T‑219/13. sz. ügy
Pietro Ferracci
kontra
Európai Bizottság
„Állami támogatások – Helyi ingatlanadó – A meghatározott célú tevékenységeket folytató, nem kereskedelmi célú jogalanyok számára nyújtott mentesség – A jövedelemadóról szóló törvény egységes szerkezetbe foglalt változata – Az egységes helyi adó alóli mentesség – Részben az állami támogatás hiányát megállapító és részben a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Végrehajtási intézkedéseket maga után nem vonó, rendeleti jellegű jogi aktus – Közvetlen érintettség – Elfogadhatóság – A visszatéríttetés teljes lehetetlensége – A 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése – Indokolási kötelezettség”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (nyolcadik tanács), 2016. szeptember 15.
1. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Őket közvetlenül és személyükben érintő jogi aktusok – Közvetlen érintettség – Támogatással kapcsolatos eljárást lezáró bizottsági határozat – A támogatásban részesülő vállalkozással versenytárs vállalkozás – Jogorvoslati jog – Feltételek
(EUMSZ 108. cikk, (2) és (3) bekezdés, és EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
2. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett rendeleti jellegű jogi aktus fogalma – Valamennyi általános hatályú aktus, a jogalkotási aktusok kivételével – Valamely általános hatályú nemzeti szabályozásban előírt adómentesség formájában nyújtott állami támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító bizottsági határozat – A személyek általános és absztrakt csoportjával szembeni joghatások – Bennfoglaltság
(EUMSZ 107. cikk és EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
3. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Végrehajtási intézkedéseket maga után vonó, illetve nem vonó rendeleti jellegű jogi aktusok – Fogalom – Az e jogi aktusokkal szemben rendelkezésre álló bírósági jogorvoslatok – A jogellenességi kifogás vagy az érvényesség elbírálása érdekében történő előzetes döntéshozatalra utalás igénybevételének feltételei
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés, és EUMSZ 267. cikk)
4. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Rendeleti jellegű jogi aktusok – Végrehajtási intézkedéseket maguk után nem vonó és a felperest közvetlenül érintő jogi aktusok – A végrehajtási intézkedések fogalma – Szempontok – Államok által, valamely általános hatályú nemzeti szabályozásban előírt adómentesség formájában nyújtott támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító bizottsági határozat – A címzett részéről semmilyen végrehajtási intézkedés elfogadását maga után nem vonó határozat – Végrehajtási intézkedéseket maga után nem vonó aktus
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés)
5. Államok által nyújtott támogatások – Jogellenes támogatás visszatéríttetése – A végrehajtás teljes lehetetlensége – E lehetetlenségnek a határozat elfogadását megelőző közigazgatási eljárási szakaszban való megállapíthatósága – A Bizottság és a tagállam arra vonatkozó kötelezettsége, hogy együttműködjenek a Szerződéssel összhangban álló megoldás kidolgozásában
(EUSZ 4. cikk, (3) bekezdés; EUMSZ 325. cikk; EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés; 659/1999 rendelet, (13) preambulumbekezdés és 14. cikk, (1) bekezdés)
6. Államok által nyújtott támogatások – A jogellenes támogatások visszatéríttetésére vonatkozó kötelezettség megszegése – A végrehajtás teljes lehetetlensége – Értékelési szempontok
(EUMSZ 4. cikk, (3) bekezdés, és EUMSZ 108. cikk, negyedik bekezdés)
7. Államok által nyújtott támogatások – Jogellenes támogatás visszatéríttetése – Adómentesség formájában nyújtott támogatás – A végrehajtás teljes lehetetlensége – Indokok – Annak lehetetlensége, hogy az állam a támogatás kedvezményezettjeinek azonosításához szükséges információkat megszerezze
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
8. Államok által nyújtott támogatások – Valamely támogatás belső piaccal való összeegyeztethetetlenségét megállapító és a visszatéríttetését elrendelő bizottsági határozat – A Bizottság azon lehetősége, hogy határozatát a rendelkezésre álló információkra alapozza – Korlátok – A Bizottság azon kötelezettsége, hogy határozatait bizonyosan megbízható és koherens adatokra alapozza
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
9. Államok által nyújtott támogatások – A Szerződés rendelkezései – Hatály – Gazdasági tevékenységeket nem kereskedelmi jelleggel folytató jogalanyok – Kizártság
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
10. Verseny – Uniós szabályok – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
11. Államok által nyújtott támogatások – Valamely támogatás belső piaccal való összeegyeztethetetlenségét a visszatéríttetés elrendelése nélkül, egyúttal a támogatás hiányát megállapító bizottsági határozat – Indokolási kötelezettség – Terjedelem – A megsértés hiánya
(EUMSZ 296. cikk)
1. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 40., 44., 46–48. pont)
2. Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett rendeleti jellegű jogi aktusok – a jogalkotási aktusok kivételével – általános hatályú jogi aktusok. E tekintetben általános hatályú a Bizottság állami támogatások területén valamely olyan nemzeti adószabályozás tárgyában hozott határozata, amely objektív módon meghatározott helyzetekre alkalmazandó, és amely általánosan és absztrakt módon meghatározott személyek kategóriája vonatkozásában fejt ki joghatásokat.
Azon hatáskör jellegére tekintettel, amellyel a Szerződésnek az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezései alapján a Bizottság fel van ruházva, az ilyen határozat – még ha csak egyetlen címzettje is van – az ezen intézmény által végzett vizsgálat tárgyát képező nemzeti jogi eszközök hatályát tükrözi, függetlenül attól, hogy az a támogatási intézkedés alkalmazásához szükséges engedély megadására vagy e támogatás esetlegesen jogellenes vagy a belső piaccal összeegyeztethetetlen jellegéből adódó következmények megállapítására vonatkozik‑e. Márpedig a szóban forgó jogi eszközök kifejezetten általános hatályúak, mivel a hatályuk alá tartozó gazdasági szereplőket általánosan és absztrakt módon határozzák meg.
A fenti megfontolásokra tekintettel a Bizottság azon határozata, amely egy adómentességi szabályozás kapcsán egyrészt e szabályozás egyik része tekintetében megállapítja, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásról van szó, másrészt pedig kimondja, hogy e szabályozás másik része kapcsán nem valósult meg támogatás, általános hatályúnak minősül egyrészt abban a tekintetben, hogy a Bizottság nem rendelte el az általa az adómentességgel kapcsolatban jogellenesnek és összeegyeztethetetlennek tekintett állami támogatások visszatéríttetését, másrészt pedig annak megállapítása tekintetében, hogy e szabályozás egy része nem minősül az EUMSZ 107. cikk értelmében vett állami támogatásnak. Következésképpen az ilyen határozat, amely egy általános hatályú jogi aktus, anélkül hogy jogalkotási aktusnak minősülne, az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett rendeleti jellegű jogi aktust képez.
(lásd: 50., 52–55. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 56–59. pont)
4. Valamely megsemmisítés iránti kereset elfogadhatóságának keretében annak vizsgálatakor, hogy a megtámadott jogi aktus az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének értelmében von‑e maga után végrehajtási intézkedéseket, kizárólag a kereset tárgyát kell alapul venni.
Amennyiben egy állami támogatások területén meghozott határozat keretében a Bizottság úgy véli, hogy az adott ügy sajátosságaira tekintettel teljességgel lehetetlen, hogy az érintett tagállam az adómentességi rendszer keretében nyújtott jogellenes támogatások visszafizetése iránt intézkedjen, és ezért úgy határoz, hogy nem kötelezi ezt a tagállamot az említett rendszer alapján nyújtott összegeknek az egyes kedvezményezettektől való visszatéríttetésére, a nemzeti hatóságoknak a megtámadott határozat végrehajtása céljából nem kell – különösen a felperes tekintetében – semmiféle intézkedést elfogadniuk.
A megtámadott határozat a felperes tekintetében nem von maga után végrehajtási intézkedéseket, következésképpen a keresetet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének utolsó tagmondata alapján elfogadhatónak kell nyilvánítani.
(lásd: 60., 61., 64., 70. pont)
5. Bár a jogellenes támogatások visszatéríttetésének teljes lehetetlensége általában olyan esetekre utal, amelyekben a szóban forgó tagállam ilyen lehetetlenségre a visszatéríttetési határozat elfogadását követően, annak végrehajtásával összefüggésben, a határozat végrehajtásának szakaszában, elsősorban az EUMSZ 258. cikk alapján indított, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset keretében előadott védekezésként hivatkozik, sem az alkalmazandó szabályozás, sem az ítélkezési gyakorlat nem mondja ki, hogy a teljes lehetetlenséget nem lehet megállapítani az állami támogatások területén hozott bizottsági határozathoz vezető közigazgatási eljárás szakaszában.
Ezenkívül a lojális együttműködés kötelezettsége az egyetlen kötelezettség, amely a szóban forgó tagállamot és a Bizottságot a visszatéríttetés esetleges teljes lehetetlensége esetén terheli, amely kötelezettség alapján a tagállamnak a Bizottsághoz értékelésre be kell nyújtania az ilyen lehetetlenséget alátámasztó okokat, és a Bizottságnak el kell végeznie az említett okok alapos vizsgálatát. Mindemellett a tagállam és a Bizottság közötti együttműködés a végleges bizottsági határozat elfogadása előtt megvalósulhat, ha a teljes lehetetlenség már a hivatalos vizsgálati eljárás szakaszában megállapítható. Ráadásul, ha e vizsgálat során a Bizottság megállapítja, hogy nem állnak fenn alternatív módszerek a jogellenes támogatás visszatéríttetésére, vagy hogy egy részleges visszatéríttetés sem megvalósítható, nincs akadálya annak, hogy a Bizottság még azt megelőzően elismerje a teljes lehetetlenséget, hogy előírná az említett támogatások visszatéríttetését. Ugyanis a Bizottság az állami támogatások területén nem írhat elő olyan kötelezettségeket, amelyek teljesítése kezdettől fogva, objektíven és teljességgel lehetetlen.
(lásd: 80., 84–86., 90. pont)
6. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 94–96. pont)
7. A Bizottság nem követ el mérlegelési hibát, ha egy állami támogatások területén meghozott határozatban megállapítja, hogy a jogellenes támogatások nemzeti hatóságok általi visszatéríttetése teljesen és objektíve lehetetlen, mivel nem lehet beazonosítani a kedvezményezett jogalanyok által az adómentesség alá tartozó ingatlanokban folytatott tevékenységek gazdasági vagy nem gazdasági jellegét, amelytől függően e mentesség a belső piaccal összeegyeztethető vagy összeegyeztethetetlen támogatást képez, és ennek oka az, hogy egyrészt a kataszteri adatbázisok, másrészt az adóügyi adatbázisok nem teszik lehetővé sem az említett jogalanyokhoz tartozó ingatlanokban folytatott tevékenységtípus összeírását, sem pedig a visszatéríttetendő adó összegének objektív kiszámítását.
Mivel ugyanis a kataszteri rendszerek az ingatlanokat az objektív tulajdonságaik, különösen fizikai tényezőik és struktúrájuk alapján írják össze, nem lehetséges nyomon követni a nem kereskedelmi célú jogalanyok által az ingatlanjaikban folytatott – gazdasági vagy nem gazdasági – tevékenységek típusát annak meghatározása céljából, hogy az említett jogalanyok jogellenesen részesültek‑e az említett adómentességben, és igenlő válasz esetén megállapítani az érintett hatóságoknak visszafizetendő összeget.
Ugyanez érvényes akkor is, ha az adóügyi adatbázisok sem teszik lehetővé az említett mentességben részesülő jogalanyok által az ingatlanjaikban folytatott tevékenységtípusok visszamenőleges nyomon követését, és a jogosulatlanul kapott mentességek összegének a kiszámítását.
(lásd: 98., 101., 106. pont)
8. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 109. pont)
9. Annak vizsgálata keretében, hogy fennáll‑e állami támogatás, és megsértették‑e esetleg az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését, az az ingatlanokra vonatkozó helyi adó alóli mentességet biztosító nemzeti szabályozás, amely kifejezetten kizárja e mentesség hatálya alól azokat a tevékenységeket, amelyek jellegüknél fogva versenyben állnak más piaci szereplők haszonszerzésre irányuló tevékenységeivel, ezen oknál fogva azon jogalanyokra korlátozza e mentességet, akik gazdasági tevékenységüket nem kereskedelmi jelleggel folytatják, így e mentesség csak azon jogalanyokra vonatkozik, akiket nem lehet az uniós versenyjog alkalmazásában vállalkozásoknak tekinteni.
Ezenkívül a nemzeti hatóságok feladata e rendszer egyedi esetekben történő alkalmazásának, különösen pedig e mentesség konkrét kedvezményezettje és az érintett ágazat más gazdasági szereplői közötti versenyviszony fennállásának a meghatározása, az érintettek pedig élhetnek a nemzeti jogorvoslati eszközökkel abban az esetben, ha a Bizottság által engedélyezett rendszert nem helyesen alkalmazzák.
E feltételek között az említett szabályozás nem tartozik az EUMSZ 107. cikk hatálya alá.
(lásd: 132., 140., 145., 149. pont)
10. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 134–136. pont)
11. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 153–157. pont)