SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE
(prvi senat)
z dne 12. maja 2011
Zadeva F‑50/09
Livio Missir Mamachi di Lusignano
proti
Evropski komisiji
„Javni uslužbenci – Uradniki – Odškodninska tožba – Pravilo o skladnosti zahtevka, pritožbe in tožbe na področju odškodnin – Kontradiktornost postopka – Uporaba tajnega dokumenta z oznako ,Restreint UE‘ v sodnem postopku – Nepogodbena odgovornost institucij – Krivdna odgovornost – Vzročna zveza – Več vzrokov za nastanek škode – Dejanje tretjega – Objektivna odgovornost – Dolžnost pomoči – Obveznost institucije, da zagotovi varovanje svojega osebja – Umor uradnika in njegove soproge s strani tretje osebe – Izguba možnosti za preživetje“
Predmet: Tožba, vložena na podlagi členov 236 ES in 152 AE, s katero L. Missir Mamachi di Lusignano predlaga zlasti, po eni strani, naj se odločba Komisije z dne 3. februarja 2009, s katero je bil zavrnjen njegov zahtevek za povračilo premoženjske in nepremoženjske škode, ki je nastala zaradi umora njegovega sina in snahe 18. septembra 2006 v Rabatu (Maroko), razglasi za nično, in, po drugi strani, naj se Komisiji naloži, da njemu in upravičencem po njegovem sinu plača več zneskov za povračilo premoženjske in nepremoženjske škode, nastale zaradi teh umorov.
Odločitev: Tožba se zavrne. Odlomki dokumenta iz leta 2006 o varnostnih standardih in merilih, ki jih je Komisija predložila v postopku pred Sodiščem za uslužbence, se v zapečateni ovojnici z oznako „stopnja tajnosti Restreint UE“ nemudoma pošljejo Komisiji. Evropska komisija nosi vse stroške.
Povzetek
1. Uradniki – Pravno sredstvo – Odškodninska tožba, vložena brez predhodnega postopka v skladu s Kadrovskimi predpisi – Nedopustnost
(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 90 in 91)
2. Uradniki – Pravno sredstvo – Odškodninska tožba – Prilagoditev zneska škode glede na znesek iz zahtevka v predhodnem postopku – Dopustnost – Pogoji
3. Uradniki – Socialna varnost – Nesreča pri delu – Pavšalna odškodnina na podlagi ureditve iz Kadrovskih predpisov – Dodatni odškodninski zahtevek na podlagi splošnega prava – Dopustnost – Pogoji
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 73)
4. Uradniki – Pravno sredstvo – Odškodninska tožba – Izvor – Delovno razmerje
(člen 236 ES; Kadrovski predpisi za uradnike, člena 90 in 91)
5. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Pogoji – Nezakonitost
(člen 236 ES)
6. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Pogoji – Povračilo škode, povzročene uradniku ali uslužbencu – Dolžnost skrbnega ravnanja uprave – Obseg
(člen 236 ES; Kadrovski predpisi za uradnike, člena 90 in 91)
7. Uradniki – Zaščita varnosti in zdravja – Obveznosti institucij – Obseg – Direktiva 89/391 o uvajanju ukrepov za spodbujanje izboljšav varnosti in zdravja delavcev pri delu
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 31(1); Kadrovski predpisi za uradnike, člen 1e(2); Direktiva Sveta 89/391)
8. Postopek – Ukrepi procesnega vodstva – Zahteva za predložitev dokumenta – Preverjanje zaupnosti
(Poslovnik Sodišča za uslužbence, člen 44(1) in (2))
9. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Neuvedba minimalnih varnostnih ukrepov za stanovanja osebja, ki dela v tretji državi – Nepravilno ravnanje organa
10. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza
11. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza
12. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Odgovornost zaradi zakonitega ravnanja – Nepriznano načelo v pravu Unije
(člen 288 ES)
13. Uradniki – Dolžnost pomoči uprave – Obseg
(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 24)
14. Postopek – Stroški – Stroški, povzročeni brez razloga ali iz nagajanja
(Poslovnik Sodišča za uslužbence, člena 87(2) in 88)
1. V okviru tožbe uradnika, ki se nanaša izključno na povračilo različnih vrst škode, domnevno nastale zaradi vrste napak ali opustitev, ki jih zaradi neobstoja pravnega učinka ni mogoče opredeliti kot aktov, ki posegajo v položaj, so odškodninski zahtevki pred Sodiščem za uslužbence dopustni samo, če je bil pred tem najprej upravi poslan zahtevek z enakim predmetom in na podlagi enakih vrst škode, nato pa je bila zoper odločitev uprave, ki je izrecno ali implicitno odločila o navedenem zahtevku, vložena pritožba. V sistemu pravnih sredstev, določenem s členoma 90 in 91 Kadrovskih predpisov, se mora upravni postopek, če je tožba izključno odškodninska, obvezno, sicer je poznejša tožba nedopustna, začeti z zahtevkom, ki ga zadevna stranka vloži pri organu, pristojnem za imenovanja, za povračilo zatrjevane škode in se po potrebi nadaljevati z vložitvijo pritožbe zoper odločbo o zavrnitvi zahtevka.
Poleg tega morajo imeti predlogi, predstavljeni pred sodiščem Unije, enak predmet kot predlogi, navedeni v pritožbi, in lahko vsebujejo le izpodbojne razloge, ki imajo enako podlago kot izpodbojni razlogi, navedeni v pritožbi, pri čemer je te izpodbojne razloge v sodnem postopku vseeno mogoče razviti s predstavitvijo tožbenih razlogov in argumentov, ki niso nujno navedeni v pritožbi, vendar so z njo tesno povezani. V strogo odškodninskih zadevah je pojem podlage, ki ga je treba razlagati široko, opredeljen s sklicevanjem na škodo, ki jo zadevni uradnik navede v odškodninskem zahtevku. Prav ta škoda določa predmet povračila, ki ga zahteva uradnik, in posledično predmet zahtevka, o katerem mora odločiti uprava.
(Glej točke od 82 do 85.)
Napotitev na:
Sodišče: 23. april 2002, Campogrande proti Komisiji, C‑62/01 P, točka 34;
Sodišče prve stopnje: 13. julij 1995, Saby proti Komisiji, T‑44/93, točka 31;
Sodišče za uslužbence: 1. julij 2010, Mandt proti Parlamentu, F‑45/07, točka 119.
2. Uradnik lahko v okviru odškodninske tožbe v svoji vlogi prilagodi znesek zahtev, ki jih je navedel v zahtevku upravi, zlasti če se njegova škoda pozneje poveča ali če obseg te škode ni znan oziroma ga je mogoče oceniti šele po vložitvi navedenega zahtevka, vendar le, če je bila škoda, katere povračilo se zahteva, navedena v tem zahtevku.
(Glej točko 86.)
Napotitev na:
Sodišče: 23. september 2004, Hectors proti Parlamentu, C‑150/03 P, točka 62.
3. Upravičenci po umrlem uradniku imajo zaradi pavšalne narave nadomestil, ki so zanje predvidena v Kadrovskih predpisih, pravico zahtevati dodatno odškodnino od institucije, če ji je mogoče pripisati odgovornost za smrt uradnika in če nadomestila na podlagi Kadrovskih predpisov ne zadoščajo za zagotovitev popolnega povračila utrpele škode.
(Glej točko 106.)
Napotitev na:
Sodišče: 8. oktober 1986, Leussink proti Komisiji, 169/83 in 136/84, točka 13; 9. september 1999, Lucaccioni proti Komisiji, C‑257/98 P, točki 22 in 23.
4. Odškodninski spor med uradnikom in institucijo, ki ji ta pripada ali ji je pripadal, ki izhaja iz delovnega razmerja med zadevno osebo in institucijo, spada v okvir člena 236 ES ter členov 90 in 91 Kadrovskih predpisov, ne pa na področje uporabe členov 235 ES in 288 ES. Enako velja za spor med upravičenci po umrlem uradniku ali njihovim zakonitim zastopnikom in institucijo, v kateri je bil ta uradnik zaposlen, saj ta spor izhaja iz delovnega razmerja med zadevnim uradnikom in institucijo.
(Glej točko 116.)
Napotitev na:
Sodišče: 22. oktober 1975, Meyer-Burckhardt proti Komisiji, 9/75, točka 7; 17. februar 1977, Reinarz proti Komisiji in Svetu, 48/76, točka 10; 10. junij 1987, Pomar proti Komisiji, 317/85, točka 7; 7. oktober 1987, Schina proti Komisiji, 401/85, točka 9;
Sodišče prve stopnje: 26. junij 2009, Marcuccio proti Komisiji, T‑114/08 P, točke 12, 13 in 24;
Sodišče za uslužbence: 11. maj 2010, Nanopoulos proti Komisiji, F‑30/08, točke od 130 do 133, predmet pritožbenega postopka, ki teče pred Splošnim sodiščem Evropske unije, zadeva T‑308/10 P.
5. Odgovornost institucije v okviru člena 236 ES predvideva, da so izpolnjeni vsi pogoji, in sicer obstoj napake službe ali nezakonitega ravnanja institucije, obstoj gotove in ocenljive škode, pa tudi vzročne zveze med napako in zatrjevano škodo.
V zvezi s prvim od teh pogojev mora sodišče Unije med upoštevnimi elementi zadeve, o kateri odloča, upoštevati diskrecijsko pravico, ki jo je uprava imela v času dejanskega stanja.
Kadar ima institucija široko diskrecijsko pravico, zlasti kadar ji ni treba ravnati tako, kot je določeno z veljavnim pravnim okvirom, je odločilno merilo za presojo izpolnitve prvega pogoja očitna in huda prekoračitev meja te diskrecijske pravice. Če uprava ni storila nobene očitne napake, ji ni mogoče očitati nezakonitosti in njena odgovornost je tako izključena.
Če pa ima uprava le precej omejeno diskrecijsko pravico ali je celo nima, lahko že kršitev prava Unije zadostuje za ugotovitev dovolj resne kršitve, ki lahko povzroči nastanek odgovornosti institucije. Kadar mora torej uprava ravnati tako, kot je predpisano z veljavnimi predpisi, s splošnimi načeli ali temeljnimi pravicami, pa tudi s pravili, ki si jih je sama naložila, lahko že neizpolnitev ene od teh obveznosti povzroči nastanek odgovornosti zadevne institucije.
(Glej točke od 117 do 120.)
Napotitev na:
Sodišče: zgoraj navedena zadeva Lucaccioni proti Komisiji, točka 14; 4. julij 2000, Bergaderm in Goupil proti Komisiji, C‑352/98 P, točka 44;
Sodišče prve stopnje: 13. december 1990, Moritz proti Komisiji, T‑20/89, točka 19; 9. februar 1994, Latham proti Komisiji, T‑82/91, točka 72; 21. februar 1995, Moat proti Komisiji, T‑506/93, točka 46;
Sodišče za uslužbence: 2. maj 2007, Giraudy proti Komisiji, F‑23/05, točke 104, 105 in 167.
6. Za spor na področju javnih uslužbencev na podlagi člena 236 ES ter členov 90 in 91 Kadrovskih predpisov, vključno s sporom za povračilo škode uradniku ali uslužbencu, veljajo posebna pravila, različna od tistih na podlagi splošnih načel, ki urejajo nepogodbeno odgovornost Unije v okviru člena 235 ES in člena 288, drugi odstavek, ES. Iz Kadrovskih predpisov namreč med drugim izhaja, da v nasprotju s katerim koli drugim posameznikom uradnika ali uslužbenca Unije z institucijo, pri kateri je zaposlen, povezuje delovno razmerje, ki vključuje ravnovesje posebnih vzajemnih pravic in dolžnosti, ki je izraženo z dolžnostjo skrbnega ravnanja institucije do zadevne osebe. To ravnovesje je namenjeno predvsem ohranitvi zaupanja, ki mora obstajati med institucijami in njihovimi uradniki, da se državljanom zagotovi dobro izpolnjevanje nalog splošnega pomena, ki so podeljene institucijam. Zato Unija kot delodajalka nosi precejšnjo odgovornost, ki se kaže z obveznostjo povračila škode, ki jo njeno osebje utrpi zaradi kakršne koli nezakonitosti, ki jo stori kot delodajalka.
(Glej točko 123.)
Napotitev na:
Sodišče: 29. junij 1994, Klinke proti Sodišču, C‑298/93 P, točka 38; 6. marec 2001, Connolly proti Komisiji, C‑274/99 P, točke od 44 do 47;
Sodišče prve stopnje: 12. junij 2002, Mellone proti Komisiji, T‑187/01, točka 74; 14. oktober 2004, Polinsky proti Sodišču, T‑1/02, točka 47.
7. Kar zadeva varnost delovnih razmer osebja institucije, zanjo kot za vsakega javnega ali zasebnega delodajalca velja obveznost ukrepanja. To osebje namreč lahko uveljavlja pravico do zdravih in varnih delovnih razmer ter delovnih razmer, s katerimi se spoštuje njegovo dostojanstvo, kot je sicer navedeno v členu 31(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Prav tako iz člena 1e(2) Kadrovskih predpisov in več evropskih direktiv, predvsem iz Direktive 89/391 o uvajanju ukrepov za spodbujanje izboljšav varnosti in zdravja delavcev pri delu, izhaja, da mora delodajalec svojemu osebju zagotoviti varnost in zdravje pri vseh vidikih, povezanih z delom. Na tem področju je obveznost institucije, da kot delodajalka zagotovi varnost svojega osebja, še posebej stroga, diskrecijska pravica uprave pa sicer obstaja, vendar je omejena.
Vendar ta obveznost zagotovitve varnosti osebja ne glede na njen obseg ne more povzročiti, da se zadevni instituciji naloži brezpogojna obveznost rezultata. Zlasti ni mogoče zanemariti proračunskih, upravnih ali tehničnih zahtev, s katerimi se srečuje uprava, ki včasih kljub skrbnosti pristojnih organov otežijo ali celo onemogočijo hitro izvedbo sicer nujnih in potrebnih ukrepov. Poleg tega ta obveznost zagotovitve varnosti postane kočljiva, če mora zadevni uradnik, v nasprotju z delavcem na stalnem delovnem mestu v nekem kraju, svoje naloge opravljati v tretji državi in prevzeti funkcijo, primerljivo z diplomatsko funkcijo, v kateri je izpostavljen različnim tveganjem, ki so težje opredeljiva in obvladljiva.
V zvezi s tem stanovanja takega uradnika, tudi če mu je bilo priskrbljeno zaradi njegovega dela in tudi če zanj v nekaterih delegacijah v tretjih državah veljajo posebni varnostni ukrepi, ni mogoče popolnoma enačiti z delovnim mestom ali s krajem opravljanja dela v smislu Direktive 89/391. Obveznost zagotovitve varnosti, ki je naložena instituciji, v takih okoliščinah vključuje, najprej, da institucija oceni tveganja, ki jim je izpostavljeno njeno osebje, in sprejme celovit preventivni pristop na vseh ravneh službe, dalje, da zadevno osebje obvesti o ugotovljenih tveganjih in se prepriča, da je osebje dejansko prejelo ustrezna navodila v zvezi s tveganji za njegovo varnost, in, nazadnje, da sprejme primerne varnostne ukrepe ter vzpostavi ureditev in sredstva, ki se ji zdijo potrebni.
(Glej točke 126, 127 in od 130 do 132.)
Napotitev na:
Sodišče: 14. junij 2007, Komisija proti Združenemu kraljestvu, C‑127/05;
Sodišče za uslužbence: 30. april 2009, Aayhan in drugi proti Parlamentu, F‑65/07, točka 116.
8. Če stranka predloži dokument Sodišču za uslužbence, da bi to lahko preverilo njegovo zaupnost v smislu člena 44(2) svojega poslovnika, lahko varstvo zaupnosti dokumenta pomeni, da nasprotna stranka nima dostopa do tega dokumenta drugače kot v obliki kratkega povzetka, ki ga pripravi Sodišče za uslužbence, in da postopek zato ni popolnoma kontradiktoren. Kljub temu je v takih okoliščinah pravico te nasprotne stranke do učinkovitega sodnega varstva mogoče zagotoviti samo, če se Sodišče za uslužbence z odstopanjem od člena 44(1) svojega poslovnika opre na upoštevne odlomke tega dokumenta, da lahko odloči ob popolnem poznavanju zadeve, čeprav je institucija te odlomke Sodišču za uslužbence predložila samo zato, da bi lahko preverilo zaupnost dokumenta.
(Glej točko 156.)
9. Institucija, ki ne upošteva minimalnih varnostnih zahtev za stanovanja svojega osebja, ki dela v tretji državi, stori napako službe, zaradi katere se lahko uveljavlja njena odgovornost. Čeprav se namreč lahko v posebnih, zlasti nujnih okoliščinah, začasno predvidi nastanitev v začasnem stanovanju, ki ni opremljeno z enakimi varnostnimi napravami kot stalno stanovanje, uprava vseeno ne more opustiti uvedbe minimalnih ukrepov za preprečitev ali omejitev verjetnosti nastanka glavnih tveganj za varnost stanovalcev v začasnem stanovanju pod proračunsko in upravno sprejemljivimi pogoji. To še toliko bolj drži, če je bila zadevna institucija seznanjena s posebnimi okoliščinami.
(Glej točke 173, 174 in 176.)
10. Odgovornost institucije nastane samo zaradi napake, zaradi katere je na podlagi neposredne vzročne zveze nastala škoda. Unija je lahko odgovorna le za škodo, ki dovolj neposredno izhaja iz nezakonitega ravnanja zadevne institucije. V zvezi s tem mora tožeča stranka dokazati, da brez storjene napake škoda ne bi bila povzročena in da je napaka odločilni vzrok za nastanek škode. Vzročna zveza je dokazana, če je škoda neizogibna in takojšnja posledica storjene napake. Poleg tega ni nujno, da škoda neposredno in gotovo izhaja iz enega samega vzroka, temveč je lahko posledica več vzrokov, ki odločilno prispevajo k njenemu nastanku.
Kar zadeva napako institucije, ki obsega neizpolnitev dolžnosti upoštevanja minimalnih varnostnih zahtev za stanovanje uradnika, ki dela v tretji državi, je vzročna zveza med to napako in umorom uradnika ugotovljena, če se pravno zadostno dokaže, da se umor ne bi zgodil, če bi institucija izpolnila svojo obveznost zagotovitve varnosti svojega uradnika. Enako velja za vzročno zvezo med napako in izgubo možnosti za preživetje uradnika.
(Glej točke od 179 do 181, 183 in 190.)
Napotitev na:
Sodišče: 12. junij 1986, Sommerlatte proti Komisiji, 229/84, točke od 24 do 27; 27. marec 1990, Grifoni proti ESAE, C‑308/87, točki 17 in 18;
Sodišče prve stopnje: 30. september 1998, Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji, T‑149/96, točki 116 in 122; 9. julij 1999, New Europe Consulting in Brown proti Komisiji, T‑231/97, točke od 57 do 60; 24. oktober 2000, Fresh Marine proti Komisiji, T‑178/98, točka 118 in navedena sodna praksa;
Splošno sodišče Evropske unije: 19. marec 2010, Gollnisch proti Parlamentu, T‑42/06, točka 110 in navedena sodna praksa.
11. Ni nujno, da škoda neposredno in gotovo izhaja iz enega samega vzroka, temveč je lahko posledica več vzrokov, ki odločilno prispevajo k njenemu nastanku. Sodna praksa ne zahteva nujno, da za nastanek odgovornosti uprave institucija nosi izključno odgovornost za škodo. Če sta za napake odgovorni institucija in tretja oseba, je institucija dolžna povrniti le del škode, ki jo je utrpela žrtev.
To velja, če institucija ustvari pogoje za nastanek škode, tako da ne sprejme zadostnih varnostnih ukrepov za preprečitev vdora storilca v zasebno stanovanje uradnika delegacije. Vendar ker umor ni bil neposredna in neizogibna posledica take napake in institucija ne nosi glavne odgovornosti za škodo, je njena odgovornost omejena na 30 % utrpele škode.
(Glej točke 181 in od 192 do 194.)
Napotitev na:
Sodišče: zgoraj navedeni zadevi Sommerlatte proti Komisiji, točke od 24 do 27, in Grifoni proti ESAE, točki 17 in 18.
12. Glede na trenutno stanje prava Unije člena 288 ES, ki se sklicuje na splošna načela, ki so skupna pravnim redom držav članic, ni mogoče razlagati tako, da dopušča nastanek objektivne odgovornosti Unije zaradi zakonitega ravnanja ali opustitve.
Zato sodišče Unije meni, da ni razlogov, ki bi upravičevali to, da bi bilo odgovornost institucij Unije v odnosih z njihovim osebjem mogoče vzpostaviti na podlagi izpolnitve pogojev, ki se bistveno razlikujejo od pogojev, ki prevladujejo v okviru člena 288 ES, in se s tem oddaljiti od splošnih načel, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic.
(Glej točki 209 in 212.)
13. Namen člena 24 Kadrovskih predpisov je aktivnim uradnikom in uslužbencem zagotoviti sedanjo in prihodnjo varnost, tako da lahko v splošnem interesu službe bolje izpolnjujejo svoje naloge. Iz tega člena in sodne prakse v zvezi s tem izhaja, da morajo institucije Unije na podlagi te določbe svojim uradnikom pomagati samo v primeru dejanj tretjih oseb in dejanj, ki jih doletijo zaradi njihovega položaja ali nalog.
Če uradnik ni bil umorjen zaradi svojega položaja ali svojih nalog, se upravičenec po njem torej ne more upravičeno sklicevati na določbe člena 24 Kadrovskih predpisov.
(Glej točke 220, 221, 224 in 225.)
Napotitev na:
Sodišče: zgoraj navedena zadeva Sommerlatte proti Komisiji, točka 19; 5. oktober 1988, Hamill proti Komisiji, 180/87, točka 15;
Sodišče prve stopnje: 27. junij 2000, K proti Komisiji, T‑67/99, točka 32.
14. V skladu s členom 87(2) Poslovnika lahko Sodišče za uslužbence, če to zahteva pravičnost, odloči, da se neuspeli stranki naloži le delno plačilo stroškov ali da se ji plačilo stroškov ne naloži. Poleg tega se lahko v skladu s členom 88 istega poslovnika stranki, čeprav je uspela, naloži delno ali celotno plačilo stroškov, če naj bi bilo to upravičeno zaradi njenega ravnanja, tudi pred vložitvijo tožbe, zlasti če je ta stranka nasprotni stranki povzročila stroške brez razloga ali iz nagajanja.
Če je institucija bistveno ovirala potek postopka, ker Sodišču za uslužbence najprej ni hotela poslati nekaterih dokumentov in informacij in je moralo to zaradi nje razpisati še eno obravnavo ter je na več vprašanj Sodišču za uslužbence odgovorila netočno, je o tej zadevi pravično razsojeno, če se instituciji poleg njenih stroškov naloži tudi plačilo razumnih in ustrezno utemeljenih stroškov nasprotne stranke.
(Glej točke 229, 230 in 232.)