NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prednesené 6. decembra 2018 (1)
Vec C‑24/17
Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft Öffentlicher Dienst
proti
Republik Österreich
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd, Rakúsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sociálna politika – Smernica 2000/78/ES – Zákaz diskriminácie na základe veku – Vnútroštátny systém odmeňovania a služobného postupu zmluvných zamestnancov vo verejnej službe – Právna úprava členského štátu považovaná za diskriminačnú – Prijatie novej právnej úpravy v záujme riešenia tejto diskriminácie – Spôsob presunu dotknutých osôb do nového systému – Pretrvávanie rozdielov v zaobchádzaní – Odôvodnenia – Právo na účinnú súdnu ochranu – Článok 45 – Nariadenie (EÚ) č. 492/2011 – Voľný pohyb pracovníkov – Neexistencia prekážky“
I. Úvod
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd, Rakúsko), sa týka výkladu článku 45 ZFEÚ, článkov 20, 21 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), článkov 1, 2, 6 a 17 smernice 2000/78/ES, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní(2), ako aj článku 7 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 492/2011 o slobode pohybu pracovníkov v rámci Únie(3).
2. Tento návrh je predložený v rámci sporu medzi Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (Rakúska konfederácia odborov, odborový zväz verejnej služby, ďalej len „ÖGB“) a Republik Österreich (ďalej len „Rakúska republika“), ktorého predmetom je zákonnosť spolkového systému odmeňovania a služobného postupu zmluvných zamestnancov vo verejnej službe, ktorý bol prijatý v Rakúsku začiatkom roku 2015 s cieľom odstrániť diskrimináciu na základe veku, v nadväznosti na rozsudok Schmitzer.(4)
3. Vnútroštátny súd sa v podstate predovšetkým pýta, či právo Únie – a konkrétnejšie články 1, 2 a 6 smernice 2000/78, rovnako ako aj článok 21 Charty – bráni spôsobu, ktorý si vybral rakúsky zákonodarca s cieľom previesť zmluvných zamestnancov z pôvodného režimu odmeňovania a služobného postupu do tohto nového režimu. Domnievam sa, že to tak je a to z dôvodov, ktoré uvediem ďalej v týchto návrhoch.
4. Ďalej za predpokladu, že ako to navrhujem, na prvú položenú otázku odpovie Súdny dvor kladne, vnútroštátny súd sa pýta, či sa má zmluvným zamestnancom, ktorí boli znevýhodnení predchádzajúcim režimom, poskytnúť finančné vyrovnanie, konkrétne na základe článku 17 smernice 2000/78. Domnievam sa, že na túto otázku treba dať vyváženú odpoveď, ktorá by mala byť založená skôr na článku 16 tejto smernice.
5. V opačnom prípade, pokiaľ bude odpoveď na prvú otázku záporná, tento súd si želá vedieť, či taká vnútroštátna právna úprava, ako je tá napadnutá v tejto veci, ukracuje dotknuté osoby o právo na účinný prostriedok nápravy v zmysle článku 47 Charty. Hoci sa domnievam, že nebude potrebné, aby sa Súdny dvor k tejto subsidiárnej otázke vyjadroval, uvediem k nej napriek tomu niekoľko pripomienok.
6. Napokon je Súdny dvor vyzvaný, aby určil, či právo Únie – najmä článok 45 ZFEÚ, článok 7 ods. 1 nariadenia č. 492/2011, ako aj články 20 a 21 Charty – bránia tomu, aby sa obdobia predchádzajúcej činnosti zmluvného zamestnanca verejnej služby započítavali rozdielne, konkrétne v celosti alebo čiastočne, v závislosti od povahy jeho predchádzajúceho zamestnávateľa. Zastávam názor, že právo Únie nebráni takým vnútroštátnym ustanoveniam, ako sú ustanovenia, o ktoré ide vo veci samej.
7. Zdôrazňujem, že medzi touto vecou a vecou C‑396/17, Leitner, existuje úzka spojitosť, ktorá je predmetom síce samostatných návrhov, ale z rovnakého dňa, ako sú tieto návrhy.(5)
II. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Smernica 2000/78
8. Článok 1 smernice 2000/78 uvádza, že jej „účelom… je ustanovenie všeobecného rámca pre boj proti diskriminácii v zamestnaní a povolaní na základe… veku… s cieľom zaviesť v členských štátoch uplatňovanie zásady rovnakého zaobchádzania“.
9. Článok 2 tejto smernice s názvom „Pojem diskriminácie“ vymedzuje v odseku 1 „zásad[u] rovnakého zaobchádzania“ ako „[neexistenciu] žiadn[ej] priam[ej] alebo nepriam[ej] diskrimináci[e] založen[ej] na ktoromkoľvek z dôvodov uvedených v článku 1“. V odseku 2 písm. a) uvádza, že „o priamu diskrimináciu ide, ak sa z niektorého z dôvodov uvedených v článku 1 zaobchádza s jednou osobou nepriaznivejšie ako sa v porovnateľnej situácii zaobchádza, zaobchádzalo alebo by sa mohlo zaobchádzať s inou osobou“.
10. Článok 6 uvedenej smernice nazvaný „Odôvodnené rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku“ uvádza v odseku 1 prvom pododseku, že „bez ohľadu na článok 2 ods. 2 členské štáty môžu stanoviť, že rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku nie sú diskrimináciou, ak v kontexte vnútroštátnych právnych predpisov sú objektívne a primerane odôvodnené oprávneným cieľom, vrátane zákonnej politiky zamestnanosti, trhu práce a cieľov odbornej prípravy, a ak prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa sú primerané a nevyhnutné“. Vo svojom druhom pododseku spresňuje, že „takéto rozdiely v zaobchádzaní môžu okrem iného zahrňovať… stanovenie podmienok minimálneho veku, odbornej praxe alebo rokov služby pre prístup k zamestnaniu alebo k určitým výhodám, ktoré so zamestnaním súvisia…“.
11. Článok 9 tej istej smernice nazvaný „Ochrana práv“ vo svojom odseku 1 uvádza, že „členské štáty zabezpečia, aby súdne a/alebo správne konania vymáhania povinností podľa tejto smernice, keď to považujú za vhodné aj vrátane zmierovacieho konania, boli dostupné pre všetky osoby, ktoré sa cítia poškodené z dôvodu opomenutia uplatnenia zásady rovnakého zaobchádzania, a to aj keď sa už skončil vzťah, v ktorom sa napadnutá diskriminácia vyskytla“.
12. Článok 16 smernice 2000/78 nazvaný „Zhoda“ v písm. a) uvádza, že „členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby zabezpečili… zrušenie všetkých zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení, ktoré odporujú zásade rovnakého zaobchádzania“.
13. Článok 17 tejto smernice nazvaný „Sankcie“ uvádza, že „členské štáty ustanovia pravidlá ukladania sankcií za porušenie vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa tejto smernice a vykonajú všetky opatrenia potrebné na ich uplatňovanie. Sankcie, ktorých súčasťou môže byť náhrada za ujmu pre obeť, musia byť účinné, primerané a odstrašujúce…“.
2. Nariadenie č. 492/2011
14. Článok 7 ods. 1 uvedený v oddiele 2 kapitoly I nariadenia č. 492/2011 nazvanom „Zamestnanie a rovnosť zaobchádzania“ uvádza, že „s pracovníkom, ktorý je štátnym príslušníkom členského štátu, sa na území iného členského štátu nesmie z dôvodu jeho štátnej príslušnosti zaobchádzať inak ako s vlastnými pracovníkmi, pokiaľ ide o podmienky zamestnania a pracovné podmienky, najmä odmeňovanie, prepustenie, a ak by sa stal nezamestnaným, opätovné začlenenie do práce alebo zamestnania“.
B. Rakúske právo
1. VBG 2010
15. Zaradenie zmluvných zamestnancov do platových tried a ich služobný postup, ku ktorému dochádza v zásade každé dva roky, sú upravené Vertragsbedienstetengesetz 1948(6) (zákon z roku 1948 o zmluvných zamestnancoch, ďalej len „VBG 1948“) v znení viacerých zmien, najmä s cieľom zohľadniť rozsudky Súdneho dvora vydané v rámci sporov týkajúcich sa ustanovení rakúskeho práva v tejto oblasti.
16. V nadväznosti na rozsudok Hütter(7) bol VBG 1948 zmenený spolkovým zákonom zverejneným 30. augusta 2010(8) (VBG 1948 v znení tohto zákona, ďalej len „VBG 2010“).
17. § 19 ods. 1 VBG 2010 stanovoval, že „služobný postup sa určuje na základe referenčného dátumu“ a že „ak toto ustanovenie nestanovuje inak, obdobie potrebné na postup do druhého platovej triedy každej kategórie zamestnania je päť rokov a dva roky v prípade iných platových stupňov“.
18. § 26 ods. 1 VBG 2010 uvádza, že „s výhradou obmedzení uvedených v odsekoch 4 až 8 sa referenčný dátum, ktorý treba zohľadniť na účely postupu do vyššieho platového stupňa, vypočíta spätne odo dňa zamestnania na základe období nasledujúcich po 30. júni roku, počas ktorého bolo ukončených alebo malo byť ukončených deväť rokov školskej dochádzky po nástupe na prvý stupeň školskej dochádzky…“.
2. Novelizovaný VBG
19. V nadväznosti na rozsudok Schmitzer(9) bolo znenie § 19 a § 26 VBG 1948 opätovne zmenené, so spätným účinkom, na základe spolkového zákona zverejneného 11. februára 2015(10) (VBG 1948 v znení tohto zákona, ďalej „VBG 2015“).
20. Okrem iného s cieľom vyhovieť rozsudku Verwaltungsgerichtshof (Správny súd, Rakúsko)(11) spolkový zákon zverejnený 6. decembra 2016(12) opätovne zmenil VBG 1948 (v znení tohto zákona, ďalej len „VBG 2016“ a spoločne s VBG 2015, „novelizovaný VBG“), pokiaľ ide o deň nadobudnutia účinnosti § 19 a § 26 VBG 2015.
21. Pod názvom „Zaradenie do platových tried a služobný postup“ § 19 ods. 1 VBG 2015 uvádza, že „následné zaradenie do platových tried a služobný postup sú určené v závislosti od počtu odpracovaných rokov v rámci odmeňovania“.
22. Pod názvom „Počet odpracovaných rokov v rámci odmeňovania“ § 26 VBG 2015 uvádza:
„1. Počet odpracovaných rokov v rámci odmeňovania zahŕňa obdobia činnosti v služobnom pomere relevantné na účely služobného postupu, ako aj započítateľné obdobia pred nástupom do služobného pomeru.
2. Ako obdobia pred nástupom do služobného pomeru sa na účely stanovenia obdobia predchádzajúcej činnosti v rámci odmeňovania započítajú obdobia:
(1) v služobnom pomere so samosprávnym celkom alebo združením obcí členského štátu Európskeho hospodárskeho priestoru, Tureckej republiky alebo Švajčiarskej konfederácie;
(2) v služobnom pomere s orgánom Európskej únie alebo medzištátnou organizáciou, ktorej je [Rakúska republika] členom;
(3) za ktoré vznikol zmluvnému zamestnancovi na základe Heeresversorgungsgesetz (zákon o zabezpečení pre armádu) nárok na dôchodok vojenského poškodenca, ako aj
(4) obdobia… vojenskej služby…, služby odborného výcviku…, civilnej služby…, povinnej vojenskej služby….
3. Okrem období uvedených v odseku 2 sú ako obdobia predchádzajúcej činnosti započítateľné obdobia výkonu príslušnej pracovnej činnosti alebo príslušnej praxe na správnom orgáne, a to v celkovom rozsahu najviac desať rokov. …“
23. Podľa § 100 ods. 70 bodu 3 VBG 2016 „… § 19 a § 26 v znení spolkového zákona uverejneného v BGBl. I, 32/2015 spolu s nadpisom nadobúdajú účinnosť 1. júla 1948; žiadne zo znení tohto ustanovenia zverejnené pred 11. februárom 2015 už nemožno použiť na prebiehajúce alebo budúce konania. …“
3. Novelizovaný GehG
24. Gehaltsgesetz 1956(13) (zákon o platoch z roku 1956, ďalej len „GehG 1956“) bol tiež zmenený na základe vyššie uvedených spolkových zákonov, ktoré boli uverejnené 11. februára 2015 a 6. decembra 2016(14) (GehG 1956 v znení týchto dvoch zákonov, ďalej len „novelizovaný GehG“).
25. Z § 94a novelizovaného GehG vyplýva, že „na účely presunu zmluvných zamestnancov do systému odmeňovania nanovo vytvoreného spolkovým zákonom zverejneným v BGBl. I, 32/2015 treba uplatniť § 169c, § 169d a § 169e [novelizovaného] GehG“, ktoré sa týkajú preradenia úradníkov už vykonávajúcich službu do nového režimu odmeňovania a služobného postupu.
26. Pod názvom „Presun existujúcich služobných pomerov“ § 169c novelizovaného GehG v odsekoch 1 až 9 uvádza:
„1. Všetci úradníci spadajúci do kategórií odmeňovania a zamestnania uvedených v §169d, ktorí sú v služobnom pomere k 11. februáru 2015 budú v súlade s týmito ustanoveniami a len na základe ich predchádzajúceho platu preradení do nového systému odmeňovania vytvoreného týmto spolkovým zákonom. V prvej fáze sa úradníci klasifikujú v dôsledku ich predchádzajúcej mzdy do stupňa nového systému odmeňovania, v ktorom sa zachováva predchádzajúca mzda. …
2. Presun úradníka do nového systému odmeňovania sa uskutoční na základe paušálneho stanovenia počtu ním odpracovaných rokov v rámci odmeňovania. Na účely tohto paušálneho stanovenia je rozhodujúca prevodová suma. Prevodová suma je plat v plnej výške bez akýchkoľvek výnimočných zvýšení, ktorý bol základom pre výpočet mesačného platu príslušného úradníka za február 2015 (mesiac presunu). …
2a. Prevodová suma, ktorú treba použiť je suma platovej stupňa, ktorý bol skutočne rozhodujúci pre plat vyplatený za mesiac presunu (zaradenie v súlade s výplatnou listinou). Posúdenie oprávnenosti platov čo do dôvodu, ako aj výšky sa pri tom nevykoná. Následná oprava vyplatených platov sa má zohľadniť pri stanovovaní prevodovej sumy len do tej miery, pokiaľ
(1) tým dôjde k napraveniu chýb faktickej povahy, ktoré nastali pri zadávaní do systému automatizovaného spracovania údajov, a
(2) ide o údaje zaradené omylom, ktoré sa zjavne líšia od údajov, ktoré mali byť predložené, ako to dokazujú dokumenty už existujúce v čase podania.
…
2c. Odseky 2a a 2c preberajú v oblasti postavenia spolkových zamestnancov a zamestnancov Länder v oblasti vzdelávania do rakúskeho práva články 2 a 6 smernice 2000/78…, ako boli vyložené rozsudkom [Specht a i.(15)]. Spôsoby presunu úradníkov vymenovaných pred nadobudnutím účinnosti spolkovej reformy odmeňovania z roku 2015 teda boli určené v rámci nového režimu odmeňovania a stanovujú, že na jednej strane je platový stupeň, do ktorého sú odteraz zaradení určený výlučne na základe platového stupňa nadobudnutého v pôvodnom režime odmeňovania, hoci tento režim spočíval na diskriminácii na základe veku úradníka a že, na druhej strane, neskorší postup do vyššej platovej triedy sa odteraz vypočíta výlučne na základe pracovných skúseností získaných od nadobudnutia účinnosti reformy odmeňovania z roku 2015.
3. Počet odpracovaných rokov v rámci odmeňovania prevádzaného úradníka sa stanoví na základe obdobia, ktoré je potrebné pre postup z prvého platového stupňa (začiatok prvého dňa) do toho platového stupňa tej istej zamestnaneckej triedy, v ktorej je v znení účinnom k 12. februáru 2015 uvedená najbližšia nižšia suma k prevodovej sume. V prípade, že prevodová suma predstavuje najnižšiu sumu z platového stupňa v rovnakej kategórii zamestnania, ponechá sa tento platový stupeň. Všetky porovnávané sumy sa zaokrúhľujú na celé eurá.
…
6. … Ak je nová mzda úradníka nižšia ako prevodová suma, vypláca sa mu vo výške tohto rozdielu doplatok na zachovanie práv zohľadnený na účely výpočtu starobného dôchodku ako doplňujúci doplatok podľa § 3 ods. 2, a to až dovtedy, kým mzda v novom zaradení do pracovného stupňa nepresiahne prevodovú sumu. Porovnanie súm zahŕňa prípadné doplatky za počet odpracovaných rokov alebo mimoriadny služobný postup.
…
9. Na účely ochrany očakávaní týkajúcich sa budúceho služobného postupu, mimoriadneho služobného postupu alebo doplatku za počet odpracovaných rokov v pôvodnom režime odmeňovania ako doplňujúci doplatok patrí úradníkovi doplatok na zachovanie práv zohľadnený na účely výpočtu starobného dôchodku, a to od postupu do prechodného platového stupňa…“.
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom
27. ÖGB, ktorá zastupuje najmä zmluvných zamestnancov s pracovným pomerom súkromnej povahy s Rakúskou republikou, podala žalobu proti Rakúskej republike na Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) s návrhom, aby rozhodol, že ustanovenia režimu odmeňovania a služobného postupu, ktorý sa uplatňuje na zmluvných zamestnancov od reformy VBG 1948, ku ktorej došlo začiatkom roku 2015(16), sú naďalej v rozpore s právom Únie a aby konštatoval, že sa majú v prospech dotknutých osôb uplatniť iné ustanovenia.
28. Na podporu svojej žaloby ÖGB uviedla, že nový režim udržiava diskrimináciu na základe veku vyplývajúcu z pôvodného režimu, a to z toho dôvodu, že plat za mesiac február 2015 sa v ňom stanovuje za referenčnú sumu na účely preradenia dotknutých zmluvných zamestnancov do platových tried. Dodala, že títo zmluvní zamestnanci nemali žiadnu možnosť preskúmať zákonnosť uvedeného platu z dôvodu retroaktívneho zrušenia „referenčného dňa na účely služobného postupu“, ktorý sa až dovtedy uplatňoval.
29. Okrem toho tvrdí, že rozlišovanie medzi obdobiami predchádzajúcej pracovnej činnosti vykonávanej u samosprávneho celku členského štátu Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP) alebo podobného subjektu, ktoré treba započítať v celom ich rozsahu, a obdobiami pracovnej činnosti vykonávanej u iných zamestnávateľov, ktoré sa započítajú len v obmedzenom rozsahu, je v rozpore s výkladom práva Únie poskytnutým Súdnym dvorom.(17)
30. Rakúska republika proti uvedeným tvrdeniam namieta na jednej strane tvrdením, že právna úprava prijatá v roku 2015 rešpektuje judikatúru Súdneho dvora.(18) Odmietla tiež argument vyvodzovaný z údajného porušenia práva na účinný prostriedok nápravy.
31. Na druhej strane tvrdí, že to, že táto právna úprava započítava v celom rozsahu len obdobia predchádzajúcej činnosti vykonávanej v rámci pracovného pomeru, ktorý vykazuje osobitnú blízkosť s verejnou službou, je v súlade s právom Únie.
32. V tomto kontexte uznesením z 19. decembra 2016, ktoré bolo doručené Súdnemu dvoru 18. januára 2017, Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. a) Má sa právo Únie, osobitne články 1, 2 a 6 smernice 2000/78… v spojení s článkom 21 Charty… vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorou sa nahradil systém odmeňovania diskriminujúci na základe veku (pokiaľ ide o započítavanie období pred nástupom do služobného pomeru pred dovŕšením veku 18 rokov) novým systémom odmeňovania, a na základe ktorej sa presun súčasných zamestnancov do nového systému odmeňovania však uskutočňuje tak, že nový systém odmeňovania nadobudne účinnosť spätne k okamihu nadobudnutia účinnosti pôvodného zákona, a prvotné zaradenie do nového systému odmeňovania sa ale riadi podľa skutočne vyplateného platu stanoveného podľa starého systému odmeňovania za určitý mesiac presunu (február 2015), takže finančné dôsledky doterajšej diskriminácie na základe veku naďalej pretrvávajú?
b) V prípade kladnej odpovede na prvú otázku [písm. a)]: má sa právo Únie, osobitne článok 17 smernice 2000/78… vykladať v tom zmysle, že skutočnosť, že súčasní zamestnanci, ktorí boli v starom systéme odmeňovania diskriminovaní, pokiaľ ide o započítavanie období pred nástupom do služobného pomeru pred dovŕšením veku 18 rokov, musia dostať finančné vyrovnanie v prípade, že táto diskriminácia na základe veku pretrváva svojimi finančnými dôsledkami aj po presune do nového systému odmeňovania?
c) V prípade zápornej odpovede na prvú otázku [písm. a)]: má sa právo Únie, osobitne článok 47 Charty… vykladať v tom zmysle, že v ňom zakotvenému základnému právu na účinný prostriedok nápravy odporuje vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa starý diskriminačný systém odmeňovania nemá ďalej uplatňovať v prebiehajúcich a budúcich konaniach a prevod odmeňovania súčasných zamestnancov do nového systému odmeňovania sa riadi len podľa platu stanoveného alebo fakticky vyplateného za mesiac presunu?
2. Má sa právo Únie, osobitne článok 45 ZFEÚ, článok článku 7 ods. 1 nariadenia [č. 492/2011] a články 20 a nasledujúce Charty vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa obdobia pred nástupom do služobného pomeru zmluvného zamestnanca započítavajú:
– v plnom rozsahu, pokiaľ boli získané v služobnom pomere so samosprávnym celkom alebo združením obcí členského štátu [EHP], Tureckej republiky alebo Švajčiarskej konfederácie, s orgánom Európskej únie alebo medzištátnou organizáciou, ktorej je [Rakúska republika] členom, alebo s podobnými subjektmi,
– v rozsahu najviac desať rokov, pokiaľ boli získané v služobnom pomere s iným zamestnávateľom, a to len pri výkone relevantnej pracovnej činnosti alebo praxe na správnom orgáne?“
33. Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru ÖGB, rakúska vláda, ako aj Európska komisia.
34. Listom zaslaným 14. júna 2018 zaslal Súdny dvor žiadosť o vysvetlenie, na ktorú vnútroštátny súd odpovedal, a položil otázku s požiadavkou na písomnú odpoveď, ktorým ÖGB, rakúska vláda a Komisia vyhoveli.
35. Na pojednávaní 12. septembra 2018 predniesli títo účastníci konania a dotknuté osoby svoje ústne pripomienky.
IV. Analýza
A. Úvodné pripomienky
36. Táto vec sa týka novej rakúskej právnej úpravy vzťahujúcej sa na spôsob, akým sa na účely zaradenia zmluvných zamestnancov vo verejnej službe do platových tried a ich služobného postupu započítava prax získaná pred nástupom do štátnej služby. Tento systém odmeňovania, ktorý je výsledkom reformy VBG 1948 zavedenej začiatkom roka 2015, je obdobný tomu, ktorý bol súčasne zavedený pre úradníkov.(19)
37. Podľa tohto nového systému už zaradenie zmluvného zamestnanca do platovej tabuľky a jeho následný služobný postup v platových triedach nie je určovaný vzhľadom na „referenčný dátum“, teda fiktívny východiskový bod, ale je určované vzhľadom na „počet odpracovaných rokov“ v uvedenej tabuľke.(20) Na výpočet počtu odpracovaných rokov sa zohľadňuje, okrem trvania existujúceho pracovného pomeru, trvanie činností predchádzajúcich nástupu do služby pokiaľ sú výslovne považované za relevantné, a to v rôznom rozsahu v závislosti od typu zamestnávateľa, konkrétne v celom rozsahu vtedy, keď boli tieto činnosti vykonávané u určených verejných subjektov, ale len v rozsahu celkovo najviac desiatich rokov v ostatných prípadoch.(21)
38. Zmluvní zamestnanci, ktorí boli v službe pri nadobudnutí účinnosti reformy,(22) ktorá sa uplatňuje so spätnou účinnosťou,(23) sa presunú do nového systému odmeňovania prostredníctvom opätovného zaradenia do tried, ktoré funguje zjednodušene takto.(24) Predovšetkým všetci dotknutí zmluvní zamestnanci sú zaradení do platovej tabuľky tohto nového systému na základe ich predchádzajúceho platu. Následne je paušálne stanovený počet nimi odpracovaných rokov v platovej tabuľke v závislosti od „prevodovej sumy“, ktorá zodpovedá platovému stupňu, ktorý bol skutočne rozhodujúci pre plat vyplatený zamestnávateľom za február 2015, nazvaný „mesiac presunu“, pričom platí, že posudzovanie oprávnenosti tohto platu možno preskúmať len v prípade podstatných a zjavných chýb automatizovaného spracovania údajov.(25)
39. Otázky položené Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) v zásade vyzývajú Súdny dvor na to, aby určil, či predmetná nová právna úprava naďalej zachováva, vo vzťahu k zmluvným zamestnancom, ktorí sú už vo výkone služby, diskrimináciu založenú na veku, ktorá je v rozpore s právom Únie, a na ktorú upozornil rozsudok Schmitzer,(26) ako to tvrdí ÖGB, alebo či to tak nie je, ako to tvrdí žalovaná vo veci samej.
40. Tento súd sa najskôr pýta na zlučiteľnosť, s právom Únie, pravidiel, podľa ktorých sa vykonáva presun zmluvných zamestnancov z pôvodného rakúskeho režimu odmeňovania a služobného postupu, ktorý je považovaný za diskriminačný, do nového režimu (oddiel B). Poukazuje konkrétne na skutočnosť, že k presunu dochádza bez finančnej kompenzácie zmluvných zamestnancov, ktorí boli pôvodným systémom znevýhodnení (oddiel C). Subsidiárne tiež uvádza, že tento nový režim neumožňuje presunutým zmluvným zamestnancom dosiahnuť preskúmanie referenčnej hodnoty stanovenej podľa pravidiel pôvodného režimu, čo by ich mohlo zbaviť práva na účinnú súdnu ochranu (oddiel D). Napokon sa pýta, či právo Únie bráni pravidlám, podľa ktorých treba obdobia predchádzajúcej činnosti započítať v plnom alebo v čiastočnom rozsahu, v závislosti od povahy zamestnávateľa, u ktorého boli odpracované (oddiel E).
B. O podmienkach presunu zmluvných zamestnancov z pôvodného režimu odmeňovania a služobného postupu do nového režimu [prvá otázka písm. a)]
41. Prvou časťou svojej prvej otázky sa vnútroštátny súd v zásade pýta, či sa má právo Únie, najmä články 1, 2 a 6 smernice 2000/78 v spojení s článkom 21 Charty vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej je diskriminačný režim odmeňovania nahradený novým režimom, pokiaľ sa presun všetkých zmluvných zamestnancov v službe do tohto nového režimu uskutoční tak, že prvé zaradenie v novom režime sa uskutoční na základe platu vyplateného za určený mesiac, ktorý bol vypočítaný v súlade s predchádzajúcim režimom.(27) Predovšetkým poznamenávam, že výrazmi použitými na konci svojej otázky(28) tento súd výslovne naznačuje, že sa a priori domnieva, že predmetná právna úprava naďalej zachováva predchádzajúcu diskrimináciu.(29)
42. ÖGB v tejto súvislosti uvádza, že keďže právna úprava, ktorá je predmetom sporu vo veci samej predpokladá preradenie zmluvných zamestnancov, ktorí sú už v službe na základe diskriminačne stanoveného platu vyplateného vo februári 2015, z dôvodu tejto väzby pretrváva diskriminácia na základe veku pochádzajúca z pôvodného režimu odmeňovania(30) a že dôvody uvádzané na odôvodnenie tejto právnej úpravy nie sú v súlade s právom Únie. Rakúska vláda nepopiera, že účinky diskriminácie vyvolané pôvodným režimom môžu takto pretrvávať, ale tvrdí, že podmienky presunu uvedených zmluvných zamestnancov do nového režimu odmeňovania sú nielen odôvodnené oprávnenými cieľmi, ale tiež primerané a potrebné na dosiahnutie týchto cieľov. Naopak, Komisia sa domnieva, že taká právna úprava nie je zlučiteľná s požiadavkami vyplývajúcimi z článkov 2 a 6 smernice 2000/78, keďže zachováva rozdielne zaobchádzanie na základe veku, ktoré nie je riadne odôvodnené. Z dôvodov uvedených nižšie som rovnakého názoru.
43. Predovšetkým, pokiaľ ide o ustanovenia, ktorých sa týka táto prejudiciálna otázka, poznamenávam, že zásada zákazu diskriminácie na základe veku je síce zakotvená v článku 21 Charty a zároveň zhmotnená smernicou 2000/78, ale túto otázku treba v rámci takého sporu, o aký ide vo veci samej, preskúmať z hľadiska smernice 2000/78 vzhľadom na to, že predmetné vnútroštátne opatrenia patria do rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice.(31) Okrem toho, keďže ani účel smernice 2000/78, ani ňou zakázané dôvody diskriminácie, ako sú definované v jej článku 1, nie sú v tejto veci priamo predmetom skúmania, nezdá sa mi byť nevyhnutné, aby Súdny dvor podnikol výklad tohto ustanovenia.
44. Ďalej, pokiaľ ide o výhrady formulované voči vnútroštátnej právnej úprave, o ktorú ide vo veci samej, zdá sa mi, že táto je napádaná z hľadiska podmienok, podľa ktorých sú zmluvní zamestnanci, ktorí boli vo výkone služby pri prijatí reformy z roku 2015 presunutí z pôvodného režimu odmeňovania, ktorý je považovaný za diskriminačný,(32) do nového režimu. Inými slovami treba určiť, či predmetné ustanovenia môžu udržiavať diskrimináciu na základe veku, ktorá bola vyvolaná týmto pôvodným režimom a to predtým, než preskúmam, či sú tieto ustanovenia objektívne a primerane odôvodnené, takže sa na ne nevzťahuje zákaz stanovený v smernici 2000/78.
45. Po prvé, čo sa týka existencie diskriminácie na základe veku, poznamenávam, že podľa článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2000/78 ide o priamu diskrimináciu vtedy, keď sa zaobchádza s jednou osobou nepriaznivejšie ako sa v porovnateľnej situácii zaobchádza, zaobchádzalo alebo by sa mohlo zaobchádzať s inou osobou, konkrétne z dôvodu veku.
46. Okrem toho pripomínam, že v rozsudku Schmitzer,(33) ktorý je pôvodcom reformy, o ktorú tu ide,(34) Súdny dvor dospel k záveru, že rakúska právna úprava, ktorá predchádzala tejto reforme, obsahovala rozdielne zaobchádzanie priamo založené na veku v zmysle tohto ustanovenia a že tento rozdiel nebol riadne odôvodnený oprávnenými cieľmi, a preto sa na ňu vzťahuje zákaz uvedený v tomto článku 2 ods. 2 písm. a).
47. Okrem toho Súdny dvor opakovane rozhodol, že ak sa preradenie určitej kategórie osôb do nového systému odmeňovania vykoná výlučne na základe parametra viazaného na vek, ktorý vychádza z bývalého systému, vnútroštátne ustanovenia tohto typu môžu v rámci nového systému udržiavať rozdiel v zaobchádzaní na základe veku.(35)
48. V prejednávanej veci § 169c novelizovaného GehG v spojení s § 94a novelizovaného VBG stanovuje, že preradenie zmluvných zamestnancov vo výkone služby sa vykoná „len na základe ich predchádzajúceho platu“,(36) ktorý bol sám založený na veku. Preto tieto ustanovenia zachovávajú diskriminačnú situáciu, v ktorej zmluvní zamestnanci, ktorí boli znevýhodnení bývalým systémom, dostavajú nižší plat, ako je plat, ktorý poberajú iní zmluvní zamestnanci, hoci ich situácie sú porovnateľné, a to výlučne z dôvodu veku, ktorý dosiahli pri ukončení predchádzajúcich činnosti, ktoré treba zohľadniť.
49. Vnútroštátny súd sa vyjadruje v rovnakom zmysle. Odvolávajúc sa na vyššie uvedenú judikatúru Súdneho dvora rakúska vláda okrem toho uznáva, že tieto ustanovenia nového systému odmeňovania sú takej povahy, že predlžujú diskriminačné účinky pôvodného systému.(37) Komisia okrem toho uvádza, že z vnútroštátnych prípravných prác vyplýva, že rakúsky zákonodarca si zvolil metódu, ktorá má tieto dôsledky celkom úmyselne.(38)
50. Preto podľa môjho názoru nemožno poprieť, že taká právna úprava, o akú ide v tejto veci, zachováva diskriminačnú situáciu, konkrétne rozdiel v zaobchádzaní priamo založený na veku v zmysle článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2000/78, ktorý bol konštatovaný Súdnym dvorom v rozsudku Schmitzer.(39) Diskriminácia, ktorá existovala pred predmetnou reformou, tak má pokračovať, a to nielen dočasne, ale trvalo, či dokonca s konečnou platnosťou.(40)
51. Po druhé, čo sa týka prípadného odôvodnenia pretrvávajúceho rozdielneho zaobchádzania, treba pripomenúť, že článok 6 smernice 2000/78 umožňuje vylúčiť kvalifikáciu konania ako priamej diskriminácie v zmysle článku 2, a teda vylúčiť zákaz vyplývajúci z takejto kvalifikácie vtedy, keď sú rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku „v kontexte vnútroštátnych právnych predpisov… objektívne a primerane odôvodnené oprávneným cieľom“, a to takej povahy, ako sú vymenované v tomto článku 6,(41) keď sú „prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa… primerané a nevyhnutné“.
52. Podľa ustálenej judikatúry, aj keď v rámci prejudiciálneho konania nakoniec prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má jediný právomoc posúdiť skutkové okolnosti, určiť, či a v akej miere je vnútorný predpis dotknutý vo veci samej v súlade s týmto požiadavkami, Súdny dvor, ktorý bol požiadaný, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočné odpovede, má právomoc poskytnúť mu usmernenia na základe informácií vyplývajúcich zo spisu v spore vo veci samej, ako aj z predložených pripomienok, ktoré tomuto súdu umožnia rozhodnúť tento konkrétny spor, ktorý prejednáva.(42)
53. Pokiaľ ide o ciele, ktoré môžu odôvodniť obsah predmetnej právnej úpravy, vnútroštátny súd(43) a rakúska vláda uvádzajú, že podmienky presunu použité v reforme z roku 2015 sa usilovali na jednej strane vyhnúť sa veľmi závažným ťažkostiam, ktoré by boli spôsobené rozhodovaním osobitne o každom jednom z mnohých dotknutých zmluvných zamestnancov,(44) na druhej strane sa usilovali, aby bola operácia z hľadiska nákladov pre štát neutrálna a napokon sa usilovali zabrániť podstatnému zníženiu úrovne odmeňovania týchto zmluvných zamestnancov.
54. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že odôvodnenia založené na prípadných administratívnych ťažkostiach a zvyšovaní finančných nárokov v zásade nemôžu odôvodniť neplnenie si záväzkov vyplývajúcich zo zákazu diskriminácie na základe veku uvedeného v smernici 2000/78. Súdny dvor však pripustil, že pritom nemožno požadovať vykonanie individuálneho preskúmania každého osobitného prípadu s cieľom stanoviť v každom jednotlivom prípade predchádzajúce obdobia odbornej praxe, keďže správa dotknutého režimu musí byť z technického a ekonomického hľadiska životaschopná.(45)
55. Okrem toho je nesporné, že úmysel, výslovne vyjadrený rakúskym zákonodarcom,(46) ponúknuť určitej kategórii osôb záruku presunu do nového systému odmeňovania bez finančných strát, teda s rešpektovaním nadobudnutých práv a s ochranou legitímnej dôvery týchto osôb, predstavuje oprávnený cieľ politiky zamestnanosti a trhu práce,(47) ktorý môže počas prechodného obdobia odôvodniť zachovanie predchádzajúceho odmeňovania, a preto aj zachovanie režimu, ktorý je diskriminačný z dôvodu veku.(48)
56. Keďže vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, skutočne sleduje oprávnený cieľ v zmysle článku 6 smernice 2000/78, je potrebné ďalej preskúmať, či sú prostriedky použité na tento účel primerané a nevyhnutné na jeho dosiahnutie, v súlade s týmto ustanovením.
57. Pokiaľ ide o primeranosť týchto ustanovení, rovnako ako vnútroštátny súd a Komisia, aj ja veľmi pochybujem o tom, že sporný prvok reformy z roku 2015, konkrétne preradenie všetkých zmluvných zamestnancov vo výkone služby uskutočnené „len na základe ich predchádzajúceho platu“(49) možno považovať za vhodný na dosiahnutie cieľa ochrany tak nadobudnutých práv, ako aj legitímnej dôvery všetkých osôb, ktoré sú týmto režimom dotknuté.
58. Z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom totiž vyplýva, že rakúsky zákonodarca prijal rôzne opatrenia, ktorých cieľom bolo vyhnúť sa tomu, aby žiadna z osôb, či už bola pôvodným režimom zvýhodňovaná alebo nie, neutrpela z dôvodu uvedenej reformy značnú stratu platu.(50) Pritom samotná skutočnosť, že také prechodné opatrenia museli byť ako doplnenie režimu založeného na predchádzajúcom odmeňovaní prijaté, umožňuje predpokladať, že samotné toto ustanovenie nie je samo osebe spôsobilé zachovať nadobudnuté práva a legitímne očakávania dotknutých osôb.
59. Navyše, pokiaľ ide o nevyhnutnosť takých ustanovení, o aké ide v spore vo veci samej, domnievam sa, že režimprijatý v roku 2015 ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie uvedeného cieľa. Ako uvádza Komisia(51) a napriek opačnému názoru rakúskej vlády bolo možné zaviesť na ochranu nadobudnutých práv a legitímnej dôvery všetkých dotknutých zmluvných zamestnancov(52) iné typy opatrení, a to menej škodlivých pre osoby, ktoré boli znevýhodnené pôvodným režimom,(53) a to podľa môjho názoru bez toho, aby sa správa nového režimu stala z technického a ekonomického hľadiska neživotaschopnou.(54)
60. Toto konštatovanie platí podľa môjho názoru najmä vzhľadom na neobmedzenú dobu trvania nového režimu, ktorá neumožňuje postupné zbližovanie zaobchádzania vyhradeného zmluvným zamestnancom znevýhodneným pôvodným režimom a zaobchádzania priznaného zvýhodneným zmluvným zamestnancom tak, aby skôr uvedení zmluvní zamestnanci v strednodobom či krátkodobom časovom horizonte, v každom prípade však uplynutím predvídateľného časového obdobia, dosiahli výhody priznané neskôr uvedeným zmluvným zamestnancom.(55)
61. V tomto ohľade pripomínam, že Súdny dvor už rozhodol, že predmetný cieľ nemôže odôvodniť opatrenie, ktoré, tak ako v prejednávanej veci, s konečnou platnosťou zachováva rozdielne zaobchádzanie na základe veku, ktoré reforma diskriminačného režimu zamýšľa odstrániť. Také opatrenie, aj keby zabezpečovalo ochranu nadobudnutých práv a legitímnej dôvery vo vzťahu k zmluvným zamestnancom zvýhodneným predchádzajúcim režimom, nie je schopné zaviesť režim, ktorý je v prípade úradníkov znevýhodnených uvedeným predchádzajúcim režimom nediskriminačný.(56)
62. Napokon uvádzam, že tvrdenie rakúskej vlády, podľa ktorého Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (Odborová organizácia pracovníkov verejnej správy, Rakúsko) udelila svoj súhlas s podmienkami predmetnej reformy, nemôže predchádzajúcu analýzu spochybniť. Rovnako ako členské štáty, aj sociálni partneri totiž musia konať tak, aby dodržiavali povinnosti vyplývajúce zo smernice 2000/78,(57) hoci úloha sociálnych partnerov môže byť pri príprave určitých noriem ústredná.(58)
63. Preto sa domnievam, že napriek širokej miere voľnej úvahy priznanej členským štátom a sociálnym partnerom nielen pri výbere sledovania určeného cieľa v oblasti sociálnej politiky a politiky zamestnanosti, ale aj pri definovaní opatrení, ktorými ho môžu uskutočniť,(59) nemohol rakúsky zákonodarca rozumne považovať za vhodné a potrebné prijať také vnútroštátne ustanovenia, ako je § 169c novelizovaného GehG v spojení s § 94a novelizovaného VBG.
64. Vzhľadom na všetky tieto úvahy sa domnievam, že články 2 a 6 smernice 2000/78 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia takým podmienkam, ako sú podmienky upravené vnútroštátnou právnou úpravou vo veci samej, podľa ktorých sú zmluvní zamestnanci vo výkone služby presunutí z pôvodného diskriminačného systému odmeňovania do nového systému.
C. O potrebe poskytnúť finančné vyrovnanie znevýhodneným zmluvným zamestnancom [prvá otázka písm. b)]
65. Treba poznamenať, že vnútroštátny súd predkladá druhú časť svojej prvej otázky za predpokladu, že Súdny dvor by najskôr rozhodol, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide v spore vo veci samej, naďalej zachováva diskrimináciu založenú na veku. Vzhľadom na kladnú odpoveď, ktorú navrhujem dať na prvú časť prvej otázky sa domnievam, že Súdny dvor bude musieť odpovedať na druhú časť tejto otázky.
66. Vnútroštátny súd tu chce v podstate zistiť, aké sú právne dôsledky, ktoré treba vyvodiť z toho konštatovania, že takým režimom, o aký ide v prejednávanej veci a ktorý smeruje k presunu zmluvných zamestnancov do nového režimu odmeňovania a služobného postupu, naďalej dochádza k porušovaniu zásady zákazu diskriminácie. Presnejšie sa pýta, či „právo Únie, osobitne článok 17 smernice 2000/78“, ukladá alebo neukladá povinnosť poskytnutia finančného vyrovnania(60) zmluvným zamestnancom, ktorí sú už vo výkone služby a ktorí boli diskriminovaní na základe veku účinkami pôvodného režimu odmeňovania a služobného postupu, a to s ohľadom na predchádzajúce rozsudky Súdneho dvora.(61)
67. Bez toho, aby výslovne odkazovala na článok 17 smernice 2000/78, ÖGB tvrdí, že až dovtedy, dokedy nebude právo Únie uplatňované správne, znevýhodnené osoby by mali mať rovnaké výhody ako osoby zvýhodnené. Rakúska vláda nepredložila k tejto druhej časti prvej prejudiciálnej otázky žiadne osobitné pripomienky.(62) Komisia po tom, čo sa vo svojich pripomienkach osobitne venovala článku 17 a dospela k záveru, že finančné vyrovnanie by mohlo byť v prejednávanej veci namieste, napokon navrhuje odpovedať tak, že pri neexistencii systému, ktorý by bol v súlade s touto smernicou, treba zmluvným zamestnancom znevýhodneným pôvodným režimom udeliť rovnaké výhody, ktoré mohli požívať zmluvní zamestnanci zvýhodnení týmto režimom, pokiaľ ide o započítanie období služby dosiahnutých pred dovŕšením veku 18 rokov, ale tiež postupu v platovej tabuľke.
68. Hoci je môj názor v zásade analogický konečnému návrhu tejto inštitúcie, domnievam sa napriek tomu, že článok 17 smernice 2000/78, ktorý je uvedený v tejto prejudiciálnej otázke, nie je vhodným právnym základom pre rozhodnutie o tom, či je alebo nie je potrebné za takých okolností priznať diskriminovaným osobám finančné vyrovnanie.(63)
69. Poukazujem totiž na to, že tento článok 17, ktorý sa týka sankcií, ktoré musia členské štáty uložiť páchateľom v prípade porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých na účely prebratia tejto smernice,(64) sa nevzťahuje na prejednávanú vec, v ktorej ide o spôsob, akým musí členský štát prípadne napraviť(65) diskrimináciu vyvolanú nie porušením týchto vnútroštátnych ustanovení, ktoré by malo byť potrestané vhodným spôsobom(66), ale nedodržaním požiadaviek práva Únie samotnými týmito vnútroštátnymi ustanoveniami.
70. V tomto prípade považujem za vhodnejšie odkazovať na ustanovenia článku 16 smernice 2000/78, ktorý sa týka povinnosti členských štátov zmeniť svoje vnútroštátne normy tak, aby ich uviedli do súladu so zásadou zákazu diskriminácie tak, ako to Súdny dvor urobil pri viacerých príležitostiach, v jednom prípade celkom nedávno, v podobnom kontexte prepracovania vnútroštátnych režimov odmeňovania z dôvodu diskriminácie.(67) Preto navrhujem odpovedať na túto otázku so zohľadnením ustanovení článku 16 tejto smernice.(68)
71. V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že hoci uvedený článok 16 vyžaduje, aby členské štáty zosúladili svoje vnútroštátne právne predpisy s právom Únie, ponecháva im voľnosť vybrať si, spomedzi rôznych opatrení vhodných na ukončenie zakázanej diskriminácie, také opatrenia, ktoré sa im zdajú na tento účel najvhodnejšie. V súlade s touto judikatúrou odstránenie takej diskriminácie na základe veku, o ktorú ide v spore vo veci samej, nevyhnutne nevyžaduje, aby mal pracovník, ktorý bol diskriminovaný podľa predošlej právnej úpravy, automaticky nárok na získanie finančného vyrovnania so spätnou účinnosťou, ktoré by pozostávalo z rozdielu medzi platom, ktorý by poberal bez diskriminácie, a platom, ktorý skutočne poberal alebo budúcim zvýšením platu. Je to tak iba vtedy a tak dlho, dokiaľ neboli vnútroštátnym zákonodarcom prijaté opatrenia na obnovenie rovnosti zaobchádzania. V takom prípade totiž dodržiavanie zásady rovnosti zaobchádzania možno zaručiť len tým, že sa osobám zo znevýhodnenej skupiny poskytnú rovnaké výhody, aké majú členovia zvýhodnenej skupiny, pričom tento systém zostáva v prípade, že nedochádza k správnemu uplatňovaniu práva Únie, jediným platným referenčným systémom.(69)
72. Sporná právna úprava pritom podľa môjho názoru zodpovedá tomuto poslednému predpokladu, pretože sa z dôvodov vysvetlených v rámci prvej prejudiciálnej otázky písm. a)(70) domnievam, že opatrenia, ktoré boli prijaté rakúskym zákonodarcom s cieľom presunu zmluvných zamestnancov vo výkone služby do nového režimu odmeňovania a služobného postupu neumožňujú obnoviť rovnosť zaobchádzania v prospech zmluvných zamestnancov, ktorí boli pôvodným režimom znevýhodnení.(71) Keďže nová právna úprava zachováva diskriminačné účinky predchádzajúcej právnej úpravy,(72) dodržiavanie zásady rovnosti zaobchádzania vyžaduje priznať týmto osobám rovnaké výhody ako sú výhody, ktoré požívali zmluvní zamestnanci, ktorí boli pôvodným režimom zvýhodnení, pokiaľ ide tak o započítanie období služby dosiahnutých pred dovŕšením veku 18 rokov ako aj o postup v platových triedach.(73) Presnejšie, chápem vyššie uvedenú judikatúru tak, že znamená, že obnovenie rovnosti zaobchádzania môže viesť až k povinnosti poskytnúť finančné vyrovnanie znevýhodneným zmluvným zamestnancom ak nie je obnovenie rovnováhy v ich prospech bezodkladne dosiahnuté(74) akýmkoľvek iným spôsobom spôsobilým zabezpečiť zblíženie vyžadované podľa práva Únie.
73. Práve v tomto zmysle treba podľa môjho názoru vykladať článok 16 smernice 2000/78 s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď na druhú časť prvej prejudiciálnej otázky.
D. O prípustnosti nového režimu odmeňovania a služobného postupu z hľadiska práva na účinnú súdnu ochranu [prvá otázka písm. c)]
74. Predovšetkým zdôrazňujem, že prvá otázka písm. c) je položená len pre prípad, že na prvú otázku písm. a) bude daná záporná odpoveď, konkrétne pre prípad, že Súdny dvor rozhodne, že taká právna úprava, o akú ide v spore vo veci samej, už neporušuje ustanovenia práva Únie v tom, že už skutočne ukončila predtým konštatovanú diskrimináciu z dôvodu veku. Vzhľadom na to, že naopak navrhujem na prvú otázku písm. a) dať kladnú odpoveď, domnievam sa, že Súdny dvor o tejto otázke nebude musieť rozhodovať. Pre úplnosť však predkladám určité úvahy k tejto veci.
75. Touto otázkou(75) si Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) želá zistiť, či právo Únie, a konkrétnejšie článok 47 Charty, sa má vykladať v tom zmysle, že základné právo na účinnú súdnu ochranu bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že pôvodný systém odmeňovania a služobného postupu, ktorý je považovaný za diskriminačný, už nemožno uplatniť v žiadnych konaniach, tak prebiehajúcich, ako aj budúcich(76) a že presun zmluvných zamestnancov, ktorí sú už vo výkone služby do nového systému, sa uskutočňuje výlučne na základe platu vyplateného za mesiac, počas ktorého dochádza k presunu.(77) Tento súd sa prikláňa k názoru, že taká právna úprava je v súlade s právom Únie z toho dôvodu, že „článok 47 ods. 1 Charty vyžaduje len súdne konanie, v rámci ktorého sa môžu prijať vhodné a vymedzené opatrenia na konštatovanie a ukončenie porušenia práva v danom prípade“.
76. Naopak, ÖGB tvrdí, že retroaktívne zrušenie faktora služobného postupu, ktorý bol uplatniteľný až do prijatia spornej reformy,(78) by dotknutým osobám odňal možnosť nechať nezávislým súdom preskúmať zákonnosť platu, ktorý je odteraz braný za základ preradenia(79) a pripravil by teda dotknuté osoby o právo na účinný prostriedok nápravy zakotvené v článku 47 Charty.(80) Rakúska vláda k tejto otázke pripomienky nepredniesla.(81) Komisia sa subsidiárne domnieva, že uvedený článok 47 by sa mal v prípade potreby vykladať v tom zmysle, že takým vnútroštátnym ustanoveniam nebráni. Som tiež tohto názoru, a to z dôvodov, ktoré uvediem ďalej.
77. Predovšetkým sa domnievam, že je nesporné, že prejednávaná vec sa týka situácie, v ktorej členský štát vykonáva právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty, takže spolkový zákonodarca bol povinný rešpektovať základné práva zaručené v článku 47 Charty a konkrétnejšie právo osôb podliehajúcich súdnej právomoci využiť účinnú súdnu ochranu oprávnení, ktoré im poskytuje právo Únie.(82) Poznamenávam, že taká ochrana je navyše tiež výslovne upravená smernicou 2000/78,(83) ktorej prebratie sa podľa právnej úpravy, o ktorú tu ide, výslovne predpokladalo.(84)
78. Okrem toho pripomínam, že každý členský štát má v tejto oblasti určitú autonómiu, ktorá mu umožňuje definovať procesné náležitosti žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, pokiaľ tieto náležitosti rešpektujú dve obmedzenia stanovené v ustálenej judikatúre Súdneho dvora, konkrétne zásadu ekvivalencie a zásadu efektivity.(85) Ako už bolo spomenuté, požiadavky vyplývajúce z článku 47 Charty, ktoré z neho mohol Súdny dvor vyvodiť sú jednak obmedzené a jednak závislé od viacerých faktorov a najmä sa zdá, že z práva na prostriedok nápravy nevyplýva, že by príslušné vnútroštátne súdy mali byť nevyhnutne schopné za každých okolností zmeniť napadnuté rozhodnutia pokiaľ ide o všetky okolnosti, na ktorých sú tieto rozhodnutia založené.(86)
79. Okrem toho z dôvodu prepojenia medzi článkom 47 prvým odsekom Charty a článkom 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd(87) je potrebné zohľadniť judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva týkajúcu sa tohto ustanovenia.(88) Pritom z tejto judikatúry vyplýva, že právo na účinný prostriedok nápravy na súde musí umožniť osobám podliehajúcim súdnej právomoci domáhať sa práv a slobôd zakotvených v uvedenom dohovore, pričom spresňuje, že toto právo predstavuje pre štáty povinnosť, ktorej obsah sa líši v závislosti od druhu výhrady žalobcu a že účinnosť žaloby nezávisí od istoty priaznivého výsledku pre dotknutú osobu.(89)
80. V prejednávanej veci poznamenávam, že v rámci nového rakúskeho režimu odmeňovania a služobného postupu je rozsah vecnej kontroly, ktorú sú príslušné vnútroštátne súdy schopné vykonávať vo vzťahu k „prevodovej sume“, ktorá určuje preradenie dotknutých zmluvných zamestnancov(90) obmedzený.(91) Táto kontrola sa totiž môže týkať len nepresností vyplývajúcich z chýb pri automatizovanom spracovaní relevantných údajov(92) a nie prípadnej nezákonnosti pri výpočte platu, na ktorom je založená uvedená suma, teda výpočtu vychádzajúceho z pôvodného režimu odmeňovania.
81. Ako však uvádza vnútroštátny súd aj Komisia, všetky osoby dotknuté spornou reformou – konkrétne zmluvní zamestnanci už vo výkone služby, či už boli zvýhodnení alebo znevýhodnení pôvodným režimom – majú k dispozícii opravné prostriedky, ktoré im umožnia zabezpečiť preskúmanie zákonnosti systému, na základe ktorého sú presunutí do nového režimu odmeňovania a služobného postupu.(93) Toto súdne preskúmanie platnosti daných predpisov možno vykonať najmä z hľadiska požiadaviek práva Únie,(94) takže by bolo možné odhaliť prípadnú nezlučiteľnosť tejto reformy s uvedenými požiadavkami. Žaloba, ktorá bola podaná vo veci samej(95) a ktorá viedla k tomuto návrhu na začatie prejudiciálneho konania, okrem toho odhaľuje existenciu a účinnosť týchto opravných prostriedkov. Dotknuté osoby majú teda možnosť podať žalobu na rakúskych súdoch s cieľom uplatniť práva, ktoré vyvodzujú z práva Únie za podmienok, ktoré sú podľa môjho názoru zlučiteľné s vyššie uvedeným obsahom základného práva na účinný prostriedok nápravy, v zmysle článku 47 Charty a ktoré konkrétnejšie umožňujú dodržať povinnosti vyplývajúce zo smernice 2000/78.
82. Preto pre prípad, že Súdny dvor bude rozhodovať o prvej otázke písm. c), navrhujem na ňu odpovedať tak, že článok 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že nevylučuje také vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú uvedené v tejto otázke.
E. O variabilite započítavania skorších období zamestnania (druhá otázka)
83. Svojou poslednou otázkou sa vnútroštátny súd Súdneho dvora v zásade pýta, či sa má právo Únie – konkrétne článok 45 ZFEÚ, článok 7 ods. 1 nariadenia č. 492/2011, ako aj články 20 a 21 Charty – vykladať v tom zmysle, že bráni takej právnej úprave členského štátu, o akú ide v spore vo veci samej, ktorá stanovuje, že skoršie obdobia zamestnania zmluvného zamestnanca verejnej služby sa na účely zaradenia do platovej triedy a služobného postupu tohto zmluvného zamestnanca započítavajú rozdielne podľa povahy bývalého zamestnávateľa, konkrétne v celosti vtedy, keď boli tieto činnosti vykonávané u samosprávneho celku členského štátu EHP alebo podobného subjektu verejného sektora alebo v ostatných prípadoch len sčasti.(96)
84. V tejto súvislosti ÖGB tvrdí, že právna úprava tohto typu je v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania medzi vlastnými štátnymi príslušníkmi a štátnymi príslušníkmi iných členských štátov bez toho, aby uviedol okolnosti, ktoré zakladajú túto predpokladanú diskrimináciu a tvrdí, že táto diskriminácia nie je odôvodnená žiadnym oprávneným dôvodom. Naopak, rakúska vláda a Komisia tvrdia, že právo Únie takej právnej úprave nebráni. S týmto názorom súhlasím, a to z nasledujúcich dôvodov.
85. Predovšetkým, pokiaľ ide o „články 20 a nasl. Charty“ týkajúce sa rovnosti pred zákonom a zákazu diskriminácie, ktoré sa mi zdajú byť uvedené len na doplnenie iných ustanovení citovaných v tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania,(97) poznamenávam, že článok 52 ods. 2 Charty uvádza, že práva výslovne uznané Chartou, ktoré sú predmetom ustanovení zmlúv, čiže práva, medzi ktorými sa nachádza voľný pohyb pracovníkov zaručený článkom 45 ZFEÚ, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito zmluvami. Z toho vyplýva, že na zodpovedanie položenej otázky je dostatočná analýza uvedeného článku 45.(98)
86. Ďalej pripomínam, že článok 45 ods. 2 ZFEÚ uvádza, že voľný pohyb pracovníkov vyžaduje zrušenie akejkoľvek diskriminácie založenej na štátnej príslušnosti medzi pracovníkmi členských štátov, pokiaľ ide o zamestnanie, odmenu za prácu a ostatné pracovné podmienky. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že článok 7 ods. 1 nariadenia č. 492/2011 je iba konkrétnym výrazom tohto zákazu v osobitnej oblasti podmienok zamestnávania, ako aj pracovných podmienok a z tohto dôvodu sa tieto dve ustanovenia majú vykladať rovnako.(99)
87. Ako uvádza tak vnútroštátny súd, ako aj Komisia, odsek 4 uvedeného článku 45 uvádza, že jeho ustanovenia sa nevzťahujú na zamestnávanie v štátnej alebo verejnej službe;(100) ja sa však domnievam, že táto výnimka nie je v prejednávanej veci relevantná vzhľadom na to, že predmetná právna úprava neobmedzuje prístup k takým pracovným miestam len na rakúskych štátnych príslušníkov a vzhľadom na to, že sa mi zdá, že spor vo veci samej sa týka osôb, ktoré už boli prijaté na výkon činnosti v rakúskej verejnej službe.(101)
88. Súdny dvor opakovane rozhodol, že zásada rovnosti zaobchádzania stanovená v článku 45 ZFEÚ, ako aj v článku 7 nariadenia č. 492/2011 zakazuje nielen priamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ale aj akékoľvek nepriame formy diskriminácie, ktoré použitím iných rozlišovacích kritérií vedú v skutočnosti k tomu istému výsledku.(102)
89. V prejednávanej veci sa domnievam, že existenciu priamej diskriminácie možno ľahko vylúčiť, keďže sporná právna úprava nespôsobuje rozdiel v zaobchádzaní na základe štátnej príslušnosti dotknutých zmluvných zamestnancov.(103) Predchádzajúce obdobia zamestnania sa totiž započítavajú v celosti alebo len sčasti nie podľa toho, či sú dotknuté osoby rakúskymi štátnymi príslušníkmi alebo cudzími štátnymi príslušníkmi, ale podľa toho, či boli tieto obdobia odpracované u jedného zo subjektov verejného sektora vymenovaným spolkovým zákonodarcom alebo u zamestnávateľa inej kategórie.
90. Pokiaľ ide o prípadnú existenciu nepriamej diskriminácie, pripomínam, že právnu úpravu členského štátu, hoci sa uplatňuje bez rozlišovania štátnej príslušnosti, treba považovať za nepriamo diskriminačnú v zmysle vyššie uvedených ustanovení práva Únie, keďže je svojou samotnou povahou spôsobilá dotknúť sa viac migrujúcich pracovníkov ako tuzemských pracovníkov a v dôsledku toho hrozí, že podstatnejšie znevýhodní migrujúcich pracovníkov, ibaže by bola objektívne odôvodnená a primeraná sledovanému cieľu.(104)
91. V prejednávanej veci možno kritérium, na ktorom sa zakladá namietané rozdielne zaobchádzanie, zjednodušene opísať ako kritérium toho, či dotknutý zmluvný zamestnanec vykonával svoju predchádzajúcu pracovnú činnosť, ktorej započítania sa dožaduje, vo verejnej službe alebo v súkromnom sektore, bez ohľadu na členský štát, v ktorom ich vykonával.(105) Pritom sa domnievam, že také rozlišovacie kritérium založené na povahe a nie na mieste výkonu činností nemôže, vzhľadom na to, že je z geografického hľadiska neutrálne, postihovať viac pracovníkov z iných členských štátov než rakúskych pracovníkov. Nie je teda spôsobilé znevýhodniť pracovníkov z iných členských štátov a vyvolať tak nepriamu diskrimináciu. Dodávam, že vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti nemožno ustanovenie, o ktoré ide v spore vo veci samej, považovať za ustanovenie analogickej povahy k ustanoveniu, ktoré bolo pôvodcom rozsudku, ktorého sa ÖGB mieni dovolávať na podporu svojej výhrady, ktorá je predmetom tejto prejudiciálnej otázky.(106)
92. Okrem toho, keďže predmetná právna úprava výslovne stanovuje, že predchádzajúce obdobia zamestnania vo verejnej službe, ktoré boli odpracované na území iných členských štátov EHP, sa započítavajú rovnakým spôsobom ako keby boli odpracované na rakúskom území,(107) domnievam sa, že v tomto ohľade nekladie prekážku voľnému pohybu pracovníkov upravenému v článku 45 ZFEÚ. Na jednej strane totiž táto právna úprava nebráni vstupu pracovníkov pochádzajúcich z iných členských do rakúskej verejnej služby, keďže počet nimi odpracovaných rokov sa zohľadňuje za rovnakých podmienok ako u rakúskych pracovníkov a na druhej strane, uvedená právna úprava nemá ten následok, že by bránila alebo odrádzala rakúskych pracovníkov od začlenenia sa na trh práce iného členského štátu.(108)
93. Subsidiárne a pre prípad, že by Súdny dvor napriek tomu rozhodol, že takou vnútroštátnou úpravou, aká je uplatniteľná v spore vo veci samej, došlo k nepriamej diskriminácii alebo prekážke, pripomínam, že z ustálenej judikatúry vyplýva na jednej strane, že nerovnosť zaobchádzania nepriamo založená na štátnej príslušnosti nie je zakázaná, pokiaľ je objektívne odôvodnená a primeraná sledovanému cieľu a na druhej strane, že prekážku voľného pohybu pracovníkov možno tiež za rovnakých podmienok vyhlásiť za zlučiteľnú s právom Únie.(109)
94. Takáto právna úprava pritom môže byť podľa môjho názoru riadne odôvodnená sledovaním cieľa legitímnej povahy. Ako totiž uvádza rakúska vláda, Súdny dvor už opakovane pripustil, že odmenenie získanej skúsenosti v príslušnej oblasti, ktorá pracovníkovi umožňuje lepšie zvládnuť jeho úlohy, predstavuje legitímny cieľ politiky odmeňovania, z čoho vyplýva, že zamestnávatelia v zásade(110) môžu pri stanovovaní odmeny započítať výlučne také obdobia predtým odpracovanej činnosti.(111) Podľa môjho názoru je teda v súlade s právom Únie taký účinok predmetnej právnej úpravy, keď sa na účely určenia zaradenia do platových stupňov a teda odmeňovania zmluvných zamestnancov vo verejnej službe osobitne uprednostňuje pracovná skúsenosť získaná vo verejnej službe voči pracovnej skúsenosti získanej v súkromnom sektore.
95. Pokiaľ ide o primeranosť opatrení prijatých rakúskym zákonodarcom, uviedol by som len – stále subsidiárne – na jednej strane, že členské štáty majú veľkú mieru voľnej úvahy pri definovaní opatrení, ktoré môžu uskutočniť nimi určený cieľ v oblasti sociálnej politiky a zamestnanosti(112) a na druhej strane, že sa mi nezdá, že by opatrenia takého typu boli neprimerané alebo by išli nad rámec toho, čo je nevyhnutné(113) na dosiahnutie vyššie uvedeného oprávneného cieľa.(114)
96. V dôsledku toho navrhujem odpovedať na poslednú otázku položenú vnútroštátnym súdom tak, že článok 45 ZFEÚ a článok 7 ods. 1 nariadenia č. 492/2011 sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že na účely zaradenia do platovej triedy a služobného postupu zmluvného zamestnanca vo verejnej službe sa v plnom rozsahu započítavajú iba obdobia predchádzajúcej činnosti, ktoré odpracoval v službe samosprávneho celku členského štátu EHP alebo v iných podobných subjektoch verejného sektora.
V. Návrh
97. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd, Rakúsko), takto:
1. Články 2 a 6 smernice Rady 2000/78/ES z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní, sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá na účely započítania období zamestnania dosiahnutých pred dovŕšením 18 rokov veku nahrádza systém odmeňovania považovaný za diskriminačný z dôvodu veku novým systémom odmeňovania, ale stanovuje, že presun do tohto nového systému odmeňovania všetkých osôb, ktoré sú už vo výkone služby, sa uskutoční tak, že sa určí ich prvé zaradenie v tomto novom systéme na základe platu vyplateného za určený mesiac a vypočítaného v súlade s pôvodným systémom, takže diskriminácia založená na veku zostáva z hľadiska jej finančných vplyvov zachovaná.
2. Článok 16 smernice 2000/78 sa má vykladať v tom zmysle, že v takom prípade, o aký ide v spore vo veci samej, keď ešte nebol prijatý systém, ktorý by odstránil diskrimináciu na základe veku spôsobom, ktorý by bol v súlade s tým, čo stanovuje táto smernica, vyžaduje obnovenie rovnosti zaobchádzania, aby sa osobám znevýhodneným predchádzajúcim režimom priznali rovnaké výhody, ako sú výhody, ktoré mali osoby zvýhodnené týmto režimom, nielen čo sa týka započítania období služby odpracovaných pred dovŕšením veku 18 rokov, ale tiež služobného postupu v platových triedach.
3. Článok 45 ZFEÚ a článok 7 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 492/2011 z 5. apríla 2011 o slobode pohybu pracovníkov v rámci Únie sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že na účely zaradenia do platových tried a služobného postupu zmluvných zamestnancov vo verejnej službe sa v plnom rozsahu započítavajú iba obdobia predchádzajúcej činnosti, ktoré odpracovali v službe samosprávneho celku členského štátu Európskeho hospodárskeho priestoru alebo v iných podobných subjektoch verejného sektora, zatiaľ čo sa tieto obdobia započítavajú len čiastočne v ostatných prípadoch.