STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GERARDA HOGANA
přednesené dne 19. září 2019(1)
Věc C‑523/18
Engie Cartagena SL
proti
Ministerio para la Transición Ecológica,
vedlejší účastníci řízení:
Endesa Generación SA,
EDP España SAU,
Bizkaia Energía SL,
Iberdrola Generación SAU,
Tarragona Power SL,
Bahía de Bizkaia Electricidad SL,
Viesgo Generación SL
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ‐ Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou ‐ Směrnice 2003/54 ‐ Článek 3 odst. 2 ‐ Směrnice 2009/72 ‐ Článek 3 odst. 2 – Použitelnost – Pojem ‚povinnost veřejné služby‘ “
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (Úř. věst. 2003, L 176, s. 37; Zvl. vyd. 12/02, s. 211) a čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. 2009, L 211, s. 55).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Engie Cartagena SL (dále jen „žalobkyně“) a Ministerio para la Transición Ecológica (ministerstvo pro ekologickou transformaci, Španělsko) týkajícího se zákonnosti příspěvku, který jsou elektroenergetické podniky povinny poskytnout k financování národního akčního programu pro úsporu energie a energetickou účinnost.
3. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce poskytuje Soudnímu dvoru příležitost objasnit definici pojmu „povinnost veřejné služby“ (PVS) uvedeného v čl. 3 odst. 2 směrnice 2003/54 a směrnice 2009/72. Nejprve je však vhodné posoudit příslušné právní předpisy EU.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2003/54
4. Článek 3 směrnice 2003/54, nadepsaný „Povinnosti veřejné služby a ochrana spotřebitele“, v odstavci 2 stanovil:
„S plným ohledem na související ustanovení Smlouvy, zejména na její článek 86, mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v elektroenergetice povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně zabezpečení dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti a ochrany klimatu. Tyto povinnosti musí být jasně vymezeny, být průhledné, nediskriminační, kontrolovatelné a zaručovat rovnost přístupu pro elektroenergetické podniky Evropské unie k zákazníkům v jednotlivých členských státech. Ve vztahu k bezpečnosti dodávek, řízení energetické účinnosti/řízení poptávky a v zájmu plnění cílů v oblasti životního prostředí uvedených v tomto odstavci mohou členské státy zavést dlouhodobé plánování, přičemž berou v úvahu možnost, že o přístup do systému by mohly mít zájem třetí osoby.“
2. Směrnice 2009/72
5. Směrnice 2003/54 byla zrušena směrnicí 2009/72. Podle článku 48 směrnice 2009/72 nabylo toto zrušení účinnosti dne 3. března 2011 a odkazy na zrušenou směrnici se považují za odkazy na směrnici 2009/72.
6. Článek 3 směrnice 2009/72 stanoví:
„1. Členské státy zabezpečí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity a aniž je dotčen odstavec 2, aby elektroenergetické podniky byly provozovány v souladu se zásadami této směrnice a s cílem dosažení konkurenčního a bezpečného trhu s elektřinou udržitelného z hlediska životního prostředí a aby nebyly diskriminovány z hlediska svých práv nebo povinností.
2. S plným ohledem na související ustanovení Smlouvy, zejména na její článek 86, mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v elektroenergetice povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně zabezpečení dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti musí být jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a musí zaručovat rovnost přístupu pro [unijní] elektroenergetické podniky […] k spotřebitelům v jednotlivých členských státech. Ve vztahu k bezpečnosti dodávek, řízení energetické účinnosti/řízení poptávky a v zájmu plnění cílů v oblasti životního prostředí a energie z obnovitelných zdrojů uvedených v tomto odstavci mohou členské státy zavést dlouhodobé plánování, přičemž berou v úvahu možnost, že o přístup do systému by mohly mít zájem třetí osoby.
[…]
6. Případné finanční náhrady, jiné formy náhrady a výhradní práva, jež členské státy udělují za plnění povinností stanovených v odstavcích 2 a 3, jsou poskytovány nediskriminačním a transparentním způsobem.
[…]
14. Členské státy se mohou rozhodnout neuplatňovat články 7, 8, 32 nebo 34, pokud by jejich použití právně nebo fakticky bránilo plnění povinností uložených elektroenergetickým podnikům z důvodů obecného hospodářského zájmu a pokud tím rozvoj obchodu nebude ovlivněn do té míry, že by to bylo v rozporu se zájmy [Unie]. Zájmy [Unie] mimo jiné zahrnují hospodářskou soutěž s ohledem na oprávněné zákazníky v souladu s touto směrnicí a s článkem 86 Smlouvy.
[…]“
B. Vnitrostátní právo
7. Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (královské nařízení s mocí zákona č. 14/2010 ze dne 23. prosince 2010, kterým byla přijata naléhavá opatření na nápravu tarifního deficitu v odvětví elektrické energie) (BOE č. 312, ze dne 24. prosince 2010, s. 106386) je součástí balíčku opatření proti „tarifnímu deficitu“, který je obecně chápán jako nerovnováha mezi náklady systému elektřiny a příjmy z cen elektřiny (různě legislativně označených), regulovaných Španělským královstvím(2). Za účelem snížení tohoto deficitu královské nařízení s mocí zákona č. 14/2010 dočasně na roky 2011, 2012 a 2013 stanoví financování plánů úspory energie a energetické účinnosti na náklady některých společností uvedených ve třetím dodatečném ustanovení.
8. Body odůvodnění královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010 stanoví, že:
„Zadruhé, s cílem snížit náklady spojené s tarifem se očekává, že výrobní podniky budou v rámci běžného režimu financovat akční plán 2008–2012, přijatý rozhodnutím Rady ministrů dne 8. července 2005, kterým se provádějí opatření stanovená v dokumentu ‚Strategie úspor a energetické účinnosti ve Španělsku na období 2004–2012‘. Kromě toho jsou procentní podíly příspěvků každé společnosti na financování plánu pevně dané, přičemž ustanovení Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 [zákon o všeobecném státním rozpočtu na rok 2011] byla odpovídajícím způsobem změněna.“
9. Podle třetího dodatečného ustanovení královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010, nadepsaného „Financování programu úspory energie a účinnosti na roky 2011, 2012 a 2013“, platí:
„1. Částky nákladů elektrické sítě určené k financování akčního plánu na roky 2008–2012, schváleného rozhodnutím Rady ministrů ze dne 8. července 2005, kterým se provádějí opatření stanovená v dokumentu s názvem ‚Strategie úspor a energetické účinnosti ve Španělsku na roky 2004–2012‘, schváleném rozhodnutím Rady ministrů ze dne 28. listopadu 2003 na roky 2011 a 2012 ve výši 270 milionů eur a 250 milionů eur, jsou financovány prostřednictvím příspěvku každého z výrobních podniků podle procentních podílů uvedených v následující tabulce:
Podnik | Procentní podíl |
Endesa Generación, SA | 34,66 |
Iberdrola Generación, SA | 32,71 |
GAS Natural SDG, SA | 16,37 |
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA | 4,38 |
E.ON Generación, SL | 2,96 |
AES Cartagena, SRL | 2,07 |
Bizkaia Energía, SL | 1,42 |
Castelnou Energía, SL | 1,58 |
Nueva Generadora del Sur, SA | 1,62 |
Bahía de Bizkaia Electricidad, SL | 1,42 |
Tarragona Power, SL | 0,81 |
Celkem | 100,00 |
2. Částky nákladů elektrické sítě určené k financování plánu schváleného rozhodnutím Rady ministrů podle odstavce 1 budou v roce 2013 financovány z příspěvků výrobních podniků v souladu s procentními podíly stanovenými v odstavci 1, a to až do maximální částky 150 milionů EUR.“
II. Skutkové okolnosti
10. Akční plán 2008–2012, schválený rozhodnutím Rady ministrů ze dne 8. července 2005, kterým se určuje konkrétní podoba opatření uvedených v dokumentu s názvem „Strategie úspor a energetické účinnosti ve Španělsku na roky 2004–2012“) (dále jen „akční plán“), se zakládal na podpoře úspor a energetické účinnosti jako základu pro sociální blahobyt, udržitelný rozvoj a průmyslovou konkurenceschopnost. Jeho strategickými cíli bylo, mimo jiné aby úspory a energetická účinnost byly součástí všech národních strategií a zejména španělské strategie v oblasti změny klimatu, podpora hospodářské soutěže na trhu podle stěžejní zásady úspor a energetické účinnosti a upevnit postavení Španělského království na předních místech v úsporách a energetické účinnosti.
11. Zpočátku byly náklady na akční plán započítávány jako sazby za přístup k zemnímu plynu a elektřině. Královské nařízení s mocí zákona č. 14/2010 však tuto situaci změnilo a zavedlo financování akčního plánu výhradně k tíži výrobních podniků. Třetí dodatečné ustanovení královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010 uvádí jedenáct povinných podniků a procentní podíly jejich účasti.
12. Orden IET/75/2014, de 27 de enero, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía eléctrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011–2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan [nařízení IET/75/2014 (ministerstva průmyslu, energetiky a cestovního ruchu) ze dne 27. ledna, kterým se pro rok 2013 upravují převody finančních prostředků společností vyrábějících elektrickou energii ze zvláštního účtu Národní komise pro trhy a hospodářskou soutěž na účet Institutu pro energetickou diverzifikaci a úspory, za účelem uskutečnění opatření Akčního plánu úspor a energetické účinnosti na roky 2011–2020, a kritéria pro výkon opatření stanovených v uvedeném plánu] (BOE č. 25, ze dne 29. ledna 2014, s. 5875; dále jen „napadené nařízení“) bylo přijato na základě třetího dodatečného ustanovení královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010.
13. Článek 2 napadeného nařízení uvádí, že částka určená na akční plán na rok 2013 je 150 000 000 eur. Engie Cartagena SL, uvedená pod svým dřívějším názvem AES Cartagena, SRL, musí odvést 3 105 000 eur, neboť jí podle třetího dodatečného ustanovení královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010 přísluší nést 2,07 % z celkových nákladů.
14. Žalobkyně (tehdy nazývaná GDF Suez Cartagena Energía SL) podala dne 31. ledna 2014 u Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko) správní žalobu proti napadenému nařízení. Domáhá se zrušení nařízení, jakož i uznání práva na náhradu ve formě částek odvedených na základě uvedeného nařízení. Engie Cartagena zejména zpochybnila procentní podíl (2,07 %), který musela odvést na financování akčního plánu, který byl proveden královským nařízením s mocí zákona č. 14/2010.
III. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
15. Žalobkyně zejména tvrdila, že parametry a zásady stanovené rozsudky ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205) a ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), které upravují ukládání povinností veřejné služby, nebyly vnitrostátní právní úpravou naplněny.
16. Předkládající soud objasňuje, že platnost napadeného nařízení, která je předmětem sporu v původním řízení, závisí na souladu královského nařízení s mocí zákona č.14/2010 s unijním právem a prakticky na tom, zda toto královské nařízení s mocí zákona respektuje zásady stanovené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2003/54 a v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
17. V tomto ohledu se předkládající soud domnívá, že jelikož cílem povinného příspěvku uvedeného v královském nařízení s mocí zákona č. 14/2010 je financování plánu energetické účinnosti, jehož cílem a přímým účelem je uplatňovat opatření spojená s ochranou životního prostředí, včetně energetické účinnosti a ochrany klimatu, tento povinný příspěvek je třeba považovat za PVS.
18. Tento soud má však pochybnosti o slučitelnosti třetího dodatečného ustanovení královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010 s unijním právem, protože povinný příspěvek stanovený v tomto ustanovení není stanoven transparentním, nediskriminačním a ověřitelným způsobem, a nezajišťuje tedy přístup podniků ke spotřebitelům za rovných podmínek, jak vyžaduje čl. 3 odst. 2 směrnice 2003/54 a čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Vnitrostátní právní úprava zejména neuvádí, proč na financování akčního plánu musí přispívat pouze některé podniky, ani žádné informace o kritériu, které bylo použito pro stanovení procentního podílu přispěvatelů(3).
19. Za těchto okolností se Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností) rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující dvě předběžné otázky:
„1) Představuje zákonné ustanovení uvedené ve třetím dodatečném ustanovení Real Decreto-Ley 14/2010 Financiación de planes de ahorro y eficiencia energética para los años 2011, 2012 y 2013 (královské nařízení s mocí zákona č. 14/2010 Financování plánu úspor a energetické účinnosti pro roky 2011, 2012 a 2013) povinnost veřejné služby ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnic 2003/54/ES a 2009/72/ES?
2) Pokud toto ustanovení skutečně představuje povinnost veřejné služby, je uvedená povinnost jasně vymezena, je transparentní, nediskriminační a podléhá kontrole?“
IV. Analýza
20. První položená otázka se týká výkladu čl. 3 odst. 2 směrnice 2003/54 a čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
21. Na úvod je třeba uvést, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 za použití podobných pojmů reprodukuje ustanovení čl. 3 odst. 2 směrnice 2003/54(4). Z praktických důvodů tedy navrhuji omezit svou analýzu na čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Tato analýza se nicméně uplatní na obě ustanovení.
22. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda je třeba čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 vykládat v tom smyslu, že povinnost financovat různá opatření akčního plánu, jako je opatření uvedené v třetím dodatečném ustanovení královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010, může představovat PVS ve smyslu uvedeného čl. 3 odst. 2.
23. V této souvislosti je třeba připomenout, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 stanoví, že „[s] plným ohledem na související ustanovení Smlouvy, zejména na její článek 86 [nyní článek 106 SFEU], mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v elektroenergetice povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně zabezpečení dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí“(5).
24. Ačkoli ani směrnice 2003/54, ani směrnice 2009/72 nedefinují pojem PVS, je zcela zřejmé, že definice tohoto pojmu není věcí vnitrostátního práva.
25. Je pravda, že bod 50 odůvodnění směrnice 2009/72 stanoví, že „[p]ožadavky na veřejnou službu by měly být definovány na vnitrostátní úrovni s přihlédnutím k vnitrostátní situaci; členské státy by však měly dodržovat [unijní] právní předpisy […]“. Z této formulace však vyplývá pouze to, že je na členských státech, aby rozhodly, zda uložit některým podnikům PVS, za předpokladu že tyto povinnosti jsou slučitelné s unijním právem(6). Při neexistenci výslovného odkazu na právo členských států za účelem určení významu tohoto pojmu musí být tento pojem nutně vykládán autonomním a jednotným způsobem v celé Evropské unii(7).
26. Podle judikatury Soudního dvora, která vykládá čl. 3 odst. 2, musí opatření splňovat dvě podmínky, aby mohlo být považováno za PVS, a to zaprvé směřovat k dosažení cíle obecného hospodářského zájmu(8) a zadruhé požadovat, aby se dotyčné podniky chovaly určitým způsobem, což by v prostředí volné hospodářské soutěže neučinily(9).
27. Ve sporu v původním řízení žalobkyně tvrdí, že jakmile opatření splní tyto dvě podmínky týkající se účelu a účinku tohoto opatření, musí být kvalifikováno jako PVS. Tvrdí, že jelikož povinnost financovat akční plán má za následek to, že povinné subjekty jsou nuceny chovat se určitým způsobem, měla by se taková povinnost považovat za PVS, pokud podporuje dosažení služeb obecného hospodářského zájmu.
28. Pokud jde o mne, já tento názor nesdílím. Jsem přesvědčen, že k tomu, aby bylo opatření považováno za PVS ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, nemusí splňovat pouze dvě výše uvedené podmínky, ale musí také zavázat podniky, aby v rámci této povinnosti dodaly nebo poskytly některé konkrétní služby nebo zboží. Jednoduchá povinnost platit peníze státu nebo státnímu subjektu prostřednictvím daní, poplatků nebo jiných parafiskálních opatření nemůže být sama o sobě považována za PVS v tomto smyslu(10).
29. Podle mého názoru to vyplývá z obvyklého významu, který unijní právo pojmu PVS připisuje, jakož i ze znění, kontextu a cílů čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
30. Pokud jde o obvyklý význam pojmu PVS podle unijního práva, tento pojem nepoužívá ani SFEU ani SEU. Smlouvy však zmiňují „služby obecného hospodářského zájmu“, jejichž dosažení, jak bylo uvedeno výše, by mělo být cílem každé PVS(11).
31. Zejména článek 106 SFEU (dříve článek 90 Smlouvy o EHS a poté článek 86 Smlouvy o ES) stanoví, že podniky pověřené provozováním těchto služeb podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách pouze v rozsahu, ve kterém uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny(12).
32. V tomto ohledu Soudní dvůr judikoval, že dané ustanovení na jedné straně směřuje k nalezení rovnováhy mezi zájmem členských států využít některé podniky jako nástroje hospodářské nebo sociální politiky a zájmem Unie na dodržování pravidel hospodářské soutěže a zachování jednotnosti jednotného trhu(13).
33. Na druhou stranu, aby odchylka od použití pravidel Smlouvy stanovených v čl. 106 odst. 2 SFEU nabyla účinku, musí být dotčené podniky pověřeny ze strany orgánů veřejné moci provozováním služeb obecného hospodářského zájmu a musí být prokázáno, že uplatňování pravidel Smlouvy brání plnění konkrétních úkolů přidělených těmto podnikům a že nejsou dotčeny zájmy Unie(14).
34. Cíl i obsah článku 106 SFEU tedy podporuje myšlenku, že dosažení služeb obecného hospodářského zájmu může vyžadovat, aby byly podnikům uloženy určité povinnosti, které by je přiměly k plnění úkolů sloužících obecnému hospodářskému zájmu.
35. V současné době se zdá, že existuje všeobecná shoda na tom, že pojem „služby obecného hospodářského zájmu“ označuje služby ekonomické povahy, ke kterým členské státy nebo Unie přiřazují specifické povinnosti veřejné služby podle kritéria obecného zájmu. Tyto služby jsou součástí „služeb obecného hospodářského zájmu“, někdy označovaných jako „veřejné služby“, ačkoli tento pojem se někdy může vztahovat ke skutečnosti, že služba je nabízena široké veřejnosti, nebo k tomu, že službě byla přiřazena specifická úloha ve veřejném zájmu, anebo k vlastnictví nebo statutu subjektu, který službu poskytuje(15).
36. Výraz „veřejná služba“ je v SFEU použit v článku 93 (dříve článek 77 Smlouvy o EHS a později v článku 73 Smlouvy o ES), který se týká dopravy. Toto ustanovení konkrétně uvádí, že „[s]e Smlouvami jsou slučitelné podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo které představují náhradu za určitá plnění související s pojmem veřejné služby“(16).
37. Pojem PVSV se objevil právě v souvislosti s uplatňováním tohoto ustanovení(17).
38. Zaprvé Rada ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 1965 odkazovala na existenci „povinností vyplývajících z pojmu veřejné služby uložených dopravním podnikům“(18). Poté v nařízení (EHS) č. 1191/69 Rada použila kratší výraz „PVS“ a v čl. 2 odst. 1 tohoto nařízení uvedla první definici tohoto pojmu, a sice „závazky, které by [podnik]… na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek“(19).
39. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že všechny příklady PVS uvedené v čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení – jmenovitě závazky provozu, přepravy a tarifu – se týkají poskytování konkrétní služby.
40. Kromě toho článek 7 nařízení č. 1191/69 stanoví, že rozhodnutí zachovat PVS může podléhat „podmínk[ám] za účelem zlepšení služeb, na něž se vztahují dotyčné závazky“, a že rozhodnutí ukončit PVS „může obsahovat návrh na zavedení alternativní služby“(20).
41. S ohledem na tato upřesnění je zjevné, že ve smyslu nařízení č. 1191/69 se PVS vztahuje pouze na povinnosti poskytovat konkrétní služby(21).
42. Vzhledem k tomu, že nařízení č. 1191/69 sloužilo jako vzor pro všechny síťové služby a poté pro všechny veřejné služby, začal být význam pojmu PVS podle nařízení č. 1191/69 unijním právem běžně přijímán(22). V době přijetí směrnice 2009/72 byla poslední definicí pojmu PVS v unijním právu definice uvedená v nařízení (ES) č. 1370/2007(23), která zůstává poměrně blízko definici tohoto pojmu podle nařízení č. 1191/69(24). Článek 2 písm. e) nařízení č. 1370/2007 definuje PVS konkrétně jako „požadavek, který vymezí nebo stanoví příslušný orgán k zajištění veřejné služby v přepravě cestujících v obecném zájmu, který by provozovatel na základě svých vlastních obchodních zájmů bez odměny nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek“.
43. Kromě toho toto chápání jako obecně platné potvrzují i některé dokumenty Komise. Například ve své Bílé knize o službách obecného zájmu z roku 2004(25) Komise zdůrazňuje, že pojem PVS se vztahuje ke „specifickým požadavkům, které veřejné orgány stanoví pro poskytovatele služby a které mají zajistit splnění určitých cílů veřejného zájmu […]“(26). Ve svém dokumentu nazvaném „Rámec kvality pro služby obecného hospodářského zájmu v Evropě“ zveřejněném v roce 2011 definuje Komise pojem „služby obecného zájmu“ jako „služby, které veřejné orgány členských států označují za služby obecného zájmu, a proto podléhají zvláštním povinnostem veřejné služby (PVS)“(27). Obdobně ve svých Pokynech pro uplatňování pravidel Evropské unie pro státní podporu, zadávání veřejných zakázek a vnitřní trh pro služby obecného hospodářského zájmu, a zejména pro sociální služby obecného zájmu, Komise vysvětluje, že PVS „je uložena […] na základě kritéria obecného zájmu, které zajišťuje, že služba je poskytována za podmínek umožňujících plnit její poslání“(28).
44. V neposlední řadě v dokumentu nazvaném „Poznámka GŘ pro energii a dopravu ke směrnici 2003/54/ES a směrnici 2003/55/ES o vnitřním trhu s elektřinou a zemním plynem“, který se výslovně týká odvětví dotčeného ve sporu v původním řízení, Komise na straně 2 pod nadpisem „Připomenutí právní definice PVS“ zdůrazňuje, že pojem PVS, který Komise používá v odvětví energie, má stejný význam jako v článku 2 nařízení Rady č. 1191/69, čl. 86 odst. 2 ES (nyní čl. 106 odst. 2 SFEU) a v judikatuře Soudního dvora.
45. Ačkoli žádný z výše citovaných dokumentů Komise není právně závazný, lze nicméně poznamenat, že když dokumenty Komise odkazují na PVS, vždy označují dodávku zvláštních služeb nebo zboží(29).
46. Naopak, když sekundární právní předpisy a rozsudky odkazují na existenci povinností financování, nepředstavují tyto povinnosti jako PVS, ale spíše jako kompenzaci určenou k financování PVS převzatých některými jinými podniky(30). Například podle článku 2 písm. g) nařízení č. 1370/2007 „ ‚kompenzací za veřejné služby‘ se rozumí jakákoli výhoda, zejména finanční, kterou přímo nebo nepřímo poskytne příslušný orgán z veřejných zdrojů během období provádění závazku veřejné služby nebo v souvislosti s tímto obdobím‘. Stejně tak rozsudek ve věci Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg(31), který zdaleka neuznává široký výklad pojmu PVS, odkazuje na závazky financování jakožto na závazky, které nespadají do kategorie PVS, ale představují spíše vyrovnání za PVS. Ve všem výše uvedeném je nezbytně obsažen implicitní předpoklad, že PVS provozovatele zavazuje učinit nebo poskytnout něco, za co mu v některých případech náleží vyrovnání, což opět podtrhuje skutečnost, že pouhá povinnost zaplatit daň (ať už je popsána jakkoli) sama o sobě nepředstavuje PVS.
47. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že pojem PVS, jak jej obecně chápe unijní právo, se vztahuje na opatření, která jednomu nebo více podnikům ukládají povinnost poskytovat služby nebo dodávat zboží, které by tyto podniky neposkytly ani nedodaly – nebo přinejmenším ne ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek – pokud by to od nich nebylo vyžadováno ze strany členského státu za účelem dosažení cíle obecného hospodářského zájmu.
48. Závazky financování jsou oddělené a odlišné od závazků PVS: představují mimo jiné jeden ze způsobů, kterými je financováno dosažení hospodářských služeb obecného zájmu. Vzhledem k tomu, že hospodářské služby obecného zájmu mohou být poskytovány samotným členským státem, mohou existovat závazky financování bez toho, aby byla některému podniku uložena PVS, nebo mohou existovat PVS, které nejsou vyváženy závazky financování.
49. Pokud jde o čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, jeho znění, ani cíl této směrnice nebo kontext nepodporují názor, že pojmy „PVS“ a „závazek financování“ mají podle tohoto ustanovení odlišný význam než ve zbytku unijního práva.
50. Co se týče znění čl. 3 odst. 2, tento výslovně odkazuje na článek 86 Smlouvy o ES (nyní článek 106 SFEU), což ukazuje, že unijní zákonodárce neměl v úmyslu odchýlit se od významu, který je unijním právem PVS obvykle připisován.
51. Pokud jde o cíle, z bodu 3 odůvodnění směrnice 2009/72 je možno vyvodit, že cílem této směrnice je dosáhnout zcela otevřeného a konkurenceschopného vnitřního trhu s elektřinou, v jehož rámci si spotřebitelé mohou vybírat své dodavatele a všichni dodavatelé mohou volně dodávat své produkty. Na rozdíl od povinností poskytovat určitou službu nebo dodávat konkrétní zboží, závazky financování pravděpodobně takový cíl a priori nenaruší, a pokud ano, pravděpodobně alespoň v mnohem menším rozsahu.
52. Kromě toho, bod 50 odůvodnění směrnice 2009/72 stanoví, že cílem této směrnice jsou „[p]ožadavky na veřejnou službu […] a společné minimální standardy, které z nich vyplývají […], aby se zajistilo, že hospodářská soutěž bude přinášet prospěch a spravedlivé ceny všem spotřebitelům“ a že „[o]bčané Unie, a pokud to členské státy budou pokládat za vhodné, malé podniky by měli mít možnost využívat povinností souvisejících s veřejnou službou, a to především pokud jde o bezpečnost dodávek a přiměřené ceny“. Z toho vyplývá, že PVS ve smyslu směrnice 2009/72 je povinností, která je schopna vytvářet společné minimální standardy a která přináší prospěch neidentifikované skupině osob, která však nemusí být nutně tvořena konečnými spotřebiteli. Závazky financování na rozdíl od PVS společné minimální standardy nevytvářejí a také pomáhají identifikované skupině příjemců, konkrétně buď členským státům, pokud se rozhodnou poskytovat danou službu obecného hospodářského zájmu samy, anebo podnikům odpovědným za realizaci této služby.
53. Pokud jde o kontext, je třeba poznamenat, že článek 3 směrnice 2009/72 je nadepsán „Povinnosti veřejné služby a ochrana zákazníka“. Skutečnost, že směrnice 2009/72 se týká PVS, jakož i spotřebitelů, rovněž podporuje myšlenku, že PVS jsou povinnostmi poskytovat určité zboží nebo služby, a to zejména spotřebitelům.
54. Rovněž bych rád poznamenal, že podle článku 3 odst. 6 směrnice 2009/72 „[p]řípadné finanční náhrady, jiné formy náhrady a výhradní práva, jež členské státy udělují za plnění povinností stanovených v odstavcích 2 a 3, jsou poskytovány nediskriminačním a transparentním způsobem“(32). To dokazuje, že závazek financování sám o sobě není PVS, ale jeho cílem je poskytnout náhradu podnikům, které musí PVS plnit.
55. Ve světle konkrétních okolností sporu v původním řízení bych chtěl konečně upozornit na skutečnost, že směrnice 2009/72 byla přijata pouze na základě článku 95 ES (nyní článek 114 SFEU), jehož druhý odstavec stanoví, že tento článek nelze použít pro přijetí unijních daňových opatření. Vzhledem k tomu, že závazky financování, jako je závazek dotčený ve sporu v původním řízení, které členský stát ukládá za účelem pokrytí veřejných výdajů a které pro dotčený podnik nepředstavují okamžitý prospěch, jsou daňovými opatřeními ve smyslu unijního práva, měla by být směrnice 2009/72 vykládána v tom smyslu, že, s výjimkou zvláštních situací, na takové závazky nedopadá(33).
56. Pokud by se mělo za to, že pojem PVS zahrnuje takovou povinnost, znamenalo by to, že jakékoli daňové opatření nebo státní podpora by musely být rovněž analyzovány v kontextu čl. 3 odst. 2, což zjevně není účelem tohoto ustanovení.
57. S ohledem na tyto úvahy mám za to, že podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 musí být PVS chápán ve smyslu, který je tomuto pojmu obvykle připisován podle unijního práva, tedy jako pojem vztahující se na povinnost podniku poskytovat konkrétní službu (nebo zboží) za podmínek (cena, množství, kvalita, kontinuita služby atd.), na které by tento podnik nepřistoupil, pokud by podle vnitrostátních právních předpisů nebyl povinen tak učinit za účelem zajištění služeb obecného hospodářského zájmu. PVS jsou tedy pouze způsobem regulace hospodářských činností v obecném zájmu a metodou určení třetích osob k provádění těchto činností(34).
58. Tento závěr je plně v souladu se dvěma existujícími rozsudky Soudního dvora, které se týkají čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Ve věci Renerga(35) Soudní dvůr konkrétně vyvodil neexistenci povinnosti veřejné služby uložené podniku ze skutečnosti, že dotčená vnitrostátní právní úprava nestanovila vůči tomuto podniku povinný požadavek vyrábět a dodávat elektrickou energii z obnovitelných zdrojů. Ve věci Achema a další(36) Soudní dvůr za účelem určení, zda by některé dotace měly být považovány za kompenzaci za služby poskytované příjemci s cílem plnění povinností veřejné služby, zkoumal mimo jiné to, zda tyto dotace souvisely s poskytováním služeb poskytovaných konečným spotřebitelům nebo subjektům působícím v odvětví elektřiny.
59. Proto plně sdílím názor Komise, že k tomu, aby opatření bylo kvalifikováno jako PVS ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, nestačí, aby toto opatření bylo uloženo jednomu nebo více podnikům s cílem tyto přimět chovat se určitým způsobem, který je nezbytný k dosažení účelu poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, ale takové opatření musí tyto podniky současně nutit, aby poskytovaly konkrétní službu nebo dodávaly určité zboží za podmínek, které nejsou na takovém trhu běžnou praxí.
60. Povinnost financovat akční plán na podporu úspor a energetické účinnosti(37), jako je povinnost dotčená ve sporu v původním řízení, proto nemůže být považována za PVS ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, i když cílem financovaných opatření je poskytování služeb obecného hospodářského zájmu. To neznamená, že žádný z dotčených závazků financování – které se, alespoň v některých ohledech, zdají být součástí povahy zvláštní daně uložené konkrétnímu energetickému podniku – pravděpodobně nespadá pod některá další ustanovení unijního práva, ale spíše to, že jednoduše nespadá pod čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, což je otázka položená předkládajícím soudem.
61. Navrhuji tedy na první otázku odpovědět v tom smyslu, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2003/54 a čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 nelze vykládat v tom smyslu, že povinnost financovat různá opatření akčního plánu, jako je opatření uvedené ve třetím dodatečném ustanovení královského nařízení s mocí zákona č. 14/2010, představuje „povinnost veřejné služby“ ve smyslu těchto ustanovení.
62. Na druhou otázku není s ohledem na odpověď na první otázku již třeba odpovídat.
V. Závěry
63. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku položenou Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko) takto:
„Článek 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES a čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES nelze vykládat v tom smyslu, že povinnost financovat různá opatření akčního plánu, jako je opatření uvedené ve třetím dodatečném ustanovení Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (královské nařízení s mocí zákona č. 14/2010 ze dne 23. prosince 2010, kterým byla přijata naléhavá opatření na nápravu tarifního deficitu v odvětví elektrické energie), představuje ‚povinnost veřejné služby‘ ve smyslu těchto ustanovení.“