FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NILS WAHL
föredraget den 3 juni 2015(1)
Mål C‑168/14
Grupo Itevelesa SL
Applus Iteuve Technology
Certio ITV SL
Asistencia Técnica Industrial SAE
mot
Oca Inspección Técnica de Vehículos SA,
Generalidad de Cataluña
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Supremo (Spanien))
”Direktiv 2006/123/EG – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2009/40/EG – Provning av motorfordons trafiksäkerhet – Tillämpliga bestämmelser vad gäller tjänster på transportområdet – Etableringsfrihet – Verksamhet som anförtros privata enheter genom beviljande av tillstånd – Utövande av offentlig makt – Krav avseende geografisk belägenhet och marknadsandel”
1. En välfungerande inre marknad kräver att det finns tillfredsställande transportmöjligheter, vilket i sin tur kräver att trafiksäkerheten prioriteras. Sålunda är det ett unionspolitiskt mål att fram till 2050 uppnå en situation utan dödsolyckor i trafiken.(2)
2. Syftet med periodisk trafiksäkerhetsprovning av motorfordon (nedan kallad fordonsbesiktning) är att göra vägtransporter säkrare. I förevarande mål, som bland annat avser vissa katalanska bestämmelsers överensstämmelse med unionsrätten, utförs fordonsbesiktning av privata företag snarare än av myndigheter. I detta sammanhang söker Tribunal Supremo klarhet i en rad frågor, nämligen i) tillämpligheten av det så kallade tjänstedirektivet,(3) ii) begreppet ”utövande av offentlig makt”, och iii) det katalanska fordonsbesiktningssystemets förenlighet med unionsbestämmelserna om fri rörlighet.
3. I korthet är det min uppfattning att medlemsstaterna är bäst skickade att avgöra huruvida privata aktörer ska tillåtas utföra fordonsbesiktning och hur denna verksamhet ska regleras, förutsatt att de uppfyller unionsrätten. Av de skäl som anges nedan anser jag dock i förevarande mål att unionsrätten inte helt och hållet har iakttagits.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
1. Tjänstedirektivet
4. Som framgår av artikel 2.1 i tjänstedirektivet (”Tillämpningsområde”) ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat, med vissa undantag som framgår av artikel 2.2. Således är direktivet, enligt artikel 2.2 d, inte tillämpligt på ”[t]jänster på transportområdet… som omfattas av [avdelning VI FEUF]” eller, enligt artikel 2.2 i, ”[v]erksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt enligt artikel [51 FEUF]”.
5. I artikel 3.3 i tjänstedirektivet (”Förhållande till andra bestämmelser i gemenskapsrätten”) anges att medlemsstaterna ska tillämpa bestämmelserna i direktivet i enlighet med bestämmelserna om etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster.
2. Direktiv 2009/40(4)
6. Direktiv 2009/40 antogs med stöd av artikel 71 EG (nu artikel 91 FEUF) och upphävde direktiv 96/96.(5)
7. I artiklarna 1.1 och 2 i direktiv 2009/40 (under rubriken ”Allmänna bestämmelser”) anges att motorfordon som är registrerade i en medlemsstat ska genomgå periodisk fordonsbesiktning i enlighet med direktivet. Besiktningen ska utföras av medlemsstaten eller av ett offentligt organ som har utsetts av staten för detta uppdrag eller av organ eller institutioner, även i vederbörlig ordning auktoriserade privata sådana, som har utsetts av och står under direkt tillsyn av staten.
B – Spansk rätt
8. I Katalonien regleras periodisk fordonsbesiktning i artiklarna 34–38 i lag nr 12/2008.(6) Enligt artikel 35 i nämnda lag ska innehavare av besiktningsstationer bland annat utföra fordonsbesiktning och hindra framförande av fordon som efter besiktning uppvisar säkerhetsbrister som innebär omedelbar fara. Artikel 36 i lagen uppställer vissa villkor för dessa innehavare och artikel 37 rör tillstånd för innehavarna. Villkoren kompletteras vidare genom dekret nr 30/2010(7) och dekret nr 45/2010 (nedan kallade de omtvistade dekreten).(8)
9. I synnerhet framgår av artikel 73 i dekret 30/2010 att besiktningsstationer måste uppfylla lokalplanen. I artikel 74 anges vidare att ett företag (eller en företagsgrupp(9)) som har tillstånd att driva besiktningsverksamhet inte får ha en större marknadsandel än 50 procent.(10) Vidare föreskrivs i artikel 75 vilka avstånd som minst måste finnas mellan besiktningsstationer som beviljats tillstånd och som tillhör samma företag eller företagsgrupp.(11)
II – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
10. Den 5 maj 2010 väckte OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (nedan kallat OCA), en innehavare av en besiktningsstation, talan om normprövning av de omtvistade dekreten vid Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. OCA:s huvudsakliga argument var, och är, att de villkor som måste vara uppfyllda för att beviljas tillstånd till fordonsbesiktningsverksamhet utgör en överträdelse av tjänstedirektivet och artikel 49 FEUF.
11. Fyra andra innehavare av fordonsbesiktningsstationer, nämligen Grupo Itevelesa SL (nedan kallad Itevelesa), Applus Iteuve Technology (nedan kallad Applus), Certio ITV SL (nedan kallad Certio) och Asistencia Técnica Industrial SAE (nedan kallad ATI) samt Generalidad de Cataluña (nedan kallad Generalidad) yttrade sig till stöd för de omtvistade dekretens lagenlighet.
12. Tribunal Superior de Justicia biföll OCA:s talan i dom av den 25 april 2012 genom vilken den slog fast att tillståndssystemet stred mot den spanska lagstiftning som genomförde tjänstedirektivet. Nämnda domstol ogiltigförklarade därvid flera bestämmelser i dekret 30/2010 och dekret 45/2010 i dess helhet.
13. Generalidad överklagade inte domen till den hänskjutande domstolen. Det gjorde däremot de fyra stationsinnehavarna. Den 15 januari 2014 ansökte Generalidad dock om att få inträda som motpart i målet om överklagande. Tribunal Supremo beviljade ansökan den 20 januari 2014.
14. För det första anser Tribunal Supremo att det är oklart hur begreppet ”tjänster på transportområdet” ska tolkas. För det andra söker Tribunal Supremo klarhet i huruvida innehavare av fordonsbesiktningsstationer driver verksamhet som kan anses utgöra ”utövande av offentlig makt”. Slutligen har Tribunal Supremeo ifrågasatt själva möjligheten att tillämpa ett tillståndssystem för fordonsbesiktningsverksamhet samt vissa av de krav som uppställs enligt detta system, särskilt kraven om minsta avstånd och högsta marknadsandel (de omtvistade kraven). På denna grund har den hänskjutande domstolen, som finner det oklart huruvida de omtvistade dekreten är förenliga med unionsrätten, beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1) Innebär artikel 2.2 [d] i [tjänstedirektivet] att fordonsbesiktning som i enlighet med nationell rätt bedrivs av privata enheter under tillsyn av en medlemsstats myndigheter är undantagen från direktivets tillämpningsområde?
2) Om föregående fråga besvaras nekande (det vill säga om fordonsbesiktning i princip omfattas av [tjänstedirektivets] tillämpningsområde), är grunderna för undantag i artikel 2.2 i) i direktivet tillämpliga till följd av att de privata enheter som tillhandahåller tjänsten har befogenhet att, som säkerhetsåtgärd, belägga ett fordon med körförbud om det uppvisar sådana säkerhetsbrister att det skulle föreligga omedelbar fara om fordonet användes?
3) Om [tjänstedirektivet] är tillämpligt på fordonsbesiktning, innebär detta direktiv, när det tolkas i förening med artikel 2 i [direktiv 2009/40] (eller motsvarande bestämmelse i dess föregångare, direktiv 96/96/EG), att det i samtliga fall är tillåtet att kräva administrativt förhandstillstånd för att få bedriva sådan verksamhet? Påverkas svaret på denna fråga av EU-domstolens uttalande i punkt 26 i domen [kommissionen/Portugal, C‑438/08, EU:C:2009:651]?
4) Är det förenligt med artiklarna 10 och 14 i [tjänstedirektivet] – eller, om detta direktiv inte är tillämpligt, med artikel 43 EG (nu artikel 49 FEUF) – att i nationell lagstiftning göra antalet tillstånd för fordonsbesiktningsstationer beroende av innehållet i en lokalplan som motiverar begränsningen av antalet tillstånd med behovet av att säkerställa en lämplig geografisk täckning, behovet av att säkerställa tjänsternas kvalitet och behovet av att främja konkurrensen mellan olika aktörer, och som därför innehåller inslag av ekonomisk planering?”
15. Enligt artikel 101 i EU-domstolens rättegångsregler begärde EU-domstolen, i skrivelse av den 28 januari 2015, att den hänskjutande domstolen senast den 24 februari 2015 skulle göra vissa klargöranden avseende tillämplig nationell lagstiftning. Tribunal Supremo efterkom denna begäran i en skrivelse av den 23 februari 2015.
16. OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI och Generalidad har – liksom den spanska och den svenska regeringen samt kommissionen – inkommit med skriftliga yttranden. Vidare yttrade sig OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI och Generalidad – liksom den spanska, den irländska och den svenska regeringen samt kommissionen – vid den muntliga förhandlingen den 19 mars 2015.
III – Bedömning
A – Fråga 1: Tjänstedirektivets tillämplighet
17. Tribunal Supremo har beskrivit fråga 1 som den ”centrala frågan”. Tribunal Supremo vill i princip få klarhet i huruvida fordonsbesiktningsverksamhet utgör en ”tjänst på transportområdet”. Det ska erinras om att sådana tjänster, i enlighet med artikel 2.2 d i tjänstedirektivet, är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Tjänster av detta slag omfattas (nu) istället av avdelning VI FEUF, vilken motsvarar bestämmelsen i artikel 58.1 FEUF.(12)
18. Som framgår nedan är denna fråga rent faktiskt inte avgörande för det nationella målet men eftersom den kan komma att få betydelse i senare mål kommer jag ändå att behandla den ingående.
19. Till att börja med är det viktigt att påpeka att det följer av fördragen att en tillämpning av principerna om frihet att tillhandahålla tjänster, på grund av de särskilda egenskaper som gäller för transport, måste uppnås genom att genomföra en gemensam transportpolitik.(13) Bestämmelserna om den gemensamma transportpolitiken avviker dock inte på något sätt från de grundläggande bestämmelserna om fri rörlighet, utan syftar tvärtom till att komplettera dem genom ett gemensamt handlande.(14)
20. Avdelning VI FEUF definierar inte vad som utgör en tjänst på transportområdet. Även om primärrätten inte innehåller en generell definition av detta begrepp, innehåller dock vissa särskilda bestämmelser i sekundärrätten vilka har antagits enligt avdelning VI FEUF definitioner av tjänster som omfattas av denna lagstiftning.
21. Om vi nu övergår till den fråga som är föremål för prövning i förevarande mål, är det så att direktiv 96/96, även om det harmoniserar bestämmelserna om besiktning av motorfordon och tillhörande släp, inte ”innehåller … bestämmelser om tillträde till fordonsbesiktningsverksamhet”.(15) Detsamma gäller direktiv 2009/40. Med andra ord har möjligheten att etablera sig som innehavare av en fordonsbesiktningsstation – till skillnad från de materiella reglerna rörande besiktningen i sig – inte harmoniserats genom direktiv 2009/40. Inte heller har tillhandahållandet av tjänster inom ramen för sådan verksamhet harmoniserats genom nämnda direktiv. Detta innebär att unionsrätten, för det fall fordonsbesiktningsverksamhet ska anses utgöra en ”tjänst på transportområdet” enligt artikel 58.1 FEUF, för närvarande inte innehåller något skydd för friheten att tillhandahålla fordonsbesiktningstjänster.(16)
22. Följaktligen måste begreppet ”tjänster på transportområdet” tolkas med försiktighet. Detta gäller i synnerhet tjänster som endast har en tillfällig, underordnad eller perifer koppling till transport. Men innebär det också att begreppet avsiktligen ska ges en snäv innebörd? Detta är en viktig fråga. Enligt min mening skulle det, med hänsyn till att reglerna om en gemensam transportpolitik genomför och kompletterar reglerna om frihet att tillhandahålla tjänster (se ovan punkt 19), vara problematiskt att gå så långt som att tolka avdelning VI FEUF – även med beaktande av artikel 58.1 FEUF – som ett ”undantag” från reglerna om fri rörlighet som följaktligen måste tolkas restriktivt.(17)
23. Det flesta av de parter som har yttrat sig i förevarande mål har hävdat att fordonsbesiktningsstationer främjar transportsäkerheten, ett policyområde som särskilt nämns i artikel 91.1 c FEUF. Dessa parter har anmärkt att direktiven 96/96, 2009/40 och 2014/45(18) antogs med stöd av artikel 71 EG (eller dess efterträdare). Det skulle således följa av unionslagstiftarens praxis att fordonsbesiktningsverksamhet utgör en tjänst på transportområdet.
24. Även om jag inte helt saknar förståelse för dessa argument, vill jag dock påpeka att argument som hänvisar till den rättsliga grunden för ett direktiv inte kan vara avgörande när direktivet endast harmoniserar innehållet i den aktuella tjänsten men inte tillhandahållandet av tjänsten som sådant (tillträde). Dessutom är inte alltid skälen för att anta lagstiftning enligt avdelning VI FEUF tydliga och sammanhängande. För att illustrera detta kan nämnas att den rättsliga grunden för bestämmelserna om körtid och vilopauser är artikel 71 EG,(19) medan bestämmelserna om djurtransporter har en annan rättslig grund.(20) I båda fallen rör det sig dock om transport. Mot denna bakgrund anser jag att den rättsliga grunden för en viss unionsrättsakt inte kan vara den enda avgörande omständigheten när det gäller att fastställa vad som utgör transporttjänster.(21)
25. Förvisso är det riktigt att fordonsbesiktningsverksamhet inte är en transporttjänst i ordets rätta bemärkelse, utan en tilläggstjänst eller sekundär tjänst till sådana tjänster. Det faktum att det är fråga om en tilläggstjänst till faktisk transport medför att situationen för sådana tjänster är oklar. Exempelvis fann domstolen i domen Bowden m.fl.(22) – med avseende på ett direktiv som reglerade arbetstid, men inte var tillämpligt på vägtransportsektorn – att kontorspersonalen på ett paketbudföretag ingick i denna sektor. Med hänsyn till de särskilda omständigheterna i nämnda mål, som avsåg en arbetsrättsrelaterad tvist, tycker jag inte att man kan lägga alltför stor vikt vid denna dom.
26. Nu är det så att artikel 58.1 FEUF hänvisar till ”tjänster på transportområdet”, vilket förefaller mig ha en något större räckvidd än ”transporttjänster”. Det förstnämnda begreppet synes även – åtminstone inom vissa gränser – omfatta tjänster som är tilläggstjänster eller sekundära tjänster till transport.
27. Några av skälen i tjänstedirektivet belyser frågan ytterligare. Å ena sidan anges i skäl 21, som rör det något mer begränsade begreppet ”transporttjänster”, att dessa tjänster ”inklu[derar] lokaltrafik, taxi och ambulanser samt hamntjänster” och ”bör undantas från [tjänstedirektivets] tillämpningsområde”. Å andra sidan anges uttryckligen i skäl 33 att ”[d]e tjänster som omfattas av detta direktiv rör ett stort antal olika verksamheter som ständigt utvecklas, och bland vilka man finner företagsrelaterade tjänster, såsom … biluthyrning och resebyråverksamhet”.(23)
28. Mot bakgrund av dessa omständigheter, och utan en klar definition i rättsakterna, är det min uppfattning att ”tjänster på transportområdet” måste utgöras av eller måste ha en nära anknytning till den fysiska åtgärden att flytta personer eller varor från en plats till en annan med ett fordon, ett flygplan eller ett fartyg. Om den aktuella tjänsten inte huvudsakligen rör faktisk transport kan inte det förhållandet att den på något sätt kan kopplas till transport i sig medföra att den ska betraktas som transport. Om så vore fallet skulle det kunna innebära att tillämpningsområdet för artikel 2.2 d i tjänstedirektivet blev så omfattande att direktivet helt förlorade sitt syfte. Med risk för att vara övertydlig har exempelvis de butiker som ofta finns i välbesökta tågstationer, som klack- och nyckelbarer, ingen anknytning till transport.
29. Denna logik ska dock inte misstolkas och förstås som en uppmaning att tolka begreppet ”tjänster på transportområdet” restriktivt. Tvärtom kan vissa omständigheter, såsom följer av artikel 91.1 FEUF, knyta en tjänst till transport, trots att den inte i sig har med transport att göra, av det skälet att den aktuella tjänsten är oumbärlig för transporten. Transportsäkerhet verkar vara just en sådan omständighet, som har till syfte att förbättra transporten för alla.
30. Mot denna bakgrund drar jag, av de skäl som anges nedan, slutsatsen att fordonsbesiktningsverksamhet utgör en tjänst på transportområdet.
31. Fordonsbesiktningsverksamhet är visserligen inte en ren transporttjänst, utan snarare en tilläggstjänst eller en indirekt tjänst i förhållande till transporten, men om fordonsbesiktningen visar att ett fordon har farliga brister kan det vara omöjligt att på ett lagligt sätt använda fordonet för transport.(24) Denna verksamhet förefaller med andra ord vara en nödvändig förutsättning för transporten. Dessutom bidrar fordonsbesiktningen som sådan till säkrare transporter, vilket är till fördel för alla pendlare. Följaktligen är sådan verksamhet nära förknippad med transport. Ett bilhyrningsavtal är däremot, om man tar biluthyrning som exempel på en verksamhet som också kan sägas vara en tilläggstjänst till transport, inte i sig en nödvändig förutsättning för transport, utan endast ett lagligt sätt (bland andra) att skaffa sig ett transportmedel.
32. Mot denna bakgrund saknar det betydelse att fordonsbesiktningsverksamhet kanske också kan likställas med certifiering, teknisk kontroll och/eller testning, som i princip omfattas av tjänstedirektivet.(25) Förvisso är det inget som hindrar att en viss tjänst som involverar certifiering, teknisk kontroll och/eller testning samtidigt kan vara en ”tjänst på transportområdet”. I en sådan hybridsituation skulle tjänsten fortfarande vara undantagen från tjänstedirektivets tillämpningsområde, eftersom artikel 2.2 d i tjänstedirektivet (och artikel 58.1 FEUF) enligt min uppfattning äger företräde framför artikel 2.1.
33. På denna grund är det min uppfattning att tillhandahållande av fordonsbesiktningstjänster omfattas av avdelning VI FEUF. Följaktligen är varken friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 58.1 FEUF) eller tjänstedirektivet (artikel 2.2 d däri) tillämpliga. Inte heller kan de katalanska bestämmelserna ifrågasättas med stöd av direktiv 2009/40, eftersom detta direktiv inte harmoniserar tillhandahållandet av fordonsbesiktningstjänster.
34. För att kunna ge Tribunal Supremo användbara svar som gör det möjligt för nämnda domstol att avgöra det mål som det har att pröva, är det dock nödvändigt att gå utöver själva formuleringen av fråga 1. Det förhållandet att friheten att tillhandahålla tjänster inte är tillämplig enligt artikel 58.1 FEUF utesluter nämligen inte att artikel 49 FEUF rörande etableringsfrihet är tillämplig. Sistnämnda bestämmelse är direkt tillämplig på transport.(26) Det är därvid talande att den hänskjutande domstolen nämner artikel 49 FEUF i fråga 4.
35. Då fordonsbesiktningsverksamhet omfattas av begreppet ”etablering”(27) bör domstolen besvara fråga 1 på så sätt att en sådan verksamhet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF.
36. Eftersom Applus och ATI har tagit upp frågan om upptagande till sakprövning vill jag slutligen nämna att den lösning som jag föreslår – nämligen att besvara tolkningsfrågorna med utgångspunkt i etableringsfriheten snarare än tjänstedirektivet – inte påverkar EU-domstolens behörighet. Det är visserligen riktigt att EU-domstolen inte kan pröva en begäran om förhandsavgörande rörande tolkningen av primärrättsliga bestämmelser om fri rörlighet för personer när samtliga omständigheter hänför sig till en och samma medlemsstat.(28) Det kan emellertid inte uteslutas att den ifrågasatta nationella lagstiftningen kan ha viss gränsöverskridande verkan.(29) Detta är i synnerhet fallet med lagstiftning som föreskriver ett tillståndsförfarande och därmed begränsar antalet näringsidkare och uppställer krav för verksamheten, exempelvis geografiskt avstånd. Sådana mål har typiskt sätt prövats i sak(30) och det mest övertygande skälet har varit att lagstiftningen i fråga faktiskt kunde ge upphov till gränsöverskridande effekter, åtminstone kunde det inte uteslutas att så var fallet. Eftersom det katalanska system som nu är föremål för prövning just kan ha sådana effekter, anser jag att EU-domstolen är behörig att ta upp frågorna till sakprövning.
B – Fråga 2: Undantaget för ”utövande av offentlig makt”
37. Fråga 2 rör ett område som har varit föremål för prövning flera gånger, nämligen undantaget från bestämmelserna om fri rörlighet när det är fråga om verksamhet som utgör utövande av offentlig makt. Frågan utgår från förutsättningen att tjänstedirektivet är tillämpligt i förevarande mål. Mot bakgrund av mitt svar på fråga 1 och, återigen, i syfte att lämna ett användbart svar, är det dock min uppfattning att domstolen ska bedöma frågan utifrån artikel 51.1 FEUF, eftersom den bestämmelsen också är relevant för etableringsfriheten.
38. I huvudsak söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida det förhållandet att innehavare av fordonsbesiktningsstationer har rätt att meddela körförbud för fordon som inte har genomgått besiktningen med tillfredsställande resultat och härvid har ansetts utgöra omedelbar fara, innebär att dessa innehavare utövar offentlig makt i den mening som avses i artikel 51.1 FEUF.
39. Det är uppenbart att denna fråga måste besvaras nekande.
40. Inledningsvis ska det erinras om att artikel 51 FEUF är ett undantag från etableringsrätten och därmed ska tolkas restriktivt.(31) Vidare gäller detta undantag endast verksamhet som i sig är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt.(32) Domstolen har också tidigare ställt sig skeptisk till argument om att verklig offentlig makt hade delegerats till privata certifieringsorgan med den innebörden att artikel 51 FEUF var tillämplig på dem.(33)
41. Tvärtom har det slagits fast att beslut huruvida ett fordon ska godkännas, vilka i princip endast återger resultaten av en teknisk besiktning, inte omfattas av undantaget i artikel 51 FEUF. På samma sätt kan den underordnade och förberedande roll som privata organ getts inte anses vara direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt i den mening som avses i nämnda bestämmelse.(34)
42. För att belysa detta kan nämnas ett mål där det hade väckts ogiltighetstalan mot Portugal för påstått åsidosättande av direktiv 96/96. I detta mål genomfördes besiktningarna på de privata besiktningsstationerna i två steg. I det första steget genomfördes en teknisk besiktning av fordonet. I det andra steget godkändes eller underkändes fordonet. Även om domstolen fann att det första steget inte utgjorde utövande av offentlig makt, kunde det inte uteslutas att det andra steget utgjorde sådant utövande, eftersom innehavaren av besiktningsstationen drog de rättsliga konsekvenserna av den tekniska besiktningen. Mot bakgrund av att innehavarna av besiktningsstationerna i) inte utövade ett självständigt beslutsfattande, ii) stod under direkt statlig tillsyn enligt artikel 2 i direktiv 96/96, och iii) inte hade någon rätt att använda tvångsmedel (vilket fortfarande ankom på polismyndigheten) var artikel 45 EG emellertid inte tillämplig på verksamheten.(35)
43. Applus, ATI, Certio och Itevelesa har gjort gällande att förevarande mål skiljer sig från domen kommissionen/Portugal eller att de berörda katalanska bestämmelserna är förenliga med den domen.
44. Enligt min mening finns det ingen rättsligt relevant skillnad mellan förevarande mål och domen kommissionen/Portugal. Argumentet att innehavare av fordonsbesiktningsstationer inte bara har en förberedande roll eller att myndigheterna inte ”på ett aktivt sätt” utövar tillsyn över verksamheten är inte övertygande. Tvärtom anges uttryckligen i artikel 2 i både direktiv 96/96 och direktiv 2009/40 (samt i artikel 4.2 i direktiv 2014/45) att fordonsbesiktning, när medlemsstaterna väljer att låta den utföras av privata företag, ska ”direkt övervakas av staten”.(36) Direktiv 2009/40 beskriver inte denna tillsyn särskilt ingående.(37) Vissa av bestämmelserna utgår dock från att sådan tillsyn äger rum.(38) Följaktligen innebär inte det förhållandet att innehavare av fordonsbesiktningsstationer eventuellt måste ta ut försäkring eller införa internrevision att de agerar oberoende och utan statlig tillsyn i den mening som avses i ovannämnda dom.
45. Denna fråga har i alla händelser klarlagts genom den information som EU-domstolen har erhållit från Tribunal Supremo. Härav framgår det, för det första, att ägaren till ett fordon som har belagts med körförbud slutligen kan överklaga beslutet till en teknisk kontrollant, det vill säga en offentlig tjänsteman som har till uppgift att utöva tillsyn över fordonsbesiktningsstationer och som kan upphäva körförbudet. För det andra kan ett beslut att belägga ett fordon med körförbud, enligt tillämpliga nationella bestämmelser, endast fattas ”i situationer som anges i den tillämpliga lagstiftningen, i enlighet med anvisningar och regler som har godkänts av” den behöriga myndigheten.(39) Den tillämpliga handboken för fordonsbesiktningar är skriven i imperativ, vilket lämnar stationsinnehavarna ett ytterst litet område för skönsmässig bedömning.(40)För det tredje har Tribunal Supremo gjort det fullständigt klart att även om fordonsbesiktningsstationer av säkerhetsskäl kan belägga fordon med körförbud, är det den katalanska regeringen eller polisen som ansvarar för att verkställa körförbudet. Fordonsbesiktningsstationerna har ingen rätt att verkställa förbudet.
46. På denna grund, och med hänsyn till den restriktiva tolkningen av artikel 51 FEUF, är det lätt att godta Generalidads och kommissionens argument att fordonsbesiktningsstationer inte utövar offentlig makt. Följaktligen föreslår jag att domstolen besvarar fråga 2 på så sätt att möjligheten för innehavare av privata fordonsbesiktningsstationer att belägga fordon med körförbud om dessa uppvisar säkerhetsbrister som skulle medföra omedelbar fara om fordonen användes, inte utgör utövande av offentlig makt i den mening som avses i artikel 51 FEUF, när det enligt nationell rätt krävs att ett sådant förbud utfärdas som en följd av den tekniska besiktningen och, under alla förhållanden, när tillämpningen av tvångsmedel för att ta bilen ur trafik är förbehållen ordningsmakten.
C – Frågorna 3 och 4: Tillståndssystemet och de därtill knutna villkoren
47. Tribunal Supremo har ställt fråga 3 för att få klarhet i om det är förenligt med tjänstedirektivet, i förening med artikel 2 i direktiv 2009/40, att låta medlemsstater reglera tillhandahållandet av fordonsbesiktningstjänster med hjälp av ett administrativt tillståndssystem. Frågan har ställts mot bakgrund av att EU-domstolen, i målet kommissionen/Portugal,(41) fann att direktiv 96/96 inte harmoniserar tillträdet till fordonsbesiktningsverksamhet.
48. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 4 särskilt för att få klarhet i huruvida nationell lagstiftning som uppställer särskilda krav på minsta avstånd och högsta marknadsandel i avsikt att säkerställa tillfredsställande lokal täckning och bättre kvalitet på tjänsterna samt att främja konkurrens mellan fordonsbesiktningsföretag är förenlig med artiklarna 10 och 14 i tjänstedirektivet, eller alternativt artikel 49 FEUF. Nämnda krav begränsar antalet tillgängliga tillstånd och, som fastställdes vid förhandlingen, ger de tillståndshavarna ett faktiskt territoriellt skydd.
49. Eftersom det finns ett samband mellan dessa frågor ska jag bedöma dem gemensamt. Av de skäl som jag har angett i punkt 37 ovan behandlar jag frågorna med utgångspunkt i etableringsfriheten.
1. Tillståndssystemet som sådant
50. Det är helt klart att medlemsstaterna har rätt att tillämpa ett tillståndsförfarande när de reglerar fordonsbesiktningsverksamhet.
51. Som nämndes ovan har domstolen funnit att direktiv 96/96 inte gäller tillträde till sådan verksamhet. Detta har inte ändrats genom antagandet av direktiv 2009/40. Eftersom varken tillträde till fordonsbesiktningsverksamhet eller trafiksäkerhet i allmänhet har harmoniserats, står det medlemsstaterna fritt att reglera dessa frågor på det sätt de anser lämpligt.(42) Detta bekräftas uttryckligen i artikel 2 i respektive direktiv, där det anges att fordonsbesiktning får utföras av organ eller institutioner som har utsetts av och står under direkt tillsyn av staten, även i vederbörlig ordning auktoriserade privata organ.
52. Ett nationellt tillståndsförfarande måste emellertid iaktta unionsrätten, särskilt artikel 49 FEUF.
53. Artikel 49 FEUF förbjuder inskränkningar av etableringsfriheten, det vill säga varje nationell åtgärd som innebär att utövandet av den i fördraget garanterade etableringsfriheten försvåras eller blir mindre attraktivt för unionsmedborgarna. ”Inskränkning” omfattar bestämmelser som antas av en medlemsstat och som, trots att de tillämpas utan åtskillnad, påverkar tillgången till marknaden för företag från andra medlemsstater och på så sätt hindrar handeln inom unionen.(43)
54. I denna kategori ingår särskilt lagstiftning enligt vilken en leverantör med hemvist i en annan medlemsstat måste ha ett föregående tillstånd för att etablera sig, eftersom denna lagstiftning kan medföra att det blir svårare för leverantören att utöva sin etableringsfrihet genom att denne hindras från att fritt bedriva sin verksamhet genom ett fast driftställe.(44)
55. Det aktuella katalanska tillståndssystemet kräver föregående tillstånd, vilket inskränker möjligheten att etablera kontor, filialer eller dotterbolag, något som särskilt anges i artikel 49 FEUF. Enligt Tribunal Supremo, begränsar dessa bestämmelser antalet fordonsbesiktningsverksamheter. Systemet är därför ägnat att försvåra eller göra det mindre attraktivt för unionsmedborgare att utöva sin frihet att etablera sig som fordonsbesiktningsföretag och utgör därför en inskränkning i den mening som avses i artikel 49 FEUF.
56. Enligt de rättsprinciper som ligger bakom den rättspraxis som bygger på domen Gebhard, måste inskränkningar uppfylla fyra förutsättningar för att vara förenliga med unionsrätten. De ska vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de ska framstå som motiverade med hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål de eftersträvar och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(45)
57. Det katalanska tillståndssystemet är inte diskriminerande (åtminstone inte uppenbart), eftersom det inte inskränker rätten för näringsidkare som är etablerade i andra medlemsstater att upprätta kontor eller andra driftställen i Katalonien.(46) Den enda frågan är därför om systemet är motiverat och proportionerligt.
58. I detta sammanhang har Tribunal Supremo åberopat ingressen till dekret 45/2010,(47) och – med den preliminära uppfattningen att syftet att öka trafiksäkerheten inte ensamt kan motivera de omtvistade kraven – ställt frågan huruvida det kan finnas andra tvingande skäl som motiverar kraven,(48) och huruvida dessa krav är förenliga med proportionalitetsprincipen.
59. Förutom OCA, den svenska regeringen och, såvitt avser de omtvistade kraven, kommissionen förefaller parterna i målet anse att trafiksäkerheten i sig kan motivera de katalanska bestämmelserna i fråga.
60. Det råder ingen tvekan om att trafiksäkerheten, enligt domstolens rättspraxis, utgör ett tvingande skäl av allmänintresse.(49) Detsamma gäller syftet att uppnå hög kvalitet för tjänster till mottagarna(50) och fri konkurrens som, i slutändan, är avsedd att skydda konsumenterna.(51) Syftet att uppnå en tillfredsställande täckning och geografisk spridning av en viss produkt eller tjänst förefaller mig snarare som ett medel än ett mål, såtillvida att det är den aktuella produkten eller tjänsten som måste vara absolut nödvändig.(52)
61. Eftersom det kan antas att fordonsbesiktningsverksamhet generellt sett bidrar till trafiksäkerheten,(53) bör det katalanska tillståndssystemet först och främst bedömas utifrån denna utgångspunkt.
62. Samtidigt kan dock frågan huruvida det omtvistade tillståndssystemet är proportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas inte bedömas abstrakt . Denna fråga måste prövas utifrån de särskilda förutsättningarna för det aktuella tillståndssystemet.(54) Således får EU-domstolen, även om det slutliga ställningstagandet ankommer på den hänskjutande domstolen, tillhandahålla viss vägledning för att den hänskjutande domstolen ska kunna meddela sitt avgörande.(55) Jag ska därför behandla de omtvistade kraven mer ingående.
2. Fråga huruvida de omtvistade kraven är förenliga med artikel 49 FEUF
63. Till att börja med ska det påpekas att EU-domstolen endast har haft tillgång till begränsad information avseende situationen före och efter den katalanska reform som genomfördes i och med antagandet av lag 12/2008 och de omtvistade dekreten. Faktum är att det enda som framgår av de spridda uppgifter som intagits i beslutet om hänskjutande(56) (och som lämnats vid förhandlingen) är att det system som tidigare gällde för fordonsbesiktningar i Katalonien byggde på koncessioner med ett antal koncessionsinnehavare, medan det nuvarande systemet grundar sig på administrativa tillstånd som beviljas efter ett anbudsförfarande. Beslutet om hänskjutande beskriver dock inte närmare vilka handlingar som förekommer i anbudsförfarandet, villkoren för tilldelning av kontrakt och hur dessa villkor viktas. Det saknas även andra viktiga uppgifter (exempelvis rörande antalet tillstånd). Detta påverkar naturligtvis, i kvalitetsmässigt hänseende, svaret på den hänskjutande domstolens tolkningsfråga och medför att de generella anmärkningarna ovan rörande fråga 3 blir ännu viktigare.(57) Vidare gör denna otydlighet att flera motsägelser förblir olösta.
64. En första motsägelse är tanken att det på något sätt främjar trafiksäkerheten mer att införa tillståndskrav, inbegripet krav på ett minsta avstånd mellan besiktningsanläggningar. Sådana krav skulle dock snarare begränsa tillgången till besiktningsstationer, vilket skulle motverka målet att förbättra trafiksäkerheten. En andra motsägelse är att central planering, med hänsyn till vad som anges nedan, på något sätt skulle vara bättre än fri marknadskonkurrens när det gäller att reglera en näringsverksamhet såsom fordonsbesiktningsverksamhet. En tredje motsägelse är att kraven har sagts vara avsedda att främja användarnas tillgång till fordonsbesiktningstjänster och således uppmuntra fordonsägare till att iaktta fordonsbesiktningsbestämmelserna och därmed öka efterlevnaden av dessa bestämmelser. Det ankommer dock inte på fordonsägarna, utan på myndigheterna, att säkerställa efterlevnad, det vill säga att genomföra de tillämpliga bestämmelserna. Att lösa problemet, vilket helt ankommer på myndigheterna, genom att begränsa tillgången på fordonsbesiktningsverksamheter verkar inte ändamålsenligt.
65. Om vi nu först tittar närmare på avståndskravet förefaller situationen i förevarande mål skilja sig från situationen i de mål där domstolen tidigare funnit att krav på ett minsta avstånd är förenliga med etableringsfriheten. Som nämndes ovan i punkt 60 förefaller domstolen ha godkänt krav om minsta avstånd när dessa säkerställer tillträde till en absolut nödvändig produkt eller tjänst .
66. Som exempel kan jag nämna domen Venturini (58), där domstolen godtog en bestämmelse som innebar att endast apotek som var etablerade i enlighet med en fördelningsplan (som fastställde ett krav på ett minsta avstånd mellan apoteken) hade rätt att sälja receptbelagda läkemedel, även sådana som bekostades av den enskilde. Om detta inte hade varit fallet, skulle apotek sannolikt inte ha velat etablera sig i avlägset belägna områden inom fördelningsplanen till följd av intensiv konkurrens från apotek och parafarmaceutiska försäljningsställen, som inte var etablerade inom fördelningsplanen, om den lukrativa marknaden för icke-ersättningsgilla receptbelagda läkemedel. Det skulle i sin tur ha medfört luckor i den mindre lönsamma marknaden för ersättningsgilla receptbelagda läkemedel. Med andra ord handlade nämnda mål om ett marknadsmisslyckande med avseende på en viktig marknad som – åtminstone i viss utsträckning – kunde avhjälpas genom lagstiftning.
67. I motsats till detta är det i förevarande mål obligatoriskt att regelbundet utnyttja de tjänster som tillhandahålls av fordonsbesiktningsföretag (om det ska vara möjligt att fortsätta att använda fordonet).(59) Detta innebär att det är enkelt för fordonsbesiktningsföretagen att uppskatta efterfrågan utan inblandning från staten. Det kan till och med vara lönsamt att erbjuda sådana tjänster i avlägsna eller glest bebodda områden, så länge upptagningsområdet är tillräckligt stort. Det är därför inget som tyder på att det är fråga om ett marknadsmisslyckande. Faktum är att domstolen inte har erhållit någon pålitlig information som antyder att fordonsbesiktningsföretag inte skulle vilja etablera sig i sådana områden i avsaknad av avståndskrav. Detta stöds av den omständigheten att de katalanska myndigheterna, såsom angavs vid förhandlingen, inte kan tvinga fordonsbesiktningsföretag att etablera verksamhet i glest befolkade områden.
68. Det kan emellertid inte uteslutas att ett avståndskrav i vissa fall skulle kunna öka användarnas tillgång till fordonsbesiktningsanläggningar och öka möjligheterna att följa lagstiftningen. I det avseendet skulle ett sådant krav därför, åtminstone delvis, främja målet om ökad trafiksäkerhet. Eftersom fordonsbesiktningsföretag inte kan tvingas att etablera sig i mindre lönsamma områden, är det dock tveksamt om ett avståndskrav ger några större positiva effekter. Under alla förhållanden har någon tillförlitlig information i detta avseende inte lagts fram.
69. Vid förhandlingen tog Generalidad upp ett exempel med ett lokalt administrativt distrikt (en så kallad comarca) där det tidigare endast fanns en besiktningsstation. Ett ytterligare tillstånd beviljades ett företag efter anbudsförfarande, vilket resulterade i ökad efterlevnad av bestämmelserna om fordonsbesiktning i det aktuella distriktet. Även om detta är lovvärt kan det dock ifrågasättas varför det skulle vara lämpligt att ersätta en marknad med många lagstiftningsbrister med en med färre lagstiftningsbrister? Mot bakgrund av fordonsbesiktningens förutnämnda egenskaper kan jag inte se att det skulle ha varit omöjligt att uppnå samma resultat med ett system helt utan sådan planering – det vill säga en fri marknad utan krav på tillstånd – på ett mindre kostsamt sätt.
70. Trots medlemsstaternas omfattande skön när det gäller fastställandet av huruvida rättsakter går utöver vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa trafiksäkerheten,(60) måste jag erkänna att jag finner det tveksamt att ett krav på ett minsta avstånd, som det som är aktuellt i detta fall, överhuvudtaget är ett lämpligt sätt att uppnå detta mål. I detta hänseende vill jag erinra om att nationella planbestämmelser endast är ägnade att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet, om de verkligen svarar mot en önskan att uppnå detta på ett konsekvent och systematiskt sätt.(61) Mot bakgrund av den brist på information som nämnts i punkt 63 ovan tror jag dock inte att domstolen har möjlighet att avgöra denna fråga. Enligt min mening är den hänskjutande domstolen bättre skickad att pröva huruvida detta krav är proportionerligt , varvid den ska ta vederbörlig hänsyn till det sätt på vilket fordonsbesiktningsföretag utses i praktiken.
71. Om jag nu övergår till det 50-procentiga marknadsandelstaket, har det sagts att det kravet är avsett att motverka en alltför stor koncentration av de tillgängliga fordonsbesiktningstjänsterna, eftersom detta skulle kunna leda till en försämring av kvaliteten på fordonsbesiktningstjänsterna, med beaktande av att de är obligatoriska till sin natur. Detta är i alla fall vad som har hävdats.
72. OCA och den svenska regeringen har gjort gällande att kravet avseende en högsta marknadsandel eftersträvar ett rent ekonomiskt syfte och därför inte, enligt fast rättspraxis, kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse.(62) Den hänskjutande domstolen och OCA hänvisar i detta avseende till en rapport utfärdad av Autoridad catalane de la Competencia(63) (den katalanska konkurrensmyndigheten), vari den omtvistade lagstiftningen påstås medföra oskäliga hinder för nya marknadsaktörers tillträde till marknaden.
73. För att vara uppriktig kan jag inte se hur ett marknadsandelstak kan främja trafiksäkerheten. Det finns helt enkelt inte någon koppling mellan dem. Den verkliga frågan verkar istället vara huruvida marknadsandelstaket verkligen är avsett att säkerställa en hög kvalitet på tjänsterna till konsumenterna och kunderna – vilket utgör ett tvingande hänsyn (se punkt 60 ovan) – eller om det snarare är ekonomiskt motiverat, då det skyddar mindre näringsidkare från att köpas upp av större företag. Det framgår av nyare rättspraxis att domstolen, rätteligen, hyser vissa tvivel rörande medlemsstaternas inblandning i etableringsfriheten genom att i detalj reglera en viss marknadsstruktur eller konkurrenssituation, bland annat under förevändningen att de avser att säkerställa att kunder och konsumenter erhåller tjänster av god kvalitet.(64)
74. I domen kommissionen/Spanien fann domstolen att bestämmelser som innehöll ett krav på tillämpning av övre gränser vad gäller marknadsandel och inverkan på den befintliga detaljhandeln och innebar att stora detaljhandelsbutiker och/eller medelstora detaljhandelsbutiker inte fick öppnas om dessa gränser överskreds varken var motiverade på grund av skyddet för miljön, av planläggningsskäl eller av konsumenthänsyn, utan endast utgjorde ekonomiska överväganden.(65) I målet Attanasio Group avvisade domstolen ett krav avseende nya bensinstationer som hindrade nya aktörer från att komma in på marknaden och inte gav konsumenterna några verkliga (styrkta) fördelar.(66) Slutligen underkände domstolen, i målet kommissionen/Portugal, ett krav på ett eget kapital på minst 100 000 euro för att bedriva fordonsbesiktningsverksamhet.(67)
75. Även om man antar att den berörda rättsakten säkerställer hög kvalitet på tjänsterna till förmån för kunder och konsumenter, ska det anmärkas att innehållet i besiktningsförfarandet, det vill säga den grundläggande tjänst som kunder och konsumenter förvärvar, har harmoniserats på unionsnivå.(68) Med undantag för de variationer som tillåts enligt direktiv 2009/40 som sådant, har kunder och konsumenter rätt att förvänta sig en hög kvalitet, oavsett vilken besiktningsstation de använder sig av.(69) Detta kan jämställas med en skyldighet att producera ett särskilt resultat (”obligation de résultat”). Om vissa besiktningsanläggningar således sänker standarden på de tjänster de erbjuder bör detta hanteras av staten i efterhand inom ramen för dess tillsyn. Ett föregående krav på en högsta marknadsandel av detta slag förutsätter dock att näringsidkare med marknadsandelar som är högre än taket inte erbjuder en tjänst som uppnår kraven i direktivet. Detta är ohållbart.
76. Med avseende på de aspekter kring grundläggande fordonsbesiktningstjänster som kan bli föremål för kvalitativa ändringar, såsom väntetider, är detta en fråga som förtjänar viss prövning.(70) Medlemsstaterna har dock inte samma skönsmässiga utrymme som nämndes ovan i punkt 70 i fråga om restriktioner som är avsedda att främja en hög kvalitet på tjänsterna till kunder och konsumenter. Rättspraxis antyder faktiskt att motiveringen ska åtföljas av en bedömning av huruvida den inskränkande åtgärden är lämplig och proportionerlig samt av faktisk bevisning.(71) Dessutom bör förseningar och andra närliggande kvalitetsbrister hanteras i efterhand enligt särskilda tillståndsvillkor för områden med flaskhalsar, istället för att hanteras genom ett tämligen oförklarligt marknadsandelstak som gäller i alla områden.(72)
77. Jag anser därför att marknadsandelstaket är oförenligt med artikel 49 FEUF.
78. På denna grund föreslår jag att domstolen besvarar frågorna 3 och 4 på så sätt att det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa, enligt artikel 49 FEUF, huruvida ett lagreglerat tillståndssystem av det slag som har beskrivits i det nationella målet och som reglerar tillträde till fordonsbesiktningsverksamhet är lämpligt för att uppnå målet om trafiksäkerhet och inte går utöver vad som är nödvändigt. Nämnda bestämmelse utgör dock hinder för ett lagstadgat tillståndskrav som föreskriver en högsta gräns för privata fordonsbesiktningsföretag marknadsandelar.
3. Avslutande anmärkningar
79. Slutligen, för det fall domstolen inte delar min uppfattning rörande frågan huruvida fordonsbesiktningstjänster ska betraktas som ”tjänster på transportområdet” och, därmed, frågan om tjänstedirektivets tillämplighet,(73) skulle detta enligt min mening inte föranleda en annan bedömning av det nationella målet.
80. Det är inte nödvändigt att diskutera omfattningen av den harmonisering som skett genom tjänstedirektivet.(74) Det räcker att nämna att det följer av artikel 1.3 i tjänstedirektivet att det inte går att undvika konsekvenserna av nationella tillståndskrav som går utöver vad som tillåts enligt artikel 49 FEUF – på det sätt som har angetts ovan – genom att hävda att de uppfyller nämnda direktiv. Av samma skäl som angetts ovan skulle inte heller undantaget för offentliga myndigheter i artikel 2.2 i i nämnda direktiv vara tillämpligt i ett sådant fall.
81. Följaktligen skulle jag i så fall föreslå att domstolen, i övriga delar, besvarar tolkningsfrågorna på samma sätt som angetts i punkterna 50–78 ovan.
IV – Förslag till avgörande
82. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen besvarar Tribunal Supremos tolkningsfrågor i mål C-168/14 på följande sätt:
– Varken Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden eller artikel 56 FEUF är tillämpliga på tillhandahållandet av fordonsbesiktningstjänster. Fordonsbesiktningsverksamhet omfattas dock av tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF.
– Möjligheten för innehavare av privata fordonsbesiktningsstationer att belägga fordon med körförbud om dessa uppvisar säkerhetsbrister som skulle medföra omedelbar fara om fordonen användes, utgör inte utövande av offentlig makt i den mening som avses i artikel 51 FEUF när det enligt nationell rätt krävs att ett sådant förbud utfärdas som en följd av den tekniska besiktningen och, under alla förhållanden, när tillämpningen av tvångsmedel för att ta bilen ur trafik är förbehållen ordningsmakten.
– Det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa, enligt artikel 49 FEUF, huruvida ett lagreglerat tillståndssystem av det slag som har beskrivits i det nationella målet och som reglerar tillträde till fordonsbesiktningsverksamhet är lämpligt för att uppnå målet om trafiksäkerhet och inte går utöver vad som är nödvändigt. Nämnda bestämmelse utgör dock hinder för ett lagstadgat tillståndskrav som föreskriver en högsta gräns för privata fordonsbesiktningsföretags marknadsandelar.