SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Segunda)
de 13 de diciembre de 2012
Asuntos acumulados F‑7/11 y F‑60/11
AX
contra
Banco Central Europeo (BCE)
«Función pública — Personal del BCE — Procedimiento disciplinario — Suspensión de un empleado sin reducción de su sueldo base — Revocación de una decisión — Derecho de defensa — Acceso al expediente — Motivación — Motivos de una decisión — Alegación de incumplimiento de los deberes profesionales — Falta grave»
Objeto: Recursos interpuestos con arreglo al artículo 36.2 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, anexo al Tratado UE y al Tratado FUE, mediante los cuales AX solicita, en el primero, registrado con la referencia F‑7/11, y en el segundo, con la referencia F‑60/11, a título principal, respectivamente, la anulación de las resoluciones del Banco Central Europeo (BCE) de 4 de agosto de 2010 y de 23 de noviembre de 2010 por las que se le suspende de sus funciones.
Resultado: Se desestiman los recursos en los asuntos acumulados F‑7/11 y F‑60/11. El demandante cargará con sus propias costas y con las del Banco Central Europeo.
Sumario
1. Recursos de funcionarios — Interés en ejercitar la acción — Recurso contra un acto revocado sin efecto retroactivo — Efectos respectivos de la revocación con o sin efecto retroactivo
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
2. Recursos de funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Recurso especial — Recurso dirigido contra la resolución de desestimación de ese recurso especial — Admisibilidad
(Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, art. 36.2; Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 42)
3. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Régimen disciplinario — Suspensión de un empleado — Resolución de la administración adoptada sin conceder audiencia previa al interesado — Falta de audiencia imputable al interesado — Legalidad
(Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 43)
4. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Régimen disciplinario — Suspensión de un empleado — Obligación de reincorporación — Límites
(Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 43)
5. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Régimen disciplinario — Suspensión de un empleado — Vulneración del principio de presunción de inocencia — Inexistencia
(Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 43)
6. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Régimen disciplinario — Suspensión de un empleado — Derecho de acceso al expediente de la investigación relativa a las actividades del interesado — Límites — Vulneración de los derechos fundamentales — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, letra b), y 48, ap. 1; Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 43]
7. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Régimen disciplinario — Suspensión de un empleado — Exigencia de alegaciones suficientemente verosímiles de un incumplimiento grave de los deberes de éste — Control jurisdiccional — Límites
(Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 43)
8. Procedimiento judicial — Costas — Cargas — Consideración de las exigencias de equidad — Condena a la parte que haya perdido el litigio — Institución demandada que recurrió a los servicios de un abogado — Circunstancia que no justifica que la institución deba hacerse cargo de los honorarios debidos
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 19; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, art. 87, ap. 2)
1. Un demandante conserva un interés en ejercitar la acción contra un acto revocado sin efecto retroactivo ya que, a diferencia de la revocación con efecto retroactivo, aquélla permite que se mantengan, respecto de los destinatarios del acto de que se trate, los efectos producidos por ese acto durante el período previo a su retirada.
(véase el apartado 77)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 12 de febrero de 1960, Geitling y otros/Alta Autoridad (16/59, 17/59 y 18/59)
Tribunal de Primera Instancia: 13 de diciembre de 1995, Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión (T‑481/93 y T‑484/93), apartados 46 a 48
2. Un recurso especial, basado en los artículos 36.2 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y 42 de las Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, forma parte de un procedimiento complejo y sólo constituye un requisito previo necesario para poder acudir a la vía judicial. Ante tales circunstancias, debe considerarse que las pretensiones formalmente dirigidas contra la desestimación del recurso especial dan lugar a que se someta al juez el acto lesivo contra el cual se presentó el recurso, salvo en el supuesto de que la desestimación del recurso especial tenga un alcance diferente del alcance del acto contra el que se interpuso ese recurso especial.
(véase el apartado 78)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 25 de octubre de 2006, Staboli/Comisión (T‑281/04), apartado 26
Tribunal General: 21 de septiembre de 2011, Adjemian y otros/Comisión (T‑325/09 P), apartado 32
Tribunal de la Función Pública: 18 de mayo de 2006, Corvoisier y otros/BCE (F‑13/05), apartado 25
3. Cuando la administración debe dar audiencia a una persona antes de adoptar una resolución, no está obligada a posponer indefinidamente la fecha de la audiencia hasta que el interesado pueda participar en la misma.
En consecuencia, al no existir ninguna norma que obligue a la administración a revocar una resolución antes de iniciar un nuevo procedimiento dirigido a sustituirla, un empleado del Banco Central Europeo no puede negarse, incumpliendo el deber de lealtad para con la administración que recae sobre cualquier empleado al servicio de la Unión Europea, a tomar parte en la audiencia organizada por el Banco. Pues bien, el hecho de declinar una invitación a participar en una audiencia puede asimilarse a una circunstancia excepcional que justifique que una resolución de suspensión con arreglo al artículo 43 de las condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo se adopte sin que sea oído el interesado. A este respecto, el Banco, cuando adopta tal resolución, ni infringe el artículo 43 de las condiciones de contratación ni, en consecuencia, vulnera los derechos de defensa que reconocen a toda persona contra la que se inicia un procedimiento que puede concluir con un acto lesivo el derecho a que se le ofrezca la posibilidad de ser oportunamente oída.
(véanse los apartados 90 y 91)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 5 de diciembre de 2002, Stevens/Comisión (T‑277/01), apartado 41; 16 de marzo de 2004, Afari/BCE (T‑11/03), apartado 192
4. Mientras que la resolución mediante la cual un empleado del Banco Central Europeo ha sido suspendido de sus funciones, en el marco de un procedimiento disciplinario, no sea anulada por el juez de la Unión, la administración no tiene la obligación de reincorporarle. En consecuencia, salvo que el empleado de que se trate demuestre que se ha utilizado un procedimiento inadecuado, no cabe imputar a la administración ninguna ilegalidad por haber actuado de tal forma que dicho empleado siga suspendido de sus funciones.
(véase el apartado 92)
5. Sólo cabe apreciar una vulneración del principio de presunción de inocencia cuando concurran elementos que permitan demostrar que la administración había decidido, desde el inicio de un procedimiento disciplinario, imponer, en cualquier caso, una sanción a la persona interesada.
No es éste el caso de un empleado del Banco Central Europeo suspendido de sus funciones en el marco de un procedimiento disciplinario. En efecto, la posibilidad prevista por el artículo 43 de las condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo de suspender a una persona no tiene por objeto sancionar a ésta, sino permitir que la administración adopte una medida precautoria para asegurarse de que esta persona no interfiere en la investigación en curso.
(véase el apartado 93)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 18 de octubre de 2001, X/BCE (T‑333/99), apartado 151; 9 de julio de 2002, Zavvos/Comisión (T‑21/01), apartado 341
6. Si bien la administración está obligada a comunicar a la persona interesada los documentos en los que se basa expresamente para adoptar una resolución lesiva, el hecho de que no se transmitan esos documentos sólo puede tener como consecuencia la anulación de la resolución de que se trate cuando los cargos expuestos únicamente pueden probarse haciendo referencia a esos documentos. En el caso de una resolución del Banco Central Europeo de suspender a un empleado de sus funciones, el artículo 43 de las condiciones de contratación del personal del Banco, que fundamenta la competencia de este Banco para adoptar una medida de suspensión, sólo supedita la aplicación de esta disposición a la existencia, respecto del empleado interesado, de alegaciones de incumplimiento grave de sus deberes profesionales que presenten un grado suficiente de verosimilitud. A este respecto, en el supuesto de alegaciones referidas a la compra de artículos cuya utilidad profesional es dudosa y cuya localización no ha podido determinarse claramente, no cabe reprochar a la administración el hecho de no haber comunicado al interesado los documentos en los que se hacían constar los avances de las investigaciones realizadas en relación con sus actividades.
Asimismo, el Banco ni infringe el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ni vulnera el derecho de defensa de un empleado cuando no le permite acceder al expediente de investigación antes de que se adopte la resolución de suspensión.
Ciertamente, a la luz de lo dispuesto en el citado artículo 41, apartado 2, letra b), un miembro del personal del Banco tiene derecho a acceder a la información en poder del Banco que pueda permitirle comprender el contenido de las alegaciones de incumplimiento grave de sus deberes profesionales, ello con el fin de que pueda demostrar, en particular, que no es responsable de los comportamientos a los que éstas se refieren; que tales comportamientos no revisten una gravedad que justifique una resolución de suspensión; que no presentan un grado suficiente de verosimilitud, o que carecen manifiestamente de todo fundamento, de forma que la suspensión del miembro del personal en cuestión es ilegal. Tal interpretación del artículo 43 de las condiciones de contratación del personal del Banco es también coherente con el principio de presunción de inocencia consagrado, por lo que se refiere a las personas acusadas, en el artículo 48, apartado 1, de la Carta.
No obstante, con arreglo al propio artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta, el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte sólo puede ejercerse dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. Pues bien, entre los intereses legítimos que pueden justificar la confidencialidad, figura la necesidad de proteger la eficacia de las investigaciones. En efecto, la eficacia de una investigación puede quedar mermada si pudiera concederse el acceso a todos los documentos relativos a la misma a las personas concernidas mientras que la investigación no esté cerrada.
(véanse los apartados 100 a 103 y 105)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 7 de enero de 2004, Aalborg Portland y otros/Comisión (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P y C‑219/00 P), apartados 73 a 75
Tribunal de Primera Instancia: 3 de julio de 2001, E/Comisión (T‑24/98 y T‑241/99), apartado 92; 12 de septiembre de 2007, Nikolaou/Comisión (T‑259/03), apartado 242; 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05), apartado 255
Tribunal de la Función Pública: 30 de noviembre de 2009, Wenig/Comisión (F‑80/08), apartado 67
7. Si bien el artículo 43 de las condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo sólo supedita la aplicación de esta disposición a la existencia, respecto del empleado interesado, de alegaciones de incumplimiento grave de sus deberes profesionales, para suspender a un empleado es preciso, no obstante, que las alegaciones formuladas en relación con el mismo presenten un grado suficiente de verosimilitud.
Habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el Banco en virtud de dicho artículo 43 para adoptar una medida de suspensión cuando se han formulado respecto de un empleado alegaciones suficientemente verosímiles de que ha incumplido gravemente sus deberes, no corresponde al juez de la Unión determinar si otras medidas hubieran sido más oportunas.
(véanse los apartados 137 y 149)
Referencia:
Tribunal de la Función Pública: Wenig/Comisión, antes citada, apartado 67
8. Al tomar en consideración las exigencias de la equidad con arreglo al artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, el hecho de admitir que un demandante no debería correr con los honorarios y los gastos del abogado de la institución demandante dado que ésta habría podido hacerse representar por su servicios jurídicos produciría el efecto de reducir el efecto útil para esta institución del artículo 19 del Estatuto del Tribunal de Justicia, según el cual, las instituciones —término que debe interpretarse en sentido amplio de modo que también incluya a los órganos y organismos de la Unión— pueden estar asistidas por un asesor o un abogado. En cualquier caso, tal argumento guarda relación con el carácter indispensable de los gastos en que incurrió esta institución, cuestión que puede plantearse, en su caso, en un procedimiento de tasación de los gastos, pero que carece de incidencia a la hora de determinar si una parte que pierde el litigio debe ser condenada al pago de todas o de parte de las costas.
(véase el apartado 164)
Referencia:
Tribunal de la Función Pública: 27 de septiembre de 2011, De Nicola/BEI (F‑55/08 DEP), apartado 26