ROZSUDEK TRIBUNÁLU (devátého rozšířeného senátu)
26. listopadu 2018(*)
„Žaloba na neplatnost – Institucionální právo – Vystoupení Spojeného království z Unie – Dohoda o podmínkách pro vystoupení – Článek 50 SEU – Rozhodnutí Rady o zmocnění k zahájení jednání se Spojeným královstvím za účelem uzavření uvedené dohody – Občané Spojeného království pobývající v jiném členském státě Unie – Přípravný akt – Akt, který nelze napadnout žalobou – Neexistence bezprostředního dotčení – Nepřípustnost“
Ve věci T‑458/17,
Harry Shindler, s bydlištěm v Porto d’Ascoli (Itálie), a další žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze(1), zastoupení J. Fouchetem, advokátem,
žalobci,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené M. Bauerem a R. Meyerem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh založený na článku 263 SFEU znějící na zrušení rozhodnutí Rady (EU, Euratom) ze dne 22. května 2017 o zmocnění k zahájení jednání se Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska o dohodě o podmínkách jeho vystoupení z Evropské unie (dokument XT 21016/17), včetně přílohy tohoto rozhodnutí, která stanoví směrnice pro sjednání uvedené dohody (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2),
TRIBUNÁL (devátý rozšířený senát),
ve složení S. Gervasoni (zpravodaj), předseda, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk a C. Mac Eochaidh, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: M. Marescaux, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. července 2018,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Dne 23. června 2016 se občané Spojeného království Velké Británie a Severního Irska v referendu vyslovili pro vystoupení jejich země z Evropské unie.
2 Dne 13. března 2017 přijal parlament Spojeného království European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (zákon o oznámení záměru vystoupit z Evropské unie z roku 2017), který zmocnil předsedkyni vlády k oznámení záměru Spojeného království vystoupit z Unie podle čl. 50 odst. 2 SEU.
3 Dne 29. března 2017 oznámila předsedkyně vlády Spojeného království Evropské radě záměr tohoto členského státu vystoupit z Unie a z Evropského společenství pro atomovou energii (Euratom) (dále jen „oznámení záměru vystoupit“).
4 Prohlášením z téhož dne Evropská rada uvedla, že obdržela oznámení záměru vystoupit.
5 Dne 29. dubna 2017 přijala Evropská rada pokyny, které vymezují rámec pro jednání podle článku 50 SEU a vytyčují obecné postoje a zásady, které bude Unie během jednání prosazovat.
6 Dne 22. května 2017 přijala Rada Evropské unie na základě ustanovení článku 50 SEU ve spojení s čl. 218 odst. 3 SFEU a na základě doporučení Evropské komise ze dne 3. května 2017 rozhodnutí, kterým schvaluje, aby Evropská komise zahájila jednání se Spojeným královstvím za účelem dosažení dohody o podmínkách pro vystoupení Spojeného království z Evropské unie a Euratomu (dále jen „dohoda o podmínkách pro vystoupení“ nebo „dohoda o vystoupení“ na straně jedné a „napadené rozhodnutí“ na straně druhé).
7 Napadené rozhodnutí jmenuje Komisi vyjednavačem Unie (článek 1) a stanoví, že jednání budou probíhat s ohledem na pokyny přijaté Evropskou radou a v souladu se směrnicemi pro jednání uvedenými v příloze uvedeného rozhodnutí (článek 2).
8 Příloha napadeného rozhodnutí (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2) obsahuje pokyny pro vyjednávání pro první fázi jednání, zejména pokud jde o občanská práva, jednorázové finanční vypořádání, nakládání se zbožím uvedeným na trh a výsledek postupů založených na unijním právu, další správní otázky související s fungováním Unie a správu dohody o podmínkách pro vystoupení.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
9 Návrhem zapsaným do rejstříku dne 21. července 2017 podali Harry Shindler a další žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, projednávanou žalobu.
10 Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 16. října 2017 uplatnila Rada námitku nepřípustnosti podle čl. 130 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu.
11 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 20. října 2017 navrhla Komise Tribunálu, aby jí podle článku 143 jednacího řádu povolil vstoupit do tohoto řízení jako vedlejší účastnici na podporu návrhových žádání Rady.
12 Dne 30. listopadu 2017 žalobci doručili kanceláři Tribunálu svá vyjádření k námitce nepřípustnosti.
13 Na návrh devátého senátu rozhodl Tribunál podle článku 28 jednacího řádu předat věc rozšířenému senátu.
14 Na návrh soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (devátý rozšířený senát) podle čl. 130 odst. 6 jednacího řádu o zahájení ústní části řízení omezené na přípustnost žaloby.
15 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání dne 5. července 2018.
16 Žalobci navrhují, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí, včetně směrnic pro sjednání dohody, které tvoří jeho přílohu;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení, včetně nákladů na právní zastoupení ve výši 5 000 eur.
17 Rada navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako zjevně nepřípustnou;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
18 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 5. září 2018 podali žalobci nový důkaz ve smyslu článku 85 jednacího řádu a Radě byla pokynuta příležitost k němu zaujmout stanovisko.
Právní otázky
19 Rada tvrdí, že žaloba na základě článku 263 SFEU je zjevně nepřípustná, jelikož napadené rozhodnutí není aktem napadnutelným fyzickou nebo právnickou osobou a žalobci nemají právní zájem ani nejsou aktivně legitimováni k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí.
20 Žalobci zpochybňují argumentaci Rady a mají za to, že žaloba je přípustná.
K přípustnosti žaloby
21 Tribunál považuje za vhodné vyjádřit se k napadnutelnosti napadeného rozhodnutí, jakož i k aktivní legitimaci žalobců ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, a v tomto ohledu zkoumat, zda se napadené rozhodnutí žalobců bezprostředně dotýká. Konkrétně je třeba zkoumat, zda napadené rozhodnutí zakládá bezprostřední účinky na právní postavení žalobců.
22 Rada tvrdí, že proti napadenému rozhodnutí nelze podat žalobu na neplatnost, jelikož se ve vztahu k žalobcům jedná o předběžné opatření nebo o opatření přípravné povahy, jehož cílem je připravit dohodu o podmínkách pro vystoupení podle článku 50 SEU. Skutečnost, že Komise byla zmocněna k zahájení jednání jménem Unie a k vedení těchto jednání ve světle pokynů přijatých Evropskou radou a v souladu se směrnicemi pro sjednání dohody, které tvoří jejich přílohu, se podle Rady nedotýká právního postavení žalobců, které zůstává stejné před přijetím i po přijetí napadeného rozhodnutí.
23 Rada kromě toho tvrdí, že žalobci nejsou aktivně legitimováni ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU mimo jiné proto, že se jich napadené rozhodnutí bezprostředně nedotýká. Napadené rozhodnutí podle Rady konkrétně nezakládá žádné účinky na právní postavení žalobců. Zaprvé postup stanovený v článku 50 SEU nebyl zahájen na základě napadeného rozhodnutí, nýbrž na základě oznámení záměru vystoupit. I kdyby Rada nepřijala napadené rozhodnutí, postup stanovený v článku 50 SEU by proběhl a Spojené království by za dva roky od oznámení záměru vystoupit opustilo Unii bez dohody o podmínkách pro vystoupení. Zadruhé napadené rozhodnutí není podle Rady ani „schválením“ oznámení záměru vystoupit a pouze vyvozuje důsledky z tohoto vnitrostátního rozhodnutí, aniž zakládá účinky na práva žalobců. Bez ohledu na přijetí napadeného rozhodnutí zůstává Spojené království i nadále členem Unie až do data svého vystoupení a žalobcům nadále přísluší práva, která jim v tomto ohledu přiznávají Smlouvy. Teprve na konci postupu stanoveného v článku 50 SEU mohou být práva žalobců dotčena v rozsahu, který ostatně není možné předvídat.
24 Žalobci tvrdí, že proti napadenému rozhodnutí lze podat žalobu na neplatnost. Tvrdí rovněž, že jejich aktivní legitimace vyplývá ze skutečnosti, že jsou občany Spojeného království pobývajícími v zahraničí a občany Unie pobývajícími v jiném členském státě Unie, a že byli právním předpisem nazývaným „15 years rule“ (pravidlo 15 let) zbaveni práva volit v referendu konaném dne 23. června 2016 a v parlamentních volbách konaných dne 7. května 2015, které vedly ke jmenování poslanců, kteří „potvrdili“ referendum přijetím zákona o oznámení záměru vystoupit z Evropské unie z roku 2017.
25 Žalobci zaprvé tvrdí, že napadené rozhodnutí má přímé dopady na práva, která jim přiznávají Smlouvy, zejména pokud jde o jejich postavení coby občanů Unie a právo volit v evropských a obecních volbách, právo na ochranu soukromého a rodinného života, právo svobodně se pohybovat, pobývat a pracovat, právo na vlastnictví a nárok na dávky sociálního zabezpečení.
26 Zadruhé žalobci uvádějí, že napadené rozhodnutí není pouhým přechodným opatřením před vystoupením Spojeného království z Unie, protože kromě výslovného aktu o zahájení jednání obsahuje i akt, kterým Rada implicitně přijala oznámení záměru vystoupit. Napadené rozhodnutí učinilo podle žalobců „odchod“ Spojeného království z Unie ke dni 29. března 2019 nevratným.
27 Zatřetí žalobci uvádějí, že napadené rozhodnutí, zejména jeho směrnice pro sjednání dohody, které zakládají právní účinky, nezahrnuje cíl zajistit občanům Spojeného království zachování občanství Unie, které nabyli přede dnem 29. března 2019. Ať již dohody bude, či nebude dosaženo, není podle žalobců pochyb, že v krátkodobém až střednědobém horizontu dojde ke ztrátě práv a svobod, které byly občanům Spojeného království přiznány unijním právem, zejména pokud jde o občanství Unie.
28 Žalobci začtvrté tvrdí, že Rada byla povinna odmítnout nebo odložit zahájení jednání. Uvádějí, že postup vystoupení je neplatný bez nepochybného ústavního schválení založeného na hlasování všech občanů Spojeného království, kteří jsou také občany Unie. Žalobci zdůrazňují, že Rada a Spojené království měly podle zásady loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU požádat o soudní přezkum ústavnosti oznámení záměru vystoupit a že si Rada měla na základě čl. 218 odst. 11 SFEU vyžádat od Soudního dvora posudek, zda je slučitelné se Smlouvami, že občané Spojeného království pobývající v zahraničí byli zbaveni práva volit a nepřímého zastoupení prostřednictvím poslanců. Žalobci dodávají, že odmítnutím projednávané žaloby jako nepřípustné by byla porušena zásada demokracie.
29 Zapáté žalobci tvrdí, že projednávaná žaloba je jediným účinným právním prostředkem, který mohou uplatnit u unijního soudu před tím, než neodvratně ztratí občanství Unie, k čemuž v důsledku napadeného rozhodnutí dojde dne 29. března 2019.
30 V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že žalobu na neplatnost lze podat proti všem aktům přijatým orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení (rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, EU:C:1981:264, bod 9, a ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 51).
31 Kromě toho podá-li, jako je tomu v projednávané věci, neprivilegovaný žalobce žalobu na neplatnost proti aktu, jenž mu není určen, pak se požadavek, že se závazné právní účinky napadeného opatření musí dotýkat zájmů žalobce tak, že podstatným způsobem změní jeho právní postavení, překrývá s podmínkami stanovenými v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU (rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 38).
32 Z ustanovení čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU totiž vyplývá, že aktivní legitimace fyzické nebo právnické osoby podat žalobu proti aktu, který jí není určen, předpokládá přinejmenším, že tento akt, ať už nařizovací, či nikoliv, se jí přímo dotýká. Podmínka, podle které musí být fyzická nebo právnická osoba bezprostředně dotčena aktem, proti kterému je podána žaloba, sama o sobě vyžaduje, aby napadené opatření bezprostředně zakládalo právní účinky na právní postavení žalobce (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. května 1998, Dreyfus v. Komise, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, bod 43 a citovaná judikatura, a ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 66).
33 Jak požadavek, že se závazné právní účinky napadeného opatření musí dotýkat zájmů žalobce tak, že podstatným způsobem změní jeho právní postavení, tak i podmínka, podle které musí být fyzická nebo právnická osoba bezprostředně dotčena aktem, proti kterému je žaloba podána, jak je stanoveno v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU, předpokládají, že rozhodnutí napadené v projednávané žalobě bezprostředně zakládá účinky na právní postavení žalobců.
34 V projednávané věci přitom napadené rozhodnutí bezprostředně takové účinky nezakládá.
35 Napadené rozhodnutí bylo přijato Radou na základě ustanovení čl. 50 odst. 2 třetí věty SEU ve spojení s čl. 218 odst. 3 SFEU.
36 Článek 50 odst. 1 až 3 SEU zní:
„1. Každý členský stát se v souladu se svými ústavními předpisy může rozhodnout z Unie vystoupit.
2. Členský stát, který se rozhodne vystoupit, oznámí svůj záměr Evropské radě. S ohledem na pokyny Evropské rady Unie sjedná a uzavře s tímto státem dohodu o podmínkách jeho vystoupení, s přihlédnutím k rámci jeho budoucích vztahů s Unií. Tato dohoda se sjednává v souladu s čl. 218 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jménem Unie ji uzavře Rada, která rozhoduje kvalifikovanou většinou po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.
3. Smlouvy přestávají být pro dotyčný stát použitelné dnem vstupu dohody o vystoupení v platnost, nebo nedojde-li k tomu, dva roky po oznámení podle odstavce 2, nerozhodne-li Evropská rada jednomyslně po dohodě s dotyčným členským státem o prodloužení této lhůty.“
37 Článek 218 odst. 3 SFEU, na který odkazuje čl. 50 odst. 2 SEU, stanoví:
„3. Komise […] podává Radě doporučení a Rada přijme rozhodnutí, kterým dá zmocnění k zahájení jednání a v závislosti na předmětu zamýšlené dohody jmenuje vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu Unie.“
38 Napadené rozhodnutí je na základě článku 288 SFEU závazné v celém rozsahu. Toto rozhodnutí zmocňuje Komisi k zahájení jednání jménem Unie o dohodě se Spojeným královstvím o podmínkách pro jeho vystoupení z Evropské unie a z Euratomu a jmenuje Komisi jako vyjednavače Unie (článek 1 napadeného rozhodnutí). V napadeném rozhodnutí se uvádí, že jednání jsou vedena s ohledem na pokyny přijaté Evropskou radou a v souladu se směrnicemi pro jednání uvedenými v příloze (článek 2 napadeného rozhodnutí).
39 Soudní dvůr již rozhodl, že rozhodnutí přijaté na základě čl. 218 odst. 3 a 4 SFEU zakládá právní účinky ve vztazích mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi unijními orgány (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 40, a ze dne 16. července 2015, Komise v. Rada, C‑425/13, EU:C:2015:483, bod 28).
40 Je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí zakládá právní účinky ve vztazích mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi unijními orgány, a zejména vůči Komisi. Komise je totiž na základě tohoto rozhodnutí zmocněna k zahájení jednání o dohodě se Spojeným královstvím s ohledem na pokyny přijaté Evropskou radou a v souladu se směrnicemi pro sjednání dohody přijatými Radou.
41 Naproti tomu napadené rozhodnutí nezakládá bezprostřední účinky na právní postavení žalobců.
42 Zaprvé napadené rozhodnutí, kterým Rada zmocnila Komisi k zahájení jednání se Spojeným královstvím v souladu s čl. 50 odst. 2 SEU, nesmí být zaměňováno s rozhodnutím Spojeného království vystoupit z Unie, jak je upraveno v čl. 50 odst. 1 SEU.
43 Napadené rozhodnutí je třeba rovněž odlišit od aktu ze dne 29. března 2017, kterým předsedkyně vlády Spojeného království oznámila Evropské radě záměr Spojeného království vystoupit z Unie a Euratomu. Právě na základě tohoto oznámení záměru vystoupit, a nikoliv na základě napadeného rozhodnutí byl zahájen postup pro vystoupení upravený v čl. 50 odst. 2 a 3 SEU a začala plynout dvouletá lhůta stanovená v čl. 50 odst. 3 SEU, jejímž uplynutím, nebude-li sjednána dohoda o vystoupení, přestávají být Smlouvy pro dotyčný stát použitelné, s výjimkou případů, kdy Evropská rada po dohodě s dotyčným členským státem rozhodne jednomyslně o prodloužení této lhůty.
44 Napadené rozhodnutí kromě toho nemění právní postavení občanů Spojeného království pobývajících v jednom z ostatních 27 členských států Unie (dále jen „Unie o 27“), ať už se jedná o jejich situaci v době přijetí napadeného rozhodnutí nebo po vystoupení Spojeného království z Unie. Konkrétně žalobci nesprávně tvrdí, že jsou bezprostředně dotčeni, zejména pokud jde o jejich občanství Unie a jejich právo volit v evropských a obecních volbách, právo na ochranu soukromého a rodinného života, právo svobodně se pohybovat, pobývat a pracovat, právo na vlastnictví a nárok na dávky sociálního zabezpečení.
45 Napadené rozhodnutí se nedotýká práv žalobců, kterým přísluší, jak zdůrazňuje Rada, stejná práva před i po napadeném rozhodnutí. Pokud jde o práva občanů Spojeného království v Unii o 27 od data vystoupení, napadené rozhodnutí je pouze přípravným aktem pro konečnou dohodu, k jejímuž uzavření může případně dojít a která bude podléhat pozdějšímu rozhodnutí Rady, jež rozhodne kvalifikovanou většinou po obdržení souhlasu Evropského parlamentu (obdobně, pokud jde o rozhodnutí Rady zmocňující Komisi k zahájení jednání o uzavření mezinárodní dohody, viz rozsudek ze dne 10. května 2017, Efler a další v. Komise, T‑754/14, EU:T:2017:323, bod 34).
46 Případné zrušení napadeného rozhodnutí by tedy nemělo žádný dopad na právní postavení občanů Spojeného království, zejména těch občanů, kteří stejně jako žalobci pobývají v jiném členském státě Unie a nepříslušelo jim právo volit v referendu konaném dne 23. června 2016 a parlamentních volbách konaných ve Spojeném království. Zrušení napadeného rozhodnutí by nevedlo ke zrušení oznámení záměru vystoupit ani k pozastavení dvouleté lhůty stanovené v čl. 50 odst. 3 SEU. Práva žalobců by zůstala nezměněna.
47 I když je pravda, že právní postavení žalobců, zejména pokud jde o jejich občanství Unie, může být při vystoupení Spojeného království z Unie dotčeno, ať již bude či nebude moci dojít k uzavření dohody o vystoupení, toto případné dotčení jejich práv, jehož trvalost či rozsah ostatně není možné k dnešnímu dni posoudit, nevyplývá z napadeného rozhodnutí, jak správně uvádí Rada.
48 Za těchto podmínek napadené rozhodnutí nezakládá bezprostředně účinky na právní postavení žalobců, takže žalobci nemohou podat žalobu na neplatnost a nejsou kromě toho aktivně legitimováni podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
49 Žádný z ostatních argumentů uplatněných žalobci neumožňuje tento závěr zpochybnit.
50 Žalobci na prvním místě tvrdí, že napadené rozhodnutí není pouhým přechodným opatřením před vystoupením Spojeného království z Unie, neboť obsahuje kromě výslovného aktu o zahájení jednání i akt, kterým Rada implicitně přijala oznámení záměru vystoupit. Napadené rozhodnutí učinilo podle žalobců „odchod“ Spojeného království z Unie ke dni 29. března 2019 nevratným.
51 Takový argument nelze přijmout.
52 Je pravda, že napadené rozhodnutí není pouhým přechodným opatřením nebo přípravným aktem před vystoupením Spojeného království z Unie v rozsahu, v němž se uplatní na vztahy mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi orgány Unie. Pro členské státy a orgány Unie totiž napadené rozhodnutí zakládá právní účinky, jak jsou popsány v bodě 40 výše. Naopak tomu tak není v případě žalobců, ve vztahu k nimž je třeba napadené rozhodnutí považovat za přípravný akt, který, jak bylo uvedeno v bodech 41 až 48 výše, nezakládá bezprostředně právní účinky.
53 Žalobci kromě toho nesprávně tvrdí, že napadené rozhodnutí obsahuje implicitní akt o přijetí oznámení záměru vystoupit a stvrdilo „odchod“ Spojeného království z Unie.
54 Jak bylo uvedeno v bodech 42 a 43 výše, napadené rozhodnutí nelze zaměňovat s rozhodnutím Spojeného království vystoupit z Unie, jak je stanoveno v čl. 50 odst. 1 SEU, ani s oznámením záměru vystoupit.
55 Rada napadeným rozhodnutím kromě toho implicitně nerozhodla o přijetí oznámení záměru vystoupit.
56 Ze znění článku 50 SEU totiž vyplývá, že možnost členského státu vystoupit z Unie vychází z jeho jednostranného rozhodnutí přijatého v souladu s jeho ústavními předpisy. Článek 50 odst. 1 SEU v této souvislosti stanoví, že každý členský stát se může „rozhodnout“ z Unie vystoupit. Článek 50 odst. 2 SEU dále hovoří o členském státu, který se „rozhodne“ vystoupit z Unie a následně svůj záměr vystoupit z Evropské unie oznámí Evropské radě, a tedy o vystoupení nežádá.
57 Článek 50 odst. 3 SEU potvrzuje, že možnost členského státu vystoupit z Evropské unie nepodléhá schválení ze strany orgánů Unie. Podle článku 50 odst. 3 SEU totiž platí, že nedojde-li k uzavření dohody o vystoupení, přestávají být Smlouvy pro dotyčný stát použitelné dva roky poté, co tento stát oznámil svůj záměr vystoupit z Unie, nerozhodne-li Evropská rada jednomyslně po dohodě s dotyčným členským státem o prodloužení této lhůty.
58 Třebaže čl. 50 odst. 1 SEU v tomto ohledu stanoví, že rozhodnutí členského státu vystoupit z Unie je přijímáno v souladu s jeho ústavními předpisy, neznamená to, že rozhodnutí o vystoupení vede ze strany orgánů Unie k rozhodnutí o jeho přijetí, kterým by tyto orgány ověřovaly, že uvedené předpisy byly dotyčným členským státem dodrženy. Takové rozhodnutí, kterým by Rada nebo kterýkoliv jiný orgán Unie přijaly rozhodnutí o vystoupení, totiž není namístě a není upraveno v ustanoveních článku 50 SEU.
59 Podle ustanovení článku 50 SEU s sebou napadené rozhodnutí nenese žádné rozhodnutí, kterým se schvaluje nebo přijímá oznámení záměru vystoupit. Orgánem, který obdržel oznámení záměru vystoupit, ostatně nebyla Rada, ale Evropská rada, která v prohlášení ze dne 29. března 2017 uvedla, že uvedené oznámení obdržela. Stejně tak Rada v napadeném rozhodnutí nerozhodla, že Spojené království z Unie „odejde“ dne 29. března 2019. Ačkoli bod 4 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že se Smlouvy přestanou na Spojené království vztahovat ode dne vstupu dohody o vystoupení v platnost, nebo nedojde-li k tomu, dva roky od oznámení, pokud Evropská rada po dohodě se Spojeným královstvím jednomyslně nerozhodne o prodloužení této lhůty, tato úvaha, která se omezuje na připomenutí samotného znění čl. 50 odst. 3 SEU, neznamená, že Rada rozhodla, že k vystoupení Spojeného království dojde dne 29. března 2019.
60 Žalobci tedy nemohou tvrdit, že napadené rozhodnutí s sebou nese akt, kterým Rada implicitně přijala oznámení záměru vystoupit, ani nemohou tvrdit, že napadené rozhodnutí stvrdilo „odchod“ Spojeného království z Unie ke dni 29. března 2019.
61 Žalobci na druhém místě tvrdí, že napadené rozhodnutí, zejména směrnice pro sjednání dohody, které tvoří jeho přílohu a zakládají právní účinky, nezahrnuje cíl zajistit občanům Spojeného království zachování občanství Unie, které nabyli přede dnem 29. března 2019. O ztrátě práv a svobod v krátkodobém až střednědobém horizontu, které byly občanům Spojeného království přiznány unijním právem, není pochyb. V případě, že Rada uzavře konečnou dohodu, mohou probíhající jednání pouze určit rozsah, v jakém občané Spojeného království pobývající v zahraničí ztratí svá práva vyplývající z unijního práva. Nedojde-li k uzavření dohody, Rada v napadeném rozhodnutí a ve směrnicích pro sjednání dohody nestanovila žádný cíl zachovat nabytá práva občanů Spojeného království. Toto rozhodnutí tedy nechrání občanství Unie občanů Spojeného království a nepřináší žádnou jistotu, pokud jde o práva občanů tohoto státu pro období po datu vystoupení.
62 Napadené rozhodnutí však zejména vzhledem k tomu, že obsahuje směrnice pro sjednání dohody o vystoupení, nepředstavuje akt, kterým se stanoví práva občanů Spojeného království pobývajících v Unii o 27, pokud k uzavření dohody dojde. Směrnice pro sjednání dohody pouze uvádějí cíle Unie v rámci jednání se Spojeným královstvím, přičemž ostatně používají – přinejmenším ve francouzské a anglické jazykové verzi – podmiňovací způsob, spíše než aby byly formulovány imperativně. Odstavec 11 směrnic pro sjednání dohody uvádí, že první prioritou pro jednání je zejména zachování postavení a práv občanů a jejich rodin z Unie o 27 ve Spojeném království a občanů Spojeného království a jejich rodin v Unii o 27. Bod III.1 směrnic pro sjednání dohody, který se věnuje právům občanů, tak stanoví, že dohoda „by měla“ zachovat postavení a práva vyplývající z právních předpisů Unie ke dni vystoupení, včetně práv, jejichž požívání nastane k pozdějšímu datu, jakož i práv, která již nabývají (článek 20). Bod III.1 rovněž stanoví, že dohoda „by měla“ upravit alespoň vymezení osob, na něž se práva vztahují, a že osobní působnost „by měla být“ stejná jako působnost ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77), a zahrnovat osoby, na něž se vztahuje nařízení (ES) č. 883/2004 Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (Úř. věst. 2004, L 166, s. 1; Zvl. vyd. 03/42, s. 75) (článek 21).
63 Směrnice pro sjednání dohody tedy nemohou zakládat právní účinky pro občany Spojeného království, kteří pobývají v některém členském státě Unie o 27. Zaprvé uvedené směrnice nutně neuvádějí konečný postoj Unie v rámci jednání, protože jak je výslovně uvedeno v jejich článku 4, mohou být podle potřeby v průběhu jednání upravovány a doplňovány, zejména aby odrážely vyvíjející se pokyny Evropské rady. Zadruhé jednání nutně nemusí vést k uzavření dohody. Zatřetí za předpokladu, že jednání vyústí v uzavření dohody, práva občanů Spojeného království v Unii o 27 případně stanovená touto dohodou nebudou z podstaty věci stanovena jednostranně Unií, ale budou záviset rovněž na postoji Spojeného království. Za čtvrté ustanovení týkající se zachování postavení a práv občanů Spojeného království v Unii o 27 od data vystoupení stanovená případnou dohodou nespadají do výlučné pravomoci Rady, protože rozhodnutí o uzavření dohody o vystoupení přijímá Rada kvalifikovanou většinou po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Ze všech těchto důvodů jsou směrnice pro sjednání dohody určeny pouze Komisi a nemohou vést k vymezení práv občanů Spojeného království pobývajících v Unii o 27 po datu vystoupení.
64 Okolnost, kterou zdůrazňují žalobci, že směrnice pro sjednání dohody nezahrnují cíl zajistit občanům Spojeného království zachování občanství Unie, které nabyli před 29. březnem 2019, zejména právo volit v evropských a obecních volbách, se jejich právního postavení kromě toho bezprostředně nedotýká. Jak totiž bylo zdůrazněno, napadené rozhodnutí včetně směrnic pro sjednání dohody je pouze přípravným aktem, který nemůže předjímat obsah případné konečné dohody, zejména pokud jde o osobní působnost případných ustanovení o zachování postavení a práv občanů Spojeného království v Unii o 27.
65 Cílem napadeného rozhodnutí, které se týká jednání Unie se Spojeným královstvím o dohodě o podmínkách pro vystoupení, kromě toho není určit práva občanů tohoto členského státu pobývajících v Unii o 27 od data vystoupení v případě, že k uzavření dohody nedojde. Žalobci tudíž nemohou účelně tvrdit, že Rada v napadeném rozhodnutí a směrnicích pro sjednání dohody nestanovila cíl zachovat nabytá práva občanů Spojeného království v případě, že dohoda nebude uzavřena, a v důsledku toho že napadené rozhodnutí neposkytuje žádné jistoty, pokud jde o práva občanů Spojeného království pobývajících v zahraničí platná ode dne vystoupení.
66 Argument žalobců týkající se cílů napadeného rozhodnutí a směrnic pro sjednání dohody je tedy třeba odmítnout.
67 Na třetím místě žalobci tvrdí, že Rada byla povinna odmítnout nebo odložit zahájení jednání. Tvrdí, že proces vystoupení je neplatný bez nepochybného ústavního schválení založeného na hlasování všech občanů Spojeného království, kteří jsou rovněž občany Unie, a že napadené rozhodnutí patrně postrádá akt, na který by odpovídalo. Žalobci uvádějí, že byli kvůli „pravidlu 15 let“ (15 years rule), které zbavuje volebního práva občany Spojeného království pobývající v zahraničí déle než patnáct let, zbaveni práva volit v referendu konaném dne 23. června 2016 a v parlamentních volbách, které vedly k přijetí zákona o oznámení záměru vystoupit z Evropské unie z roku 2017. Zákon o oznámení záměru vystoupit z Evropské unie z roku 2017 kromě toho podle jejich názoru neuvádí, že Spojené království z Unie vystoupí, ale pouze zmocňuje předsedkyni vlády, aby Unii oznámila rozhodnutí Spojeného království vystoupit z Unie. Žalobci uvádějí, že u soudu Spojeného království je nyní projednávána žaloba, že Rada a Spojené království měly podle zásady loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU požádat o soudní přezkum ústavnosti oznámení záměru vystoupit a že si Rada měla na základě čl. 218 odst. 11 SFEU rovněž vyžádat od Soudního dvora posudek, zda je slučitelné se Smlouvami, že občané Spojeného království pobývající v zahraničí byli zbaveni volebního práva a jejich nepřímého zastoupení prostřednictvím poslanců. Žalobci dodávají, že odmítnutím projednávané žaloby jako nepřípustné by byla porušena zásada demokracie, jelikož k odnětí občanství Unie v březnu 2019 dojde za nezákonných podmínek, kdy jsou občané Unie zbaveni volebního práva.
68 Touto argumentací žalobci předkládají meritorní žalobní důvody, které ve skutečnosti směřují ke zpochybnění legality napadeného rozhodnutí. Žalobci totiž zpochybňují napadené rozhodnutí, jelikož jím nebylo odmítnuto či pozastaveno zahájení jednání s ohledem na podmínky, za nichž se konalo referendum dne 23. června 2016 a parlamentní volby ve Spojeném království, jakož i s ohledem na obsah zákona o oznámení záměru vystoupit z Evropské unie z roku 2017. Žalobci napadené rozhodnutí rovněž zpochybňují vzhledem k tomu, že mu nepředcházelo soudní řízení, které by ověřilo zejména ústavnost aktu o oznámení záměru vystoupit a to, zda je se Smlouvami slučitelné, že občané Spojeného království pobývající v zahraničí nemají volební právo.
69 Tyto meritorní žalobní důvody přitom nemají vliv na přípustnost žaloby, neboť nezpochybňují skutečnost, že se napadené rozhodnutí bezprostředně nedotýká právního postavení žalobců. I za předpokladu, že by Rada měla odmítnout zahájení jednání nebo ověřit, zda rozhodnutí, kterým se Spojené království rozhodlo odejít z Unie, bylo přijato v souladu s jeho ústavními předpisy, to nic nemění na tom, že napadené rozhodnutí, které obsahuje pouze zmocnění k zahájení jednání se Spojeným královstvím a stanoví směrnice umožňující vést tato jednání, nemění právní postavení žalobců. Konkrétně okolnost, že Rada údajně neprávem nevyužila možnost upravenou v čl. 218 odst. 11 SFEU, aby získala posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami, nebo že měla porušit zásadu loajální spolupráce, nemůže vést k vyloučení podmínek přípustnosti výslovně stanovených v článku 263 SFEU (v tomto smyslu, pokud jde o zásadu loajální spolupráce, viz rozsudek ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 40), přičemž požádat o posudek je mimoto možností, a nikoliv povinností Rady.
70 Pokud jde o tvrzení týkající se porušení zásady demokracie, která je uvedena zejména v preambuli Smlouvy o EU, v článku 2 SEU a v preambuli Listiny základních práv Evropské unie, nelze platně tvrdit, že žaloba musí být prohlášena za přípustnou, jelikož napadené rozhodnutí bylo údajně přijato v rozporu se zásadou demokracie. Takové uvažování by totiž znamenalo, že se přípustnost žaloby na neplatnost na základě článku 263 SFEU odvozuje od případné protiprávnosti napadeného aktu. Z judikatury přitom vyplývá, že závažnost údajného nesplnění povinnosti dotčeného orgánu či význam z toho plynoucího porušení pro dodržování základních práv, neumožňuje vyloučit uplatnění nepominutelných podmínek řízení stanovených Smlouvou o FEU (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 10. května 2001, FNAB a další v. Rada, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, bod 40). Tento argument je tedy irelevantní, jelikož napadené rozhodnutí samo o sobě nepřináší žádné omezení práv žalobců.
71 Argument žalobců, podle něhož Rada měla povinnost odmítnout nebo odložit zahájení jednání zejména vzhledem k neexistenci nepochybného ústavního schválení založeného na hlasování všech občanů Spojeného království, je tedy třeba odmítnout.
72 Konečně na čtvrtém místě žalobci tvrdí, že projednávaná žaloba je jediným účinným právním prostředkem, který mohou uplatnit u unijního soudu před tím, než neodvratně ztratí své občanství Unie, k čemuž v důsledku napadeného rozhodnutí dojde dne 29. března 2019. Naléhavé řízení, a tím spíše ani žaloba na určení odpovědnosti nemohou podle žalobců zabránit okamžitému odnětí občanství Unie k tomuto datu. Projednávaný procesní prostředek je podle jejich názoru třeba akceptovat na základě zásady, že Unie je Unií práva, a na základě článku 47 Listiny základních práv.
73 Je však třeba konstatovat, že Rada v napadeném rozhodnutí nerozhodla, že Spojené království „odejde“ z Unie ke dni 29. března 2019, jak bylo uvedeno v bodě 59 výše. Případná ztráta občanství Unie občanů Spojeného království ke dni 29. března 2019 tedy nevyplývá z napadeného rozhodnutí, které je ve vztahu k žalobcům pouze přípravným aktem.
74 Soudní přezkum dodržování unijního právního řádu je kromě toho zajištěn, jak vyplývá z čl. 19 odst. 1 SEU, nejen Soudním dvorem, ale i soudy členských států (viz rozsudek ze dne 28. dubna 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares v. Komise, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, bod 45 a citovaná judikatura). V projednávaném případě, jak zdůrazňuje Rada, je jednou z hlavních výtek uplatněných žalobci to, že nemohli hlasovat v referendu konaném dne 23. června 2016, ani volit v parlamentních volbách, které vedly k přijetí zákona o oznámení záměru vystoupit z Evropské unie z roku 2017. Proti těmto postupům hlasování občanů Spojeného království a ostatně i proti oznámení záměru vystoupit lze přitom podat žalobu k soudu Spojeného království, který případně může položit Soudnímu dvoru otázku týkající se výkladu Smluv prostřednictvím předběžné otázky podle článku 267 SFEU. V tomto ohledu je nutno konstatovat, že soudy Spojeného království se již několikrát zabývaly legalitou postupů a aktů orgánů Spojeného království, jejichž cílem je realizovat proces vystoupení podle článku 50 SEU. Rozsudkem ze dne 28. dubna 2016 High Court of Justice (England and Wales), Queen’ s Bench Division (Administrative Court) [Vrchní soud (Anglie a Wales), oddělení Queen’s Bench (správní senát), Spojené království] rozhodl o žalobě, kterou H. Shindler a další žalobci zpochybnili bezvadnost referenda konaného dne 23. června 2016, přičemž tvrdili, že občané Spojeného království, kteří pobývají v jiném členském státě Unie více než patnáct let, byli na základě „pravidla 15 let“ (15 years rule) zbaveni volebního práva v rozporu s unijním právem. Jak bylo zdůrazněno na jednání, tentýž soud rovněž rozsudkem ze dne 12. června 2018 zamítl návrh, kterým paní E. Webster a další žalobci zpochybňovali vzhledem k údajné neexistenci rozhodnutí o vystoupení přijatého v souladu s ústavními předpisy Spojeného království skutečnost, že Spojené království vede jednání směřující k uzavření dohody o vystoupení.
75 Na podporu své argumentace vycházející z toho, že projednávaná žaloba je jediným prostředkem, který je s to zaručit jejich právo na účinnou soudní ochranu, žalobci konečně tvrdí, že po 29. březnu 2019 bude v případě řešení sporů týkajících se případné dohody o vystoupení Spojené království ve vztahu k Unii třetím státem a bude moci mít za to, že není vázáno rozhodnutím unijního soudu. Po tomto datu nebude podle jejich názoru rozhodnutí unijního soudu o případné dohodě o vystoupení jakkoliv vykonatelné.
76 Nepřípustnost projednávané žaloby se však neodvozuje od možnosti žalobců podat proti rozhodnutí o uzavření případné dohody o vystoupení žalobu k unijnímu soudu, nýbrž vyplývá ze zjištění, že podmínka, podle které se musí napadené rozhodnutí bezprostředně dotýkat právního postavení žalobců, není v projednávaném případě splněna. Jakkoli musí být tato podmínka přípustnosti vykládána ve světle základního práva na účinnou soudní ochranu, jak je zakotveno v článku 47 Listiny základních práv, nelze ji vyloučit bez překročení pravomocí, které unijním soudům svěřuje Smlouva o FEU (v tomto smyslu rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, body 97 a 98). Posouzení přípustnosti projednávané žaloby, které podléhá pravidlům Smlouvy o FEU, nezávisí ani na otázce, zda bude mít Spojené království za to, že je vázáno rozhodnutím unijního soudu v případě sporu týkajícího se případné dohody o vystoupení.
77 Argument týkající se práva na účinnou soudní ochranu je tedy třeba odmítnout.
78 Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že proti napadenému rozhodnutí, které nezakládá závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobců tím, že podstatným způsobem změní jejich právní postavení, nelze podat žalobu na neplatnost. Žalobci, kteří nejsou bezprostředně dotčeni napadeným rozhodnutím, kromě toho nejsou aktivně legitimováni podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Žalobu je tudíž nutno v plném rozsahu odmítnout jako nepřípustnou.
K návrhu na vstup vedlejšího účastníka do řízení
79 V souladu s čl. 142 odst. 2 jednacího řádu je vedlejší účastenství závislé na sporu mezi hlavními účastníky řízení a stává se bezpředmětným zejména tehdy, je-li žaloba prohlášena za nepřípustnou.
80 Za těchto podmínek již o návrhu Komise na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady není namístě rozhodnout.
K nákladům řízení
81 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
82 Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit povinnost nést vlastní náklady řízení a nahradit náklady řízení vynaložené Radou.
83 Jelikož hlavní řízení skončilo před rozhodnutím o návrhu na vstup vedlejšího účastníka do řízení, ponese podle čl. 144 odst. 10 jednacího řádu Komise vlastní náklady řízení související s návrhem na vstup vedlejšího účastníka do řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá jako nepřípustná.
2) O návrhu Evropské komise na vstup do řízení jako vedlejší účastnice již není namístě rozhodnout.
3) Harry Shindler a další žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie.
4) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení související s návrhem na vstup vedlejšího účastníka do řízení.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 26. listopadu 2018.
Podpisy.