STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
přednesené dne 28. února 2019(1)
Věc C‑729/17
Evropská komise
proti
Řecké republice
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 2005/36/ES – Uznávání odborných kvalifikací – Vnitrostátní pravidla o uznávání dokladů o dosažené kvalifikaci pro výkon činnosti mediátora“
I. Úvod
1. Na základě podané žaloby se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr zaprvé konstatoval, že Řecká republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 SFEU, který zakazuje omezování svobody usazování, a čl. 15 odst. 2 písm. b) a c) a odst. 3 směrnice 2006/123/ES, který se týká služeb na vnitřním trhu(2). V této souvislosti vytýká tomuto členskému státu, že v rozporu s těmito ustanoveními omezil právní formu, kterou musí mít subjekty poskytující odborné vzdělávání mediátorů.
2. Zadruhé Komise žádá, aby bylo určeno, že Řecká republika nesplnila povinnosti vyplývající jak z článku 49 SFEU, tak z článků 13, 14 a čl. 50 odst. 1 a přílohy VII směrnice 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací(3). V této souvislosti tomuto státu vytýká, že pro postup uznávání kvalifikací osob žádajících o akreditaci k výkonu činnosti mediátora stanovil jednak dodatečné požadavky, které nejsou uvedeny v této směrnici a které se týkají obsahu požadovaných osvědčení, a jednak kompenzační opatření, jímž nepředcházelo posouzení případné existence podstatných rozdílů od vnitrostátního vzdělávání, čímž porušil zásadu zákazu diskriminace v témže rámci.
3. V souladu s žádostí Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na výtky týkající se neslučitelnosti dotčené řecké právní úpravy se směrnicí 2005/36(4), zejména s ohledem na vztah mezi touto směrnicí a směrnicí 2008/52/ES(5).
II. Právní rámec
A. Směrnice 2005/36
4. Článek 13 směrnice 2005/36, nazvaný „Podmínky uznávání“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Pokud je v hostitelském členském státě přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon podmíněn držením zvláštní odborné kvalifikace, povolí příslušný orgán tohoto členského státu přístup k tomuto povolání a jeho výkon žadatelům za stejných podmínek, jaké se vztahují na jeho vlastní státní příslušníky, pokud jsou držiteli osvědčení způsobilosti nebo dokladu o dosažené kvalifikaci podle článku 11, který jiný členský stát požaduje k získání přístupu k tomuto povolání a jeho výkonu na svém území.
Osvědčení o způsobilosti nebo doklad o dosažené kvalifikaci vystavuje příslušný orgán členského státu, který byl určen v souladu s právními a správními předpisy tohoto členského státu.“
5. Článek 14 této směrnice, nadepsaný „Vyrovnávací opatření“, stanoví ve svých odstavcích 1, 4 a 5:
„1. Bez ohledu na článek 13 může hostitelský stát požadovat, aby žadatel absolvoval adaptační období nepřesahující tři roky nebo složil zkoušku způsobilosti, pokud:
a) odborná příprava, kterou žadatel absolvoval, se podstatně liší od obsahu osvědčeného dokladem o dosažené kvalifikaci, který je požadován hostitelským členským státem;
b) regulované povolání v hostitelském členském státě zahrnuje jednu nebo více regulovaných odborných činností, které nejsou součástí příslušného povolání v domovském členském státě žadatele, a náplň odborné přípravy vyžadované v hostitelském členském státě se podstatně liší od obsahu zahrnutého v osvědčení způsobilosti nebo dokladu o dosažené kvalifikaci žadatele.
[…]
4. Pro účely uplatňování odstavců 1 a 5 se ‚podstatně se lišícím obsahem‘ rozumí záležitosti, jejichž znalost a související získané dovednosti a schopnosti jsou nezbytným předpokladem pro výkon povolání a u kterých odborná příprava migrující osoby vykazuje značné rozdíly oproti odborné přípravě vyžadované hostitelským členským státem, pokud jde o obsah.
5. Odstavec 1 se uplatňuje při řádném zohlednění zásady proporcionality. Zejména pokud hostitelský členský stát zamýšlí vyžadovat od žadatele absolvování adaptačního období nebo složení zkoušky způsobilosti, musí nejprve zjistit, zda znalosti, dovednosti a schopnosti, které žadatel nabyl během odborné praxe nebo celoživotního učení v jakémkoli členském státě nebo třetí zemi a které byly za tímto účelem potvrzeny příslušným orgánem, nemohou zcela nebo částečně vyrovnat podstatné rozdíly vymezené v odstavci 4.“
6. Článek 50 uvedené směrnice, nadepsaný „Doklady a formality“, ve svém odstavci 1 stanoví, že „[p]okud příslušné orgány hostitelského členského státu rozhodnou o žádosti o povolení vykonávat dotyčné regulované povolání podle této hlavy, mohou vyžadovat doklady a osvědčení uvedená v příloze VII […]“.
7. Uvedená příloha VII, týkající se „Doklad[ů] a osvědčení požadovan[ých] podle čl. 50 odst. 1“, uvádí následující:
„1. Dokumenty
a) Důkaz o státní příslušnosti dotyčné osoby.
b) Kopie osvědčení o odborné způsobilosti nebo dokladu o dosažené kvalifikaci opravňující k přístupu k dotyčnému povolání a případně osvědčení o odborné praxi dotyčné osoby.
Příslušné orgány hostitelského členského státu mohou žadatele vyzvat, aby poskytl informace o své odborné přípravě v rozsahu nezbytném pro určení případných podstatných rozdílů oproti odborné přípravě požadované v tomto členském státě podle článku 14. […]
c) V případech uvedených v článku 16 osvědčení o povaze a době trvání činnosti vydané příslušným orgánem nebo subjektem domovského členského státu nebo členského státu, odkud cizí státní příslušník přichází.
[…]“
B. Řecké právo
1. Zákon č. 3898/2010
8. Zákon č. 3898/2010(6) provádí směrnici 2008/52.
9. Článek 6 tohoto zákona, nadepsaný „Akreditační orgán“, stanoví v odstavcích 1 a 3:
„1. ‚Akreditační komise mediátorů‘ podléhá dohledu ministerstva pro spravedlnost, transparentnost a lidská práva [a má] zejména pravomoc […] udělovat akreditaci uchazečům o povolání mediátora […].
3. Udělení akreditace uchazečům o povolání mediátora podléhá přezkoušení před zkušební komisí, kterou tvoří dva členové komise uvedené v odstavci 1 určení jejím předsedou a jeden soudce, jež […] uvedené zkušební komisi předsedá. Zkušební komise ověří, zda mají uchazeči znalosti, dovednosti a dostatečné odborné vzdělávání poskytované vzdělávacími institucemi uvedenými v článku 5 k poskytování mediační služby; její rozhodnutí je vyhotoveno písemně a je řádně odůvodněno. […]“
10. Podle čl. 7 odst. 2 písm. a) uvedeného zákona, „ministr pro spravedlnost, transparentnost a lidská práva […] stanoví zvláštní podmínky pro povolení k výkonu povolání mediátora, jakož i postup uznávání povolení, které mediátoři získali v jiném členském státě Evropské unie. Toto uznávání, jakož i dočasné nebo trvalé odejmutí povolení podléhají předchozímu souhlasu komise uvedené v čl. 6 odst. 1“. Odstavec 5 tohoto článku 6 zejména stanoví, že uvedený ministr vyhláškou „přesně stanoví způsoby, kritéria a podmínky pro přezkoušení uchazečů o povolání mediátora před komisí“.
11. Článek 14 téhož zákona byl pozměněn legislativním aktem ze dne 4. prosince 2012(7), jímž byl přidán odstavec 2, podle kterého „je možné uznat povolení mediátora vydané cizí vzdělávací institucí po absolvování vzdělání v Řecku, pokud bylo toto povolení získáno nejpozději v den schválení a začátku fungování vzdělávací instituce nebo institucí podle článku 5 zákona č. 3898/2010 a v každém případě nejpozději dne 31. prosince 2012“.
2. Ministerská vyhláška č. 109088 ve znění pozdějších předpisů
12. Jediný článek kapitoly A, odst. 1, 2 a 5 ministerské vyhlášky č. 109088 ze dne 12. prosince 2011(8), ve znění vyhlášky č. 107309 ze dne 20. prosince 2012(9) (dále jen „ministerská vyhláška č. 109088 ve znění pozdějších předpisů“) zní takto:
„A. Postup uznávání povolení k výkonu povolání mediátora, které vydal cizí vzdělávací orgán, je definován následujícím způsobem:
Povolení k výkonu povolání mediátora vydané cizím vzdělávacím orgánem uzná za rovnocenné akreditační komise mediátorů na základě následujícího postupu:
1. Uchazeč předloží žádost o uznání povolení k výkonu povolání mediátora.
[…]
2. K formuláři žádosti musí být přiloženy tyto doklady:
[…]
c) osvědčení vzdělávací organizace adresované akreditační komisi mediátorů podle čl. 6 odst. 1 zákona č. 3898/2010, uvádějící:
aa) celkový počet hodin odborné přípravy,
bb) vyučované předměty,
cc) místo vzdělávání,
dd) počet účastníků,
ee) počet a kvalifikace školitelů,
ff) postup přezkoušení a hodnocení uchazečů a pravidla zajišťující zachování integrity.
[…]
5. Akreditační komise mediátorů uzná rovnocennost povolení, pokud toto povolení vydal cizí uznaný subjekt a pokud uchazeč může prokázat odbornou praxi v rámci nejméně tří mediačních řízení, v nichž vystupoval jako mediátor, asistent mediátora nebo poradce jednoho z účastníků řízení. Komise může podle svého uvážení požadovat, aby uchazeč podstoupil další přezkoušení, a to zejména tehdy, pokud jeho odborná příprava proběhla v Řecku a byla poskytnuta subjektem zahraničního původu.
Pokud jde o uznávání rovnocennosti povolení získaného v zahraničí nebo vydaného vzdělávací organizací uznanou v zahraničí po ukončení vzdělání poskytnutého v Řecku, akreditační komise mediátorů může potvrdit rovnocennost povolení, i když uchazeč neprokáže odbornou praxi v rámci nejméně tří mediačních řízení, v nichž vystupoval jako mediátor, asistent mediátora nebo poradce jednoho z účastníků řízení, pokud veškeré informace obsažené ve spisu uchazeče zjevně prokazují jeho průběžnou odbornou přípravu a systematické vedení mediací a pokud bylo takové povolení získáno nejpozději dne 31. prosince 2012.“
3. Zákon č. 4512/2018
13. Zákon č. 4512/2018, který obsahuje kapitolu II nadepsanou „Pravidla týkající se mediace“, byl zveřejněn dne 17. ledna 2018(10).
14. Článek 188 tohoto zákona, nazvaný „Požadované vzdělání mediátorů“, stanoví ve svém odstavci 1, že „[m]ediátor musí být: a) držitelem [řeckého] vysokoškolského diplomu nebo rovnocenného zahraničního diplomu; b) absolventem vzdělávacího programu poskytovaného vzdělávací organizací mediátorů uznanou Ústřední komisí mediace nebo držitelem povolení vydaného jiným členským státem Evropské unie; c) schválen touto komisí a zapsán do rejstříku mediátorů, který je spravován Ministerstvem pro spravedlnost, transparentnost a lidská práva. Pokud je držitel [řeckého] vysokoškolského diplomu nebo rovnocenného zahraničního diplomu rovněž držitelem magisterského nebo doktorského diplomu v oboru mediace vydaného zahraniční vysokoškolskou institucí, nemusí ke schválení získat další odborné vzdělání u vzdělávací organizace mediátorů ani se účastnit přezkoušení. Osoba, která vykonává funkci soudce, je vyloučena z výkonu povolání mediátora“.
15. Článek 202 uvedeného zákona, nadepsaný „Schválení mediátorů“, ve svém odstavci 1 stanoví, že „[s]chválení mediátora a jeho zápis do rejstříku uvedeného v čl. 203 odst. 2 provede po přezkoušení Ústřední komise mediace […]“.
16. Článek 203 téhož zákona, nazvaný „Veřejné informace – Rejstřík“, ve svém odstavci 6 stanoví, že „[k]aždý mediátor, který byl schválen v jiném členském státě Evropské unie v souladu s ustanoveními v tomto členském státě pro účely zákonného výkonu povolání mediátora, může být zapsán do rejstříku mediátorů […] na základě žádosti. K žádosti musí být přiloženy dokumenty nezbytné pro ověření jeho kvalifikace mediátora a jeho zápis do rejstříku bude proveden poté, co tyto dokumenty budou po schválení Ústřední komise mediace ověřeny. Tato komise posuzuje legalitu dokumentů předložených uchazečem a za tímto účelem může dle svého uvážení použít jakýkoli vhodný prostředek“.
17. Článek 205 zákona č. 4512/2018 stanoví, že „[k]e dni nabytí účinnosti tohoto zákona se veškerá ustanovení opačného znění, která upravují jakoukoli záležitost týkající se mediace odlišným způsobem, ruší. Ustanovení článku 1 zákona č. 3898/2010 zůstávají v platnosti“. Kromě toho článek 206 zákona č. 4512/2018 stanoví, že „[t]ato kapitola II vstupuje v platnost dnem jejího zveřejnění v úředním věstníku vlády […]“.
III. Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
18. V návaznosti na stížnost zpochybňující slučitelnost zákona č. 3898/2010 a ministerské vyhlášky č. 109088 ve znění pozdějších předpisů se směrnicemi 2005/36, 2006/123 a 2008/52 Komise dopisem ze dne 11. července 2013 požádala Řeckou republiku o poskytnutí informací o vzdělávání mediátorů v Řecku.
19. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s obdrženou odpovědí, zaslala dopisem dne 11. července 2014 Řecké republice výzvu, aby předložila své vyjádření ohledně porušení článků 13 a 14 směrnice 2005/36, jakož i čl. 15 odst. 2 písm. b) a c) směrnice 2006/123.
20. Vzledem k tomu, že Komise stále nebyla spokojena s odpovědí, zaslala dopisem ze dne 29. května 2015 doplňující výzvu, v níž potvrdila své předchozí stanovisko a dále uvedla obavy ohledně neslučitelnosti řeckých právních předpisů s článkem 50 a přílohou VII směrnice 2005/36, jakož i se zásadou zákazu diskriminace stanovenou v článcích 45 a 49 SFEU.
21. Komise nebyla přesvědčena o opodstatněnosti argumentů předložených v odpovědi Řeckou republikou, a proto jí zaslala odůvodněné stanovisko, které bylo doručeno dne 26. února 2016(11). V tomto stanovisku se zaprvé uvádí, že Řecká republika tím, že omezila právní formu subjektů poskytujících odborné vzdělávání mediátorů na neziskové organizace, jejichž členem musí být alespoň jedno sdružení advokátů a alespoň jedna řecká profesní komora, jak uvádí zákon č. 3898/2010 a nařízení prezidenta č. 123/2011(12), nesplnila povinnosti týkající se svobody usazování, které pro ni vyplývají z článku 49 SFEU a čl. 15 odst. 2 písm. b) a c) a odst. 3 směrnice 2006/123. Zadruhé Řecká republika tím, že postup uznávání akademických kvalifikací podmínila dalšími požadavky, které se týkají obsahu požadovaných osvědčení a vyrovnávacích opatření bez předchozího zhodnocení případných podstatných rozdílů, a že ponechala v platnosti diskriminační ustanovení, která ukládají uchazeči o povolání mediátora(13) povinnost prokázat odbornou praxi zahrnující nejméně trojí účast na mediačním řízení, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 45 a 49 SFEU, jakož i z článků 13, 14 a 50 a z přílohy VII směrnice 2005/36.
22. Dopisem ze dne 10. května 2016 Řecká republika vytýkané nesplnění povinností zpochybnila. Zaprvé uvedla, že mediace představuje činnost, která je spjata s výkonem veřejné moci, konkrétně správy justice, takže se na ni vztahuje výjimka stanovená v čl. 51 prvním pododstavci SFEU, a že ustanovení směrnice 2008/52 navíc umožňují mít za to, že obecný zájem může odůvodnit opatření omezující svobodu usazování a volný pohyb služeb. Zadruhé uvedla, že mediátoři, kteří získali odbornou kvalifikaci v jiném členském státě, nejsou zbaveni možnosti vykonávat toto povolání, neboť dotčená ustanovení umožňují uznání jejich schopností na základě dokumentů týkajících se jejich soustavného vzdělávání namísto výše uvedeného kritéria zkušenosti.
23. Komise se s touto analýzou neztotožnila, a proto na základě článku 258 SFEU podáním ze dne 22. prosince 2017, které bylo doručeno dne 4. ledna 2018, předložila tuto žalobu požadující, aby bylo konstatováno nesplnění povinnosti uvedené v odůvodněném stanovisku(14).
24. Řecká republika navrhla zamítnutí žaloby, přičemž uvedla, že zákon č. 3898/2010 a nařízení prezidenta č. 123/2011 byly zrušeny zákonem č. 4512/2018, a že tím zanikla vytýkaná vnitrostátní pravidla.
25. V replice Komise uvedla, že trvá na svých výtkách a argumentech uvedených v žalobě, přičemž zejména sdělila, že změny zavedené zákonem č. 4512/2018 po podání této žaloby nejsou určující pro odstranění tvrzeného nesplnění povinností.
26. V duplice Řecká republika poskytla upřesnění ohledně režimu stanoveného zákonem č. 4512/2018 a navrhla zamítnutí žaloby.
27. Na jednání konaném dne 6. prosince 2018 Řecká republika a Komise přednesly svá ústní vyjádření.
IV. Analýza
A. Vnitrostátní ustanovení dotčená v rámci projednávané žaloby
28. Před posouzením opodstatněnosti žalobních důvodů Komise týkajících se nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice 2005/36, které je vytýkáno Řecké republice(15), je třeba určit rozsah projednávané žaloby identifikováním vnitrostátních předpisů, které jsou předmětem této žaloby.
29. V žalobě Komise vymezila vnitrostátní právní rámec, do kterého tato věc spadá, a konkrétněji uvedla zákon č. 3898/2010 a ministerskou vyhlášku č. 109088, ve znění pozdějších předpisů(16), ve znění použitelném ke dni tohoto návrhu na zahájení řízení(17).
30. Nicméně ve své žalobní odpovědi Řecká republika uvedla, že vstupem v platnost zákona č. 4512/2018, který upravuje zejména výkon povolání mediátora, došlo ke zrušení všech vnitrostátních předpisů uvedených v žalobě a k jejich nahrazení ustanoveními, která jsou v souladu s unijním právem, takže skutečnosti vytýkané Komisí „nyní pozbývají smyslu“. Uvedla zejména, že „ustanovení zákona č. 4512/2018 [vedla k] odstranění […] povinnosti osob žádajících o akreditaci pro výkon povolání mediátora, kteří mají akreditaci, kterou získali v zahraničí nebo od uznaných zahraničních vzdělávacích zařízení, aby měly odbornou praxi spočívající v účasti alespoň na třech mediačních řízeních“, a že tato ustanovení změnila podmínky zápisu do řeckého rejstříku mediátorů(18). Ve své duplice tuto argumentaci převzala(19).
31. Ve své replice Komise uvedla, pokud jde konkrétně o tvrzené porušení směrnice 2005/36, že výtky uvedené v žalobě nebyly zbaveny svého obsahu a že je třeba využívat různá vysvětlení týkající se obsahu některých ustanovení zákona č. 4512/2018, jakož i případného pokračujícího použití dřívějších pravidel(20). Dodala, že v každém případě odkazuje na body žaloby týkající se tohoto porušení, k němuž podle ní došlo na základě dřívější právní úpravy, „přičemž zohledňuje novou právní úpravu“, jíž se dovolává žalovaná.
32. Během ústní části tohoto řízení účastníci řízení v podstatě zopakovali své postoje. Řecká republika především potvrdila, že článek 205 zákona č. 4512/2018, jehož znění je podle Komise nepřesné, vedlo ke zrušení všech dřívějších ustanovení týkajících se mediace, jejichž seznam byl sestaven na základě zápisu z jednání, který se nachází v archivu řeckého parlamentu. Komise kromě toho zmínila, že výtky založené na směrnici 2005/36, které formulovala proti vnitrostátním ustanovením uvedeným v žalobě, jsou rovněž namířeny proti ustanovení zákona č. 4512/2018, přičemž upřesnila, že se jí nejeví být zjevně v rozporu s předchozí právní úpravu.
33. V této souvislosti zaprvé poznamenávám, že Řecká republika nevznesla formálně námitku nepřípustnosti této žaloby pro nesplnění povinnosti. Nicméně Soudní dvůr může i bez návrhu zkoumat, zda jsou splněny podmínky pro podání takové žaloby stanovené v článku 258 SFEU. Konkrétně podle ustálené judikatury z článku 120 jednacího řádu Soudního dvora vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně tak, aby mohl být přesně pochopen rozsah vytýkaného porušení unijního práva, což je podmínka nezbytná k tomu, aby dotčený členský stát mohl užitečně uplatnit důvody na svou obranu a aby Soudní dvůr mohl řádně provést svůj přezkum(21).
34. Zadruhé připomínám, že bylo několikrát rozhodnuto, že existence nesplnění povinnosti se posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, takže změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem zohledněny při posouzení existence tohoto nesplnění povinnosti. Argumenty uplatněné žalovaným členským státem musí být zamítnuty v rozsahu, v němž se týkají vývoje právní úpravy, k němuž došlo až po uplynutí uvedené lhůty(22). Kromě toho by žaloba pro nesplnění povinnosti týkající se vnitrostátní právní úpravy, která nadále vyvolává účinky k tomuto datu, které jediné je relevantní pro posouzení přípustnosti žaloby, není bezpředmětná. V případech, kdy porušení bylo odstraněno po tomto datu, je totiž stále zachován zájem žaloby, zejména za účelem stanovení základu pro uplatnění odpovědnosti členského státu v důsledku nesplnění povinnosti, obzvlášť s ohledem na osoby, kterým z toho plynou práva(23).
35. V projednávaném případě přitom ustanovení kapitoly II zákona č. 4512/2018, jehož se Řecká republika dovolává, vstoupila v platnost dne 17. ledna 2018(24), tedy po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, k němuž došlo dne 26. dubnu 2016(25), a dokonce i po podání této žaloby, k němuž došlo dne 4. ledna 2018. Vzhledem k tomu, že vytýkané nesplnění povinnosti jistě nezmizelo ke dni uplynutí této lhůty, změny ustanovení zpochybněných Komisí, k nimž došlo po tomto datu, nemohou způsobit to, že žaloba se stane bezpředmětnou. Proto není podle mého názoru rozhodující, zda zákon č. 4512/2018 zrušil zcela, či nikoli ustanovení řeckého práva uvedená v žalobě, protože tato otázka nemá v žádném případě vliv na přípustnost žaloby v rozsahu, v němž se týká těchto ustanovení.
36. Zatřetí, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že pokud vnitrostátní právní úprava dotčená v rámci řízení pro nesplnění povinnosti byla změněna po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, je třeba mít za to, že Komise nemění předmět své žaloby, pokud výtky formulované proti předchozím ustanovením přičítá rovněž ustanovením vycházejícím z přijaté reformy, a to však pod podmínkou, že je prokázáno, že oba právní předpisy mají v podstatě totožný obsah, takže systém zavedený právní úpravou zpochybněnou během postupu před zahájením soudního řízení byl jako celek zachován(26).
37. V projednávaném případě se mi zdá, že jak písemné, tak ústní argumenty, které Komise předložila před Soudním dvorem, pokud jde o ustanovení zákona č. 4512/2018, jsou nedostatečně jasné, nebo spíše nejednoznačné. Komise totiž uvedla, že zamýšlí zaměřit výtky vycházející ze směrnice 2005/36 nejen na vnitrostátní právní úpravu uvedenou v žalobě, ale i na zákon č. 4512/2018, aniž však přesně stanovila, do jaké míry je obsah tohoto posledně zmíněného zákona shodný s předchozí právní úpravou, a tedy rovněž v rozporu s uvedenou směrnicí, neboť uvedla pouze několik pochybností v tomto ohledu(27). Podle mého názoru však tento postup není v souladu s výše uvedenou judikaturou týkající se jasnosti a přesnosti, které jsou vyžadovány od tvrzení Komise, pokud chce dosáhnout odsouzení členského státu pro nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva(28), a Soudnímu dvoru nepřísluší nahradit nečinnost žalobkyně, pokud tyto požadavky nesplní(29).
38. Závěrem, jelikož ustanovení řeckého práva uvedená v žalobě Komise(30) nebyla zrušena před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, mám za to, že projednávanou žalobu pro nesplnění povinnosti nelze považovat za bezpředmětnou, a tudíž musí být prohlášena za přípustnou v rozsahu, v němž se týká těchto ustanovení. Naproti tomu mám za to, že případné zahrnutí výtek obsažených v žalobě proti ustanovení zákona č. 4512/2018 nebylo Komisí dostatečně podloženo tak, aby mohla být zohledněna Soudním dvorem, přinejmenším pokud jde o porušení směrnice 2005/36, takže podle mého názoru nebude třeba posoudit tvrzené nesplnění povinnosti s ohledem na tato nová ustanovení.
B. K nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice 2005/36
39. S ohledem na příslušné argumenty účastníků tohoto řízení posoudím nejprve, zda dotčená řecká právní úprava spadá do věcné působnosti směrnice 2005/36 o uznávání odborných kvalifikací, a to zejména ve světle jejího propojení se směrnicí 2008/52(31), vzhledem k omezenému předmětu tohoto stanoviska(32) (oddíl 1). Vzhledem k tomu, že směrnice 2005/36 by podle mého názoru měla být v tomto ohledu prohlášena za použitelnou, je následně třeba určit, zda je s ní v souladu uvedená právní úprava (oddíl 2).
1. K použitelnosti směrnice 2005/36 zejména s ohledem na směrnici 2008/52
40. Úvodem poznamenávám, že otázka použitelnosti směrnice 2005/36, konkrétněji s ohledem na obsah směrnice 2008/52 byla patrně vznesena především v rámci postupu před zahájením soudního řízení, ačkoli je tato otázka uvedená v dokumentu, kterým bylo zahájeno řízení u Soudního dvora(33).
41. Ve své žalobě Komise uvádí, že řecké orgány ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko zpochybnily použitelnost směrnice 2005/36, přičemž tvrdily, že odborná kvalifikace mediátora, což je „regulované povolání“, může „záviset na vzájemném vztahu mezi směrnicí 2005/36 a pozdější směrnicí 2008/52“.
42. Zaprvé poznamenávám, že z žaloby výslovně vyplývá, že řecké orgány nenapadly postoj Komise, podle kterého je výkon povolání mediátora v Řecku „regulovaným povoláním“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36. Řecká republika tento názor před Soudním dvorem nezpochybnila. Navíc tato analýza je podle mého názoru správná z následujících důvodů.
43. Jak vyplývá ze znění uvedeného ustanovení(34) a z příslušné judikatury Soudního dvora(35), tento pojem se vztahuje na výdělečnou činnost, která – pokud jde o přístup k ní nebo k jejímu výkonu – je přímo nebo nepřímo regulována vnitrostátními právními předpisy, jež ukládají povinnost mít určitou odbornou kvalifikaci, která odpovídá absolvování vzdělávání specificky zaměřeného na přípravu účastníků k výkonu určitého povolání. Přitom povolání mediátora, které je v Řecku regulováno, tato kritéria skutečně splňuje, jelikož přístup k tomuto povolání je podmíněn absolvováním odpovídajícího vzdělání s cílem získat odbornou kvalifikaci a titul umožňující konkrétně vykonávat toto povolání, zejména na základě čl. 6 odst. 1 a 3 zákona č. 3898/2010(36). Směrnice 2005/36 je tedy v projednávaném případě použitelná s ohledem na její čl. 3 odst. 1 písm. a).
44. Zadruhé uvádím, že podle žaloby řecké orgány v rámci postupu před zahájením soudního řízení konstatovaly, že oblast působnosti směrnice 2005/36 je omezena na „výkon“ regulovaného povolání, což dovodily z předpokládané souvislosti mezi touto směrnicí a směrnicí 2008/52. Nicméně „vzájemná souvislost“ mezi těmito dvěma nástroji nebyla výslovně uvedena účastníky v řízení před Soudním dvorem. Chápu-li s ohledem na údaje poskytnuté Komisí uvedený problém správně, je třeba určit, do jaké míry harmonizace vyplývající ze směrnice 2005/36, ve světle směrnice 2008/52, zahrnuje podmínky přístupu k regulovanému povolání, jako je povolání mediátora v Řecku.
45. V tomto ohledu připomínám, že ve svých článcích 1 a 2 stanoví směrnice 2005/36 pravidla, podle nichž musí být odborná kvalifikace získaná státními příslušníky členských států v jednom nebo více členských státech, tzv. „státech původu“, uznána v jiném členském státě, tzv. „hostitelském státě“, pro účely přístupu k regulovaným povoláním ve smyslu této směrnice nebo jejich výkonu na území posledně uvedeného státu(37).
46. Pokud jde o zohlednění směrnice 2008/52 pro vymezení věcné působnosti směrnice 2005/36, kromě toho, že relevantnost tohoto tvrzení nebyla Řeckou republikou před Soudním dvorem prokázána, považuji ho v každém případě za neopodstatněné. Směrnice 2008/52 totiž nijak neodkazuje na směrnici 2005/36(38), která uvedené směrnici předcházela. Vedle toho, pokud je mi známo, Soudní dvůr ve své judikatuře nikdy neuvedl podstatnou souvislost mezi těmito dvěma nástroji, přičemž jejich předměty jsou značně odlišné(39). Nadto podle potenciálně relevantních(40) ustanovení směrnice 2008/52, která se týkají hlavně kvality mediace(41), mi není jasné, v čem mohou tato ustanovení ovlivnit použitelnost směrnice 2005/36 v projednávané věci.
47. Konečně, jak uvádí Komise, z ustálené judikatury vyplývá, že v případě, kdy nejsou harmonizovány podmínky přístupu k povolání, mohou členské státy vymezit znalosti a kvalifikaci nezbytné k výkonu tohoto povolání, avšak při výkonu svých pravomocí v této oblasti musí dodržovat základní svobody zaručené Smlouvou FEU(42). V projednávané věci mám za to, že podmínky pro přístup k činnosti mediátora nejsou v současné době harmonizovány na úrovni Unie, zejména na základě ustanovení směrnice 2008/52, takže členské státy mají nadále pravomoc vymezit uvedené podmínky a zároveň mají povinnost zajistit, že vnitrostátní předpisy přijaté v tomto ohledu nepředstavují neodůvodněnou překážku pro účinný výkon základních svobod.
48. Proto se podobně jako Komise domnívám, že není pochyb ani o tom, že povolání mediátora v Řecku představuje „regulované povolání“ ve smyslu směrnice 2005/36, ale ani o tom, že toto povolání spadá do věcné působnosti této směrnice. Je tudíž třeba určit, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v projednávané žalobě splňuje požadavky tohoto nástroje.
2. K neslučitelnosti dotyčných vnitrostátních ustanovení se směrnicí 2005/36
49. Z argumentů předložených účastníky řízení ve věci samé vyplývá, že Komise tvrdí, že Řecká republika tím, že přijala předpisy uvedené v žalobě, konkrétně ministerskou vyhlášku č. 109088 ve znění pozdějších předpisů ve spojení se zákonem č. 3898/2010, nejen porušila články 13, 14, 50 a přílohu VII směrnice 2005/36, ale rovněž porušila zásadu zákazu diskriminace v rámci téže právní úpravy.
50. Řecká republika s touto argumentací nesouhlasí(43) z důvodu, že nová ustanovení zákona č. 4512/2018(44) se výrazně liší od ustanovení obsažených v právní úpravě, které se týkala žaloba, přičemž veškerá ustanovení byla tímto zákonem zrušena. V tomto ohledu připomínám, že z výše uvedených důvodů mám za to, že ustanovení uvedeného zákona by neměla být předmětem posouzení nesplnění povinnosti, které musí Soudní dvůr v projednávané věci provést(45).
51. Dále bych rád zdůraznil, že žalovaná se nevyjádřila ke slučitelnosti starší verze řecké právní úpravy uvedené v žalobě s unijním právem, zatímco reforma, z níž vyvozuje argumenty, vstoupila v platnost až po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise, takže přijetí této reformy nemůže představovat platný důvod obrany, jak to vyplývá z výše uvedené judikatury(46). Kromě toho odkaz pouze na zavedení nových ustanovení v takovém procesním kontextu ukazuje podle mě spíše na to, že vnitrostátní právní rámec skutečně nebyl v souladu s unijním právem v okamžiku, kdy uplynula příslušná lhůta(47).
52. Každopádně podle ustálené judikatury platí, že dokonce i v případě, že dotčený členský stát nezpochybňuje nesplnění povinnosti, přísluší Soudnímu dvoru konstatovat, zda vytýkané nesplnění povinnosti existuje, či nikoli(48).
53. V tomto ohledu podotýkám, že co se týče neslučitelnosti řecké právní úpravy uvedené v žalobě se směrnicí 2005/36, Komise uvádí různé námitky, v nichž Řecké republice vytýká, že podmínila uznávání akademických kvalifikací, které ukládá uchazečům o povolání mediátora, požadavky, jež nejsou uvedeny v článcích 13, 14, 50 a v příloze VII uvedené směrnice. Tato analýza je podle mého názoru správná z následujících důvodů.
54. Nejprve upřesňuji, že vzhledem k tomu, že na povolání mediátora, které je v Řecku regulované(49), se nevztahují ustanovení kapitol II a III hlavy III směrnice 2005/36 týkající se svobody usazování, toto povolání podléhá obecnému systému uznávání dokladů o odborné kvalifikaci, který je stanoven v kapitole I této hlavy, zejména v článcích 10 až 14 této směrnice(50).
55. Článek 13 uvedené směrnice stanoví podmínky tohoto uznávání. Konkrétně odstavec 1 uvedeného článku stanoví, že příslušný orgán hostitelského členského státu povolí přístup k regulovanému povolání a jeho výkon žadatelům za stejných podmínek, jaké se vztahují na jeho vlastní státní příslušníky, pokud jsou držiteli osvědčení způsobilosti nebo dokladu o dosažené kvalifikaci podle článku 11 téže směrnice, který byl vydán příslušným orgánem jiného členského státu za stejným účelem(51).
56. Je pravda, že článek 14 směrnice 2005/36 dodává, že článek 13 nebrání tomu, aby hostitelský členský stát uložil „vyrovnávací opatření“ spočívající ve stanovení adaptačního období nebo v požadavku na složení zkoušky způsobilosti pro osoby, které chtějí získat přístup k regulovanému povolání a jeho výkonu. Nicméně uvedený článek 14 se omezuje na situace uvedené v odstavci 1, který zejména v písm. a) zmiňuje případ, kdy „odborná příprava, kterou žadatel absolvoval, se podstatně liší od obsahu osvědčeného dokladem o dosažené kvalifikaci, který je požadován hostitelským členským státem“(52). Odstavec 4 tohoto článku definuje pojem „podstatně se liší“(53) a odstavec 5 stanoví, že uvedená možnost musí být využívána v souladu se zásadou proporcionality(54).
57. Kromě toho čl. 50 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že příslušný orgán hostitelského členského státu může, jak se domnívám, požadovat pouze doklady a osvědčení uvedené v příloze VII tohoto nástroje. Bod 1 písm. b) a c) této přílohy uvádí, že osvědčení, která jsou v něm uvedena, mohou být požadována za podmínek stanovených na základě těchto posledně uvedených ustanovení.
58. V projednávaném případě přitom jsou ustanovení ministerské vyhlášky č. 109088, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanoveními zákona č. 3898/2010 přísnější než pravidla stanovená ve výše uvedených ustanoveních směrnice 2005/36.
59. Zaprvé dotčené uznávání je podmíněno požadavky na obsah požadovaných osvědčení, které nejsou podle mého názoru v souladu s režimem zavedeným uvedenou směrnicí.
60. Jediný článek kapitoly A odst. 2 písm. c) ministerské vyhlášky č. 109088 ve znění pozdějších předpisů uvádí totiž celou řadu údajů, které musí být uvedeny na osvědčeních, která uchazeči o funkci mediátora musí předložit řecké akreditační komisi(55), přičemž mezi těmito údaji vidím takové(56), které neodpovídají pravidlům stanoveným unijním normotvůrcem, neboť nejsou vhodné pro přiměřené posouzení obsahu vzdělání absolvovaného uchazeči, a to na rozdíl od omezených kritérií pro posouzení, které podle mého názoru vyplývají z článku 14, čl. 50 odst. 1 a bodu 1 přílohy VII směrnice 2005/36(57).
61. Navíc, jak uvádí Komise, z judikatury Soudního dvora týkající se volného pohybu osob, který je zaručen článkem 45 SFEU, vyplývá, že posouzení rovnocennosti zahraničního diplomu musí být provedeno výlučně tak, že se vezme v úvahu úroveň znalostí a kvalifikace, kterou lze u držitele tohoto dokladu předpokládat s ohledem na tento diplom, povahu a délku studia a praktického vzdělávání, které se k němu vztahuje(58).
62. Zadruhé podle dotčené řecké právní úpravy je uznávání kvalifikací vázáno na vyrovnávací opatření, která se vztahují na určitou kategorii uchazečů o povolání mediátora, aniž je provedeno předběžné vyhodnocení případných podstatných rozdílů oproti vnitrostátní odborné přípravě, i když nutnost takového hodnocení vyplývá podle mého názoru a podle názoru Komise z článku 14 směrnice 2005/36 a konkrétně z výše uvedených odstavců 1, 4 a 5.
63. Jediný článek bodu 5 kapitoly A ministerské vyhlášky č. 109088 ve znění pozdějších změn stanoví, že pokud jde o uznání rovnocennosti povolení získaného v zahraničí nebo vydaného cizí vzdělávací organizací po ukončení vzdělání poskytnutého v Řecku, řecká akreditační komise mediátorů má možnost uznat tuto rovnocennost podmínek, které podle mého názoru nesplňují kritéria stanovená ve směrnici 2005/36 a které překračují prostor pro uvážení, jenž tato směrnice ponechává příslušným orgánům členských států v této oblasti(59). Především mám za to, že uvedené podmínky nejsou způsobilé předem prokázat, že vzdělání, které uchazeč získal, se podstatně liší od vzdělání osvědčeného dokladem o dosažené kvalifikaci, který je požadován hostitelským členským státem, tak, aby se vyrovnávací opatření směřující k odstranění nedostatků jevilo objektivně nezbytné, jak stanoví článek 14 této směrnice.
64. Zatřetí Komise tvrdí, že v témže právním rámci Řecká republika rovněž porušila zásadu zákazu diskriminace tím, že ponechala v platnosti vnitrostátní pravidla, která stanoví, že žadatelé o akreditaci pro povolání mediátora poté, co získají povolení u zahraniční vzdělávací instituce(60), musí prokázat odbornou praxi čítající alespoň trojí účast v mediačním řízení, zatímco takový požadavek není stanoven v případě osob, kterým bylo uděleno povolení řeckou vzdělávací institucí.
65. S tím souhlasím, ale domnívám se, že tento třetí žalobní důvod splývá s druhým výše uvedeným žalobním bodem, jelikož se rovněž týká obsahu jediného článku kapitoly A bodu 5 ministerské vyhlášky č. 109088 ve znění pozdějších předpisů – obsah výše posouzený s ohledem na směrnici 2005/36 – a jelikož sama tato směrnice podle mě obsahuje zákaz zavádění jakéhokoli kritéria pro uznávání odborných kvalifikací, které má diskriminační povahu(61).
66. Nakonec stejně jako Komise uvádím, že argumenty, které byly v této souvislosti vznesené Řeckou republikou v rámci postupu před zahájením soudního řízení, nejsou relevantní. Konkrétněji podle ustálené judikatury Soudního dvora(62) není podstatné, že správní orgány mají případně možnost nepoužívat v individuálních případech ustanovení řecké právní úpravy, které nejsou v souladu se směrnicí 2005/36, zejména ustanovení požadující výše uvedené zkušenosti(63).
67. Domnívám se proto, že Komise právně dostačujícím způsobem prokázala nesplnění povinnosti vytýkané Řecké republice v rozsahu, v němž se týká ministerské vyhlášky č. 109088 ve znění pozdějších předpisů ve spojení se zákonem č. 3898/2010, na základě směrnice 2005/36.
V. Závěry
68. S ohledem na výše uvedené, aniž je dotčeno posouzení ostatních výtek předložených v projednávané věci, navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„Řecká republika tím, že postup uznávání akademických kvalifikací podmínila dalšími požadavky, které se týkají obsahu požadovaných osvědčení a vyrovnávacích opatření bez předchozího zhodnocení případných podstatných rozdílů oproti vnitrostátní odborné přípravě, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 13, 14 a 50 a přílohy VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 o uznávání odborných kvalifikací.“