URTEIL DES GERICHTSHOFS (Achte Kammer)
15. Mai 2019(*)
„Rechtsmittel – Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung ‚Garantie‘, Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) – Von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossene Ausgaben – Von der Hellenischen Republik getätigte Ausgaben – Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 – Verordnung (EG) Nr. 796/2004 – Flächenbezogene Beihilferegelung – Begriff ‚Dauergrünland‘ – Pauschale finanzielle Berichtigungen – Abzug einer früheren Berichtigung“
In der Rechtssache C‑341/17 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 6. Juni 2017,
Hellenische Republik, vertreten durch G. Kanellopoulos, A. Vasilopoulou und E. Leftheriotou als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch
Königreich Spanien, vertreten durch M. A. Sampol Pucurull als Bevollmächtigten,
Streithelfer im Rechtsmittelverfahren,
andere Partei des Verfahrens:
Europäische Kommission, vertreten durch D. Triantafyllou und A. Sauka als Bevollmächtigte,
Beklagte im ersten Rechtszug
erlässt
DER GERICHTSHOF (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Richters J. Malenovský in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Achten Kammer sowie der Richter M. Safjan und D. Šváby (Berichterstatter),
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: R. Schiano, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2018,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 5. Dezember 2018
folgendes
Urteil
1 Mit ihrem Rechtsmittel begehrt die Hellenische Republik die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 30. März 2017, Griechenland/Kommission (T‑112/15, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2017:239), mit dem ihre Klage gegen den Durchführungsbeschluss 2014/950/EU der Kommission vom 19. Dezember 2014 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2014, L 369, S. 71, im Folgenden: streitiger Beschluss) abgewiesen wurde.
Rechtlicher Rahmen
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
2 In den Erwägungsgründen 3, 4, 21 und 24 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. 2003, L 270, S. 1) hieß es:
„(3) Damit es nicht zur Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen kommt und um sicherzustellen, dass die Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten werden, sollten Standards erlassen werden, die sich auf Rechtsnormen der Mitgliedstaaten stützen können oder nicht. Daher ist ein Gemeinschaftsrahmen festzulegen, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, Standards unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale der betreffenden Flächen einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, bestehende Bewirtschaftungssysteme (Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen) und Betriebsstrukturen zu erlassen.
(4) Wegen der positiven Umweltauswirkungen von Dauergrünland ist dessen Erhaltung zu fördern, um einer massiven Umstellung auf Ackerland entgegen zu wirken.
…
(21) Die Stützungsregelungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik sehen direkte Einkommensbeihilfen vor allem vor, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Dieses Ziel ist eng verknüpft mit der Erhaltung ländlicher Gebiete. Um eine Fehlleitung von Gemeinschaftsmitteln zu verhindern, sollten Betriebsinhaber keine Stützungszahlungen erhalten, die die Voraussetzungen für den Bezug dieser Zahlungen künstlich geschaffen haben.
…
(24) Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft in der Gemeinschaft und die Förderung von Nahrungsmittelqualität und Umweltstandards erfordern notwendigerweise eine Reduzierung der gemeinsamen Preise für Agrarerzeugnisse und bedeuten eine Erhöhung der Produktionskosten für die Landwirtschaftsbetriebe in der Gemeinschaft. Um die genannten Ziele zu erreichen und eine stärker am Markt orientierte und nachhaltigere Landwirtschaft zu fördern, muss die Stützung für die Landwirte durch betriebsbezogene Einkommensbeihilfen vollständig von der Produktion abgekoppelt werden. Während die Entkoppelung die Zahlungen an die Betriebsinhaber unverändert lässt, wird die Effizienz der Einkommensbeihilfe deutlich erhöht. Daher ist es angebracht, die einheitliche Betriebsprämie an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Bereich des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes sowie an die Erhaltung des Betriebs in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu knüpfen.“
3 Diese Verordnung enthielt einen Titel III („Regelung der einheitlichen Betriebsprämie [‚Betriebsprämienregelung‘]“) mit einem Kapitel 3 über „Zahlungsansprüche“. Art. 44 („Nutzung der Zahlungsansprüche“) Abs. 2 in Abschnitt 1 („Flächenbezogene Zahlungsansprüche“) dieses Kapitels sah vor:
„Eine ‚beihilfefähige Fläche‘ ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen.“
4 Titel III Kapitel 4 („Flächennutzung im Rahmen der Betriebsprämienregelung“) Abschnitt 1 Art. 51 („Landwirtschaftliche Nutzung der Flächen“) dieser Verordnung bestimmte:
„Die Betriebsinhaber dürfen die nach Artikel 44 Absatz 3 angemeldeten Parzellen für jede landwirtschaftliche Tätigkeit nutzen, außer für Dauerkulturen und für die Produktion der Erzeugnisse im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates vom 28. Oktober 1996 über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse [(ABl. 1996, L 297, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 47/2003 der Kommission vom 10. Januar 2003 (ABl. 2003, L 7, S. 64) geänderten Fassung] und im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2201/96 des Rates vom 28. Oktober 1996 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse [(ABl. 1996, L 297, S. 29) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 453/2002 der Kommission vom 13. März 2002 (ABl. 2002, L 72, S. 9) geänderten Fassung] … gewährt wird.“
5 Das in Titel IV („Andere Beihilferegelungen“) der Verordnung Nr. 1782/2003 enthaltene Kapitel 12 („Zahlungen für Rindfleisch“) umfasste Art. 132 („Extensivierungsprämie“), dessen Abs. 3 lautete:
„Für die Durchführung des Absatzes 2 gilt Folgendes:
a) Abweichend von Artikel 131 Absatz 2 Buchstabe a) werden zur Bestimmung der Besatzdichte der Betriebe die männlichen Rinder, Kühe und Färsen, die während des betreffenden Kalenderjahres im Betrieb eingestellt waren, sowie die Schafe und/oder Ziegen berücksichtigt, für die Prämienanträge für das gleiche Kalenderjahr gestellt worden sind. Die Zahl der Tiere wird nach der in Artikel 131 Absatz 2 Buchstabe a) enthaltenen Tabelle in [Großvieheinheiten (GVE)] umgerechnet.
b) Unbeschadet des Artikels 131 Absatz 2 Buchstabe b) dritter Gedankenstrich gelten Flächen, die für die Erzeugung der in Anhang IX genannten landwirtschaftlichen Kulturpflanzen verwendet werden, nicht als ‚Futterfläche‘.
c) Die Futterfläche, die für die Berechnung der Besatzdichte zugrunde zu legen ist, muss zu mindestens 50 % aus Weideland bestehen.
Die Mitgliedstaaten bestimmen, was unter ‚Weideland‘ zu verstehen ist. In die Begriffsbestimmung wird mindestens das Kriterium einbezogen, dass Weideland Grünland ist, das gemäß der örtlichen Landwirtschaftspraxis als Weide für Rinder und/oder Schafe anerkannt ist. Die Begriffsbestimmung schließt jedoch die gemischte Verwendung von Weideland während desselben Jahres nicht aus (Weide, Heu, Grassilage).“
Verordnung Nr. 796/2004
6 Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003 (ABl. 2004, L 141, S. 18) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 972/2007 der Kommission vom 20. August 2007 geänderten Fassung (ABl. 2007, L 216, S. 3) (im Folgenden: Verordnung Nr. 796/2004) sah vor:
„Im Rahmen dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:
…
1a. ‚landwirtschaftliche Parzelle‘: zusammenhängende Fläche, auf der von einem bestimmten Betriebsinhaber eine bestimmte Kulturgruppe angebaut wird; im Falle, dass im Rahmen dieser Verordnung die Nutzung einer Fläche innerhalb einer Kulturgruppe getrennt angegeben werden muss, wird die landwirtschaftliche Parzelle durch diese besondere Nutzung weiter eingegrenzt;
…
2. ‚Dauergrünland‘: Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen …;
2a. ‚Gras oder andere Grünfutterpflanzen‘: alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden). Die Mitgliedstaaten können Kulturpflanzen einschließen, die in Anhang IX der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aufgeführt sind;
…“
7 Hierzu hieß es im ersten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 239/2005 der Kommission vom 11. Februar 2005 (ABl. 2005, L 42, S. 3), mit der die Verordnung Nr. 796/2004 zum ersten Mal geändert wurde:
„Mehrere Definitionen in Artikel 2 der Verordnung [Nr. 796/2004 in ihrer ursprünglichen Fassung] sollten genauer gefasst werden. Insbesondere sollte die Definition von ‚Dauergrünland‘ in Nummer 2 dieses Artikels klargestellt und sollte eine Definition für den Begriff ‚Gras oder andere Grünfutterpflanzen‘ eingeführt werden. In diesem Zusammenhang ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaaten eine gewisse Flexibilität benötigen, um den agronomischen Bedingungen vor Ort Rechnung zu tragen.“
8 Art. 8 („Allgemeine Grundsätze in Bezug auf die landwirtschaftlichen Parzellen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 sah vor:
„Eine Parzelle, die mit Bäumen bestanden ist, gilt als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne von Artikel 51 der Verordnung … Nr. 1782/2003 bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind.“
9 In Art. 30 („Bestimmung der Flächen“) Abs. 2 in Titel III („Kontrollen“) dieser Verordnung hieß es:
„Die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle kann berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt wird. Andernfalls wird die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt.
Für Regionen, in denen bestimmte Landschaftsmerkmale, insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern, traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die entsprechende Fläche als Teil der vollständig genutzten Fläche gilt, sofern sie eine von den Mitgliedstaaten zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigt. Diese Breite muss der in der betreffenden Region traditionell üblichen Breite entsprechen und darf zwei Meter nicht überschreiten.
…“
Verordnung (EG) Nr. 1290/2005
10 Titel IV („Rechnungsabschluss und Überwachung durch die Kommission“) der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. 2005, L 209, S. 1) enthielt Art. 31 („Konformitätsabschluss“), der in Abs. 3 vorsah:
„Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien um eine Einigung über das weitere Vorgehen.
Gelingt dies nicht, so kann der Mitgliedstaat die Einleitung eines Verfahrens beantragen, in dem versucht wird, innerhalb von vier Monaten eine Einigung herbeizuführen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor sie entscheidet, ob sie die Finanzierung ablehnt.“
Verordnung (EG) Nr. 885/2006
11 Art. 11 („Konformitätsabschluss“) Abs. 1 bis 3 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. 2006, L 171, S. 90) lautete:
„(1) Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und nennt die Abhilfemaßnahmen, die künftig die Beachtung dieser Vorschriften sicherstellen sollen.
Diese Mitteilung muss auf den vorliegenden Artikel Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt der Mitteilung, die Kommission kann ihre Position daraufhin ändern. In begründeten Fällen kann die Kommission einer Verlängerung der Antwortfrist zustimmen.
Nach Ablauf der Antwortfrist beraumt die Kommission eine bilaterale Besprechung an, bei der die beiden Parteien versuchen, Einvernehmen über die zu ergreifenden Maßnahmen sowie über die Bewertung der Schwere des Verstoßes und des für den Gesamthaushalt entstandenen finanziellen Schadens zu erzielen.
(2) Der Mitgliedstaat übermittelt innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Protokolls der bilateralen Besprechung gemäß Absatz 1 Unterabsatz 3 alle in der Besprechung angeforderten Informationen sowie alle sonstigen Informationen, die er für die betreffende Untersuchung für nützlich hält.
In begründeten Fällen kann die Kommission auf begründeten Antrag des Mitgliedstaats einer Verlängerung der in Unterabsatz 1 genannten Frist zustimmen. Der betreffende Antrag ist vor Ablauf dieser Frist an die Kommission zu richten.
Nach Ablauf der Frist gemäß Unterabsatz 1 teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Schlussfolgerungen auf der Grundlage der ihr im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens zugegangenen Informationen förmlich mit. In der Mitteilung werden die Ausgaben bewertet, die die Kommission gemäß Artikel 31 der Verordnung … Nr. 1290/2005 von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen beabsichtigt, wobei auf Artikel 16 Absatz 1 der vorliegenden Verordnung Bezug genommen wird.
(3) Der Mitgliedstaat teilt der Kommission die Abhilfemaßnahmen mit, die er zur Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften getroffen hat, und nennt den Termin, ab dem diese Maßnahmen tatsächlich angewendet werden.
Die Kommission erlässt nach der Prüfung eines etwaigen Berichts der Schlichtungsstelle gemäß Kapitel 3 der vorliegenden Verordnung gegebenenfalls eine oder mehrere Entscheidungen gemäß Artikel 31 der Verordnung … Nr. 1290/2005, um Ausgaben, die nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so lange von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen, bis der Mitgliedstaat die Abhilfemaßnahmen tatsächlich umgesetzt hat.
Für die Beurteilung der Ausgaben, die von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen sind, kann die Kommission auch Informationen berücksichtigen, die der Mitgliedstaat nach Ablauf der Frist gemäß Absatz 2 übermittelt hat, wenn dies für eine bessere Abschätzung des dem Gemeinschaftshaushalt entstandenen finanziellen Schadens notwendig und die verspätete Übermittlung der betreffenden Informationen durch außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt ist.“
12 Art. 16 („Schlichtungsverfahren“) Abs. 1 dieser Verordnung sah vor:
„Ein Mitgliedstaat kann die Schlichtungsstelle innerhalb von 30 Arbeitstagen nach Eingang der förmlichen Mitteilung der Kommission gemäß Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 3 anrufen, indem er einen mit Gründen versehenen Antrag auf Schlichtung an das Sekretariat der Schlichtungsstelle richtet.
Das einzuhaltende Verfahren und die Anschrift des Sekretariats werden den Mitgliedstaaten vom Ausschuss für die Agrarfonds mitgeteilt.“
Verordnung (EU) Nr. 1307/2013
13 Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 608) enthält folgende Begriffsbestimmung:
„‚Dauergrünland und Dauerweideland‘ (zusammen ‚Dauergrünland‘) Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen; sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen“.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
14 Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist in den Rn. 1 bis 11 des angefochtenen Urteils ausgeführt und lässt sich für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammenfassen.
15 Im September 2008 und im Februar 2009 führte die Europäische Kommission zwei Untersuchungen zu den Ausgaben durch, die die Hellenische Republik für flächenbezogene Beihilfen bzw. Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung „Garantie“, und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) im Antragsjahr 2008 getätigt hatte.
16 Mit Schreiben vom 21. November 2008 stellte die Kommission fest, dass die im Rahmen dieser Untersuchungen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen gezeigt hätten, dass Beihilfen für Flächen gewährt worden seien, die nicht die Beihilfevoraussetzungen gemäß Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 und Art. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 erfüllt hätten. Zur Untermauerung dieser Feststellung führte die Kommission eine Reihe von Beispielen an, die in Rn. 40 des angefochtenen Urteils genannt sind.
17 Im Anschluss an die Stellungnahmen der Kommission und die Antworten der Hellenischen Republik fand am 8. April 2010 ein bilaterales Gespräch statt. Am 2. Juni 2010 teilte die Kommission der Hellenischen Republik ihre Schlussfolgerungen mit, auf die diese am 2. August 2010 antwortete.
18 Am 31. Mai 2013 setzte die Kommission die Hellenische Republik davon in Kenntnis, dass sie an ihrem Standpunkt hinsichtlich des Nettobetrags der beabsichtigten Berichtigungen und der Gründe für diese Berichtigungen festhalte.
19 Am 11. Juli 2013 rief die Hellenische Republik die Schlichtungsstelle an. Diese gab ihre Stellungnahme am 31. Januar 2014 ab, die Kommission legte ihren endgültigen Standpunkt am 26. März 2014 fest. Darin stellte die Kommission erstens Mängel bei der Funktionsweise des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen und des geografischen Informationssystems (im Folgenden: LPIS-GIS), die die Gegenkontrollen und die Verwaltungskontrollen beeinträchtigt hätten, zweitens Mängel bei Vor-Ort-Kontrollen sowie drittens Fehler bei der Berechnung der Zahlungen und Sanktionen fest. Sie wies ferner darauf hin, dass diese Feststellungen wiederholt getroffen worden seien. Der endgültige Nettobetrag der gegenüber der Hellenischen Republik vorgenommenen Berichtigung belief sich auf 86 007 771,11 Euro.
20 Daraufhin erließ die Kommission am 19. Dezember 2014 den streitigen Beschluss, mit dem sie bestimmte von der Hellenischen Republik zulasten des EAGFL, Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des ELER getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union ausschloss.
21 Mit diesem Beschluss nahm die Kommission zum einen im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen für das Antragsjahr 2008 pauschale Berichtigungen in Höhe von insgesamt 61 012 096,85 Euro vor, wovon sie einen Betrag von 2 135 439,32 Euro abzog. Dabei kam eine pauschale Berichtigungsquote von 10 % in Bezug auf Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet hatten, zur Anwendung, was einem Betrag von 32 542 837,74 Euro entsprach. Zum anderen setzte die Kommission für das Antragsjahr 2008 Berichtigungen im Bereich der ländlichen Entwicklung fest, die im Haushaltsjahr 2009 mit 5 007 867,36 Euro und im Haushaltsjahr 2010 mit 5 496 524,54 Euro veranschlagt wurden, also einen Gesamtbetrag von 10 504 391,90 Euro, wovon sie einen Gesamtbetrag von 2 588 231,20 Euro – 2 318 055,75 Euro für das Haushaltsjahr 2009 und 270 175,45 Euro für das Haushaltsjahr 2010 – abzog. Demzufolge beliefen sich die finanziellen Auswirkungen des streitigen Beschlusses zulasten der Hellenischen Republik in Gestalt der pauschalen Berichtigungen im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen und der ländlichen Entwicklung auf 58 876 657,53 Euro bzw. 7 916 160,70 Euro.
22 In dem zusammenfassenden Bericht, der dem streitigen Beschluss beigefügt war und in Rn. 41 des angefochtenen Urteils erwähnt wird, rechtfertigte die Kommission die Festsetzung der pauschalen Berichtigungen wie folgt:
– Hinsichtlich des LPIS-SIG waren die Dienststellen der Kommission der Ansicht, dass dieses nicht den Anforderungen von Art. 20 der Verordnung Nr. 1782/2003 entspreche, und zwar insbesondere aus folgenden Gründen:
– Es seien Fehler bezüglich der Grenzen und der beihilfefähigen Höchstfläche der Referenzparzellen festgestellt worden; die entsprechenden Angaben seien im Wesentlichen unrichtig. Diese Fehler seien insbesondere in Zusammenhang mit den als Grünland genutzten Flächen festgestellt worden, die gemäß den Überprüfungen nicht immer als beihilfefähig nach Art. 2 Abs. 1 Nrn. 2 und 2a der Verordnung Nr. 796/2004 angesehen werden könnten. Folglich seien die Betriebsinhaber nicht ordnungsgemäß über die Beihilfefähigkeit der Parzellen, die sie anzugeben beabsichtigt hätten, unterrichtet gewesen. Außerdem seien die Gegenkontrollen, mit denen eine ungerechtfertigte Mehrfachgewährung derselben Beihilfe für ein und dieselbe Parzelle verhindert werden solle, nicht schlüssig gewesen, es sei denn, es seien Vor-Ort-Kontrollen zur Aufdeckung der fehlerhaften Lage der Parzellen und der Feststellung ihrer fehlenden Beihilfefähigkeit durchgeführt worden.
– Ab dem Jahr 2009 sei für die Anmeldungen und die Gegenkontrollen eine neue Information im LPIS-GIS verwendet worden. Die Ergebnisse der Gegenkontrollen hätten jedoch nicht für die Beurteilung des Risikos für den Fonds für das Jahr 2008 verwendet werden können. Die Betriebsinhaber hätten ihre Flächen für dieses Jahr nämlich auf der Grundlage der vorherigen LPIS-GIS angemeldet. Hätte das System im Jahr 2008 jedoch ordnungsgemäß funktioniert, so wäre ein Teil dieser Parzellen als nicht beihilfefähig zurückgewiesen worden; ein wesentlicher Anteil davon habe Dauergrünland betroffen, das die griechischen Behörden als beihilfefähig angesehen hätten und für das die Kommission in einem früheren Schriftwechsel bereits mitgeteilt habe, dass es wegen Nichteinhaltung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht beihilfefähig sei.
– Die Vor-Ort-Kontrollen für das Antragsjahr 2008 entsprächen nicht den Anforderungen der Art. 23 und 30 der Verordnung Nr. 796/2004, und zwar insbesondere aus folgenden Gründen:
– Hinsichtlich des Grünlands sei die fehlende Vermessung des Grünlands als besonders besorgniserregend beurteilt worden. In mehreren Fällen seien die beihilfefähigen Flächen mit Gehölzpflanzen und andere Parzellen teilweise mit Grünfutterpflanzen bewachsen gewesen, so dass sie nicht die Kriterien für „Dauergrünland“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 erfüllt hätten. Die angemeldeten Flächen hätten sich oftmals in abgelegenen Gebieten befunden, hätten keine sichtbaren Grenzen gehabt und seien schwer zugänglich gewesen. Es sei festgestellt worden, dass die Inspektoren keine Vermessung der Flächen gemäß den Anforderungen des Art. 30 der Verordnung Nr. 796/2004 durchgeführt hätten, obwohl die Hellenische Republik mehrmals mitgeteilt habe, dass die beanstandeten Flächen immer als Grünland genutzt worden seien, ohne dass ihre Beihilfefähigkeit von der Kommission beanstandet worden sei. Diese Flächen seien auch nach den vor 2006 anwendbaren Regeln nicht beihilfefähig gewesen, und die Generaldirektion (GD) Landwirtschaft habe ebenfalls ihre Beihilfefähigkeit in Abrede gestellt (Untersuchung AP/2001/06);
– Was die Vor-Ort-Kontrollen mittels Fernerkundung anbelange, habe das angewandte Verfahren nicht den einschlägigen Anforderungen entsprochen. Folglich seien Beihilfen für Parzellen gezahlt worden, die nicht gemäß Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 und Art. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 beihilfefähig gewesen seien.
– Bei den klassischen Vor-Ort-Kontrollen hätten sich aus der „Neuvermessung“ Differenzen ergeben, ohne dass sich – mit Ausnahme des Grünlands – daraus eine systematische Unzulänglichkeit in der Funktionsweise dieser Art von Kontrolle ergeben habe. Im Jahr 2008 habe die Hellenische Republik im Hinblick auf die Einführung eines neuen LPIS-GIS nicht die Koordinaten der Parzellen, für die klassische Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt worden seien, in dieses System eingegeben. Demzufolge habe es keinerlei grafische Darstellung gegeben, anhand derer Mehrfachanmeldungen hätten aufgedeckt werden können.
– Die festgestellten Mängel hätten eine anhaltende Unzulänglichkeit in der Funktionsweise von Schlüsselkontrollen und Zusatzkontrollen dargestellt und ein Risiko für den Fonds im Hinblick auf flächenbezogene Beihilfen verursacht. Zudem seien diese Feststellungen wiederholt getroffen worden.
– Die festgestellten Mängel hätten sich auf die zusätzlichen, an die Flächen „gekoppelten“ Beihilfen ausgewirkt.
23 Angesichts der Feststellungen zu den Mängeln beim LPIS-GIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen nahm die Kommission Berichtigungen vor, die nach der folgenden Klassifikation aufgeteilt wurden:
– Für Betriebsinhaber, die nur Grünland anmeldeten, wurde aufgrund der problematischen Situation beim LPIS und beim Ergebnis der Vor-Ort-Kontrollen, die eine hohe Fehlerquote und damit wesentliche Unregelmäßigkeiten hätten erkennen lassen, eine pauschale Berichtigung von 10 % festgesetzt. Obwohl nach Ansicht der Kommission eine Berichtigung von 25 % gerechtfertigt gewesen wäre, sei die Anwendung einer pauschalen Berichtigung von 10 % unter Berücksichtigung der „Pufferwirkung“ angemessener erschienen.
– Für Betriebsinhaber, die kein Grünland anmeldeten, wurde unter Berücksichtigung der „Pufferwirkung“, der Verbesserung der klassischen Vor-Ort-Kontrollen und der Tatsache, dass der Umfang der festgestellten Unregelmäßigkeiten bei dieser Kategorie von Betriebsinhabern geringer gewesen sei und die klassischen Vor-Ort-Kontrollen einen wesentlichen Teil der Kontrollen ausgemacht hätten, eine pauschale Berichtigung von 2 % festgesetzt.
– Für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen wurde aufgrund der negativen Auswirkungen des verspäteten Anlaufs der Vor-Ort-Kontrollen auf diese Beihilfen und der Tatsache, dass keine „Pufferwirkung“ vorhanden sei, eine pauschale Berichtigung von 5 % festgesetzt.
– Für alle flächenbezogenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums wurde eine pauschale Berichtigung von 5 % festgesetzt.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
24 Mit Klageschrift, die am 2. März 2015 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Hellenische Republik beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses und trug im Wesentlichen drei Klagegründe vor.
25 Mit dem ersten Klagegrund, der sich auf die pauschale finanzielle Berichtigung von 10 % für Betriebsinhaber bezog, die nur Grünland angemeldet hatten, was einem Betrag von 32 542 837,74 Euro entsprach, wurden die fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004, eine unzureichende Begründung und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sowie der dem Ermessen der Kommission gesetzten Grenzen gerügt. Der zweite Klagegrund, der die pauschale finanzielle Berichtigung von 5 % für zusätzliche gekoppelte Beihilfen betraf, wurde auf einen Sachverhaltsirrtum, eine unzureichende Begründung und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützt. Mit dem dritten Klagegrund betreffend die pauschale finanzielle Berichtigung von 5 % für Beihilfen der zweiten Säule der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) für die Entwicklung des ländlichen Raums wurden ein Begründungsmangel, ein Sachverhaltsirrtum und ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt.
26 Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht die ersten beiden Klagegründe zurückgewiesen und dem dritten stattgegeben. Folglich hat es in Nr. 1 des Tenors des angefochtenen Urteils den streitigen Beschluss „hinsichtlich der von der Hellenischen Republik im Bereich der ländlichen Entwicklung ELER, Schwerpunkt 2 (2007–2013, flächenbezogene Maßnahmen), getätigten Ausgaben …, was die Berichtigung in Höhe von 5 007 867,36 Euro, den Abzug in Höhe von 2 318 055,75 Euro und die finanzielle Auswirkung in Höhe von 2 689 811,61 Euro für das Haushaltsjahr 2009 wegen der Mängel beim [LPIS] und bei Vor-Ort-Kontrollen (zweite Säule, Antragsjahr 2008) betrifft“, für nichtig erklärt und in Nr. 2 dieses Tenors die Klage im Übrigen abgewiesen.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
27 Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Hellenische Republik,
– das angefochtene Urteil aufzuheben,
– den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären und
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
28 Die Kommission beantragt,
– das Rechtsmittel als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen und
– der Hellenischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
29 Das Königreich Spanien beantragt als Streithelfer der Hellenischen Republik,
– das angefochtene Urteil aufzuheben und
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
30 Die Hellenische Republik stützt ihr Rechtsmittel auf sechs Gründe. Die ersten drei Rechtsmittelgründe betreffen die vom Gericht vorgenommene Würdigung der finanziellen Berichtigung von 10 % bei flächenbezogenen Beihilfen für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet hatten. Der vierte und der fünfte Rechtsmittelgrund beziehen sich auf die vom Gericht vorgenommene Würdigung der pauschalen Berichtigung von 5 % bei den zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen. Mit dem sechsten Rechtsmittelgrund wird die vom Gericht vorgenommene Würdigung der finanziellen Berichtigung von 5 % bei Beihilfen der zweiten Säule der GAP für die Entwicklung des ländlichen Raums beanstandet.
Zum ersten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
31 Der erste Rechtsmittelgrund besteht aus drei Teilen.
32 Mit dem ersten Teil ihres ersten Rechtsmittelgrundes rügt die Hellenische Republik im Wesentlichen, dass das Gericht in den Rn. 24 bis 67 des angefochtenen Urteils Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004, der die Definition von „Dauergrünland“ enthalte, falsch ausgelegt und angewandt habe. Das Gericht habe in den Rn. 34 bis 36 des angefochtenen Urteils eine zu enge Auslegung dieses Begriffs vorgenommen, indem es ein Kriterium zugrunde gelegt habe, das ausschließlich auf den Vegetationstyp abstelle. Die Hellenische Republik, unterstützt vom Königreich Spanien, spricht sich dagegen für ein weites Verständnis dieses Begriffs aus, das die Absicht des Unionsgesetzgebers widerspiegele und auch das sogenannte „mediterrane“ Grünland umfasse, d. h. mit Gehölzpflanzen oder Bäumen bewachsene Flächen, die abgeweidet werden könnten und auf denen Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht vorherrschten.
33 Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 sowie der Kontext und die mit dieser Verordnung verfolgten Ziele ließen eine solche Auslegung zu. Dieses weite Verständnis des Begriffs „Dauergrünland“ ergebe sich sowohl aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1307/2013 als auch aus dem am 2. April 2008 von der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC) der Kommission veröffentlichten Leitfaden, der den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen zur besten Vorgehensweise zur Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften betreffend die GAP geben solle, und dem im Oktober 2012 von den griechischen Behörden und der Kommission aufgestellten Aktionsplan (im Folgenden: Aktionsplan von 2012).
34 Dieses Vorbringen wird vom Königreich Spanien mit dem Argument unterstützt, das Gericht habe nicht den gesamten Kontext und sämtliche mit der Verordnung Nr. 1782/2003 verfolgten Ziele berücksichtigt, zu denen die Beibehaltung bestimmter an die Erzeugung gekoppelter Zahlungen gehörten. Insbesondere Art. 132 dieser Verordnung, der die Extensivierungsprämie betreffe, stelle auf Weideflächen ab, ohne zu verlangen, dass diese ausschließlich mit Grünfutterpflanzen bewachsen sein müssten.
35 Die Kommission entgegnet, das Gericht habe den Begriff „Dauergrünland“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 zutreffend ausgelegt und angewandt. Aus dieser Definition ergebe sich, dass die Art der Vegetation, mit der die betreffende landwirtschaftliche Fläche bewachsen sei, ausschlaggebend sei. Zudem seien weder die in Rn. 33 des vorliegenden Urteils erwähnten Orientierungshilfen noch der Aktionsplan von 2012 oder die Verordnung Nr. 1307/2013, die ab dem 1. Januar 2015 anwendbar sei und eine erweiterte Definition des Begriffs „Dauergrünland“ enthalte, für die Auslegung des zur maßgebenden Zeit anwendbaren Rechts und die Beurteilung der von der Kommission beschlossenen finanziellen Berichtigung relevant.
36 Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes beanstandet die Hellenische Republik, dass das Gericht in Rn. 66 des angefochtenen Urteils davon ausgegangen sei, dass die streitigen Flächen unabhängig davon, wie der Begriff „Dauergrünland“ ausgelegt werde, in Anbetracht der festgestellten Unzulänglichkeiten bei der Anwendung der Regeln bezüglich Grünlands und bei der Funktionsweise des Kontrollsystems des LPIS-GIS nicht beihilfefähig gewesen wären.
37 Das Gericht habe nämlich infolge der Anwendung der „Pufferwirkung“ aus den festgestellten punktuellen Mängeln bei der Funktionsweise des LPIS-GIS hinsichtlich einiger Parzellen, die in Rn. 40 des angefochtenen Urteils genannt seien, nicht die Schlussfolgerung ziehen dürfen, dass sämtliche Flächen, die für das Jahr 2008 als Grünland angemeldet worden und von der finanziellen Berichtigung betroffen seien, in keinem Fall – ob nach der engen Definition des Art. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 oder den sich aus dem Aktionsplan von 2012 oder aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1307/2013 ergebenden günstigeren Auslegungen – beihilfefähig gewesen wären.
38 Nach Ansicht der Kommission ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.
39 Im Rahmen des dritten Teils ihres ersten Rechtsmittelgrundes wirft die Hellenische Republik dem Gericht eine unzureichende Begründung vor, da es mit der Würdigung, die es in den Rn. 20 bis 22 des angefochtenen Urteils vorgenommen habe, an die Rechtsprechung zur Beweislastverteilung im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens angeknüpft habe. Diese Rechtsprechung sei aber für die Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 nicht einschlägig.
40 Nach Ansicht der Kommission ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.
Würdigung durch den Gerichtshof
41 Vorab ist zu bemerken, dass die Kommission, ohne förmlich eine Unzulässigkeitseinrede zu erheben, an der Zulässigkeit des Rechtsmittels zweifelt, da die Hellenische Republik lediglich ihr Vorbringen aus der ersten Instanz wiederhole.
42 Dieser Einwand der Kommission ist jedoch zurückzuweisen.
43 Es ist in der Tat ständige Rechtsprechung, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss (Urteil vom 4. Juli 2000, Bergaderm und Goupil/Kommission, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, Rn. 34).
44 Die Hellenische Republik beschränkt sich im vorliegenden Fall jedoch nicht darauf, die vor dem Gericht geltend gemachten Gründe und Argumente zu wiederholen oder wörtlich wiederzugeben, sondern beanstandet vor dem Gerichtshof die vom Gericht im angefochtenen Urteil vorgenommene Auslegung bzw. Anwendung des Unionsrechts.
45 Die Rechtsmittelgründe der Hellenischen Republik müssen daher auf ihre Begründetheit geprüft werden.
46 Was den ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes betrifft, ist gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch ihr Kontext und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden.
47 Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 handelt es sich bei „Dauergrünland“ um „Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind“.
48 Daraus folgt, dass in diesem Artikel zwar ausdrücklich das Vorhandensein von „Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ erwähnt ist, so dass eine Fläche, auf der sich ausschließlich Grünfutterpflanzen finden, mit Sicherheit „Dauergrünland“ darstellt, dass das Vorhandensein anderer Vegetationstypen, wie Gehölzpflanzen oder Bäume, jedoch nicht ausgeschlossen ist. Daher ist, wie die Generalanwältin in Nr. 56 ihrer Schlussanträge festgestellt hat, der Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 unklar, was die Frage betrifft, ob die Einstufung als „Dauergrünland“ an das Kriterium geknüpft ist, das auf die Art der die betreffende Fläche bedeckenden Vegetation abstellt, und folglich nur dann in Betracht kommt, wenn ausschließlich Gras oder andere Grünfutterpflanzen vorkommen.
49 In Bezug auf den Kontext, in dem Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 steht, geht zunächst aus dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 239/2005 hervor, dass der Unionsgesetzgeber unter Berücksichtigung der Notwendigkeit einer Klarstellung des Begriffs „Dauergrünland“ beabsichtigte, den Mitgliedstaaten eine gewisse Flexibilität zu lassen, um den agronomischen Bedingungen vor Ort Rechnung zu tragen.
50 Sodann lässt sich bereits dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004, der auf Art. 51 der Verordnung Nr. 1782/2003 verweist, entnehmen, dass die effektive landwirtschaftliche Nutzung einer landwirtschaftlichen Fläche ein geeigneteres Kriterium ist als das der Art der Vegetation, mit der die betreffende Fläche bedeckt ist. Denn dem Wortlaut dieses Art. 8 zufolge gilt eine Parzelle, die mit Bäumen bestanden ist, als „landwirtschaftliche Parzelle“, wenn auf ihr die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen möglich sind wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet.
51 Das Kriterium der Art der die betreffende Fläche bedeckenden Vegetation wird auch in Art. 30 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 im Rahmen der Überprüfung der Fläche einer landwirtschaftlichen Parzelle relativiert. Nach dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle die Fläche einschließen darf, auf der sich Hecken befinden, sofern dieses Merkmal traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Nutzungspraktiken ist.
52 Schließlich muss der Begriff „Dauergrünland“, da seine Definition in der Verordnung Nr. 796/2004 enthalten ist, mit der die Verordnung Nr. 1782/2003 durchgeführt werden soll, nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs in Übereinstimmung mit dem Basisrechtsakt ausgelegt werden (Urteil vom 26. Juli 2017, Tschechische Republik/Kommission, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, Rn. 33).
53 Die Verordnung Nr. 1782/2003 aber setzt für die Einstufung als „Dauergrünland“ keinen bestimmten Vegetationstyp voraus, da Art. 44 Abs. 2 dieser Verordnung von der „beihilfefähigen Fläche“ nur „Dauerkulturen“, „Wälder“ und „für … nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzte Flächen“ ausnimmt.
54 Daraus folgt also, dass – wie die Generalanwältin in Nr. 63 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat – das maßgebliche Kriterium für die Definition von „Dauergrünland“ nicht die Art der Vegetation ist, mit der die landwirtschaftliche Fläche bedeckt ist, sondern die tatsächliche Nutzung dieser Fläche für eine landwirtschaftliche Tätigkeit, die für „Dauergrünland“ typisch ist. Demnach kann das Vorkommen von Gehölzpflanzen oder Bäumen als solches der Einstufung einer Fläche als „Dauergrünland“ nicht entgegenstehen, sofern dadurch nicht die tatsächliche Nutzung dieser Fläche für eine landwirtschaftliche Tätigkeit beeinträchtigt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2016, Planes Bresco, C‑333/15 und C‑334/15, EU:C:2016:426, Rn. 35).
55 Eine solche Auslegung wird im Übrigen durch die mit der Verordnung Nr. 1782/2003 verfolgten Ziele, die landwirtschaftlichen Einkommen zu stabilisieren und die Umwelt zu schützen, gestützt.
56 Was erstens das Ziel betrifft, die landwirtschaftlichen Einkommen zu stabilisieren, geht aus den Erwägungsgründen 21 und 24 der Verordnung Nr. 1782/2003 hervor, dass die Betriebsprämienregelung an die Erhaltung des Betriebs in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand geknüpft ist und den Betriebsinhabern eine angemessene Lebenshaltung gewährleisten soll. Die Betriebsprämienregelung soll zudem für sämtliche Betriebsinhaber gelten, ohne dass der Zahlungsanspruch von dem Vegetationstyp abhängig gemacht werden darf, der auf den betreffenden Flächen vorkommt.
57 Zweitens wird in den Erwägungsgründen 3 und 4 der Verordnung Nr. 1782/2003 auf die positiven Umweltauswirkungen von Dauergrünland und die doppelte Zielsetzung der Verordnung Nr. 1782/2003 hingewiesen, nämlich zu verhindern, dass landwirtschaftliche Flächen aufgegeben werden und dass Dauergrünland in Ackerland umgewandelt wird. Folglich verträgt sich – wie die Generalanwältin in Nr. 68 ihrer Schlussanträge festgestellt hat – die Verfolgung dieser Ziele nicht mit einer engen Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“, die ausschließlich auf die Art der Vegetation abstellt, mit der die landwirtschaftliche Fläche bedeckt ist.
58 Aus alledem ergibt sich, dass für die Feststellung, ob die betreffende Fläche als „Dauergrünland“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 einzustufen ist, nicht die Art der Vegetation entscheidend ist, die diese Fläche bedeckt, sondern vielmehr deren tatsächliche Nutzung für eine landwirtschaftliche Tätigkeit, die für „Dauergrünland“ typisch ist.
59 Daher hat das Gericht, als es in den Rn. 35 und 36 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass das maßgebliche Kriterium der auf den fraglichen Flächen vorhandene Vegetationstyp sei, und anschließend seine Prüfung anhand dieses Kriteriums vorgenommen hat, den Begriff „Dauergrünland“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 rechtsfehlerhaft ausgelegt und angewandt. Infolgedessen ist seine Feststellung in Rn. 65 des angefochtenen Urteils, dass die Hellenische Republik nicht nachgewiesen habe, dass die Beurteilungen der Kommission fehlerhaft seien, unzutreffend.
60 Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die pauschale Berichtigungsquote von 10 %, die für Betriebsinhaber gilt, die nur Grünland angemeldet hatten, im zusammenfassenden Bericht mit einer Reihe von Mängeln begründet wird, die in den Rn. 16, 21 und 22 des vorliegenden Urteils, die den wesentlichen Inhalt der Rn. 40 und 41 des angefochtenen Urteils wiedergeben, dargestellt sind. So hat die Kommission diese Berichtigungsquote zum einen mit Mängeln beim LPIS-GIS, die die Beweiskraft der Verwaltungsverfahren und der Gegenkontrollen beeinträchtigten, und zum anderen mit Mängeln bei den Vor-Ort-Kontrollen gerechtfertigt.
61 Insoweit hat das Gericht im Rahmen seiner Würdigung des ersten Klagegrundes in den Rn. 23 bis 106 des angefochtenen Urteils angenommen, dass die Quote von 10 % für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet hätten, in Anbetracht der sonstigen festgestellten Unzulänglichkeiten dennoch gerechtfertigt sei.
62 In den Rn. 66, 88 und 95 des angefochtenen Urteils hat das Gericht insbesondere festgestellt, dass die Unzulänglichkeiten des LPIS-GIS unabhängig von der streitigen Frage, wie „Dauergrünland“ zu definieren sei, die Festsetzung eines pauschalen Berichtigungssatzes von 10 % für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet hätten, gerechtfertigt hätten. Demzufolge wirkt sich der in Rn. 59 des vorliegenden Urteils dargestellte Rechtsfehler des Gerichts nicht auf den Tenor des angefochtenen Urteils aus, da die in dessen Rn. 66, 88 und 95 getroffenen Feststellungen ausreichen, um ihn zu rechtfertigen.
63 Der in Rn. 59 des vorliegenden Urteils festgestellte Rechtsfehler ist daher nicht geeignet, eine Nichtigerklärung des angefochtenen Urteils nach sich zu ziehen.
64 Hinsichtlich des zweiten Teils des ersten Rechtsmittelgrundes genügt der Hinweis, dass das Gericht in Rn. 66 des angefochtenen Urteils lediglich entschieden hat, dass die streitigen Flächen, selbst wenn anzunehmen wäre, dass die angewandte Definition von „Grünland“ nicht dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 entsprochen hätte, „in Anbetracht der festgestellten Unzulänglichkeiten bei der Anwendung der Regeln bezüglich Grünflächen und bei der Funktionsweise des Kontrollsystems des LPIS-GIS, die … in den Rn. 40 und 41 [des angefochtenen Urteils] angeführt wurden“, in keinem Fall beihilfefähig gewesen wären.
65 Das Gericht hat nämlich in Rn. 40 des angefochtenen Urteils eine Reihe von Beispielsparzellen aufgeführt, die die Kommission zur Rechtfertigung der pauschalen Berichtigung herangezogen hatte und die, sofern sie lokalisierbar waren, nicht die Beihilfevoraussetzungen des Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 erfüllten, da sie nicht für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wurden.
66 Folglich ist der zweite Teil des ersten Rechtsmittelgrundes zu verwerfen und als unbegründet zurückzuweisen.
67 Zum dritten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes ist festzustellen, dass das Gericht in den Rn. 20 bis 22 des angefochtenen Urteils, bevor es die Klagegründe der Hellenischen Republik einzeln würdigt, lediglich die allgemeinen Grundsätze dargestellt hat, die sich aus der ständigen Rechtsprechung zur Verteilung der Beweislast zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit den europäischen Fonds ergeben, ohne in diesem Stadium daraus Rechtsfolgen abzuleiten.
68 Demnach ist der dritte Teil des ersten Rechtsmittelgrundes zu verwerfen und als unzulässig zurückzuweisen.
69 Folglich vermag der erste Rechtsmittelgrund, obwohl sein erster Teil begründet ist, nicht zu einer Aufhebung des angefochtenen Urteils führen.
70 Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund als teilweise ins Leere gehend, teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zu verwerfen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
71 Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund macht die Hellenische Republik im Wesentlichen geltend, das Gericht habe in den Rn. 68 bis 76 des angefochtenen Urteils gegen seine Begründungspflicht verstoßen, da es nicht auf sämtliche Argumente eingegangen sei, die sie zum Begriff „Dauergrünland“, insbesondere zum Begriff „mediterranes Grünland“, vorgebracht habe.
72 Nach Auffassung der Kommission ist dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Würdigung durch den Gerichtshof
73 Nach ständiger Rechtsprechung bedeutet die Verpflichtung des Gerichts, seine Entscheidungen zu begründen, nicht, dass es sich detailliert mit jedem von einer Partei vorgebrachten Argument befassen müsste, insbesondere wenn dieses nicht hinreichend klar und bestimmt ist und dafür kein konkreter Beweis angetreten wird (Urteil vom 11. Januar 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Kommission, C‑404/04 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2007:6, Rn. 90).
74 Insoweit ist zum einen darauf hinzuweisen, dass das Gericht in den Rn. 24 bis 65 des angefochtenen Urteils eingehend das Vorbringen der Hellenischen Republik zur Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“, insbesondere zur Bedeutung der Art der Vegetation, mit der die landwirtschaftlichen Flächen bedeckt sind, geprüft hat.
75 Zum anderen hat die Rechtsmittelführerin in den Rn. 15 und 16 ihrer Klageschrift lediglich auf die „besonderen Merkmale des gesamten mediterranen Grünlands“, das „von großem ökologischen Wert“ sei, verwiesen. Da dieses Vorbringen nicht den Anforderungen hinsichtlich der notwendigen Klarheit und Bestimmtheit genügt, kann dem Gericht nicht vorgeworfen werden, dass es darauf nicht spezifisch eingegangen ist.
76 Daraus folgt, dass das Gericht nicht gegen seine Begründungspflicht verstoßen hat. Der zweite Rechtsmittelgrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
Zum dritten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
77 Der dritte Rechtsmittelgrund besteht aus zwei Teilen.
78 Mit dem ersten Teil dieses Rechtsmittelgrundes rügt die Hellenische Republik im Wesentlichen, dass das Gericht in den Rn. 88 bis 103 des angefochtenen Urteils in mehrfacher Hinsicht gegen seine Begründungspflicht verstoßen habe. Das Gericht habe nämlich unzulässigerweise die Begründung des streitigen Beschlusses ergänzt, als es ausgeführt habe, dass die das Verwaltungs- und Kontrollsystem betreffenden Unregelmäßigkeiten allein ausreichten, um den Berichtigungssatz von 10 % in Bezug auf Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet hätten, zu rechtfertigen, obwohl aus dem zusammenfassenden Bericht hervorgehe, dass dieser Berichtigungssatz nur hinsichtlich der mangelnden Beihilfefähigkeit von als „Dauergrünland“ angemeldeten Flächen gerechtfertigt sei. Zudem habe das Gericht seine Entscheidung weder in Bezug auf die Erhöhung des Berichtigungssatzes auf 10 % gegenüber dem für das Vorjahr festgesetzten Satz von 5 % noch in Bezug auf die bei den Vor-Ort-Kontrollen festgestellten Verbesserungen ordnungsgemäß begründet. Schließlich habe das Gericht die „Pufferwirkung“ nicht hinreichend berücksichtigt.
79 Mit dem zweiten Teil dieses Rechtsmittelgrundes trägt die Hellenische Republik vor, das Gericht habe gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, indem es in den Rn. 88 bis 103 des angefochtenen Urteils den Berichtigungssatz von 10 % bei Beihilfen für Betriebsinhaber, die nur Grünland angemeldet hätten, gutgeheißen habe. Insbesondere unter Berücksichtigung der „Pufferwirkung“ sei jedoch eine Berichtigungsquote von 5 % gerechtfertigt.
80 Die Kommission macht geltend, dass dieser Rechtsmittelgrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
81 Zum ersten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes ist zunächst festzustellen, dass der von der Kommission festgesetzte Berichtigungssatz von 10 % – entgegen dem Vorbringen der Hellenischen Republik – nicht allein auf der mangelnden Beihilfefähigkeit der betreffenden Flächen beruht, sondern auf sämtlichen Unzulänglichkeiten des Kontrollsystems, die von der Kommission im zusammenfassenden Bericht dargelegt und vom Gericht in den Rn. 10 und 89 bis 94 des angefochtenen Urteils angeführt wurden.
82 Das Gericht durfte daher in Rn. 95 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei davon ausgehen, dass die Mängel im Kontrollsystem und die sonstigen festgestellten Mängel eine äußerst mangelhafte Anwendung des Kontrollsystems darstellen, die mit einer hohen, auf generelle Unregelmäßigkeiten hindeutenden Fehlerquote einhergeht.
83 Das Vorbringen der Hellenischen Republik, aus dem zusammenfassenden Bericht gehe hervor, dass der pauschale Berichtigungssatz von 10 % nur hinsichtlich der mangelnden Beihilfefähigkeit von als „Dauergrünland“ angemeldeten Flächen gerechtfertigt sei, ist daher zurückzuweisen.
84 Sodann ist bezüglich des Vorbringens zur mangelnden Berücksichtigung der bei den Vor-Ort-Kontrollen festgestellten Verbesserung sowie zu der für das Antragsjahr 2007 beschlossenen Berichtigungsquote von 5 % festzustellen, dass das Gericht – anders als die Hellenische Republik meint – die Bedeutung dieser Gesichtspunkte in den Rn. 98 bis 101 des angefochtenen Urteils gewürdigt hat.
85 Insoweit hat das Gericht in Rn. 99 des angefochtenen Urteils hervorgehoben, dass sich aus dem zusammenfassenden Bericht zwar eine quantitative Verbesserung der Vor-Ort-Kontrollen im Jahr 2008 ergebe, ihm allerdings auch zu entnehmen sei, dass es bei den Vor-Ort-Kontrollen keine Verbesserung in qualitativer Hinsicht gegeben habe. Auf der Grundlage dieser Feststellung und der Feststellung, dass die Hellenische Republik ihr Vorbringen zur qualitativen Verbesserung der Vor-Ort-Kontrollen nicht substantiiert habe, durfte das Gericht in Rn. 100 des angefochtenen Urteils dieses Vorbringen zurückweisen, ohne gegen seine Begründungspflicht zu verstoßen.
86 Die betreffende Rüge beruht somit auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils und geht folglich in der Sache fehl.
87 Schließlich ist zum Vorbringen, das Gericht habe die „Pufferwirkung“ nicht berücksichtigt, festzustellen, dass das Gericht diese Wirkung in den Rn. 95, 102 und 103 des angefochtenen Urteils sehr wohl berücksichtigt hat.
88 Konkret hat das Gericht, nachdem es in den Rn. 85 bis 94 des angefochtenen Urteils geprüft hatte, ob die Anwendung des Kontrollsystems äußerst mangelhaft war, in Rn. 95 dieses Urteils entschieden, dass sämtliche Mängel im Kontrollsystem bei einer Gesamtbetrachtung eine derart mangelhafte Anwendung darstellten, dass die Anwendung eines pauschalen Berichtigungssatzes von 25 % gerechtfertigt wäre. In derselben Rn. 95 hat es dann allerdings weiter ausgeführt, dass die Kommission dem geringeren Verlustrisiko für den Fonds aufgrund der „Pufferwirkung“, wonach nur ein Teil der angemeldeten Flächen zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen berücksichtigt werde, Rechnung getragen habe, um fehlerfrei zu einem Berichtigungssatz von 10 % zu gelangen.
89 Die betreffende Rüge beruht somit auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils und geht folglich in der Sache fehl.
90 Demnach ist der erste Teil des dritten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen.
91 Mit dem zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes wird gerügt, das Gericht habe gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen, da der pauschale Berichtigungssatz unter Berücksichtigung der Mängel des Kontrollsystems nicht 10 %, sondern 5 % hätte betragen müssen.
92 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht als Ergebnis einer eingehenden Prüfung in den Rn. 85 bis 94 des angefochtenen Urteils angenommen hat, dass die Mängel im Kontrollsystem und die sonstigen festgestellten Mängel eine äußerst mangelhafte Anwendung des Kontrollsystems darstellten, die mit einer hohen, auf generelle Unregelmäßigkeiten hindeutenden Fehlerquote einhergehe, die möglicherweise zu außergewöhnlich hohen Verlusten zum Nachteil des Fonds geführt habe.
93 In Rn. 82 des angefochtenen Urteils hat das Gericht – ohne dass dies von der Hellenischen Republik im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels beanstandet worden wäre – ausgeführt, dass sich aus dem Dokument VI/5330/97 der Kommission vom 23. Dezember 1997, das die Leitlinien für finanzielle Berichtigungen festlege, ergebe, dass eine derart mangelhafte Anwendung des Kontrollsystems die Vornahme einer Berichtigung in Höhe von 25 % der Ausgaben rechtfertigen könne, wenn die Gefahr bestehe, dass dem Fonds besonders hohe Verluste entstünden.
94 Daher hat das Gericht mit der in Rn. 96 des angefochtenen Urteils getroffenen Feststellung, dass die Kommission mit der Anwendung einer pauschalen Berichtigung von 10 % keinen Fehler begangen habe, nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen.
95 Der zweite Teil des dritten Rechtsmittelgrundes ist demnach als unbegründet zu verwerfen.
96 Nach alledem ist der dritte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
97 Mit dem vierten Rechtsmittelgrund werden im Wesentlichen ein Rechtsfehler, den das Gericht in den Rn. 110 bis 120 des angefochtenen Urteils bei der Auslegung von Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 in Verbindung mit Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 begangen habe, sowie eine unzureichende Begründung gerügt. Im Einzelnen trägt die Hellenische Republik vor, zu ihren Gunsten bestehende Verfahrensgarantien seien dadurch verletzt worden, dass die Kommission sie nicht aufgefordert habe, bei der bilateralen Besprechung die Feststellungen der Kommission zu den Verspätungen bei der Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen in Bezug auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen zu erörtern.
98 Die Kommission hält diesen Rechtsmittelgrund für unbegründet.
Würdigung durch den Gerichtshof
99 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass sich für das Konformitätsabschlussverfahren aus Art. 31 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1290/2005 ergibt, dass vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt werden und sich beide Parteien danach um eine Einigung über das weitere Vorgehen bemühen.
100 Dieses Verfahren wird in Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 konkretisiert, der seine Einzelheiten regelt. So ergibt sich aus Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung, dass die Kommission, wenn sie aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss kommt, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht getätigt wurden, dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mitteilt und die Abhilfemaßnahmen nennt. Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 2 dieser Verordnung bestimmt sodann, dass der Mitgliedstaat innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt der Mitteilung der Kommission antwortet, die ihre Position daraufhin ändern kann. Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung schließlich sieht vor, dass die Kommission nach Ablauf der Antwortfrist eine bilaterale Besprechung anberaumt, bei der die beiden Parteien versuchen, Einvernehmen über die zu ergreifenden Maßnahmen sowie über die Bewertung der Schwere des Verstoßes und des für den Gesamthaushalt der Union entstandenen finanziellen Schadens zu erzielen.
101 Somit ergibt sich eindeutig aus Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 885/2006, dass die Kommission ihre Position aufgrund der Gesichtspunkte, die der betreffende Mitgliedstaat in der Antwort angeführt hat, ändern kann, und aus Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung, dass die Kommission bei der Anberaumung der bilateralen Besprechung nicht alle Aspekte der Feststellungen angeben muss, die bei dieser Besprechung erörtert werden.
102 Die bilaterale Besprechung dient vielmehr – wie die Generalanwältin in Nr. 112 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat – weniger der Information des Mitgliedstaats über den Umfang der Feststellungen der Kommission, sondern soll vor allem auf der Grundlage des im Vorfeld stattgefundenen Informationsaustauschs das von Art. 31 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1290/2005 verlangte Einvernehmen über die Abhilfemaßnahmen ermöglichen.
103 Das auf Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 gestützte Vorbringen der Hellenischen Republik, zu ihren Gunsten bestehende Verfahrensgarantien seien dadurch verletzt worden, dass die Kommission sie nicht aufgefordert habe, bei der bilateralen Besprechung die Verspätungen bei der Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen in Bezug auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen zu erörtern, ist folglich zurückzuweisen.
104 Was schließlich das Vorbringen der Hellenischen Republik betrifft, die Begründung des angefochtenen Urteils sei unzureichend und widersprüchlich, genügt der Hinweis, dass das Gericht, nachdem es in den Rn. 113 bis 116 des angefochtenen Urteils die Bedeutung der ersten schriftlichen Mitteilung im Sinne von Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 herausgestellt hatte, nach einer in den Rn. 118 bis 120 des angefochtenen Urteils vorgenommenen klaren und eingehenden Prüfung zu dem Schluss gelangt ist, dass die Verspätungen bei den Vor-Ort-Kontrollen in Bezug auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen in der Mitteilung der Untersuchungsergebnisse rechtlich hinreichend benannt worden seien.
105 Nach alledem ist der vierte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Zum fünften Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
106 Mit ihrem fünften Rechtsmittelgrund trägt die Hellenische Republik vor, das Gericht habe in den Rn. 126 bis 128 sowie 132 und 133 des angefochtenen Urteils die Begründung des streitigen Beschlusses zur Rechtfertigung des Berichtigungssatzes von 5 % für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen ergänzt. Im Einzelnen macht sie geltend, das Gericht habe die Begründung des streitigen Beschlusses ergänzt, um die Differenz zwischen dem auf zusätzliche flächenbezogene Beihilfen angewandten Berichtigungssatz von 5 % und dem auf Beihilfen für Flächen, die kein Grünland seien, angewandten Berichtigungssatz von 2 % zu rechtfertigen.
107 Nach Ansicht der Kommission ist dieser Rechtsmittelgrund als nach Art. 168 Abs. 1 Buchst. d der Verfahrensordnung des Gerichtshofs unzulässig zurückzuweisen, da er zu knapp und ungenau gefasst sei. Hilfsweise vertritt die Kommission die Auffassung, dass das angefochtene Urteil ordnungsgemäß begründet sei. Folglich sei dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Würdigung durch den Gerichtshof
108 Zur Unzulässigkeitseinrede der Kommission, die darauf gestützt wird, dass der fünfte Rechtsmittelgrund zu ungenau und knapp gefasst ist, so dass es ihr nicht möglich gewesen sei, darauf einzugehen, ist festzustellen, dass sich nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs aus Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV, Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 168 Abs. 1 Buchst. d der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergibt, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss. Insoweit wird in Art. 169 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs präzisiert, dass die geltend gemachten Rechtsgründe und ‑argumente die beanstandeten Punkte der Begründung der Entscheidung des Gerichts genau bezeichnen müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. September 2014, Spanien/Kommission, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, Rn. 42 und 43 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
109 Im vorliegenden Fall hat die Hellenische Republik in Rn. 79 ihrer Rechtsmittelschrift genau angegeben, welche Punkte des angefochtenen Urteils sie mit ihrem fünften Rechtsmittelgrund beanstandet, und hinreichend konkrete Argumente angeführt, um dem Gerichtshof eine Prüfung dieses Rechtsmittelgrundes zu ermöglichen. Der fünfte Rechtsmittelgrund der Hellenischen Republik ist daher zulässig.
110 Zu seiner Begründetheit ist festzustellen, dass das Gericht – entgegen dem Vorbringen der Hellenischen Republik – in den Rn. 126 bis 128 sowie 132 und 133 des angefochtenen Urteils die Begründung des streitigen Beschlusses nicht ergänzt hat, um die Differenz zwischen dem Berichtigungssatz von 5 % für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen und dem Berichtigungssatz von 2 % für Beihilfen für andere Flächen als Grünland zu rechtfertigen.
111 Erstens ergibt sich nämlich aus den Ausführungen des Gerichts in den Rn. 123 bis 131 des angefochtenen Urteils, dass die Kommission den Satz von 5 % in ihrem zusammenfassenden Bericht mit den Unregelmäßigkeiten des Kontrollsystems in Bezug auf die Schlüsselkontrollen gerechtfertigt hat. Zweitens geht aus Rn. 136 des angefochtenen Urteils hervor, dass der Satz von 2 %, der in Bezug auf Beihilfen für andere Flächen als Grünland festgesetzt wurde, wegen der „Pufferwirkung“ gerechtfertigt ist. Denn diese „Pufferwirkung“ ist – wie die Generalanwältin in den Nrn. 79 und 118 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat – bei zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen nicht einschlägig, da diese Beihilfen an die Produktion gekoppelt sind, ohne dass Zahlungsansprüche verwendet würden. Schließlich ist, soweit die Hellenische Republik Rn. 133 des angefochtenen Urteils beanstandet, darauf hinzuweisen, dass das Gericht dort lediglich eine Tatsachenwürdigung vornimmt, indem es verneint, dass die geltend gemachten Verbesserungen des LPIS-GIS während des Antragsjahrs 2008 zur Anwendung gekommen waren.
112 Der fünfte Rechtsmittelgrund beruht folglich auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils und ist als unbegründet zurückzuweisen.
Zum sechsten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
113 Mit ihrem sechsten Rechtsmittelgrund trägt die Hellenische Republik vor, das Gericht habe nicht begründet, warum es die im Rahmen ihres dritten Klagegrundes zur Berichtigung für den Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums geltend gemachte zweite Rüge, wonach der streitige Beschlusses für nichtig zu erklären sei, weil die mit einem früheren Beschluss der Kommission vorgenommenen Berichtigungen nicht vom Betrag der im Rahmen des streitigen Beschlusses angewandten und auferlegten Berichtigungen abgezogen worden seien. Insbesondere habe das Gericht ihren Antrag ohne Begründung auf einen Betrag von 5 007 867,36 Euro beschränkt, der der Berichtigung für das Haushaltsjahr 2009 entspreche, während sie den Gesamtbetrag der mit dem streitigen Beschluss vorgenommenen Berichtigung beanstandet habe, nämlich einen Betrag von 10 504 391,90 Euro, der der Summe der Berichtigungen für die Haushaltsjahre 2009 (5 007 867,36 Euro) und 2010 (5 496 524,54 Euro) entspreche.
114 Die Kommission wendet ein, dieser Rechtsmittelgrund sei unzulässig. Zum einen beschränke sich die Hellenische Republik darauf, den endgültigen Nettobetrag der mit dem streitigen Beschluss festgesetzten Berichtigung sowie den Betrag, um den die endgültige Berichtigung vermindert worden sei, zu beanstanden, was eine Beanstandung tatsächlicher Art darstelle, die der Kontrolle durch den Gerichtshof im Rahmen eines Rechtsmittels entzogen sei. Zum anderen habe die Hellenische Republik die den Bruttobetrag von 10 504 391,90 Euro betreffende Rüge zu keinem Zeitpunkt im Verfahren vor dem Gericht erhoben, so dass diese Rüge eine Erweiterung des Streitgegenstands im Rechtsmittelverfahren darstelle und als neues Angriffsmittel zu werten sei, das deshalb als unzulässig zurückzuweisen sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
115 In den Rn. 9 und 41 bis 43 ihrer Klageschrift hat die Hellenische Republik die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses beantragt, da dieser die Anwendung pauschaler Berichtigungen bei flächenbezogenen Beihilfen in Höhe von 5 % des Gesamtbetrags der für die Entwicklung des ländlichen Raums getätigten Ausgaben in Höhe von 10 504 391,90 Euro vorsehe, was der Summe der Berichtigungen für die Haushaltsjahre 2009 (5 007 867,36 Euro) und 2010 (5 496 524,54 Euro) entspreche. Im Einzelnen hat die Hellenische Republik vor dem Gericht beanstandet, dass die frühere Berichtigung unzureichend berücksichtigt worden sei, die aufgrund des Durchführungsbeschlusses 2013/214/EU der Kommission vom 2. Mai 2013 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2013, L 123, S. 11) bei den das Antragsjahr 2008 betreffenden Beihilfen in den Haushaltsjahren 2009 und 2010 vorgenommen worden sei.
116 Es ist festzustellen, dass das Gericht im vorliegenden Fall in den Rn. 155 bis 168 des angefochtenen Urteils die Klage der Hellenischen Republik abgewiesen hat, dabei aber seine Prüfung, ohne weitere Begründung, auf die im Haushaltsjahr 2009 vorgenommene Berichtigung für das Antragsjahr 2008 beschränkt hat.
117 Daher hat das Gericht dadurch, dass es auf einen zentralen Punkt der Argumentation der Hellenischen Republik nicht eingegangen ist, gegen seine Begründungspflicht verstoßen, die ihm nach Art. 36 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, der gemäß Art. 53 Abs. 1 dieser Satzung und Art. 117 der Verfahrensordnung des Gerichts für das Verfahren vor dem Gericht gilt, obliegt.
118 Folglich ist dem sechsten Rechtsmittelgrund der Hellenischen Republik stattzugeben, soweit das Gericht die bei ihm erhobene Klage unter Beschränkung seiner Prüfung der zweiten Rüge des dritten Klagegrundes auf die im Haushaltsjahr 2009 angewandte Berichtigung für das Antragsjahr 2008 abgewiesen hat.
119 Folglich ist, da der sechste Rechtsmittelgrund für begründet zu erklären ist, Nr. 2 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben, soweit das Gericht die Klage der Hellenischen Republik abgewiesen hat, dabei aber seine Prüfung hinsichtlich der finanziellen Berichtigung von 5 % für Beihilfen der zweiten Säule der GAP für die Entwicklung des ländlichen Raums auf die im Haushaltsjahr 2009 angewandte Berichtigung für das Antragsjahr 2008 beschränkt und die im Haushaltsjahr 2010 angewandte Berichtigung für das Antragsjahr 2008 in Höhe von 5 496 524,54 Euro nicht geprüft hat.
Zur Klage vor dem Gericht
120 Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann der Gerichtshof im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen oder den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.
121 Hinsichtlich der zweiten Rüge des dritten Klagegrundes geht aus den Rn. 155 bis 168 des angefochtenen Urteils hervor, dass das Gericht den Umfang des Begehrens der Hellenischen Republik im Zusammenhang mit einer doppelten Berichtigung auf das Haushaltsjahr 2009 beschränkt hat, obwohl sich die Hellenische Republik in ihrer Klageschrift sowohl auf das Haushaltsjahr 2009 als auch auf das Haushaltsjahr 2010 bezogen hatte.
122 Erstens ist festzustellen, dass im streitigen Beschluss hinsichtlich der im Haushaltsjahr 2010 vorgenommenen Berichtigung für das Antragsjahr 2008 nicht rechtlich hinreichend genau ausgeführt wird, inwieweit die mit dem Beschluss 2013/214 festgesetzte Berichtigung tatsächlich auf den Betrag der mit dem streitigen Beschluss festgesetzten Berichtigung angerechnet wurde, um eine doppelte Berichtigung zu vermeiden.
123 Zweitens lässt sich wegen dieses Begründungsmangels nicht rechtlich hinreichend feststellen, ob – und gegebenenfalls in welchem Umfang – die Kommission die sich aus dem Beschluss 2013/214 ergebende Berichtigung bei der Berechnung der im Haushaltsjahr 2010 vorzunehmenden Berichtigung für das Antragsjahr 2008 berücksichtigt hat.
124 Daraus folgt, dass der zweiten Rüge des dritten Klagegrundes stattzugeben und damit der streitige Beschluss wegen Begründungsmangels für nichtig zu erklären ist, soweit er die Berücksichtigung des Beschlusses 2013/214 bei der Berechnung der Berichtigung in Höhe von 5 496 524,54 Euro, des Abzugs in Höhe von 270 175,45 Euro und der finanziellen Auswirkung in Höhe von 5 226 349,09 Euro betrifft, die sich auf die von der Hellenischen Republik im Bereich der ländlichen Entwicklung ELER, Schwerpunkt 2 (2007-2013, flächenbezogene Maßnahmen), getätigten Ausgaben beziehen und für das Haushaltsjahr 2010 wegen der Mängel beim LPIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen (zweite Säule, Antragsjahr 2008) festgesetzt wurden.
Kosten
125 Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet.
126 Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, trägt jede Partei, wenn sie teils obsiegt, teils unterliegt, ihre eigenen Kosten.
127 Da die Hellenische Republik und die Kommission jeweils teils obsiegt haben, teils unterlegen sind, tragen sie ihre eigenen Kosten im Verfahren des ersten Rechtszugs und im Rechtsmittelverfahren.
128 Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
129 Das Königreich Spanien trägt als Streithelfer seine eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Achte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Nrn. 2 und 3 des Tenors des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 30. März 2017, Griechenland/Kommission (T‑112/15, EU:T:2017:239), werden aufgehoben, soweit das Gericht zum einen die Klage der Hellenischen Republik abgewiesen hat, dabei aber seine Prüfung hinsichtlich der finanziellen Berichtigung von 5 % für Beihilfen der zweiten Säule der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) für die Entwicklung des ländlichen Raums auf die im Haushaltsjahr 2009 angewandte Berichtigung für das Antragsjahr 2008 beschränkt und die im Haushaltsjahr 2010 angewandte Berichtigung für das Antragsjahr 2008 in Höhe von 5 496 524,54 Euro nicht geprüft hat, und zum anderen über die Kosten entschieden hat.
2. Im Übrigen wird das Rechtsmittel zurückgewiesen.
3. Der Durchführungsbeschluss 2014/950/EU der Kommission vom 19. Dezember 2014 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union wird für nichtig erklärt, soweit er die Berücksichtigung des Durchführungsbeschlusses 2013/214/EU der Kommission vom 2. Mai 2013 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union bei der Berechnung der Berichtigung in Höhe von 5 496 524,54 Euro, des Abzugs in Höhe von 270 175,45 Euro und der finanziellen Auswirkung in Höhe von 5 226 349,09 Euro betrifft, die sich auf die von der Hellenischen Republik im Bereich der ländlichen Entwicklung ELER, Schwerpunkt 2 (2007–2013, flächenbezogene Maßnahmen), getätigten Ausgaben beziehen und für das Haushaltsjahr 2010 wegen der Mängel beim System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS) und bei den Vor-Ort-Kontrollen (zweite Säule, Antragsjahr 2008) festgesetzt wurden.
4. Die Hellenische Republik und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten im Verfahren des ersten Rechtszugs und im Rechtsmittelverfahren.
5. Das Königreich Spanien trägt seine eigenen Kosten.
Unterschriften