L. A. GEELHOED
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2004. december 2.(1)
C‑374/03. sz. ügy
Gaye Gürol
kontra
Bezirksregierung Köln
(A Verwaltungsgericht Sigmaringen [Németország] 2003. július 31‑i határozatával előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem a Gaye Gürol és a Bezirksregierung Köln között folyamatban lévő eljárásban)
„Az EGK‑Törökország Társulási Tanács 1/80 határozatának értelmezése – A 9. cikk közvetlen hatálya – Török munkavállaló valamely tagállamban a szülőknél jogszerűen lakó gyermekeinek oktatáshoz való hozzáférése az illető tagállam saját állampolgáraival azonos feltételek mellett – Oktatási támogatás – Törökországi képzés”
I – Bevezetés
1. A Verwaltungsgericht Sigmaringen ebben az ügyben négy kérdést terjesztett előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé az EGK‑Törökország Társulási Tanácsa 1/80 határozatának(2) (a továbbiakban: az 1/80 határozat) értelmezése végett. A kérdést előterjesztő bíróság különösen arra a kérdésre vár választ, hogy a Közösség valamely tagállamának rendes munkaerőpiacához tartozó török munkavállaló lánya jogosult‑e oktatási támogatásra az isztambuli egyetemen (Törökország) folytatott egyéves tanulmányaihoz.
2. Ennek az ügynek a jelentősége elsősorban a megfogalmazott kérdés hátterében rejlik. Az Európai Közösség területén a török munkavállalók gyermekeinek jogai az 1/80 határozat 9. cikkéből erednek, ez a határozat képezi az EGK és Törökország közötti társulási megállapodás(3) végrehajtását. Ezek a jogok eltérnek a közösségi munkavállalók gyermekeinek jogaitól, amelyeket az EK 39. és az azt követő cikkei, valamint a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendelet(4) (a továbbiakban: az 1612/68 rendelet) biztosítanak.
II – Jogi háttér
A – EGK‑Törökország társulás
3. A társulási megállapodás célja a 2. cikk (1) bekezdésével összhangban, hogy elősegítse a szerződő felek közötti kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok – a munkaerőre vonatkozó kapcsolatokat is beleértve – folyamatos és kiegyensúlyozott megerősítését a munkavállalók szabad mozgásának fokozatos megteremtésével (12. cikk), valamint a letelepedési (13. cikk) és a szolgáltatásnyújtási (14. cikk) szabadság korlátainak felszámolásával, hogy ezáltal a török nemzet életszínvonalát emelje, és a Török Köztársaságnak az Európai Közösséghez egy későbbi időpontban történő csatlakozását megkönnyítse (negyedik preambulumbekezdés és a 28. cikk).
4. A társulási megállapodás e célok megvalósítása érdekében egy előkészítő szakaszt ír elő, hogy a Török Köztársaság gazdaságát a Közösség segítségével megerősíthesse (3. cikk), egy átmeneti szakaszról rendelkezik, amelyben a felek vámunió fokozatos létrehozásáról és Törökország gazdaságpolitikájának az Európai Közösség gazdaságpolitikájához való közelítéséről gondoskodnak (4. cikk), és egy zárószakaszt ír elő, amely a vámunión alapszik, és a szerződő felek gazdaságpolitikái koordinálásának erősítését foglalja magában (5. cikk).
5. A társulási megállapodás 6. cikke szerint:
„A Megállapodás rendelkezései alkalmazásának és fokozatos fejlesztésének biztosítására a Szerződő Felek Társulási Tanácsban gyűlnek össze, amely a Megállapodásban ráruházott hatáskörök keretein belül jár el.”
A Társulási Tanácsnak a társulási megállapodás céljai elérése érdekében, az ott előírt esetekben joga van határozatokat hozni (a társulási megállapodás 22. cikkének (1) bekezdése). Mindkét fél köteles a Tanács határozatainak végrehajtásához szükséges intézkedéseket meghozni.
6. A társulási megállapodás 9. cikke a következőket tartalmazza:
„A Szerződő Felek elismerik, hogy a megállapodás hatályán belül, a 8. cikk alapján meghozható különleges rendelkezések sérelme nélkül, a Közösséget létrehozó szerződés 7. cikkében megállapított elvvel összhangban tilos az állampolgárságon alapuló mindennemű hátrányos megkülönböztetés”.
7. A társulási megállapodás 12. cikke előírja:
„A Szerződő Felek megállapodnak abban, hogy a Közösséget létrehozó szerződés 48., 49. és 50. cikke szolgál iránymutatásul a munkavállalók Szerződő Felek közötti szabad mozgása fokozatos megvalósításához.”
8. A kiegészítő jegyzőkönyvnek, amelyet 1970. november 23‑án írtak alá Brüsszelben, és amelyet az 1972. december 19‑i 2760/72/EGK tanácsi rendelettel(5) (a továbbiakban: a kiegészítő jegyzőkönyv) kötöttek meg, hagytak jóvá és erősítettek meg, az 1. cikke megállapítja a társulási megállapodás 4. cikkében megjelölt átmeneti szakasz feltételeit, módját és időtartamát. A kiegészítő jegyzőkönyv 62. cikkének megfelelően a megállapodás szerves részét képezi.
9. A kiegészítő jegyzőkönyv II. címe a „Személyek és szolgáltatások mozgása” címet viseli; a jegyzőkönyv a II. cím I. fejezetét egészében a munkavállalóknak szenteli.
10. A kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikke előírja, hogy a munkavállalóknak a Közösség tagállamai és Törökország közötti szabad mozgása fokozatos megvalósulásának határidőit a társulási megállapodás 12. cikkének elvei szerint határozzák meg, és hogy az ehhez szükséges szabályokat a Társulási Tanács állapítja meg.
B – 1/80 határozat
11. A Társulási Tanács 1980. szeptember 19‑én meghozta az 1/80 számú határozatot. Ezt a határozatot érdekes módon soha nem közölték a Hivatalos Lapban.(6) Az 1/80 határozat harmadik preambulumbekezdése a következőket tartalmazza: „Mivel a fent említett megfontolások arra irányulnak, hogy [mindkét fél nemzetközi kötelezettségeinek határain belül] szociális téren a munkavállalókra és azok családtagjaira vonatkozó szabályozást a Társulási Tanács 1976. december 20‑i 2/76 határozatának szabályozásával szemben javítsák.”
12. Ennek az ügynek a középpontjában a határozat 9. cikke áll, amely a következőképpen rendelkezik:
„A Közösség valamely tagállamában jogszerűen szüleivel lakó török gyermek, akinek szülei ott jogszerűen alkalmazásban állnak vagy álltak, ugyanolyan képesítések alapján jogosult a közoktatásban, a szakmunkásképzésben és a szakképzésben való részvételre, mint e tagállam állampolgárainak gyermekei. Jogosult ebben a tagállamban azokra a kedvezményekre, amelyeket e téren a nemzeti jogszabályok előírnak.” [nem hivatalos fordítás]
13. A határozat 10. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A Közösség tagállamai a rendes munkaerőpiacukhoz tartozó török munkavállalókra olyan szabályozást alkalmaznak, amely a bérek és egyéb munkafeltételek terén a közösségi munkavállalókhoz viszonyítva mindennemű, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést kizár.” [nem hivatalos fordítás]
C – Az 1612/68 rendelet
14. A rendelet 12. cikke így rendelkezik:
„Egy másik tagállamban foglalkoztatott vagy alkalmazásban álló állampolgár gyermekei, ha a gyermekek a fogadó állam területén laknak, az állam saját állampolgáraiéval azonos feltételekkel nyernek felvételt általános oktatási intézménybe, szakmunkás‑ és egyéb szakképzésre.
A tagállamok támogatnak minden erőfeszítést, amely lehetővé teszi, hogy ezek a gyermekek a képzéseken a lehető legjobb feltételekkel vegyenek részt.”
D – A nemzeti szabályozás
15. A Bundesausbildungsförderungsgesetz (a továbbiakban: BaföG) 5. cikke (2) bekezdésének első mondata alapján azok a diákok, akiknek állandó lakóhelye belföldön van, külföldön található oktatási intézményekben folytatott tanulmányaikhoz képzési támogatást kapnak:
„1. amennyiben ezek a tanulmányok az érintett képzettségi szintjét tekintetbe véve hasznosak, és e képzésnek legalább egy részét be lehet számítani az előírt vagy szokásos képzési időbe,
2. amennyiben egy német és egy külföldi oktatási intézmény határon átnyúló együttműködés keretében egy egységes képzés egymásra épülő oktatási kurzusait a német és a külföldi oktatási intézményben felváltva kínálja, vagy
3. amennyiben a képzést, a belföldi oktatási intézmény legalább egyéves látogatása után, az Európai Unió egyik tagállamának oktatási intézményében folytatják, és az érintett kielégítő nyelvi ismeretekkel rendelkezik.”
16. A BaföG 5. cikke (2) bekezdése negyedik mondatának megfelelően az első mondat csak akkor vonatkozik a 8. cikk (2) bekezdésében említett diákokra („más külföldiekre”), ha a külföldi tartózkodás az oktatási rendelkezések szerint a képzés kötelezően külföldön elvégzendő részét jelenti.
17. A BAföG 8. cikkének (1) bekezdése szerint képzési támogatást kell nyújtani:
1. „a német alkotmány értelmében vett német állampolgároknak;
2. a hontalanoknak a hontalan külföldiek német szövetségi területen való jogállásáról szóló törvény értelmében;
3. azoknak a külföldieknek, akiknek szokásos tartózkodási helye Németország, és akik a menekültügyi eljárásról szóló törvény alapján menedékjoggal rendelkeznek;
4. azoknak a külföldieknek, akiknek szokásos tartózkodási helye Németország, és menekültnek minősülnek a humanitárius segítségnyújtás keretében befogadott menekültek érdekében hozott intézkedésekről szóló törvény 1. cikkének megfelelően;
5. azoknak a külföldieknek, akiknek szokásos tartózkodási helye Németország, és menekültnek minősülnek, és akik nem csak ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkeznek;
6. azoknak a külföldieknek, akiknek szokásos tartózkodási helye Németország, és akiknél megállapítást nyert, hogy az idegenrendészeti törvény 51‑I. cikke értelmében nem toloncolhatók ki;
7. azoknak a külföldieknek, akik Németországban rendelkeznek állandó lakóhellyel, amennyiben az egyik szülőjük vagy a házastársuk a német alkotmány értelmében vett német állampolgár;
8. azoknak a diákoknak, akik a Közösség állampolgárainak tartózkodásáról szóló törvénynek (Aufenthaltsgesetz/EWG) megfelelően szabadon mozoghatnak, akik gyermekként e törvény szerint tartózkodási joggal rendelkeznek, vagy azoknak a diákoknak, akik e törvény szerint azért nem rendelkeznek a szabad mozgás vagy a tartózkodás jogával, mert 21. életévüket már betöltötték, vagy idősebbek, és szüleik vagy házastársuk nem tartja el őket;
9. azoknak a diákoknak, akik egy másik tagállam vagy az Európai GazdaságiTérség egy másik államának az állampolgárságával rendelkeznek, és akik tanulmányaik megkezdése előtt Németországban munkaviszonyban álltak; fő szabály szerint a munkaviszony keretében végzett tevékenység és a tanulmányok között tartalmi összefüggésnek kell fennállnia.”
18. A BAföG 8. cikke (2) bekezdésének 2. pontja szerint más külföldiek csak akkor részesülnek képzési támogatásban, ha a támogatható képzésrész kezdetét megelőző hat év során legalább az egyik szülőjük három évet Németországban tartózkodott, és ott jogszerűen kereső foglalkozást folytatott.
III – A tényállás
A – Az alapeljárás
19. G. Gürol, az alapeljárás felperese, Németországban 1975. július 28‑án született török állampolgár, akinek szülei Németországban élnek. Az 1995/1996‑os tanév első félévétől a Tübingeni Egyetemen (Németország) politikai gazdaságtan tanulmányokat folytatott regionális tanulmányok szakosodással (ország: Törökország). E tanulmányi szakasz elvégzéséhez képzési támogatásban részesült. 1999 szeptemberétől 2000 októberéig G. Gürol az isztambuli (Törökország) Bogazici Egyetemen folytatta tovább tanulmányait. 1999. augusztus 13‑án a Bogazici Egyetemen folytatott tanulmányai elvégzéséhez képzési támogatás iránti kérelmet nyújtott be.
20. 1999. szeptember 2‑i határozatával a Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein‑Westfalen (Észak‑Rajna‑Vesztfália Képzéstámogatási Hivatala) ezt a kérelmet elutasította. A Landesamt határozatát főként arra a megfontolásra alapozta, hogy G. Gürol a német jogszabályok alapján mint diák „más külföldiek” kategóriába tartozik, ezért külföldi oktatási intézményben folytatott tanulmányaihoz képzési támogatásra csak akkor jogosult, ha a külföldi tartózkodás az oktatási rendelkezések szerint a képzés kötelezően külföldön elvégzendő részét jelenti. Az oktatási rendelkezésekből és az egyetemi képzésre előírt tantervből ugyanis nem derül ki, hogy a Tübingeni Egyetem gazdaságtudományi kara kötelező érvénnyel írna elő egyéves külföldi tartózkodást.
21. A felperes a határozat ellen 1999. szeptember 29‑i levelében a karlsruhei török munkaügyi és szociális attasé által panaszt nyújtott be. Panasza alátámasztására a felperes érvként hozza fel, hogy őt tanulmányai vonatkozásában saját (német) állampolgárnak kell tekinteni, és hogy külfüldi tanulmányaikhoz a német diákok is képzési támogatásban részesülnek. Az 1/80 határozat 10. cikke továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalmát tartalmazza a bérek és egyéb munkafeltételek tekintetében, amely a szociális támogatásokra és az adókedvezményekre is kiterjed. A felperes apja ez utóbbi rendelkezés alapján jogosult a leánya részére nyújtandó támogatásra, ebből kifolyólag a leány is mint török munkavállaló gyermeke jogosult a szakképzéshez nyújtott támogatásokra. Emellett az EK 39. cikk alapján korábban már egyéb, a munkavállalói minőséghez nem fűződő támogatásokat is megadtak, amelyek kizárólag a társadalmi beilleszkedés és a személyeknek biztosított szabad mozgás elősegítésére voltak hivatottak. Végül a Tübingeni Egyetem az egyéves külföldi képzést nyomatékosan előírja.
22. Az alperes a benyújtott panaszt megalapozatlanságra való hivatkozással 1999. december 17‑i határozatával elutasította. Az elutasítás indokainak alátámasztására a Landesamt für Ausbildungsförderung lényegében az első, 1999. szeptember 2‑i határozata megfontolásait ismétli meg, illetve részletezi. A felperes 2000. február 2‑án nyújtotta be keresetét a Verwaltungsgericht Sigmaringenhez, amely bíróság a fellebbezési eljárás keretében 2003. július 31‑i határozatával előzetes döntéshozatal céljából négy kérdést terjesztett elő.
B – A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja
23. A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések magyarázatában arra mutat rá, hogy a nemzeti jogszabályok (BAföG) vonatkozó előírásainak szó szerinti megfogalmazása nem nyújt a felperes részére a külföldi tanulmányokhoz képzési támogatásra való jogosultságot. A felperes emellett az alkotmány 3. cikkében rögzített általános egyenjogúság elvére sem hivatkozhat. A kérdést előterjesztő bíróság továbbá úgy véli, hogy Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének 2. cikke – az egyezmény 14. cikkével összefüggésben – nem jogosít képzési támogatásra a féléves törökországi tanulmányokhoz. Végül a Társulási Tanács 3/80 határozata 3. cikkének (1) bekezdésére sem lehet eredményesen hivatkozni, mivel a határozat 4. cikkének első bekezdésében az a) ponttól a h) pontig felsorolt társadalombiztosítási ellátások fajtái szerint a külföldi tanulmányokhoz képzési támogatás megadása nem tartozik a Társulási Tanács 3/80 határozatának tárgyi hatálya alá.
24. Ezért a fentiek alapján a jogvita eldöntéséhez fontos megtudni, hogy az 1/80 határozat 9. cikkéből levezethető‑e a felperes képzési támogatásra vonatkozó jogosultsága külföldi tanulmányaihoz.
C – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
25. A kérdést előterjesztő bíróság 2003. július 31‑én felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő négy kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„1) Az EGK‑Törökország Társulási Tanácsa 1/80 határozata 9. cikke első mondatának az Európai Közösség tagállamainak belső jogrendjében közvetlen hatálya van‑e, és ezért a Közösség valamely tagállamában jogszerűen szüleivel lakó török gyermek, akinek szülei ott jogszerűen alkalmazásban állnak vagy álltak, ugyanolyan képesítések alapján ugyanúgy jogosult‑e a közoktatásban, a szakmunkásképzésben és a szakképzésben való részvételre, mint e tagállam állampolgárainak gyermekei?
2) Amennyiben az első kérdésre adott válasz igenlő:
Az a török gyermek is teljesíti‑e a »jogszerűen szüleikkel lakás« feltételeit, aki az egyetemi képzés helyét választja és tartja fenn elsődleges tartózkodási helyének, és a szüleinél csak másodlagos lakóhelyet jelent be?
3) Amennyiben a második kérdésre adott válasz igenlő:
Az EGK‑Törökország Társulási Tanács 1/80 határozata 9. cikkének első mondata, amellett hogy a kedvezményezett személyeknek ugyanolyan jogosultságot biztosít az oktatási intézményekben nyújtott képzésben való részvételre, ugyanolyan jogosultságot biztosít‑e azon állami ellátások igénybevételére, amelyeket a tagállam a képzésben való részvétel megkönnyítése érdekében nyújt, vagy a Társulási Tanács 1/80 határozata 9. cikkének együtt olvasott első és második mondatát úgy kell értelmezni, hogy a tagállamoknak megmarad a lehetősége arra, hogy az első mondatban említett személyeknek a képzés terén biztosított társadalmi ellátásokat más feltételekhez kössék, vagy korlátozzák?
4) Amennyiben a második és a harmadik kérdésre adott válasz igenlő:
Vonatkozik‑e ez a kedvezményezettek származási országában, Törökországban folytatott felsőfokú tanulmányokra is?”
D – A Bíróság előtti eljárás
26. Ebben az ügyben az alapeljárás alperese részéről, a német és az osztrák kormánytól, valamint a Bizottságtól érkeztek írásbeli észrevételek (az alperes részéről az észrevételeket a Bezirksregierung Köln nyújtotta be). A felperes a 2004. október 21‑i tárgyaláson érveit szóban ismertette, ugyanígy tett az alperes, a német kormány és a Bizottság is. Az alperes, az osztrák és a német kormány véleménye szerint az 1/80 határozat 9. cikkéből nem vezethető le a felperes külföldi tanulmányokhoz képzési támogatásra vonatkozó jogosultsága. A Bizottság és a felperes ezzel szemben azon a véleményen vannak, hogy egy török munkavállaló gyermeke igenis jogosult az 1/80 határozat 9. cikke alapján képzési támogatásra külföldi tanulmányaihoz.
1. Az első kérdés
27. Ezzel a kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy az 1/80 határozat 9. cikke első mondatának a tagállamok területén közvetlen hatálya van‑e.
28. A Demirel‑ügyben(7) a Bíróság úgy döntött, hogy a Közösség által más államokkal kötött megállapodások rendelkezései közvetlenül alkalmazandónak tekintendők, amennyiben tekintettel a megállapodás szövegére, valamint annak céljára és természetére, világos és pontosan meghatározott kötelezettséget tartalmaznak, amelynek végrehajtása vagy hatásai nem függnek egy későbbi aktus elfogadásától. Ugyanezen kritériumok alapján kell eldönteni, hogy a Társulási Tanács határozatának rendelkezései közvetlen hatállyal bírnak‑e. (8)
29. Az 1/80 határozat 9. cikkének első mondata a következőképpen szól:
„A Közösség valamely tagállamában jogszerűen szüleikkel lakó török gyermek, akinek szülei ott jogszerűen alkalmazásban állnak vagy álltak, ugyanolyan képesítések alapján jogosult a közoktatásban, a szakmunkásképzésben és a szakképzésben való részvételre, mint az e tagállam állampolgárainak gyermekei.” Pontosan behatárolt kifejezésekkel és feltételek nélkül rögzíti ez a rendelkezés a török gyermekek számára azt a jogosultságot, hogy az oktatásban ugyanolyan előképzettség alapján vehetnek részt, mint amelyet a tagállam a saját állampolgáraitól megkövetel. Egyértelműen és feltétel nélkül írja elő ez a rendelkezés a német és a Németországban lakó török diákokra vonatkozóan, az előképzettségi követelményekre való tekintettel, az egyenlő bánásmód kötelezettségét. Az 1/80 határozat 9. cikkében kedvezményezett személyeket ugyanazon feltételek mellett, azaz az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés nélkül kell az oktatási intézményekbe felvenni. Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság az iratokban kifejtette, a 9. cikk első mondata a közvetlen hatály érvényesüléséhez a kívánt mértékben meghatározott, és feltételek nélküli. A jogosultság feltételei világosan meg vannak határozva, és nem szorulnak szükségképpen a nemzeti jogalkotó pontosítására. Az 1/80 határozat 9. cikke első mondatának végrehajtása vagy hatásai a fentiekből kifolyólag nem függnek egy későbbi nemzeti aktus elfogadásától, így ez a rendelkezés közvetlenül alkalmazandó.
30. A Verwaltungsgericht első kérdésére adandó válasz az, hogy az 1/80 határozat 9. cikke első mondatának a Közösség tagállamaiban közvetlen hatálya van.
2. A második kérdés
31. A kérdést előterjesztő bíróság a második kérdésével arra vár választ, hogy a „jogszerűen a szülőkkel lakás” követelményének eleget tesz‑e az a török gyermek, aki elsődleges lakóhelyként az egyetemi képzés helyét választja, és szüleinél csak másodlagos lakóhelyet jelent be.
32. A Bizottság rámutat, hogy az 1/80 határozat 9. cikke csak azt követeli meg, hogy a gyermekek a szüleiknél lakjanak. Más követelményt, úgymint a családi élet fennállását vagy állandó lakóhelyet nem állít fel. A hivatkozott rendelkezés nem tesz különbséget a lakás különféle módjai között, például a lakóhelyek formái – elsődleges, illetve másodlagos lakóhely – között sem. A Bizottság ebből kifolyólag úgy véli, hogy a szülőkkel lakás feltétele teljesül, ha a felperes szülei lakásában, Philippsburgban csak másodlagos lakóhelyet jelent be. A Bizottság véleménye szerint ez az értelmezés megegyezik az 1/80 határozat 9. cikke szellemével és céljával. A rendelkezés emellett semmiben sem korlátozza a török gyermekek választását az oktatási formák között, kivéve a megkötést, hogy az illető oktatáshoz vagy képzéshez kapcsolódó felvételi követelményeknek meg kell felelniük. Ezek okán a török munkavállalók gyermekei az egyetemi képzést és ezzel a képzés helyét a szülők lakóhelyére tekintet nélkül jogosultak megválasztani. A lakóhelyi követelmény egyéb, ettől eltérő értelmezése az 1/80 határozat 9. cikke által nyújtott jogosultságot megengedhetetlen módon korlátozná.
33. A német kormány véleménye szerint az 1/80 határozat 9. cikke a szülők és a gyermekek családi köteléken belüli együttélését követeli meg. Ez a feltétel akkor is teljesül, ha a gyermek egyetemi tanulmányai időtartamára egy másik helységben lévő lakásba költözik, illetve szobát vesz ki, de előzőleg, azaz a tanulmányai megkezdése előtt családjával együtt, családi kötelékben lakott. Máskülönben a rendelkezés, legalábbis területileg, súlyosan korlátozná az oktatáshoz való hozzáférés jogát. Sem a „szülőkkel lakás” feltételének jelentése, sem annak célja, illetve szövege nem zárja ki a szülői lakóhely elhagyását az egyetemi tanulmányok folyamán. Ezért a nemzeti bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a felperes tanulmányai megkezdése előtt családjával együtt, családi kötelékben lakott‑e.
34. Az 1/80 határozat 9. cikke a szövege szerint az oktatáshoz való hozzáférés joga vonatkozásában megköveteli, hogy a török gyermekek szüleikkel lakjanak. A német kormány véleményét osztom, hogy a rendelkezés azt jelenti, hogy a török munkavállalók gyermekeinek a képzés megkezdése előtt a szülői házban kellett lakniuk. A gyermek számára azonban szükséges lehet, hogy lakóhelyét másik városba tegye át, amennyiben a szülők lakóhelye az oktatási intézménytől, ahol a török munkavállaló gyermeke a képzésben részt kíván venni, nagy távolságra van. Főleg egy olyan nagy országban, mint Németország, ahol a gyermekek számára nem mindig lehetséges tanulmányaikat a szülői házból folytatni. Így az 1/80 határozat 9. cikke által nyújtott jogosultsággal nem lehetne teljes mértékben élni abban az esetben, ha a képzés megválasztása a szülők lakóhelyén folytatható tanulmányokra korlátozódna. A lakóhelyi követelmény megszorítóbb értelmezése megengedhetetlen módon korlátozná a török munkavállalók gyermekei részére az oktatáshoz való hozzáférés jogát.
35. Az 1/80 határozat 9. cikkének ilyen értelmezése összhangban van azzal a céllal, mely szerint a befogadó államban a török munkavállalók társadalmi életbe való beilleszkedésének megkönnyítése és meggyorsítása érdekében családtagjaiknak meghatározott támogatásokat kell nyújtani. Ez így, szó szerint olvasható az 1/80 határozat harmadik preambulumbekezdésében: „Mivel a fent említett megfontolások arra irányulnak, hogy [mindkét fél nemzetközi kötelezettségeinek határain belül] szociális téren a munkavállalókra és azok családtagjaira vonatkozó szabályozást a Társulási Tanács 1976. december 20‑i 2/76 határozatának szabályozásával szemben javítsák”.
36. A Verwaltungsgericht második kérdésére azt a választ kell adni, hogy a török munkavállalók gyermekei akkor is eleget tesznek a „jogszerűen a szülőkkel lakás” követelményének, ha a képzés kezdetekor a szülői házat azért hagyják el, hogy a képzés helyére tegyék át lakóhelyüket.
3. A harmadik és a negyedik kérdés
37. A harmadik és negyedik kérdésre adandó válasz vonatkozásában, egyfelől az alapeljárás felperese és a Bizottság, másfelől az alapeljárás alperese, valamint a német és az osztrák kormány egymással ellentétes álláspontokra helyezkednek.
38. A Bizottság elsődlegesen azt állítja, hogy az 1/80 határozat 9. cikke második mondatának közvetlen hatálya van, és ebből kifolyólag a hátrányos megkülönböztetés tilalmát foglalja magában; a Bizottság ezen véleményéhez az alapeljárás felperese a tárgyaláson csatlakozott.
39. A Bizottság véleményének alátámasztására, hogy az említett rendelkezés közvetlen hatállyal bír, a rendelkezés szövegére, valamint az 1/80 határozat célkitűzéseire hivatkozik, ahogy ez a társulási megállapodás 12. cikkéből és az 1972‑es kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikkéből levezethető, amelyek a munkavállalók szabad mozgásának fokozatos megvalósításáról rendelkeznek. Továbbá az 1/80 határozat 9. cikke első mondatában biztosított, az oktatáshoz való hozzáférés jogának hatékony érvényesülésétől való megfosztásához vezetne, ha a török gyermekek nem támaszthatnának határozott igényt a hivatkozott cikk második mondatában említett ellátásokra.
40. Az oktatáshoz való hozzáférés jogának hatékony érvényesülésétől való megfosztásához vezethetne, ha az 1/80 határozat 9. cikke második mondatának közvetlen hatályából eredő igény a német állampolgárokétól eltérő jogosultságot foglalna magában.
41. Arra az esetre, ha a Bíróság a Bizottság véleményét az 1/80 határozat 9. cikke második mondatának közvetlen hatálya tekintetében nem osztja, akkor a Bizottság másodlagosan azt indítványozza, hogy az 1/80 határozat 9. cikkének – közvetlen hatállyal rendelkező – első mondatát a Bíróság legalábbis úgy értelmezze, hogy abból a török gyermekek számára ugyanazon ellátásokra való jogosultság származik, mint amelyek a német diákok rendelkezésére állnak.
42. A Bizottság véleménye szerint az 1/80 határozat 9. cikkéhez hasonló 1612/68 rendelet 12. cikke alátámasztja az ilyen értelmezést, hiszen ez utóbbi ugyanazt a célt tűzi ki, bár valamivel tágabban megfogalmazva, mint amit a 9. cikk első mondata megjelöl, nevezetesen a migráns közösségi, illetve török munkavállalók gyermekei társadalmi beilleszkedésének elősegítése az oktatáshoz való joguknak a fogadó tagállamban állampolgársággal bíró gyermekekkel azonos módon történő biztosítása által.
43. Az alapeljárás alperese, valamint a német és az osztrák kormány véleménye szerint az 1/80 határozat 9. cikke második mondatának szövegéből éppen nem származik a tagállamok számára kötelezettség állami ellátások rendelkezésre bocsátására, hogy ezáltal megkönnyítsék a török gyermekek oktatásban való részvételét a tagállam állampolgáraival azonos feltételek mellett. E rendelkezés megfogalmazása alapján a tagállamokat felhatalmazza ilyesfajta ellátások nyújtására. A rendelkezés a nemzeti jogalkotó mérlegelési jogkörébe utalja, hogy e lehetőséggel élni kíván‑e.
44. A szóban forgó értelmezési kérdés megoldásához nemcsak az 1/80 határozat 9. cikkének szövegét kell figyelembe venni, hanem e rendelkezés rendszerét és célkitűzését is, ahogyan az a Közösség és Törökország közötti társulási megállapodás továbbfejlesztése során létrejött.
45. A Társulási Tanács a társulási megállapodás 12. cikkében előírt, „a munkavállalók szabad mozgása fokozatos megvalósításának” konkretizálásában kezdetben kevés haladást könyvelhetett el. A 2760/72/EGK tanácsi rendelettel jóváhagyott 1970‑es kiegészítő jegyzőkönyv után bizonyos felgyorsulás következett be (lásd fentebb a 8., 9. és 10. pontot). A felgyorsulás eredményeként először megszületett a 2/76 határozat, majd az itt szóban forgó 1/80 határozat.
46. Az 1/80 határozat II. fejezete szociális rendelkezéseket tartalmaz. A II. fejezet első szakasza különösképpen a foglalkoztatás és a munkavállalók szabad mozgása kérdéskörével foglalkozik. Noha az 1/80 határozat harmadik preambulumbekezdése szociális téren a munkavállalókra és azok családtagjaira vonatkozó szabályozásnak a 2/76 határozat szabályozással szemben való javítására irányul, a szabályozás tartalma és megfogalmazása a Társulási Tanács mint hatáskörrel rendelkező jogalkotó részéről nagy körültekintésről tesz tanúbizonyságot.
47. Ez derül ki a határozat nevezett részének egy sor rendelkezéséből; a határozat majdnem minden szempontból az EK 39–42. cikkénél és az e cikkeken alapuló másodlagos közösségi jognál megszorítóbb szabályozást ír elő.
48. Így a határozat 6. cikke a török munkavállalók részére szigorú feltételekhez kötött jogot biztosít a munkaerőpiacra való bejutáshoz a fogadó tagállamban. E joguk gyakorlása során a tagállam állampolgáraival szemben hátrányos helyzetben vannak. Az 1/80 határozat 7. cikkének szabályozása is jóval korlátozottabb jogot biztosít a török munkavállalók családtagjai részére a tagállamok állampolgáraiénál a munkaerőpiacra való bejutáshoz a fogadó tagállamban. Ugyanez érvényes az 1/80 határozat 8. cikkében foglalt, a török munkavállalók Közösségen belüli mozgását jelentősen korlátozó és szigorú feltételekhez kötő szabályozásra.
49. A két szabályozási rendszer átfogó összehasonlítása során, amely egyrészt az 1/80 határozat által a török munkavállalók tekintetében az Európai Közösségen belül, másrészt a tagállamok állampolgárai tekintetében érvényesül, feltűnik, hogy az első nem az egyenjogúság elvén, illetve a hátrányos megkülönböztetés tilalmán alapul. A különböző jogok és jogigények rendelkezésenként kimerítően kerültek szabályozásra. Ahol a határozat a török munkavállalók tekintetében a fogadó ország munkavállalóival való egyenlő bánásmódról szól, pontosan meghatározza annak hatókörét. Így a határozat 10. cikkének (1) bekezdése a török munkavállalók állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésének tilalmát írja elő a bérek és egyéb munkafeltételek terén. A határozat 10. cikkének (2) bekezdésében foglalt, az állami munkaközvetítés által nyújtandó ellátásra vonatkozó egyenlő bánásmód azonban ismét szigorú feltételekhez kötött.
50. Mellékesen szeretnék emlékeztetni arra, hogy a személyek Európai Közösség területén belüli szabad mozgása terén a Közösség polgárainak jogállása, akik a Közösség területén belül származási országuktól eltérő tagállamban tartózkodnak, még mindig nem azonos a letelepülés országa állampolgárainak jogállásával az állami ellátásokra irányuló igényeik vonatkozásában. Gazdasági migránsnak minősülő személyek részére az elsődleges és másodlagos közösségi jog e tekintetben messzebb menő egyenjogúságot biztosít a tagállam saját állampolgárai vonatkozásában, mint a nem aktív munkavállalónak minősülő személyek részére, akik a 90/364/EGK irányelv(9) hatálya alá tartoznak, illetve mint a felsőfokú intézményekben tanuló diákok számára, akik a 93/96/EGK irányelv(10). hatálya alá tartoznak. Az egyenjogúság elve és e tekintetben az elsődleges és másodlagos közösségi jog által eszközölt különbségtétel közötti feszültség a személyek Közösség területén belüli szabad mozgásának a jellemzője. Ez a feszültség vezetett arra az ítélkezési gyakorlatra, amely az egyenjogúság elve és a közösségi jogalkotó által elérni kívánt különbségtétel közötti határvonalakat egyes esetekben ugyan kiigazította, de magukat a határokat azért tiszteletben tartotta(11). A jelen ügyben is ez a feszültség húzódik meg az egyenjogúság elve és az illetékes jogalkotó által kifejezetten szándékolt különbségtétel között.
51. A török munkavállalók Közösség területén belüli jogállása az 1/80 határozat következtében a fent elmondottak alapján kiváltságosnak tekinthető más, harmadik államból származó munkavállalók jogállásával összehasonlítva. Habár a társulási megállapodás 12. cikke kifejezetten előírja a török munkavállalók jogállásának a tagállamok állampolgárai jogállásának irányába történő folyamatos fejlesztését, a Társulási Tanács mint ebben hatáskörrel rendelkező jogalkotó ez ideig nem tett messzemenő lépéseket. Véleményem szerint a harmadik kérdésre adandó válasz a fentiekben elmondottakra tekintettel elsődlegesen magában az 1/80 határozat szövegében, rendszerében és körülményeiben keresendő, és nagy körültekintéssel kell az elsődleges és másodlagos közösségi jognak a közösségi munkavállalók szabad mozgását szabályozó rendelkezéseit értelemszerűen értelmezni. Amennyiben a Társulási Tanács ugyanis egyenlő jogállást kívánt volna teremteni a török és a tagállamokból származó munkavállalók között, akkor maga a Tanács mint ebben hatáskörrel rendelkező jogalkotó az 1/80 határozatot tartalmilag jelentősebben egységesítette volna a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó elsődleges és másodlagos közösségi joggal.
52. Az értelmezés során ezért nem helyes az 1612/68 rendelet 12. cikkét az 1/80 határozat 9. cikkének megfelelően értelmezni, mint ahogy azt a Bizottság indítványozta. A két rendelkezés szövegében található különbségekből az derül ki, hogy a hatáskörrel rendelkező jogalkotó itt pontosan az 1612/68 rendelet 12. cikkétől eltérő szabályozást kívánt létrehozni. Úgy vélem, hogy a jogalkotó akaratát a Bíróságnak tiszteletben kell tartania, de legalábbis figyelembe kell vennie.
53. Az 1/80 határozat 9. cikkének (1) bekezdése – annak szó szerinti értelmezése alapján – a török munkavállalóknak a Közösség egyik tagállamában jogszerűen szüleikkel lakó gyermekeit feljogosítja a közoktatásban, a szakmunkásképzésben és a szakképzésben való részvételre ugyanolyan képesítések alapján, mint amelyeket e tagállam saját állampolgárainak gyermekei számára ír elő. Én a magam részéről osztom a Bizottság véleményét, amelyet az osztrák és a német kormány kifejezetten nem utasított el, hogy a rendelkezésben foglalt egyenlő bánásmód elvének, noha szigorúan véve csak az oktatáshoz való hozzáférést érinti, mégis egyes „drágább” képzések vonatkozásában csak abban az esetben lehet tartalmilag jelentősége, ha a török gyermekek részére anyagilag is lehetővé teszi az oktatásban való részvételt. Erről rendelkezik a 9. cikk második mondata: „Jogosultak ebben a tagállamban azokra a kedvezményekre, amelyeket e területen a nemzeti jogszabályok előírnak.”
54. A 9. cikk első mondatát kiegészítő második mondat nyelvtani és rendszertani értelmezése nem szolgálhat alapul arra, hogy a rendelkezésnek közvetlen hatályt tulajdonítsunk, sem pedig arra, hogy abból hallgatólagosan az egyenlő elbánás elvét olvassuk ki. Amennyiben a hatáskörrel rendelkező jogalkotó, aki a határozatot hozta, az egyenlő bánásmód közvetlen érvényesülését akarta volna elérni, akkor egyszerűen más módon fogalmazta volna meg ezt a rendelkezést: „jogosultak ebben a tagállamban a tagállam állampolgárainak gyermekeivel azonos módon azokra a kedvezményekre, amelyeket e területen a nemzeti jogszabályok előírnak”. Ezzel összefüggésben nem jelentéktelen az a tény, hogy a határozat 9. cikkét követő 10. cikk (2) bekezdésében az állami munkaközvetítés által nyújtandó támogatásokra vonatkozó jogosultság ilyen kifejezett módon és kötelező erővel került megfogalmazásra.
55. Véleményem szerint nem követendő a Bizottság által követett, kissé akrobatikusnak látszó értelmezési módszer. A Bizottság az 1612/68 rendelet 12. cikkével fennálló analógiára hivatkozik, amely cikk szövegét a jogalkotó egyszerűen átvehette volna, azonban azt nyilvánvalóan nem akarta.
56. Sokkal kézenfekvőbb megoldás a 9. cikk első és második mondatát egymással összefüggésben értelmezni. Ahogy azt az 54. pont alatti fejtegetésekben már hangsúlyoztam, a 9. cikk első mondatát kiegészítő második mondat „enabling clause”, amelyből a tagállamok részére az a kötelezettség származik, hogy a török gyermekek jogát az oktatáshoz való hozzáférés vonatkozásában anyagilag is biztosítsák. Jóllehet egy ilyen anyagi kötelezettség a tagállamok számára még lehetőséget nyújt egyfajta mérlegelésre, ami a 9. cikk második mondata a rendelkezés szövege szerint szándékos volt, ez a lehetőség a 9. cikk második mondatát az első mondattal összefüggésben olvasva igen korlátozott. A török gyermekeknek az oktatásban és képzésben való részvételhez fűződő jogukat ténylegesen tudniuk kell gyakorolni. Ez azt jelenti, hogy az oktatáshoz és képzéshez szükséges anyagi támogatások megadásánál a török gyermekeket is figyelembe kell venni.
57. Amennyiben az alsó, közép‑ és felsőfokú tanulmányokat végző diákok részére rendelkezésre bocsátott állami ellátásokat, illetve támogatásokat – ösztöndíj, hozzájárulás, előleg vagy hitel formájában – azért nyújtják, hogy a diákok oktatásban való részvételét elősegítsék, és a szóban forgó oktatásban való részvételét ténylegesen lehetővé tegyék, akkor a 9. cikk értelmezése alapján ezek a török diákokat is megilletik.
58. Fordítva viszont – amennyiben a török diákoknak nyújtott oktatási és képzési támogatások korlátozottabbak, vagy más típusúak, mint az e tagállam állampolgárainak gyermekei részére nyújtandó ilyen támogatások – a tagállamnak kell bizonyítania, hogy ez a különbség nem ütközik a tagállamnak az 1/80 határozat 9. cikkéből fakadó kötelezettségébe az e cikkben célul tűzött eredmény elérése vonatkozásában, vagyis hogy a török gyermekek nemcsak azonos feltételekkel jogosultak a közoktatásban, a szakmunkásképzésben és a szakképzésben való részvételre, mint az e tagállam állampolgárainak gyermekei, hanem hogy e jogukat ténylegesen is tudják gyakorolni.
59. Ez a megállapítás ugyanúgy vonatkozik a diákok és az egyetemi hallgatók számára külföldi tanulmányok folytatásához nyújtandó állami ellátásokra, illetve támogatásokra. A török munkavállalók gyermekei számára olyan helyzetet kell teremteni, hogy tanulmányaikat az elvárásoknak megfelelően folytathassák és befejezhessék; és ha a külföldi tanulmányok a választott képzés szerves részét képezik, akkor ez kihat a török munkavállalók gyermekeinek jogosultságaira is. Ilyen esetben is köteles az illető tagállam a török gyermekeket olyan helyzetbe hozni, hogy jogaikat ténylegesen gyakorolhassák.
60. E kötelezettség betartásának vizsgálata a tényállás alapján a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik.
IV – Végkövetkeztetések
61. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Verwaltungsgericht Sigmaringen által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
Az EGK‑Törökország Társulási Tanács 1980. szeptember 19‑i 1/80 határozatának 9. cikkét a következőképpen kell értelmezni:
– a 9. cikk első mondatának a Közösség tagállamaiban közvetlen hatálya van;
– a török munkavállalók gyermekei akkor is eleget tesznek a „jogszerűen a szülőkkel lakás” követelményének, ha a képzés kezdetekor a szülői házat azért hagyják el, hogy a képzés helyére tegyék át lakóhelyüket;
– a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy a török állampolgárokra – mint az alapeljárás felperesére – alkalmazandó nemzeti szabályozás a török állampolgárokat anyagilag olyan helyzetbe hozza‑e, hogy a közoktatásban, a szakmunkásképzésben és a szakképzésben való részvételre vonatkozó jogukat ténylegesen érvényesíteni tudják.