ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 5 декември 2018 година(1)
Дело C‑341/17 P
Република Гърция
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — ФЕОГА, ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране от Европейския съюз — Разходи, направени от Република Гърция — Регламент (EО) № 1782/2003 — Регламент (EО) № 796/2004 — Схема за помощи за площ — Понятие за постоянни пасища — Финансова корекция с единна ставка“
I. Въведение
1. С настоящата жалба Република Гърция иска да бъде отменено решението, постановено от Общия съд на Европейския съюз на 30 март 2017 г. по дело Гърция/Комисия(2), в частта му, в която Общият съд отхвърля жалбата ѝ срещу Решение за изпълнение 2014/950/EС на Европейската Комисия(3), с което Европейският съюз налага намаления с единна ставка на финансирането за различни разходи, направени от Република Гърция за помощи в сектора на селското стопанство.
2. Режимът на помощите на общата селскостопанска политика (ОСП) се откроява не само с известна техническа сложност, но и с непрекъснато прецизиране, актуализиране и доразвиване на неговата уредба.
3. В резултат на това се стига по-специално до успоредно съществуване на различни понятия, свързани с определението на селскостопански площи, отговарящи на условията за подпомагане. Терминологичните разлики, които се дължат преди всичко на специфичния регулаторен контекст, в който се използват съответните понятия, могат да доведат до значителни трудности при определянето на условията за допустимост на засегнатите площи.
4. В настоящото производство по обжалване тези трудности се проявяват по отношение на определянето на обхвата на понятието „постоянни пасища“, както то се използва в системата на ОСП от 2005 г. до 2015 г. Производството по обжалване по-конкретно повдига въпроса за правомерността на тясното тълкуване на това понятие от страна на Комисията, което Общият съд потвърждава в обжалваното съдебно решение(4). Според това тълкуване дадена площ може да се класифицира като „постоянно пасище“ само когато изцяло е покрита предимно с трева и тревни фуражи, но не с дървесни видове. Това тясно тълкуване има редица значими последици по отношение на изплащането на помощите в сектора на селското стопанство в средиземноморските страни, което обяснява защо Кралство Испания е встъпило в настоящото производство в подкрепа на Република Гърция. Определянето на обхвата на понятието „постоянни пасища“ освен това е важно за още едно образувано по инициатива на Република Гърция производство по обжалване пред Съда(5), както и за производство пред Общия съд, образувано по жалба на от Кралство Испания(6).
II. Правна уредба
5. Настоящото производство по обжалване е относно намалявания на плащанията от Съюза за помощите, които следва да бъдат изплатени за референтната 2008 година. Относимата правна уредба се съдържа в Регламент (ЕС) № 1782/2003(7), както и в приетите във връзка с него регламенти за изпълнение (EО) № 795/2004(8) и (ЕО)№ 796/2004(9).
6. Регламент № 1782/2003 е заменен с Регламент (ЕО) № 73/2009(10), а той на свой ред — с Регламент (ЕС) № 1307/2013(11). Република Гърция понастоящем се позовава на последния посочен регламент, тъй като съдържащото се в него определение за постоянно затревени площи, поне що се отнася до неговата формулировката, е явно по-широко от това в релевантния за настоящото дело Регламент № 1782/2003.
1. Регламент № 1782/2003
7. Регламент № 1782/2003 установява общи условия за преките плащания по различните схеми за подпомагане на доходите в рамките на ОСП. Съображения 3, 4, 21 и 24 от Регламент № 1782/2003 предвиждат в това отношение следното:
„(3) С цел да се избегне изоставянето на селскостопанска земя и да се осигури, че тя ще бъде поддържана в добро селскостопанско и екологично състояние, трябва да се въведат стандарти, които може да се базират или не на разпоредби на държавите членки. Затова е удачно да се създаде обща за Общността рамка, в която държавите членки да могат да приемат стандарти, като вземат предвид специфичните характеристики на засегнатите области, включително почвено-климатичните условия и съществуващите системи за селско стопанство (използване на земята, периодична смяна на културите, селскостопански практики) и структурата на фермите.
(4) Тъй като постоянните пасища имат положителен ефект върху околната среда, е удачно да се приемат мерки, които да насърчат поддържането на съществуващите постоянни пасища и да предотвратят превръщането им в обработваема земя.
[…]
(21) Схемите за подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика предоставят директно подпомагане на доходите, в частност с цел да се осигури добър стандарт на живот на населението в земеделските райони. Тази цел е в тясна връзка с поддържането на селските райони. С цел да се предотврати погрешното разпределение на средствата на Общността, няма да се полагат никакви плащания на земеделските производители, които изкуствено са създали условия, за да получат такива плащания
[…]
(24) За да се повиши конкурентоспособността на селското стопанство на Общността и да се насърчи качеството на храните и стандартите за опазване на околната среда, е необходимо да се предвиди намаление на институционализираните цени на селскостопанските продукти и да се увеличат цените на производство за селските стопанства в Общността. За да се постигнат тези цели и да се насърчи едно по-пазарно ориентирано и устойчиво земеделие, е необходимо да се доведе докрай преминаването от подпомагане на производството към подпомагане на земеделския производител, като се използва система за помощ, отделена от производството за всяко стопанство. И докато отделянето на помощта от производството няма да промени самите суми, които се плащат на земеделските производители, то значително ще увеличи ефективността на помощта за доходите. Следователно, удачно е единното плащане на стопанство да се подчини на условието за спазване на стандартите в областта на околната среда, здравето и хуманното отношение към животните, както и поддържането на стопанството в добро селскостопанско и екологично състояние“.
8. Съгласно член 2, първа алинея, буква в) от Регламент № 1782/2003:
„селскостопанска дейност“ е производството, развъждането или отглеждането на селскостопански продукти, включително прибирането на реколтата, доенето, размножаването на животните и отглеждането на животни за селскостопански цели или поддържането на земята в добро селскостопанско и екологично състояние, както е определено в член 5“.
9. Член 29 от Регламент № 1782/2003 предвижда:
„Без да се засягат всякакви специфични разпоредби в отделните схеми за подпомагане, не се извършват никакви плащания в полза на бенефициенти, за които е установено, че изкуствено са създали условията за получаването на такива плащания с оглед да получат облаги в противоречие с целите на въпросната схема за подпомагане“.
10. Централен елемент на Регламент № 1782/2003 е уредената в дял III схема за единно плащане, отделена от производството за всяко стопанство. За да имат достъп до него, земеделските производители трябва да придобият „права на плащания“, които се вземат предвид за всеки деклариран от селскостопански производител хектар, даващ право на помощ, и по този начин се определя размерът на единното плащане. В това отношение член 44 („Използване на правата за получаване на плащания“), параграф 2, в действащата по отношение на настоящото производство редакция(12), предвижда:
„2. „Хектар, даващ право на помощ“ означава всякакъв вид селскостопанска площ в стопанството, заета от обработваема земя [или] постоянни пасища, освен площите, засадени с многогодишни култури, гори или които се използват за неселскостопански дейности“.
2. Регламенти № 795/2004 и № 796/2004
11. Член 2 от Регламент № 795/2004, в приложимата му към настоящия случай редакция(13), гласи следното (извлечение):
„За целите на дял III от Регламент (ЕО) № 1782/2003 се прилагат следните дефиниции:
a) „селскостопанска площ“ означава общата площ, която е заета от обработваема земя, постоянни пасища или трайни насаждения“.
12. Член 2, параграф 1 от Регламент № 796/2004, в изменената му редакция с регламенти № 239/2005 и № 972/2007(14), която се прилага към настоящия случай, съдържа следните определения:
„1. „Обработваеми земи“: изорани земи, предназначени за култури и земи, оставени под угар или поддържани в добри земеделски и екологични условия в съответствие с член 5 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, независимо от факта, че се намират под оранжерии или под фиксирана или мобилна защита;
1а. „селскостопански парцел“ означава цялостна земна площ, върху която се отглежда една група култури от един земеделски производител, когато обаче се изисква отделна декларация за употреба на площта в рамките на една група култури по смисъла на настоящия регламент, същата конкретна употреба допълнително ограничава селскостопанския парцел;
[…]
2. „Постоянни пасбища“: земите, предназначени за производство на трева и други тревисти фуражни растения (засети или естествени), които не са част от ротационната система на култури в даденото стопанство от пет или повече години с изключение на земите, оставени под угар […]
2а. „трева и други тревисти фуражни растения:“ всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват или не за паша на животните). […]“.
13. В съображение 1 от Регламент № 239/2005, на който се основават определенията в тук възпроизведената тяхна редакция, се посочва следното по отношение на член 2, първа алинея, точки 2 и 2а от Регламент № 796/2004:
„Член 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията съдържа няколко определения, които трябва да бъдат изяснени. От особено значение е да се изясни определението „постоянни пасбища“ в точка 2 от същия член, а също така е необходимо да се даде определение на термина „трева и други тревисти фуражни растения“. Все пак в този смисъл трябва да се има предвид факта, че на държавите членки им е необходима известна гъвкавост, за да могат да взимат предвид местните агрономични условия“.
14. Член 8 („Общи принципи относно селскостопанските парцели“), параграф 1 от Регламент № 796/2004, в релевантната му за делото редакция (тоест все преди изменението с Регламент 380/2009)(15), предвижда:
„1. Парцел, съдържащ дървета, се смята за селскостопански парцел за целите на схемите за помощи, свързани с площи, при условие че селскостопанските дейности, посочени в член 51 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 или където е приложимо, предвижданото производство могат да бъдат извършвани по подобен начин, както и на парцели без дървета в същия район“.
15. Член 30, параграф 2 от Регламент № 796/2004, който не е променян, гласи:
„2. Общата площ на един земеделски парцел може да се вземе предвид при условие че се използва изцяло в съответствие с обичайните стандарти на въпросната държава членка или регион. В други случаи се взема предвид действително използваната площ.
По отношение на регионите, където някои особености, по-специално плетове, ровове и стени, са традиционно част от добрите земеделски практики за култивиране или използване, държавите членки могат да вземат решение съответната площ да се разглежда като част от изцяло използваната площ при условие че не надвишава общата ширина, определена от държавите членки. Тази ширина трябва да отговаря на традиционната ширина в засегнатия регион и да не надвишава 2 м.
[…]“.
3. Регламент № 1307/2013
16. С Регламент № 1307/2013 се продължават процесите на реформиране на ОСП от 90-те години на 20-и век и от началото на 21-ви век.
17. Член 4 от Регламент № 1307/2013 понастоящем гласи следното:
„1. За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
з) „постоянно затревена площ и постоянно пасище“ (наричани заедно „постоянно затревени площи“) означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи, естествено растящи (саморазсадени) или чрез култивиране (изкуствено засети), които не са били включени в сеитбооборота на стопанството в продължение на пет години или повече; то може да включва други подходящи за паша видове, като храсти и/или дървета, при условие че тревата или другите фуражи остават преобладаващи, както и, когато държавите членки вземат такова решение, подходяща за паша земя, по отношение на която се прилагат установени местни практики, при които тревите и другите тревни фуражи традиционно не са преобладаващи в зоните на паша;
[…]
2. Държавите членки:
[…]
Държавите членки могат да решат да считат за постоянно затревена площ съгласно параграф 1, буква з), подходящата за паша земя, по отношение на която се прилагат установени местни практики, когато в зоните на паша по традиция не преобладават треви и други тревни фуражи“.
18. Член 32, параграф 5 от Регламент № 1307/2013 освен това предвижда по отношение на прилагането на схемата за основно плащане, която принципно съответства на схемата за единно плащане на стопанство в Регламент № 1782/2003, следното:
„За целите на определянето на „хектар, отговарящ на условията за подпомагане“ държавите членки, които са взели решението, посочено в член 4, параграф 2, втора алинея, могат да приложат коефициент за намаление с цел преобразуване на съответните хектари в „хектари, отговарящи на условията за подпомагане“.
III. Фактическа обстановка по спора
1. Решението на Комисията
19. Съгласно точки 1—11 от обжалваното съдебно решение предисторията на спора по същество е следната.
20. През септември 2008 г. и през февруари 2009 г. Европейската комисия провежда две разследвания относно разходите, направени от Република Гърция съответно за помощи за площ и за мерки за развитие на селските райони за сметка на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)(16).
21. С писма от 21 ноември 2008 г. и от 13 май 2009 г. Комисията изпраща на Република Гърция резултатите от разследванията си, по които Република Гърция взема писмено становище през януари и юли 2009 г.
22. Във връзка с това на 8 април 2010 г. се провежда двустранна среща. На 2 юни 2010 г. Комисията изпраща на Република Гърция заключението си, на което тя отговаря на 2 август 2010 г.
23. На 31 май 2013 г. Комисията уведомява Република Гърция, че не е променила становището си относно нетната сума и относно мотивите за корекциите, които смята да наложи.
24. В отговор на това на 11 юли 2013 г. Република Гърция сезира помирителния орган, който, макар че в становището си от 31 януари 2014 г. в крайна сметка установява, че не е постигнато сближаване на позициите на страните, все пак ги приканва да осъществят други контакти.
25. На 26 март 2014 г. Комисията приема окончателното си становище. В него тя повдига твърдения за нарушения, свързани, първо, със слабости във функционирането на системата за идентификация на земеделските парцели и на географската информационна система(17), които се отразили на кръстосаните проверки и на административните проверки, второ, със слабости в проверките на място, както и, трето, с неправилни изчисления на плащанията и на санкциите. Комисията освен това подчертава, че тези нередности са констатирани нееднократно. Окончателният нетен размер на наложената на Република Гърция корекция възлиза на 86 007 771,11 EUR.
26. На 19 декември 2014 г. Комисията приема обжалваното Решение за изпълнение. По отношение на Република Гърция с него Комисията, от една страна, изключва от финансиране за референтната 2008 година разходи в размер на 61 012 096,85 EUR за помощи за площ, от които тя впоследствие приспада 2 135 439,32 EUR, така че полученият финансов резултат възлиза на 58 876 657,53 EUR. От друга страна, Комисията изключва от финансиране разходи в размер на 10 504 391,90 EUR за мерки за развитие на селските райони, основаващи се на площ, от които тя впоследствие приспада 2 588 231,20 EUR, така че полученият финансов резултат възлиза на 7 916 160,70 EUR.
27. Корекциите се отнасят до следните класификации:
– За селскостопански производители, които декларират само пасища, е наложена корекция с единна ставка от 10 %.
– За селскостопански производители, които не декларират пасища, е наложена корекция с единна ставка от 2 %.
– За допълнителните помощи за площ е наложена корекция с единна ставка от 5 %.
– За всички мерки за развитие на селските райони, основаващи се на площ, е наложена корекция с единна ставка от 5 %.
28. В своя обобщен доклад, приложен към оспорваното решение за изпълнение(18), Комисията обосновава налагането на корекции с нееднократно установени слабости на интегрираната система за администриране и контрол, а именно слабости във функционирането на СИЗП — ГИС и слабости в проверките на място, които не отговаряли на изискванията на член 20 от Регламент № 1782/2003 и на членове 23 и 30 от Регламент № 796/2004. По-специално, били установени следните несъответствия:
– При прилагането на СИЗП — ГИС били установени грешки във връзка с границите на референтните парцели и тяхната максимално допустима площ, по-конкретно във връзка с площите, използвани като пасища. Поради това насрещните проверки, чиято цел е да се избегне неоснователното отпускане на една и съща помощ няколко пъти за един и същи парцел, не били убедителни.
– При проверките на място като допустими били класифицирани парцели, които не отговаряли на критериите за постоянни пасища по член 2, първа алинея, точки 2 и 2а от Регламент № 796/2004; площите били покрити с дървесни видове и тревисти фуражни растения, намирали се в отдалечени зони и нямали видими граници. Не било извършено измерване на площите. Освен това проверките на място чрез дистанционно наблюдение, както и класическите проверки на място не отговаряли на изискванията.
29. Тези пропуски били трайна слабост на функционирането на ключовите проверки и на вторичните проверки и с това създавали риск от загуби за селскостопанските фондове по отношение на помощите за площ. Това се отразявало и на допълнителните помощи, „обвързани“ с площта.
2. Решението на Общия съд
30. С подадена до Общия съд жалба от 2 март 2015 г. Република Гърция иска да бъде отменено оспорваното решение за изпълнение в частта му, в която за референтната 2008 година от общата сума на разходите за помощи за Гърция се изключват от финансиране от страна на Европейския съюз 10 % от общата сума на разходите за помощи за постоянни пасища, 5 % от общата сума на разходите за допълнителни помощи за площ и 5 % от общите разходи за мерки за развитие на селските райони, основаващи се на площ.
31. Общият съд констатира, първо, по отношение на корекцията в размер на 10 % от разходите за помощи за пасища, че независимо от тълкуването на понятието „постоянни пасища“, тази корекция е обоснована и съразмерна, дори само поради слабостите на интегрираната система за администриране и контрол(19). За тази констатация Общият съд се позовава на неправилното прилагане на СИЗП — ГИС, което се отразява на разкриването на няколкократни декларирания и на надеждността на административните проверки, на липсващото измерване на площите в рамките на проверките на място, както и на неправилното провеждане на проверки чрез дистанционно наблюдение; също така не били записани данни, които да дадат възможност да се проследят действително извършени проверки на място(20). Предвид тези сериозни слабости Общият съд приема, че въпросът за допустимостта на декларираните площи като „постоянни пасища“ по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и съответно въпросът за тълкуването на това понятие не било от значение за произнасянето на решението по делото(21). Независимо от това Общият съд изрично одобрява преценката на Комисията относно допустимостта на площите и залегналото в основата на тази преценка тълкуване на понятието „постоянно пасище“(22).
32. Второ, Общият съд потвърждава корекцията от 5 % за допълнителните помощи за площ(23).
33. Трето, Общият съд отменя оспорваното решение за изпълнение в частта му, с която се налага корекция в размер на 5 007 867,36 EUR, като (след приспадане на 2 318 055,75 EUR) полученият финансов резултат възлиза на 2 689 811,61 EUR, и която част от това решение се отнася до разходите за помощи за развитие на селските райони, основаващи се на площ, за данъчната 2009 година във връзка с референтната 2008 година. По-конкретно, според Общия съд Комисията не представя достатъчно мотиви относно обстоятелството доколко била взета предвид предишна корекция, наложена с Решение за изпълнение 2013/214/ЕС(24), за да може да бъде избегната повторната корекция(25).
34. Общият съд отхвърля жалбата в останалата ѝ част и осъжда Република Гърция да заплати съдебните разноски.
IV. Исканията и производството пред Съда
35. С жалба, подадена на 6 юни 2017 г., Република Гърция инициира откриването на настоящото производство по обжалване на решението на Общия съд. Тя иска от Съда:
– да отмени обжалваното съдебно решение в частта му, с която е отхвърлена жалбата срещу оспорваното решение за изпълнение,
– да отмени оспорваното решение за изпълнение и
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
36. От своя страна Комисията иска от Съда:
– да отхвърли жалбата отчасти като недопустима, отчасти като неоснователна и
– да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.
37. Кралство Испания встъпва по делото в подкрепа на Република Гърция. То иска от Съда:
– да уважи жалбата и
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
38. Участниците представят писмени становища. Съдебното заседание е проведено на 13 септември 2018 г.
V. Правен анализ
39. В жалбата, чиято допустимост Комисията оспорва (по този въпрос вж. част А), се излагат общо шест основания. С първите три основания Република Гърция оспорва преценката на Общия съд относно корекцията с единна ставка от 10 % за селскостопански производители, които са декларирали само пасища (по този въпрос вж. част Б). С четвъртото и петото основание тя оспорва преценката на Общия съд по отношение на корекцията с единна ставка от 5 % за допълнителните помощи за площи, свързани с производството (по този въпрос вж. част В) Накрая, с шестото основание Република Гърция критикува преценката на Общия съд по отношение на корекцията с единна ставка от 5 % за мерки в сектора на развитие на селските райони, доколкото тя не е отменена от Общия съд (по този въпрос вж. част Г.)
1. По допустимостта на жалбата
40. Противно на изложеното от Комисията, Република Гърция не се ограничава да повтори основанията срещу решението на Комисията, които вече е изтъкнала пред първата съдебна инстанция. Независимо че повдигнатите пред Съда основания за обжалване са сходни с първоначално изтъкнатите основания срещу решението на Комисията и независимо че подробно се позовава на представените на първа инстанция писмени становища, тя всъщност развива самостоятелна правна критика на изложеното от Общия съд, като се позовава на конкретни пасажи от съдебното решение, а някои от тях цитира и дословно.
41. Следователно жалбата е допустима.
2. Основания за обжалване, насочени срещу преценката на Общия съд относно корекцията с единна ставка от 10 % на разходите за селскостопански производители, които са декларирали само пасища
42. Република Гърция изтъква три основания за обжалване на преценката на Общия съд относно корекцията с единна ставка от 10 % на разходите за селскостопански производители, които са декларирали само пасища(26).
43. Първото и второто основание за обжалване засягат въпроса за допустимостта на декларираните площи по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, който дефинира понятието „постоянно пасище“ (по този въпрос вж. раздели 1 и 2). С третото основание за обжалване Република Гърция оспорва преценката на Общия съд, че корекцията с единна ставка от 10 % можела да бъде наложена дори само поради слабостите на интегрираната система за администриране и контрол (по този въпрос вж. раздел 3).
1. Първо основание за обжалване
44. С първото си основание за обжалване Република Гърция твърди, първо, че е нарушен член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, тъй като неправилно се тълкува понятието „постоянно пасище“ (по този въпрос вж. буква а). Второ, тя изтъква нарушение, изведено от допусната според нея грешка при прилагане на правото и недостатъчно мотивиране на изложеното в точка 66 от обжалваното съдебно решение съображение (по този въпрос вж. буква б). Трето, тя упреква Общия съд, че не изяснил в достатъчна степен меродавния критерий за проверка с оглед тълкуването на понятието „постоянно пасище“ (по този въпрос вж. буква в).
1) Първата част от първото основание за обжалване
45. Република Гърция твърди, че обжалваното съдебно решение тълкува неправилното понятието „постоянно пасище“ с оглед на обхванатите от него растителни видове.
46. Според Общия съд възприетият от Регламент № 796/2004 критерий по отношение на изплащането на помощи за пасища е видът налична растителност на съответната площ. С това следвало да се гарантира, че няма да се изплащат помощи за площи, които не се използват за селскостопанска дейност. Ако преобладавали растения, различни от тревните растения, това бил индикатор за изоставяне на селскостопанската дейност върху съответните площи. По този начин с ограничаването на определението за „постоянно пасище“ само до площите, покрити с трева и тревни фуражи, се целяло да се избегне опасността помощи да бъдат отпуснати за площи, които не се използват реално за отглеждането на животни(27).
47. Според Общия съд(28) от това следва, че класифицирането на дадена площ като „постоянно пасище“ по регламенти № 1782/2003 и № 796/2004 предполага да е налице „площ, покрита със селскостопанска продукция“(29), която принципно обхваща само треви и тревни фуражи(30), докато „на тях се противопоставят всички не тревни растения, а именно дървесните видове“(31). Можело да се толерира „единствено минималното наличие на дървесни видове“, „стига да не пречат на развитието на тревните фуражни ресурси, а в резултат на това и на ефективното използване на парцелите като пасища“(32).
48. Не се разглеждат подробности, по-специално относно конкретния размер на съотношението между тревисти растения и дървесни видове. В това отношение Общият съд действително препраща към справочника на Обединения център за изследвания на Комисията, който съдържа насоки как най-добре да се спазват действащите законови разпоредби относно ОСП(33), в редакцията му, прилагана през 2008 г.(34), но пропуска да изясни точно какво значение му отдава(35).
49. Република Гърция, подкрепена от Кралство Испания, се застъпва за широко тълкуване на понятието „постоянно пасище“, което да обхваща и т.нар. пасища от средиземноморски тип, чиято площ е покрита и (или само) с храсталаци и с дървесни видове.
50. Съгласно постоянната практика на съдилищата на Европейския съюз при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част(36).
51. В настоящия случай основният въпрос, който се разглежда при тълкуването, e схемата за помощи за площ, въведена с приложимите за референтната 2008 година регламенти № 1782/2003 и № 796/2004.
52. Република Гърция освен това се позовава на член 4, параграф 1, буква з) от Регламент № 1307/2013, който съдържа широко определение за понятието „постоянно затревени площи“. Според това понятие е възможно постоянно пасище да бъдат и площи, на които растат други подходящи за паша видове, като храсти и/или дървета, при условие че тревата или другите фуражи остават преобладаващи, както и когато въпросните площи са част от подходяща за паша земя, по отношение на която се прилагат установени местни практики, при които тревите и другите тревни фуражи традиционно не са преобладаващи в зоните на паша(37).
53. Както всички участници правилно отбелязват, не е възможно пряко прилагане на тази разпоредба, която влиза в сила едва след релевантния за настоящото производство период, тъй като тя няма обратно действие. Противно на твърдението на Република Гърция разпоредбата може да се приложи и в рамките на тълкуването, но само ако са изпълнени определени условия. Това е така най-напред защото последващата правна уредба сама по себе си не съдържа обвързваща оценка на нормативното съдържание на предходната уредба, тъй като предприетите изменения на формулировката биха могли да се разбират не само като изясняване, но и като промяна по същество на правното положение(38). Въпреки това в настоящия случай следва да се констатира, че определението за „постоянно затревени площи“ в Регламент № 1307/2013 най-малкото не противоречи на широко тълкуване на това понятие при действието на Регламент № 1782/2003.
54. Следователно отправна точка за тълкуването е член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 в редакцията му, която е релевантна за настоящото производство(39). Той дефинира „постоянни пасбища“ като „земите, предназначени за производство на трева и други тревисти фуражни растения (засети или естествени), които не са част от ротационната система на култури […] от пет или повече години […]“. Съгласно член 2, първа алинея, точка 2а от Регламент № 796/2004 „трева и други тревисти фуражни растения“ означава „всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват или не за паша на животните)“(40).
55. Това позволява да бъдат направени три заключения: първо, за квалификацията като постоянно пасище член 2, първа алинея, точка 2 и точка 2а от Регламент № 796/2004 изисква да е налице растителност от „тревисти растения“(41). Второ, произходът на тази растителност не е от значение. Член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 допуска растителността да е както засята, тага и естествена. От това следва, трето, че формулировката „за производство на трева и други тревисти фуражни растения“ не следва да се разбира в традиционния смисъл на думата „отглеждане“ като засаждане и активно обработване на почвата с цел производство на селскостопански продукти. Тя може най-много да бъде индикация за това, че съответната площ се използва за селскостопански цели.
56. Следователно в текста на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 по безспорен начин са обхванати единствено използваните селскостопански площи, които са покрити само с тревисти растения. Неясна е формулировката относно площите със смесена растителност: така например е съмнително дали с изричното посочване на „трева и други тревисти фуражни растения“ се е целяло да бъде изключено наличието на други видове растителност, съответно използването им за селскостопански цели.
57. Трябва обаче да се отхвърли стриктното тълкуване, според което площи със смесена растителност и площи, върху които растат изцяло дървесни видове не са обхванати от понятието „постоянно пасище“.
58. Първо, съгласно съображение 1 от Регламент № 239/2005 се допуска известна гъвкавост на държавите членки, що се отнася до определенията на „постоянни пасища“, съответно „трева и други тревисти фуражни растения“, за да могат да се вземат предвид различните агрономични условия, преобладаващи в Съюза(42). Това позволява заключението, че определението „постоянно пасище“ в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004, в изменената му с Регламент № 239/2005 редакция, не трябва да се тълкува твърде стеснително, в частност с оглед на растителността. Както изтъкват и Република Гърция, и Кралство Испания в съдебното заседание, факторите, които влияят на агрономичните условия са преди всичко условията на околната среда като географско положение и климат, както и селскостопански традиции.
59. Второ, следва да се държи сметка, че цел на Регламент № 796/2004 с неговото определение за „постоянни пасбища“ е изпълнението на Регламент № 1782/2003, който inter alia урежда единното плащане, в рамките на което дадено „постоянно пасище“ е отговаряща на условията за подпомагане площ(43). Регламентът за изпълнение трябва по възможност да се тълкува в съответствие с основния регламент(44).
60. За да може се приеме, че е налице „постоянно пасище“, Регламент № 1782/2003 не поставя условие за наличие на специфичен вид растителност. Неговият член 44, параграф 2 изключва само „многогодишните култури“ и „горите“(45). Действително в текста на тази разпоредба на някои езици се създава представата за растителност от „тревисти растения“(46), но в текста на преобладаващата част от останалите езици се използват неутрални по отношение на растителността понятия, които могат да бъдат преведени най-близко като „постоянно пасище (постоянни пасища)“(47).
61. Освен това съгласно член 44, параграф 2 от Регламент № 1782/2003, във връзка с член 2, буква а) от Регламент № 795/2004 „постоянно пасище“ е разновидност на селскостопанска площ. Това е така, защото член 2, буква а) от Регламент № 795/2004 определя понятието „селскостопанска площ“ като „общата площ, която е заета от обработваема земя, постоянни пасища или трайни насаждения“(48).
62. Определящ елемент на всяка отговаряща на условията за подпомагане площ е върху нея да бъде извършвана „селскостопанска дейност“ по член 2, първа алинея, буква в) от Регламент № 1782/2003(49). Това става ясно, от една страна, от отграничаването на изоставената селскостопанска земя, посочено в съображение 3 от този регламент, и от друга страна, от функцията на единното плащане, както тя е пояснена в съображения 21 и 24, а именно да се стабилизират доходите от селскостопанска дейност с цел да се осигури добър стандарт на живот на населението в земеделските райони(50). Съгласно обяснителния меморандум към предложението на Комисията към Регламент № 1782/2003 от тази помощ за доходите следва да се ползват само активни земеделски стопани, „които действително произвеждат или поддържат стопанството в добро селскостопанско състояние […], чрез което се запазва връзката със земеползването“(51).
63. От изложеното произтича, че що се отнася до определението за „постоянно пасище“, растителните видове са второстепенен критерий в сравнение с използването на площта. Следователно е релевантно действителното използване на площта за селскостопанска дейност, която е типична за едно „постоянно пасище“(52). Съгласно член 2, първа алинея, буква в) от Регламент № 1782/2003 това може да бъде например животновъдството, какъвто довод привеждат Република Гърция и Кралство Испания.
64. Следователно наличието на дървесни видове не може да е пречка дадена площ да бъде класифицирана като „постоянно пасище“, стига те да не препятстват ефективното упражняване на селскостопанската дейност. Такъв например е случаят, когато дървесните видове имат само второстепенно значение спрямо тревистите видове. Освен това наличието на дървесни видове може дори да подобри ефективността на упражняването на селскостопанската дейност. Това е така, защото ефективността трябва винаги да се разглежда в конкретния контекст на вече посочените(53) агрономични условия. Следователно понятието за „постоянно пасище“ трябва да обхваща и площи със смесена растителност, на които преобладават или които са покрити изцяло с дървесни видове, най-малкото когато предвид съществуващите агрономични условия не може да се очаква да е налице растителност, доминирана от тревисти растения, и поради това тези площи трябва да се използват за дейности, които типично се извършват върху „постоянни пасища“.
65. Това широко тълкуване на понятието „постоянно пасище“, което наред с чистите площи с тревисти растения обхваща и площи със смесена растителност и площи, покрити изцяло с дървесни видове, доколкото те ефективно се използват за селскостопанска дейност, отговоря и на целите на Регламент № 1782/2003, а именно да се стабилизират доходите от селскостопанска дейност, да се поддържат селскостопанските райони и да се опазва околната среда.
66. Според концепцията на Регламент № 1782/2003 целта да се стабилизират доходите от селскостопанска дейност(54) важи без разлика за населението в земеделските райони в целия Съюз. Следователно регионалният произход на селскостопанския производител не бива да се отразява на достъпа до предвиденото в този регламент единно плащане, включително и непряко. Именно това би бил обаче случаят, ако даден растителен вид, чието наличие е силно обусловено от климата, е определящ за преценката дали дадена селскостопанска площ отговаря на условията за подпомагане. Ето защо не може да се застъпва становището, че активните селскостопански производители, които при съществуващите агрономични условия ефективно използват предоставените им площи, се възползват в по-малка степен от стабилизирането на доходите чрез единното плащане, отколкото селскостопански производители в други държави членки.
67. Освен това съгласно съображение 21 от Регламент № 1782/2003 стабилизирането на доходите е тясно свързано с поддържането на селските райони(55). В това отношение при реформата на ОСП през 2003 г. Комисията взема предвид и целенасоченото подпомагане на многообразието от традиционно съществуващи и високо ценени в екологично отношение системи за производство, за да спре тенденцията към по-силна специализация при животновъдството и при производството на зърнени и многогодишни култури(56). В този контекст изглежда удачно да се подпомогнат именно стопанисвани по традиционен начин площи със смесена растителност или такива, покрити само с дървесни видове.
68. Освен това опазването на околната среда е не само една от основните цели на ОСП(57), то спада и към конкретните цели на схемата за единно плащане по Регламент № 1782/2003(58). В това отношение съгласно съображения 3 и 4 от този регламент предприемането на мерки, които да насърчат поддържането на „постоянни пасища“, е от особено значение, тъй като те създават финансов стимул за избягването на нежелани екологични развития като изоставянето на селскостопанска земя и/или превръщането на още площи в обработваема земя. Ефективността на този механизъм обаче би пострадала, ако определението на „постоянни пасища“ в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 се тълкува твърде стеснено, що се отнася до растителните видове. Дори когато не съществува риск от изоставяне на селскостопанска земя или от превръщането ѝ в обработваема земя, широкото тълкуване изглежда необходимо с оглед на опазването на околната среда. В противен случай би се създал стимул за премахване на различни растителни видове, без оглед на тяхната екологична полза, дори когато те не повлияват по неблагоприятен начин извършването на селскостопанска дейност върху съответните площи.
69. От широкото тълкуване на понятието „постоянни пасища“, което се основава на целите на Регламент № 1782/2003 и което по необходимост има за отправна точка изискването за ефективно използване за селскостопански цели, обаче не следва, че залегналият в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 критерий за растителност остава излишен. По-скоро с него се обосновава законовата презумпция в смисъл, че селскостопански площи, чиято растителност се състои изцяло от тревисти растения, безусловно може да се класифицират като „постоянни пасища“ по смисъла на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004. За разлика от това при площи, покрити със смесена растителност или обрасли изцяло с дървесни видове, е необходима допълнителна проверка, която следва да докаже наличието на ефективното използване и евентуално на традиционни селскостопански практики.
70. Освен това в член 8, параграф 1 и член 30, параграф 2 от Регламент № 796/2004 се подчертава(59), че ефективното използване за селскостопански цели или традиционните селскостопански практики са по-съществени по отношение на допустимостта на дадена площ, отколкото ландшафтните особености. Съответно парцели, на които растат дървесни видове или които имат други ландшафтни особености като плетове, ровове и стени, все пак се разглеждат като селскостопански парцели, когато тези ландшафтни елементи не възпрепятстват селскостопанската дейност и/или са част от местните селскостопански традиции(60).
71. За разлика от това посоченият от Кралство Испания член 132, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1782/2003 (отнасящ се до плащането за екстензификация) не е пряко релевантен за тълкуването на понятието „постоянни пасища“. Плащането за екстензификация е част от схема за отпускане на помощ, която не зависи от площите и цели да се намали интензивното животновъдство; тя се прилага още преди въвеждането на единното плащане на стопанство. Използваното във връзка с това понятие „пасищна земя“ не описва площ, отговаряща на условията за подпомагане, а е само референтна величина при изчисляването на коефициента на гъстота, тоест на съотношението между животновъдни единици и брой хектари. Въпреки че с оглед на обстоятелството, че „постоянните пасища“ се използват по-специално за животновъдство, би могла да се очаква известна близост на понятията, само по себе си понятието за „постоянни пасища“ все пак трябва да се определи в неговия специфичен контекст.
72. Включването на площи със смесена растителност и покрити само с дървесни видове площи в определението на понятието „постоянни пасбища“ по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 в крайна сметка не увеличава риска от злоупотреби. Действително съображение 21 и член 29 от Регламент № 1782/2003 предвиждат, че не се извършват никакви плащания в полза на селскостопански производители, които изкуствено са създали условията за получаването на единни плащания на стопанство, с оглед да получат облаги в противоречие с целите на схемата за подпомагане с единно плащане на стопанство(61). Площи със смесена растителност и покрити изцяло с дървесни видове, които са създадени формално, тоест само за да се създадат условията за получаване на помощта, без намерение да се използва селскостопанския потенциал на площите, не получават подпомагане дори и ако се следва широкото тълкуване на понятието „постоянни пасища“, тъй като това тълкуване се основава в значително степен на селскостопанското използване на площите.
73. В крайна сметка по този начин широкото тълкуване на понятието „постоянни пасища“ в действащите за референтната 2008 година регламенти № 1782/2003 и № 796/2004, което се основава на ефективното използване на дадена площ за типична за „постоянно пасище“ селскостопанска дейност, силно се доближава до определението за „постоянно затревена площ и постоянно пасище“ (наричани заедно „постоянно затревени площи“) в член 4, параграф 1, буква з) от по-късно приетият Регламент № 1307/2013. Наред с изцяло затревените площи то изрично обхваща и покрити с други растителни видове площи, които, като част от местни практики, могат да бъдат използвани за паша(62). Макар сам по себе си Регламент № 1307/2013 принципно да не позволява да бъде направено задължително заключение по отношение на тълкуването на Регламент № 796/2004(63), от това следва, че понятието „постоянни пасбища“ по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 най-малкото не следва да се тълкува по-широко, отколкото това в член 4, параграф 1, буква з) от Регламент № 1307/2013.
74. В това отношение Регламент № 1307/2013 позволява при изчисляването на единното плащане да се вземе предвид, че за площи, покрити само с тревисти растения, обикновено са необходими различни разходи за поддържане в сравнение с разходите за площите със смесена растителност и площи, покрити изцяло с дървесни видове. Именно за тази цел член 32, параграф 5 от Регламент № 1307/2013 предвижда коефициент за намаление, който държавите членки могат доброволно да приложат. Неговият ефект е сходен с този на системата на пропорционалната част, каквато предвижда например споменатият в обжалваното съдебно решение гръцки план за действие от 2012 г.(64) по отношение на новите правила, въведени с Регламент № 1307/2013(65). За целите на изчисляването на размера на единното плащане при прилагането на такава система общият брой на хектарите, които са „постоянни пасища“, се намалява в процентно отношение в зависимост от броя на дърветата на хектар.
75. Ето защо, ако понятието „трайни пасбища“ в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 се разбира като площ, която ефективно се използва за типична за „трайно пасище“ селскостопанска дейност, това не противоречи на прилагането на подобна пропорционална система. Така при изчисляването на помощта е възможно да се отчете пропорционално количеството на тревистите растения върху постоянните пасища.
76. По този начин все пак не се поставя под съмнение принципната квалификация на съответната площ като „постоянно пасище“. Всъщност, както Кралство Испания правилно отбелязва в съдебното заседание, противно на виждането на Комисията, въпросът дали за „постоянните пасища“ е възможно да се получи подпомагане, предхожда въпроса дали помощта за тези площи може да се намали в процентно отношение поради наличието на дървесни видове, като се приложи пропорционална система.
77. Наистина в обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че действителното ефективно използване на дадена площ за селскостопанска дейност е принципно условие за възможността за тази площ да се получи подпомагане по Регламент № 1782/2003(66). В крайна сметка обаче Общият съд потвърждава преценката на Комисията в оспорваното решение за изпълнение и по този начин отдава твърде голямо значение на наличието на тревисти растения като меродавно условие за класифициране на дадена площ като „постоянно пасище“(67). Ето защо първата част от първото основание за обжалване е основателна.
2) Втора част на първото основание за обжалване
78. С втората част на първото основание за обжалване Република Гърция оспорва констатацията на Общия съд в точка 66 от обжалваното съдебно решение, според която спорните площи не подлежат на подпомагане независимо от определението на понятието „постоянни пасища“. Общият съд, както и преди това Комисията в оспорваното решение за изпълнение, не отчел в достатъчна степен, че само малка част от декларираните площи била използвана, за да се активират правата на плащане в рамките на единното плащане на стопанство(68).
79. С това възражение Република Гърция намеква за т.нар.буферен ефект. Той се поражда поради факта, че много селскостопански производители притежават повече земя, но имат по-малко права на плащане, така че само част от декларираните като „постоянно пасище“ площи могат да се използват за активиране на правата на плащане. По този начин се избягва рискът от загуби за селскостопанските фондове, който съществува, ако за активиране на правата на плащане се използват площи, които не отговарят на зададените критерии. Това е така, защото се приема, че има все още недекларирани площи, които биха отговаряли на тези критерии. Затова буферният ефект е важен фактор при изчисляването на ставката на корекцията, която се определя от мащаба на слабостите на системата за контрол и пораждащият се от него риск от загуби за селскостопанските фондове.
80. Въпреки това, в точка 66 от обжалваното съдебно решение Общият съд не обсъжда изчисляването на ставката на корекцията, а само установява, че за спорните площи не е възможно да бъде получено подпомагане без оглед на тълкуването на понятието „постоянни пасища“. Както става ясно от точка 40 и както Комисията потвърждава в съдебното заседание, спорните площи всъщност не са нито покрити изцяло с тревисти растения площи, нито са площи със смесена растителност, нито са площи, покрити изцяло с дървесни видове, а доколкото е било възможно да бъдат локализирани, ставало въпрос за пясъчен морски бряг, гора или подобни.
81. От това следва, че възражението трябва да се отхвърли.
3) Трета част на първото основание за обжалване
82. С третата част на първото основание за обжалване Република Гърция твърди, че е налице порок в мотивирането: изложението на Общия съд в точки 20—22 от обжалваното съдебно решение не описвало достатъчно точно критерия за проверка на първото основание на жалбата. То нямало връзка с ядрото на правния проблем, посочен в първото основание на жалбата, а именно тълкуването на понятието „постоянни пасища“ по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004.
83. Това оплакване е изведено от неточен прочит на точки 20—22 от обжалваното съдебно решение. Изложените в тях съображения всъщност съвсем нямат за цел да посочат правния критерий за проверка на първото основание на жалбата. Те по-конкретно предхождат правния анализ на всички основания на жалбата и поясняват релевантните за цялото съдебно решение принципи на съдебната практика относно изискванията за доказване и за представяне на фактите, които Комисията трябва да изпълни в случаите, когато поради нарушения на разпоредбите на правото на Съюза отказва да приеме, че определени разходи следва да бъдат поети от селскостопанските фондове. Разпоредбите, които според Общия съд са релевантни за тълкуването на понятието „постоянни пасища“, са посочени обаче в точки 27—32 от обжалваното съдебно решение. Тук не се открива грешка при прилагане на правото.
84. Следователно третата част на първото основание за обжалване следва да се отхвърли като неоснователна.
2. Второ основание за обжалване
85. С второто си основание за обжалване Република Гърция твърди, първо, че е налице нарушение на член 296 ДФЕС, според който правните актове на Съюза трябва да са мотивирани, тъй като Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като отхвърлил оплакването, че оспорваното решение за изпълнение било недостатъчно мотивирано (по този въпрос вж. буква а). Освен това Република Гърция твърди, че от липса на мотиви страдало самото обжалвано съдебно решение, тъй като Общият съд не мотивирал в достатъчна степен това съдебно решение съгласно изискванията по член 36 във връзка с член 53, параграф 1 от Статута на Съда, както и по член 117 от Процедурния правилник на Общия съд (по този въпрос вж. буква б).
1) Първа част от второто основание за обжалване
86. С първата част от второто основание за обжалване Република Гърция твърди, че в точки 68—76 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил член 296 ДФЕС. Като е отхвърлил довода, че в мотивите си към оспорваното решение за изпълнение Комисията не взела предвид всички изтъкнати от Република Гърция доводи във връзка с тълкуването на понятието „постоянно пасище“, Общият съд допуснал грешка при прилагането на правото.
87. Както изтъква Общият съд, позовавайки си на релевантната съдебна практика(69), мотивите на решение, с което се отказва финансиране на разходи за сметка на селскостопанските фондове, са достатъчни, при положение че разменената в процедурата за приключване на сметките кореспонденция и обобщеният доклад разкриват, че държавата членка е участвала непосредствено в процеса и поради това е запозната със съществените мотиви за приемане на решението. Това е обосновано предвид спецификата на процедурата за приключване на сметките, която предвижда мащабно участие на държавите членки. Според констатациите на Общия съд в точки 72—74 от обжалваното съдебно решение, които Република Гърция не оспорва, в настоящия случай въпросът за тълкуването на понятието „постоянни пасища“ е разглеждан в процедурата за приключване на сметките. Ето защо не се открива грешка при прилагането на правото в отхвърлянето на твърдението на Република Гърция, че решенето на Комисията е опорочено поради недостатъчно мотивиране.
88. Следователно първата част от второто основание за обжалване е неоснователна.
2) Втора част от второто основание за обжалване
89. Трябва да бъде отхвърлено и оплакването във втората част на второто основание за обжалване, че в обжалваното съдебно решение не били разгледани в достатъчна степен доводите на Република Гърция относно тълкуването на понятието „постоянни пасища“.
90. Всъщност Общият съд е анализирал подробно тълкуването на понятието „постоянни пасища“, като при това е взел предвид доводите на Република Гърция(70). В този контекст Общият съд в частност е разгледал и изтъкнатите от Република Гърция в рамките на второто основание за обжалване доводи относно значението за средиземноморските страни на обстоятелството, че е възможно средиземноморските пасища да бъдат подпомагани, както и новите правила, въведени с Регламент № 1307/2013.
3. Трето основание за обжалване
91. С третото основание за обжалване Република Гърция оспорва констатациите на Общия съд в точки 88—103 от обжалваното съдебно решение, в които се посочва, че независимо от определението на понятието „постоянни пасища“ корекция със ставка в размер на 10 % за помощи за селскостопански производители, които са декларирали само пасища, е пропорционална. В този контекст Република Гърция по същество твърди, че Общият съд по недопустим начин е направил допълнение към мотивите на оспорваното решение за изпълнение, както и че в това отношение не е обосновал в достатъчна степен обжалваното съдебно решение (по този въпрос вж. буква а) и че е нарушил принципа на пропорционалност (по този въпрос вж. буква б).
1) Първа част от третото основание за обжалване
92. Република Гърция счита, че констатациите в точки 88—103 от обжалваното съдебно решение са неправилни в три отношения: първо, като е приел, че нередностите при прилагането на интегрираната система за администриране и контрол сами по себе си са достатъчни, за да обосноват корекция със ставка в размер на 10 % за помощи за селскостопански производители, които са декларирали само пасища, Общият съд по недопустим начин направил допълнение към мотивите на оспорваното решение за изпълнение. Това било така, защото това решение се основавало единствено на невъзможността да бъде получено подпомагане за декларираните като „постоянни пасища“ площи и съответно на неправилно тълкуване на понятието „постоянни пасбища“ в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004. Второ, Общият съд не разгледал необоснованото увеличение на ставката на корекцията на 10 %, спрямо 5 % през предходната година, нито подобренията, установени в рамките на класическите проверки на място. Трето, в съдебното решение не бил разгледан в достатъчна степен т.нар. буферен ефект(71) с неговото отражение върху ставката на корекцията.
93. Противно на виждането на Република Гърция, от обобщения доклад, който съдържа мотивите на оспорваното решение за изпълнение, става обаче ясно, че Комисията по същество не се основава на невъзможността да бъде получено подпомагане за определени площи, като определя корекцията в размер на 10 % за помощите за селскостопански производители, които са декларирали само пасища; напротив, Комисията се позовава на мотивите слабостите на системата за контрол. Недопустимостта съответните площи да получат подпомагане е посочена само като индикация за слабостите на проверките на място. Следователно, независимо че в обжалваното съдебно решение е обосновал ставката на корекцията с отделните слабости на системата за контрол, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото с недопустимо допълнение към решението на Комисията(72).
94. Общият съд също така изрично е разгледал значението на констатираното подобрение при проверките на място(73), ставката на корекцията за предходната година(74) и буферния ефект(75).
95. Предвид изложеното заключението вследствие на този анализ, а именно че слабостите в системата за контрол обосновават ставката на корекцията независимо от въпроса за определението на „постоянни пасища“, не може да се разглежда нито като недопустимо допълнение към мотивите на Комисията, нито като недостатъчно обосновано. Следователно първата част от третото основание за обжалване трябва да бъде отхвърлена.
2) Втора част от третото основание за обжалване
96. Република Гърция смята, че съдържащото се в точки 88—103 от обжалваното съдебно решение потвърждение на корекцията в размер на 10 % за помощите за селскостопански производители, които са декларирали само пасища, нарушава принципа на пропорционалност. Ставката на корекцията трябвало да е 5 %. Ставката на корекцията в размер на 10 % била получена, защото слабостите на системата за контрол били преценени с оглед на всички декларирани площи, без в достатъчна степен да бъде взет предвид буферният ефект(76).
97. Съгласно приложените от Общия съд критерии, развити в съдебната практика(77), размерът на корекция с единна ставка се определя от мащаба на слабостите на системата за контрол и на произтичащия от тях риск от загуби за селскостопанските фондове във връзка с разходите, които не се покриват от правото на Съюза. При определянето на ставката на корекцията винаги следва да се съблюдава принципът на пропорционалност.
98. В настоящия случай Общият съд приема, потвърждавайки виждането на Комисията, че установените нередности в СИЗП — ГИС и пропуските в проверките на място представляват опорочено с много сериозни слабости прилагане на системата за контрол, при което е характерен висок риск от загуби за фонда. Общият съд смята, че съгласно насоките на Комисията относно изчисляването на финансовите последици при изготвянето на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“(78), принципно е обоснована корекция в размер на 25 %(79). В съдебното заседание на производството по обжалване Комисията дори посочва, че е обмисляла корекция в размер на 50 %. При по-късното ново обхващане на спорните площи в Гърция, при което е приложено по-разширено определение, било отбелязано намаление на допустимите площи с около 50 %, което разкрило мащабите на първоначалния проблем при прилагането на системата за контрол. Този аспект е посочен също така в обжалваното съдебно решение(80). Следователно съществено намалената ставката на корекцията на 10 %, в сравнение с 25 % или 50 %, се дължала на отчитането на буферния ефект(81).
99. Тези съображения са свидетелство за обстоятелството, че Общият съд надлежно е обсъдил принципа на пропорционалност и релевантните във връзка с това аспекти, като направеният анализ не разкрива грешки при прилагането на правото. В този контекст впрочем винаги трябва да се има предвид, че става въпрос за корекция с единна ставка. Точно това Република Гърция изглежда не отчита, като иска недостатъците в системата за контрол да бъдат взети предвид само по отношение на площи, които са били използвани за активирането на права на плащане.
100. По-нататък Република Гърция се позовава на нарушение на принципа на пропорционалност, произтичащо от факта, че констатациите в точка 103 от обжалваното съдебно решение противоречали на констатациите на Съда в решението по дело Planes Bresco(82). Остава неясно обаче какво е, що се отнася до преценката на пропорционалността на ставката на корекцията, значението на цитирания пасаж от решението Planes Bresco, който разграничава понятието за площите на постоянни пасища, даващи право на помощ по член 44, параграф 2 от Регламент № 1782/2003, от понятието за фуражни площи по член 43, параграф 2 от този регламент, които първоначално са взети предвид за изчисляването на правата на получаване на плащания.
101. Следователно и втората част на третото основание за обжалване трябва да се отхвърли като неоснователна.
4. Междинно заключение
102. В заключение трябва да се констатира, че само първата част от първото основание за обжалване е основателна. Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като в обжалваното съдебно решение е приел твърде ограничително тълкуване на понятието „постоянни пасбища“ по член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004.
103. В настоящия случай тази грешка при прилагане на правото не налага обаче отмяната на обжалваното съдебно решение(83). Това е така, защото Общият съд изрично констатира, че независимо от тълкуването на понятието „постоянни пасища“, слабостите на системата за администриране и контрол сами по себе си са достатъчни, за да обосноват определената корекция със ставка в размер на 10 % за помощи за селскостопански производители, които са декларирали само пасища(84). С това Общият съд сам е посочил основанията, които подкрепят диспозитива на обжалваното съдебно решение, независимо от тълкуването на понятието „постоянно пасище“. Република Гърция не успява да обори тази констатация на Общия съд. Поради това първата част на първото основание за обжалване не може да обоснове отмяната на обжалваното съдебно решение.
104. Впрочем тази констатация не се подставя под съмнение от обстоятелството, че в настоящия случай не само намаленията за помощи за селскостопанските производители, които са декларирали само пасища, но и всички намаления на помощи, за които се отнася обжалваното съдебно решение, са помощи, свързани с декларираните селскостопански площи(85).
105. От една страна, допълнителните помощи, свързани с площ, всъщност не са обвързани с наличието на отговарящи на условията за подпомагане площи с постоянни пасища, а с площите, които се използват за отглеждането на определени селскостопански продукти(86). От друга страна, в жалбата си срещу обжалваното съдебно решение Република Гърция не възразява срещу констатациите на Общия съд относно намалението на помощите за основаващите се на площ мерки за развитието на селските райони или срещу тези относно пропорционалността на намаленията, а изтъква само довода, че по отношение на референтна 2008 година/данъчна 2010 година не е взето предвид Решение за изпълнение 2013/214(87).
106. От това следва, че установяването на допуснатата от Общия съд грешка при прилагането на правото с оглед на тълкуването на понятието „постоянни пасища“ не може да е от значение в рамките на настоящото производство по обжалване, що се отнася до преценката на намалението на допълнителните помощи за площи, както и на помощите за основаващите се на площ мерки за развитие на селските райони.
3. Основания за обжалване, насочени срещу преценката на Общия съд относно финансовата корекция в размер на 5 % за допълнителните помощи за площи
107. С четвъртото и петото основание за обжалване Република Гърция оспорва преценката на Общия съд относно корекцията с единна ставка от 5 % в сектора на допълнителните помощи за площи(88).
1. Четвърто основание за обжалване
108. С четвъртото основание за обжалване Република Гърция твърди, че е налице неправилно, съответно недостатъчно обосновано тълкуване и прилагане на член 31 от Регламент (ЕО) № 1290/2005(89) във връзка с член 11 от Регламент (ЕО) № 885/2006(90). Тези разпоредби изисквали Комисията по своя инициатива в двустранни разговори със засегнатата държава членка да обсъди всички заключения от проверките, на които в крайна сметка се основава корекцията.
109. Общият съд не придава такова значение на двустранните разговори. Общият съд смята, че съгласно член 11, първа алинея от Регламент № 885/2006 състезателното производство, което води до решение относно приключването на сметките, се задейства с първото писмено съобщение, с което на държавата членка вече трябва да се предостави подробна информация относно резултатите от проверките, за да се осигури възможност тя да изрази становище по същество(91). Доколкото Комисията била изпълнила това задължение за предоставяне на информация, държавата членка не можела да твърди, че резултатите от проверката не са подложени на двустранна дискусия по член 11, параграф 1, трета алинея от Регламент № 885/2006(92).
110. Това тълкуване не разкрива грешки при прилагане на правото.
111. Нито член 31 от Регламент № 1290/2005, нито член 11 от Регламент № 885/2005 не посочват какво трябва да е съдържанието на двустранните разговори. Първата разпоредба предвижда само, че заключенията от проверката трябва да бъдат съобщени писмено на държавата членка, което второспоменатият член прецизира в смисъл, че това трябва да стане още с първото съобщение.
112. Самата двустранната среща след това вече не служи предимно за информиране на държавата членка, а има за цел още на този ранен етап на производството, въз основа на предварителния обмен на информация, да направи възможно постигането на изискваното споразумение по член 31, параграф 3 от Регламент № 1290/2005 относно правната преценка на нарушенията и относно мерките, които трябва да бъдат предприети.
113. Освен това Общият съд е приложил към обстоятелствата по настоящото производство с лесно разбираема логика виждането си относно съдържанието на процесуалните гаранции на член 31 от Регламент № 1290/2005 във връзка с член 11 от Регламент № 885/2006(93).
114. Впрочем изложението на Общия съд е достатъчно подробно и разбираемо. Поради това трябва да се отхвърли и упрекът на Република Гърция, че мотивите на Общия съд по отношение на посочените процесуални гаранции са недостатъчни и противоречиви.
115. Следователно четвъртото основание за обжалване е неоснователно в неговата цялост.
2. Пето основание за обжалване
116. Петото основание за обжалване Република Гърция извежда от твърдение за недостатъчно мотивиране на наложената по отношение на допълнителните помощи за площи корекция в размер на 5 %, както и от твърдението за недопустимо допълнение на оспорваното решение за изпълнение чрез точки 126—128 и 132—133 от обжалваното съдебно решение.
117. Противно на разбирането на Комисията, това пето основание за обжалване не следва да се отхвърли като недопустимо. Макар неговото обосноваване, както и развитото обосноваване на други места в жалбата до Съда, да е твърде общо, в същината си то е достатъчно конкретно, включително и поради позоваването на определени пасажи от съдебното решение, което позволява да бъде проверена неговата основателност.
118. Противно на виждането на Република Гърция, съображенията, довели до налагането на корекция в размер на 5 % за допълнителните помощи за площи, се извеждат по разбираем начини от обжалваното съдебно решение(94). В него се разглеждат именно вече споменатите нередности в системата за контрол, които, както вече беше изложено, следват и от констатациите в обобщения доклад(95), от разсъжденията относно буферния ефект, който не е релевантен по отношение на допълнителните помощи за площи,(96) а следователно и от обстоятелството, че ставката на намаление в размер на 5 % за допълнителните помощи за площи е била по-висока от намалението в размер на 2 % за помощи за селскостопански производители, които не са декларирали пасища(97). В извършения от Общия съд анализ на тези въпроси обстойно се разглеждат и изложените доводи от Република Гърция във връзка с това.
119. Следователно и петото основание за обжалване се оказва неоснователно.
4. По основанието за обжалване на преценката на Общия съд относно финансовата корекция в размер на 5 % за мерките за развитие на селските райони, основаващи се на площ (шесто основание за обжалване)
120. Шестото основание за обжалване се отнася до корекцията с единна ставка в размер на 5 % за мерките в сектора на развитието на селските райони, доколкото тя не е отменена от Общия съд(98).
121. В това отношение Република Гърция твърди, че Общият съд не е разгледал в цялост изложения пред първата инстанция довод, което било равносилно на липса на мотиви. Общият съд всъщност разгледал упрека за недостатъчното отчитане на предприетата още с Решение за изпълнение 2013/214 корекция на помощите в сектора на развитието на селските райони само за референтна 2008 година/данъчна 2009 година, но не и за референтна 2008 година/данъчна 2010 година.
122. В жалбата си пред първа инстанция Република Гърция посочва основание, което засяга корекцията в размер на 5 % за помощи в сектора на развитието на селските райони, което извежда преди всичко от недостатъчно мотивиране, от грешка при анализа на фактите и от нарушение на принципа на пропорционалност и по този начин оспорва съответната корекция в нейната цялост (тоест 5 % от засегнатите разходи, което съответства на сума в размер на 10 504 391,90 EUR(99)). Освен това Република Гърция се оплаква, че като приспаднала от сумата 10 504 391,90 EUR само 2 588 231,20 EUR, Комисията не отчела в достатъчна степен вече предприетата по същите причини с Решение за изпълнение 2013/214 корекция в размер на 6 175 094,49 EUR(100). С този довод Република Гърция не цели отмяна на основната сума на корекцията за помощи в сектора на развитието на селските райони (5 % от съответните разходи, 10 504 391,90 EUR), а иска отмяната на оспорваното решение за изпълнение, доколкото при изчисляването на сумата, която трябва да се приспадне от тази основна сума, не било отчетено в достатъчна степен Решение за изпълнение 2013/214.
123. С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля, първо, упрека за недостатъчни мотиви, както и, макар и имплицитно, упрека за неточен анализ на фактите и за нарушение на принципа на пропорционалност(101). В това отношение Република Гърция твърди, че Комисията не е отчела в достатъчна степен увеличаването на броя на проверките на място, макар че в резултат на тези засилени проверки да се стига до значително намаляване на риска по отношение на установените грешки. Макар че не споменава отново изрично правните основания за неточен анализ на фактите и за нарушение на принципа на пропорционалност(102), Общият съд разглежда този упрек по същество и го отхвърля. В резултат на това Общият съд отхвърля в неговата цялост искането на Република Гърция да бъде отменена корекцията от 5 % за помощи в сектора на развитието на селските райони.
124. За разлика от това, що се отнася до втората част на засягащото този въпрос правно основание, в което се изтъква недостатъчно отчитане на предприетата още с Решение за изпълнение 2013/214 корекция и от което е изведено настоящото основание за обжалване, Общият съд частично уважава искането на Република Гърция. Всъщност въпреки извършени собствени проучвания и изчисления, Общият съд стига до заключение, че не е ясно как са изчислени сумите, които Комисията приспада от корекция в размер на 5 %, наложена за помощи в сектора на развитието на селските райони. От това Общият съд заключава, че оспорваното решение за изпълнение е недостатъчно мотивирано в частта му, засягаща отчитането на предишната, предприета с Решение за изпълнение 2013/214 корекция за помощи в сектора на развитието на селските райони(103).
125. Както в мотивите, така и в диспозитива на обжалваното съдебно решение Общият съд без видима причина ограничава обаче изложението си по този въпрос до предприетата с оспорваното решение за изпълнение корекция за референтна 2008 година/данъчна 2009 година и до приспаднатата във връзка с нея сума (корекция в размер на 5 007 867,36 EUR, приспадане в размер на 2 318 055,75 EUR и финансови последици в размер на 2 689 811,61 EUR(104)). В жалбата си пред първата съдебна инстанция Република Гърция изрично иска обаче в оспорваното решение да бъде взета предвид цялата корекция на помощи в сектора на развитието на селските райони, предприета с Решение за изпълнение 2013/214, която съответно се отнася както до референтна 2008 година/данъчна 2009 година, така и до референтна 2008 година/данъчна 2010 година. От Решение за изпълнение 2013/214 и от оспорваното решение за изпълнение, както и от съответните обобщаващи доклади действително произтича, че двете решения за изпълнение предвиждат корекции на помощи в сектора на развитието на селските райони за референтна 2008 година/данъчна 2009 година и за референтна 2008 година/данъчна 2010 година(105).
126. Като е ограничил анализа си до корекцията за референтна 2008 година/данъчна 2009 година, Общият съд не е разгледал довода на Република Гърция в неговата цялост. Това представлява нарушение на задължението за мотивиране(106).
127. Следователно шестото основание за обжалване е основателно.
128. От изложеното в точки 122 и 125 от настоящото заключение освен това става ясно, че противно на твърдението на Комисията, това основание за обжалване не представлява разширяване на основанията на жалбата на първа инстанция. Също така това основание за обжалване се отнася до мотивите на обжалваното съдебно решение и до въпроса дали доводът на Република Гърция е разгледан в достатъчна степен, а не, както Комисията смята, до въпроси относно фактическите обстоятелства, които не подлежат на проверка в производството по обжалване.
129. Все пак обаче трябва да се съгласим с позицията на Комисията, че в светлината на мотивите на обжалваното съдебно решение неговият диспозитив трябва да се разбира в смисъл, че Общият съд отменя корекцията от 5 % за помощи в сектора на развитието на селските райони за референтна 2008 година/данъчна 2009 година не в нейния основен размер, а само в размера на (недостатъчната) сума, която Комисията, вземайки предвид вече извършената с Решение за изпълнение 2013/214 корекцията, приспада от този основен размер(107). Настоящото основание за обжалване съответно трябва да се разбира в смисъл, че Република Гърция иска обжалваното съдебно решение да бъде отменено в частта, в която Общият съд, що се отнася до помощите в сектора на развитието на селските райони, не е взел предвид предприетата още с Решение за изменение 2013/214 по същите причини корекция за референтна 2008 година/данъчна 2010 година.
VI. Отмяна на обжалваното съдебно решение и окончателно решение по делото
130. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда, ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд. Той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
131. Първата част на първото основание за обжалване и шестото основание за обжалване са основателни. Вече беше установено обаче, че успехът на първата част от първото основание за обжалване не може да доведе до отмяна на обжалваното съдебно решение(108). Следователно обжалваното съдебно решение трябва да се отмени само с оглед на преценката на Общия съд относно финансова корекция в размер на 5 % за помощи в сектора на развитието на селските райони, от която е изведено шестото основание на обжалване.
132. В това отношение настоящото дело е във фаза на производството, която позволява постановяването на окончателно решение. Общият съд е разгледал изведеното от двойно налагане на корекцията твърдение за нарушение само с оглед на референтна 2008 година/данъчна 2009 година. Неговите констатации, според които Комисията не е успяла да изложи обосновано доколко определената с Решение за изменение 2013/214 корекция се е отразила на размера на корекцията, предприета с оспорваното решение за изпълнение, са приложими обаче и по отношение на корекцията за референтна 2008 година/данъчна 2010 година. Следователно Съдът може да постанови окончателно решение по делото.
VII. Съдебни разноски
133. Член 138, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда, приложим в производството по обжалване съгласно член 184, параграф 1 от него, предвижда, че ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
134. В настоящото дело Република Гърция печели както по част от основанията, предявени в производството по обжалване, така и по част от основанията, предявени в производството на първа инстанция.
135. Ето защо изглежда обосновано да бъде постановено, че както в производството пред първата съдебна инстанция, така и в производството по обжалване Република Гърция понася една трета от направените от нея съдебни разноски и една трета от направените от Комисията съдебни разноски, а Комисията понася две трети от собствените си съдебни разноски и две трети от направените от Република Гърция съдебни разноски.
VIII. Заключение
136. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да вземе решение в следния смисъл:
„1) Отменя Решение на Общия съд на Европейския съюз от 30 март 2017 г. (T‑112/15, EU:T:2017:239) в частта му, с която Общият съд отхвърля твърдението за нарушение, изведено от двойно налагане на корекция за едно и също нарушение с оглед на референтна 2008 година/данъчна 2010 година във връзка с финансовата корекция в размер на 5 % за помощи в сектора на развитието на селските райони, и в частта, с която Общият съд осъжда Република Гърция да заплати всички съдебни разноски в първоинстанционното съдебно производство.
2) Отменя Решение за изпълнение 2014/950/EС на Комисията от 19 декември 2014 г. в частта, отнасяща се до разходите, направени от Република Гърция в сектора на развитие на селските райони ЕЗФРСР, ос 2 (2007—2013 г., мерки, свързани с площ) за референтната 2009 г., доколкото с него се взема предвид Решение за изпълнение 2013/214 на Комисията от 2 май 2013 г. при изчисляването на корекцията за данъчната 2010 година поради констатирани слабости във връзка със системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) и с проверките на място (втори стълб, референтна 2008 година).
3) Отхвърля жалбата до Съда в останалата ѝ част.
4) Република Гърция понася една трета от направените от нея съдебни разноски в производството пред първата съдебна инстанция и в производството по обжалване, както и една трета от съдебните разноски, направени от Комисията в производството пред първата съдебна инстанция и в производството по обжалване.
5) Комисията понася две трети от направените от нея съдебни разноски в производството пред първата съдебна инстанция и от съдебните си разноски в производството по обжалване, както и две трети от направените от Република Гърция съдебни разноски в производството пред първата съдебна и в производството по обжалване“.