος για τη μετέπειτα μέριμνα, τούτο σημαίνει ότι ο φορέας εκμετάλλευσης του χώρου δεν ανταποκρίθηκε, κατά τον καθορισμό της διάρκειας της μετέπειτα μέριμνας, στα καθήκοντα επιμέλειας που υπέχει.
3) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
74. Συνεπώς, στο δεύτερο και το τρίτο ερώτημα καθώς και στο τέταρτο ερώτημα, καθόσον αυτό αφορά την κατάσταση των κατόχων αποβλήτων, πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας περί υγειονομικής ταφής, ερμηνευόμενα υπό το πρίσμα των αρχών της μη αναδρομικότητας, της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, δεν δικαιολογούν την είσπραξη πρόσθετων τελών από προηγούμενους κατόχους αποβλήτων οι οποίοι παρέδωσαν απόβλητα σε χώρους υγειονομικής ταφής και κατέβαλαν προς τούτο τα ζητηθέντα τέλη, σε περίπτωση που η διάρκεια της μετέπειτα μέριμνας για τον χώρο υγειονομικής ταφής παρατείνεται εκ των υστέρων και ο εν λόγω παράγοντας πρόσθετου κόστους δεν είχε ακόμη ληφθεί υπόψη κατά τον αρχικό υπολογισμό του τέλους.
V. Πρόταση
75. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως εξής:
1) Βάσει των άρθρων 10, 13 και 14 της οδηγίας 1999/31/ΕΚ περί υγειονομικής ταφής των αποβλήτων, ο φορέας εκμετάλλευσης χώρου υγειονομικής ταφής αποβλήτων ο οποίος λειτουργούσε κατά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο υποχρεούται να εξασφαλίζει τη μετέπειτα μέριμνα για τουλάχιστον τριάντα έτη μετά την παύση λειτουργίας του χώρου αυτού. Συναφώς, δεν μπορεί, κατά κανόνα, να γίνει διάκριση μεταξύ των αποβλήτων που αποθηκεύθηκαν μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο και των αποβλήτων που είχαν αποθηκευθεί σε προγενέστερο χρόνο.
2) Τα άρθρα 10 και 14 της οδηγίας 1999/31, ερμηνευόμενα υπό το πρίσμα των αρχών της μη αναδρομικότητας, της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, δεν δικαιολογούν την είσπραξη πρόσθετων τελών από προηγούμενους κατόχους αποβλήτων οι οποίοι παρέδωσαν απόβλητα σε χώρους υγειονομικής ταφής και κατέβαλαν προς τούτο τα ζητηθέντα τέλη, σε περίπτωση που η διάρκεια της μετέπειτα μέριμνας για τον χώρο υγειονομικής ταφής παρατείνεται εκ των υστέρων και ο εν λόγω παράγοντας πρόσθετου κόστους δεν είχε ακόμη ληφθεί υπόψη κατά τον αρχικό υπολογισμό του τέλους.