SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 29. maja 2018(*)
„Predhodno odločanje – Zaščita dobrega počutja živali pri usmrtitvi – Posebne metode zakola, predpisane pri verskih obredih – Muslimanski praznik žrtvovanja – Uredba (ES) št. 1099/2009 – Člen 2(k) – Člen 4(4) – Obveznost obrednega zakola v klavnici, ki izpolnjuje zahteve iz Uredbe (ES) št. 853/2004 – Veljavnost – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 10 – Svoboda vere – Člen 13 PDEU – Spoštovanje nacionalnih običajev na področju verskih obredov“
V zadevi C‑426/16,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemsko govoreče sodišče prve stopnje v Bruslju, Belgija) z odločbo z dne 25. julija 2016, ki je na Sodišče prispela 1. avgusta 2016, v postopku
Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW in drugi,
proti
Vlaamse Gewest,
ob udeležbi
Global Action in the Interest of Animals (GAIA) VZW,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, A. Tizzano (poročevalec), podpredsednik, R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, M. Ilešič, J. Malenovský in E. Levits, predsedniki senatov, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. Lycourgos, M. Vilaras in E. Regan, sodniki,
generalni pravobranilec: N. Wahl,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 18. septembra 2017,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW in druge J. Roets, odvetnik,
– za Vlaams Gewest J.‑F. De Bock in V. De Schepper, odvetnika,
– za Global Action in the Interest of Animals (GAIA) VZW A. Godfroid in Y. Baeyens, odvetnika,
– za estonsko vlado N. Grünberg, agentka,
– za nizozemsko vlado M. Bulterman in B. Koopman, agentki,
– za vlado Združenega kraljestva G. Brown, agentka, skupaj z A. Batesom, barrister,
– za Svet Evropske unije E. Karlsson, S. Boelaert in V. Piessevaux, agenti,
– za Evropsko komisijo A. Bouquet, H. Krämer in B. Eggers, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. novembra 2017
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 4(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1099/2009 z dne 24. septembra 2009 o zaščiti živali pri usmrtitvi (UL 2009, L 303, str. 1) v povezavi s členom 2(k) te uredbe.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med različnimi muslimanskimi združenji in krovnimi organizacijami mošej, dejavnih na ozemlju Vlaams Gewest (regija Flamska, Belgija), ter to regijo zaradi odločbe, ki jo je sprejel Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn (flamski minister za mobilnost, javna dela, flamsko obrobje, turizem in dobro počutje živali, v nadaljevanju: flamski minister), da od leta 2015 med muslimanskim praznikom žrtvovanja ne bo več dovolil obrednega zakola živali brez omamljanja v začasnih klavnih mestih, ki so v občinah regije Flamske.
Pravo Unije
Uredba št. 853/2004
3 V uvodni izjavi 18 Uredbe (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o posebnih higienskih pravilih za živila živalskega izvora (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 45, str. 14), je navedeno:
„(18) Za strukturne in higienske zahteve iz te uredbe je primerno, da se uporabljajo za vse vrste podjetij, vključno za mala podjetja in mobilne klavnice.“
4 Člen 4(1) te uredbe določa:
„Nosilci živilske dejavnosti dajejo v promet proizvode živalskega izvora, izdelane v [Evropski uniji], samo če so jih pripravili in obdelali izključno v obratih:
(a) ki ustrezajo ustreznim zahtevam Uredbe (ES) št. 852/2004 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 319)], tistim iz prilog II in III te uredbe in drugim ustreznim zahtevam živilske zakonodaje;
in
(b) ki jih je pristojni organ registriral ali odobril, kadar je tako zahtevano v skladu z odstavkom 2.“
Uredba št. 1099/2009
5 Uredba št. 1099/2009 določa skupna pravila za države članice glede zaščite dobrega počutja živali pri njihovem zakolu ali usmrtitvi.
6 V uvodnih izjavah 4, 8, 15, 18, 43 in 44 te uredbe je navedeno:
„(4) Dobro počutje živali je vrednota [Unije], zapisana v Protokolu (št. 33) o zaščiti in dobrem počutju živali, ki je priložen Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti [(v nadaljevanju: protokol (št. 33)]. Zaščita živali pri zakolu ali usmrtitvi je vprašanje javnega pomena, ki vpliva na odnos potrošnikov do kmetijskih proizvodov. Izboljšanje zaščite živali pri zakolu prispeva tudi k boljši kakovosti mesa, neposredno pa pozitivno vpliva na varnost pri delu v klavnicah.
[…]
(8) Zakonodaja Skupnosti o varnosti živil, ki se uporablja za klavnice, je bila […] bistveno spremenjena s sprejetjem Uredbe (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 23, str. 319) ter Uredbe št. 853/2004. Navedeni uredbi poudarjata odgovornost nosilcev živilske dejavnosti za zagotovitev varnosti živil. Tudi za klavnice se uporablja postopek predhodne odobritve, pri čemer pristojni organ pregleda gradnjo, ureditev in opremo, da se zagotovi njihova skladnost z ustreznimi tehničnimi pravili o varnosti živil. Vprašanja v zvezi z dobrim počutjem živali bi morala biti bolje upoštevana v klavnicah, pri njihovi gradnji, ureditvi in opremi, ki se v njih uporablja.
[…]
(15) Protokol (št. 33) prav tako poudarja potrebo po spoštovanju zakonodajnih ali upravnih določb in običajev držav članic, zlasti v zvezi z verskimi obredi, kulturnimi tradicijami in regionalno dediščino, pri oblikovanju in izvajanju politik [Unije], med drugim na področju kmetijstva in notranjega trga. Zato je iz področja uporabe te uredbe primerno izključiti kulturne dogodke, pri katerih bi spoštovanje zahtev glede dobrega počutja živali negativno vplivalo na samo naravo dogodka.
[…]
(18) Odstopanje od omamljanja v primeru ritualnega zakola v klavnicah je bilo odobreno z Direktivo [Sveta] 93/119/ES [z dne 22. decembra 1993 o zaščiti živali pri zakolu ali usmrtitvi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 15, str. 421)]. Ker so bile določbe [prava Unije], ki se uporabljajo za ritualni zakol, glede na nacionalni okvir različno prenesene v nacionalno zakonodajo, in ker nacionalna pravila vključujejo razsežnosti, ki presegajo namen te uredbe, je pomembno, da bi se ohranilo odstopanje od omamljanja živali pred zakolom, vendar pri tem vsaka država članica ohrani določeno raven subsidiarnosti. Tako ta uredba spoštuje svobodo vere in pravico izražanja vere ali prepričanja pri bogoslužju, pouku, običajih in obredih, kot je navedeno v členu 10 Listine [Evropske unije o temeljnih pravicah].
[…]
(43) Pri zakolu brez omamljanja je treba vrat natančno prerezati z ostrim nožem, da se zmanjša trpljenje. Poleg tega živali, ki jim gibanje ni ustrezno omejeno, po prerezu vratnih žil najverjetneje kasneje izkrvavijo, pri čemer se podaljša nepotrebno trpljenje. Največkrat se s tem postopkom zakolje govedo, ovce in koze. Zato bi bilo treba prežvekovalcem, ki se zakoljejo brez omamljanja, posamično in mehansko omejiti premikanje.
(44) Na področju ravnanja z živalmi in omejitve premikanja v klavnicah je opaziti stalen znanstveni in tehnični napredek. Zato je pomembno, da se Komisijo pooblasti, da spremeni zahteve, ki veljajo za ravnanje z živalmi in omejitev premikanja pred zakolom, ob ohranjanju enake in visoke ravni zaščite živali.
[…]“
7 Člen 1 Uredbe št. 1099/2009, naslovljen „Vsebina in področje uporabe“, v odstavku 3 določa:
„Ta uredba se ne uporablja za:
(a) kadar se živali usmrtijo:
[…]
(iii) v okviru kulturnih ali športnih dogodkov;
[…]“
8 Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(f) ,omamljanje‘ pomeni vsak nameren proces, ki povzroči izgubo zavesti in občutljivosti brez bolečine, vključno z vsakim procesom, ki privede do takojšnje smrti;
(g) ,verski obred‘ pomeni vrsto dejanj, povezanih z zakolom živali in določenih v skladu z vero;
[…]
(k) ,klavnica‘ pomeni vsak obrat, ki se uporablja za zakol kopenskih živali in ki sodi v področje uporabe Uredbe […] št. 853/2004;
[…]“
9 Člen 4 Uredbe št. 1099/2009, naslovljen „Metode omamljanja“, določa:
„1. Živali se usmrtijo šele po tem, ko so bile omamljene v skladu z metodami in posebnimi zahtevami, povezanimi z uporabo teh metod iz Priloge I. Izguba zavesti in občutljivosti traja do smrti živali.
[…]
4. V primeru živali, ki jih zakoljejo po posebnih metodah zakola v skladu z zahtevami določenih verskih obredov, se zahteve iz odstavka 1 ne uporabljajo, če je zakol opravljen v klavnici.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
10 Kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču, je muslimanski praznik žrtvovanja (v nadaljevanju: praznik žrtvovanja) vsakoletno tridnevno praznovanje, ki ga organizirajo verni muslimani zaradi spoštovanja posebne verske zapovedi.
11 Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da zelo veliko vernih muslimanov v Belgiji meni, da je njihova verska dolžnost, da po možnosti prvi dan tega praznika zakoljejo ali dajo zaklati žival, katere meso nato delno pojejo v družini, delno pa ga delijo s pomoči potrebnimi, sosedi in člani širše družine.
12 Večina muslimanske skupnosti v Belgiji naj bi imela enotno stališče, ki ga je izrazil svet teologov v okviru izvršnega sveta muslimanov te države članice, in sicer, da je treba ta zakol opraviti brez predhodnega omamljanja živali in ob upoštevanju drugih zahtev obreda, ki se navezujejo na navedeni zakol (v nadaljevanju: obredni zakol).
13 Na podlagi člena 16(2) zakona z dne 14. avgusta 1986 o zaščiti in dobrem počutju živali (Belgisch Staatsblad, 3. december 1986, str. 16382) je kraljevi odlok z dne 11. februarja 1988 v zvezi z nekaterimi zakoli, ki so predpisani v skladu z verskim obredom (Belgisch Staatsblad, 1. marec 1988, str. 2888), določal, da so v Belgiji zakoli, predpisani v skladu z verskim obredom, lahko opravljeni le v veljavno odobrenih klavnicah (v nadaljevanju: odobrene klavnice) ali „v obratih, ki jih odobri minister, pristojen za kmetijstvo, po posvetovanju z ministrom, pristojnim za javno zdravje“ (v nadaljevanju: začasna klavna mesta).
14 Belgijski zvezni minister je na podlagi te ureditve vsako leto od leta 1998 odobril začasna klavna mesta, na katerih so se skupaj z odobrenimi klavnicami zagotavljali obredni zakoli med praznikom žrtvovanja, s čimer se je reševalo pomanjkanje zmogljivosti odobrenih klavnic, povezano s povečanim povpraševanjem v tem obdobju.
15 Zvezna javna služba za javno zdravje, varnost prehranske verige in okolje je po posvetovanju z muslimansko skupnostjo do leta 2013 na več različnih datumov objavila „priročnik“ za organizacijo praznika žrtvovanja, ki je vseboval priporočila za odprtje in upravljanje začasnih klavnih mest.
16 Na podlagi šeste državne reforme je bila pristojnost v zvezi z dobrim počutjem živali od 1. julija 2014 prenesena na regije. Regija Flamska je za organizacijo praznika žrtvovanja leta 2014 na svojem ozemlju sprejela priročnik, podoben zveznemu priročniku iz leta 2013, v katerem je navedeno, da lahko pristojni minister s posamično odobritvijo za določen čas odobri začasna klavna mesta, če se v razumni oddaljenosti ugotovijo nezadostne klavne zmogljivosti v odobrenih klavnicah in če ta mesta izpolnjujejo več pogojev glede opreme in operativnih obveznosti.
17 Vendar je flamski minister 12. septembra 2014 oznanil, da od leta 2015 ne bo več izdajal odobritev za začasna klavna mesta, na katerih bi bilo mogoče opravljati obredni zakol med praznikom žrtvovanja, saj naj bi bile take odobritve v nasprotju z določbami Uredbe št. 1099/2009, zlasti s pravilom iz člena 4(4) te uredbe v povezavi z njenim členom 2(k), v skladu s katerim se živali, ki so predmet posebnih metod zakola, predpisanih v skladu z verskimi obredi, lahko brez omamljanja zakoljejo le v klavnicah, ki izpolnjujejo zahteve iz Uredbe št. 853/2004.
18 Navedeni minister je 4. junija 2015 županom flamskih mest in občin poslal okrožnico, s katero jih je obvestil, da je treba od leta 2015 vse zakole živali brez omamljanja, vključno z obrednimi zakoli v okviru praznika žrtvovanja, opraviti le v odobrenih klavnicah, ki izpolnjujejo zahteve iz Uredbe št. 853/2004 (v nadaljevanju: sporna okrožnica).
19 Flamski minister se je skliceval zlasti na dokument Generalnega direktorata (GD) „Zdravje in varnost hrane“ Evropske komisije z dne 30. julija 2015, naslovljen „Revizija, opravljena v Belgiji od 24. novembra do 3. decembra 2014 za oceno nadzora dobrega počutja živali med zakolom in povezanih operacij“ (GD(ZDRAVJE) 2014‑7059 – RM). V tem dokumentu je bilo namreč navedeno, da „usmrtitev živali brez omamljanja za verske obrede zunaj klavnice ni v skladu z Uredbo [št. 1099/2009]“.
20 Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so v tem okviru 5. februarja 2016 zoper regijo Flamsko pri Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemsko govoreče sodišče prve stopnje v Bruslju, Belgija) vložile tožbo.
21 Te tožeče stranke primarno izpodbijajo uporabo Uredbe št. 1099/2009 za obredni zakol, ker njen člen 1(3)(a)(iii) s področja njene uporabe izključuje zakol živali v okviru „kulturnih ali športnih dogodkov“. Podredno navedene tožeče stranke izpodbijajo veljavnost pravila iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k), ker naj bi, prvič, kršilo svobodo vere, ki jo varujeta člen 10 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in člen 9 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), in drugič, ker naj ne bi bilo v skladu z belgijskimi običaji v zvezi z verskimi obredi pri prazniku žrtvovanja, ki jih zagotavlja člen 13 PDEU.
22 Predložitveno sodišče najprej opozarja, da obredni zakol v okviru praznika žrtvovanja spada na področje uporabe Uredbe št. 1099/2009, saj ta praksa spada pod pojem „verski obred“ v smislu njenega člena 2(g) in je tako predmet pravila iz člena 4(4) te uredbe.
23 Zato navedeno sodišče vseeno meni, da sporna okrožnica z izvajanjem pravila iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) povzroča omejitev pravice do svobode vere in posega v belgijske običaje na področju verskih obredov. Ta okrožnica naj bi namreč verne muslimane zavezovala, da obredni zakol med praznikom žrtvovanja opravljajo v odobrenih klavnicah, ki izpolnjujejo tehnične zahteve na področju gradnje, ureditve in opreme, določene z Uredbo št. 853/2004. Vendar na ozemlju regije Flamske klavnic, ki izpolnjujejo te zahteve, na splošno ni dovolj, da bi zadostile ugotovljenemu povečanemu povpraševanju po „halal“ mesu med praznikom žrtvovanja. Tako naj bi obveznost obrednega zakola v odobrenih klavnicah številnim vernim muslimanom preprečevala spoštovanje njihove verske dolžnosti zaklati ali dati zaklati žival prvi dan praznika žrtvovanja po zapovedih obreda.
24 Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da naj ta omejitev ne bi bila niti upoštevna niti sorazmerna glede na legitimne cilje zaščite dobrega počutja živali in javnega zdravja, ki jim sledi. Prvič, začasna klavna mesta, odobrena od leta 1998 do leta 2014, naj bi uspela zagotavljati zadostno raven preprečevanja trpljenja živali in spoštovanje javnega zdravja. Drugič, preoblikovanje teh začasnih klavnih mest v klavnice, ki izpolnjujejo tehnične zahteve na področju gradnje, ureditve in opreme, ki so določene z Uredbo št. 853/2004, bi zahtevalo zelo visoke finančne naložbe, ki ne bi bile sorazmerne glede na začasnost obrednega zakola, ki se v njih opravlja.
25 Glede na te preudarke predložitveno sodišče dvomi o veljavnosti člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k).
26 V teh okoliščinah je Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemsko govoreče sodišče prve stopnje v Bruslju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 4(4) v povezavi s členom 2(k) Uredbe [št. 1099/2009] zaradi kršitve člena 9 [EKČP], člena 10 [Listine] in/ali člena 13 [PDEU] ni veljaven, ker navedena člena določata, da se lahko živali, za katere se uporabljajo posebne metode zakola v skladu z zahtevami verskih obredov, brez omamljanja zakoljejo le v klavnici, ki sodi na področje uporabe Uredbe [št. 853/2004], medtem ko v regiji Flamski take klavnice nimajo zadostne zmogljivosti, da bi zadostile vsakoletnemu povpraševanju ob […] prazniku žrtvovanja po obrednem zakolu živali brez omamljanja, in se zdi, da stroški, povezani s preoblikovanjem začasnih obratov za zakol, ki jih odobrijo in nadzorujejo pristojni organi, v klavnice, ki sodijo na področje uporabe Uredbe [št. 853/2004], niso upoštevni za uresničitev zastavljenih ciljev dobrega počutja živali in javnega zdravja in da s tema ciljema niso sorazmerni?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Dopustnost
27 Regija Flamska, nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva, Svet Evropske unije in Komisija menijo, da vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno.
28 Po eni strani regija Flamska in vlada Združenega kraljestva izpodbijata upoštevnost tega vprašanja zaradi njegove formulacije. Trdita namreč, da bi morebitna omejitev pravice do svobode vere glede na primer lahko izhajala le iz Uredbe št. 853/2004, saj ta uredba določa pogoje za odobritev klavnic, v katerih se mora na podlagi sporne okrožnice opraviti obredni zakol ob prazniku žrtvovanja. Tako naj navedeno vprašanje ne bi bilo povezano s sporom o glavni stvari, ker se ne nanaša na veljavnost Uredbe št. 853/2004, ampak na veljavnost člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k).
29 Po drugi strani regija Flamska, nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva, Svet in Komisija dvomijo o uporabnosti vprašanja za predhodno odločanje. Natančneje, trdijo, da to vprašanje temelji na notranjih dejanskih okoliščinah, ki niso povezane z Uredbo št. 1099/2009, tako da ne morejo vplivati na njeno veljavnost. Problematika, iz katere izhaja spor o glavni stvari, naj bi bila le posledica nezadostne zmogljivosti zakola odobrenih klavnic v regiji Flamski, da bi se zadostilo povpraševanju ob prazniku žrtvovanja, in velikih finančnih naložb, ki so potrebne, da bi bila lahko začasna klavna mesta preoblikovana v klavnice, ki izpolnjujejo zahteve iz Uredbe št. 853/2004.
30 V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da le nacionalno sodišče, ki odloča v sporu in ki mora prevzeti odgovornost za bodočo sodno odločbo, glede na posebnosti zadeve lahko presodi o potrebi predloga za sprejetje predhodne odločbe, da bi lahko izdalo svojo sodbo, in o ustreznosti vprašanj, ki jih zastavi Sodišču. Zato je Sodišče načeloma zavezano odločati, če se zastavljeno vprašanje nanaša na razlago ali veljavnost pravila prava Unije (sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 24, in z dne 4. maja 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, točka 15).
31 Iz tega izhaja, da se predpostavlja upoštevnost vprašanja za predhodno odločanje o pravu Unije. Sodišče lahko zavrne odgovor na tako vprašanje, le če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 25).
32 V obravnavani zadevi je treba glede, prvič, trditve o neupoštevnosti postavljenega vprašanja za rešitev spora o glavni stvari navesti, da so pogoji za odobritev klavnic, katerih uporabo od leta 2015 zahteva sporna okrožnica za obredni zakol ob prazniku žrtvovanja, res določeni v Uredbi št. 853/2004. Vendar je iz spisa, predloženega Sodišču, jasno razvidno, da je bila ta okrožnica sprejeta na posebni podlagi pravila iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k), ki nalaga obredni zakol v odobrenih klavnicah, ki izpolnjujejo tehnične zahteve, določene z Uredbo št. 853/2004.
33 V teh okoliščinah je vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, v delu, v katerem se nanaša na veljavnost člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi s členom 2(k) te uredbe, očitno povezano z dejanskim stanjem in predmetom spora o glavni stvari in je zato povsem upoštevno za rešitev tega spora.
34 Glede, drugič, trditve o neuporabnosti tega vprašanja, ker naj bi temeljilo na notranjih dejanskih okoliščinah, ki niso povezane z morebitno neveljavnostjo Uredbe št. 1099/2009, je treba navesti, da je treba to trditev, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah od 39 do 42 sklepnih predlogov, preučiti v okviru vsebinske preučitve tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
35 Ta trditev se namreč v resnici nanaša na izpodbijanje možnosti razglasitve neveljavnosti – glede na primarno pravo Unije, zlasti glede na določbe Listine in Pogodbe DEU – pravila iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k), pri čemer se trdi, da obveznost iz tega pravila, da je treba obredne zakole opraviti v odobrenih klavnicah, sama po sebi ne more pomeniti omejitve uresničevanja svobode vere in nacionalnih običajev na področju verskih obredov.
36 Iz navedenega izhaja, da je postavljeno vprašanje dopustno.
Vsebinska presoja
37 Predložitveno sodišče v okviru vprašanja Sodišče prosi, naj preuči veljavnost člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) glede na člen 10 Listine, člen 9 EKČP in člen 13 PDEU, ker navedeni določbi Uredbe št. 1099/2009 nalagata opravljanje obrednega zakola ob muslimanskem prazniku žrtvovanja v odobrenih klavnicah, ki izpolnjujejo tehnične zahteve, določene z Uredbo št. 853/2004.
Veljavnost člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) glede na člen 10 Listine in člen 9 EKČP
38 Najprej je treba opozoriti, da Unija temelji na vladavini prava in da se v njej nadzoruje skladnost vseh aktov njenih institucij, zlasti s Pogodbama, splošnimi pravnimi načeli in temeljnimi pravicami (sodba z dne 6. oktobra 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, točka 60 in navedena sodna praksa).
39 Uvodoma se predložitveno sodišče glede pravice do svobode vere iz vprašanja za predhodno odločanje sklicuje na varstvo te pravice, ki jo zagotavlja člen 10 Listine in člen 9 EKČP.
40 V zvezi s tem je treba pojasniti, da čeprav so, kot je potrjeno s členom 6(3) PEU, temeljne pravice, ki so zagotovljene z EKČP, kot splošna načela del prava Unije in čeprav člen 52(3) Listine določa, da imajo pravice iz Listine, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, enak pomen in obseg, kot sta zanje določena z navedeno konvencijo, ta konvencija, dokler Unija ne postane njena pogodbenica, ni pravni instrument, ki bi bil formalno vključen v pravni red Unije (sodbe z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 44; z dne 3. septembra 2015, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Komisija, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, točka 45, in z dne 15. februarja 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, točka 45).
41 Preizkus veljavnosti člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k), za katerega prosi predložitveno sodišče, je treba zato opraviti glede na člen 10 Listine (glej po analogiji sodbo z dne 15. februarja 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, točka 46 in navedena sodna praksa).
42 Nato je treba preveriti, ali posebne metode zakola, ki so predpisane v skladu z verskimi obredi, v smislu člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 spadajo na področje uporabe člena 10(1) Listine.
43 V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu sodno prakso Sodišča pravica do svobode misli, vesti in vere, ki jo varuje člen 10(1) Listine, pomeni zlasti svobodo vsakogar, da izraža svojo vero ali prepričanje posamezno ali skupaj z drugimi, javno ali zasebno, pri bogoslužju, pouku, običajih in obredih (glej v tem smislu sodbi z dne 14. marca 2017, G4S Secure Solutions, C‑157/15, EU:C:2017:203, točka 27, in z dne 14. marca 2017, Bougnaoui in ADDH, C‑188/15, EU:C:2017:204, točka 29).
44 Poleg tega je treba navesti, da Listina vsebuje širok pomen pojma „vera“, tako da lahko zajema tako forum internum, in sicer imeti prepričanje, kot forum externum, in sicer izražanje vere v javnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 14. marca 2017, G4S Secure Solutions, C‑157/15, EU:C:2017:203, točka 28, in z dne 14. marca 2017, Bougnaoui in ADDH, C‑188/15, EU:C:2017:204, točka 30).
45 Iz tega sledi, da posebne metode zakola, ki so predpisane v skladu z verskimi obredi, v smislu člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 spadajo na področje uporabe člena 10(1) Listine (glej po analogiji ESČP, 27. junij 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek proti Franciji, CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, točka 74).
46 Nazadnje je treba preveriti, ali je, kot je navedlo predložitveno sodišče, obredni zakol iz postopka v glavni stvari, res zajet s pravilom iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009.
47 V zvezi s tem je treba poudariti, da je pojem „verski obred“ iz te določbe opredeljen v členu 2(g) Uredbe št. 1099/2009 kot „vrsta dejanj, povezanih z zakolom živali in določenih v skladu z vero“.
48 Kot pa je bilo opozorjeno v točkah 11 in 12 te sodbe, je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je obredni zakol iz postopka v glavni stvari obred, ki ga vsako leto praznuje zelo veliko vernih muslimanov v Belgiji zaradi spoštovanja posebne zahteve obreda, ki pomeni obveznost brez predhodnega omamljanja zaklati ali dati zaklati žival, katere meso nato delno pojejo v družini, delno pa ga delijo s pomoči potrebnimi, sosedi in člani širše družine.
49 Iz tega sledi, da navedeni zakol spada pod pojem „verski obred“ v smislu člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009. Zato spada na področje uporabe člena 10(1) Listine.
50 Te ugotovitve, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 51 do 58 sklepnih predlogov, ni mogoče izpodbiti, kot je poudarila GAIA v pisnem stališču in na obravnavi, s teološko razpravo, ki naj bi obstajala znotraj različnih verskih tokov muslimanske skupnosti o absolutni naravi obveznosti zakola živali brez predhodnega omamljanja ob prazniku žrtvovanja in o korelativnem obstoju tako imenovanih alternativnih rešitev ob nemožnosti izpolnitve take obveznosti.
51 Obstoj morebitnih teoloških razlik o tej temi namreč sam po sebi ne more ovreči opredelitve prakse v zvezi z obrednim zakolom, kakor jo je opisalo predložitveno sodišče v tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, kot „verskega obreda“.
52 Po navedbi teh uvodnih pojasnil je treba preučiti, ali pravilo, določeno v členu 4(4) Uredbe št. 1099/2009, v povezavi z njenim členom 2(k) pomeni omejitev pravice do svobode vere, ki jo zagotavlja člen 10 Listine.
53 Člen 4(1) Uredbe št. 1099/2009 kot splošno načelo določa, da se v Uniji „živali […] usmrtijo šele po tem, ko so bile omamljene“. Odstavek 4 tega člena določa, da se za živali, ki jih zakoljejo po posebnih metodah zakola v skladu z zahtevami verskih obredov, kot so te, povezane z obrednim zakolom ob prazniku žrtvovanja, „zahteve iz odstavka 1 ne uporabljajo, če je zakol opravljen v klavnici“.
54 V členu 2(k) Uredbe št. 1099/2009 je pojem „klavnica“ opredeljen kot „vsak obrat, ki se uporablja za zakol kopenskih živali in ki sodi v področje uporabe [Uredbe št. 853/2004]“.
55 Tako iz povezane razlage člena 4(1) in (4) Uredbe št. 1099/2009 in njenega člena 2(k) izhaja, da je praksa obrednega zakola brez predhodnega omamljanja v Uniji dovoljena z odstopanjem, če je bil tak zakol opravljen v obratu, ki so ga odobrili pristojni nacionalni organi in ki za to izpolnjuje tehnične zahteve v zvezi z gradnjo, ureditvijo in opremo, določene z Uredbo št. 853/2004.
56 V zvezi s tem je treba pojasniti, da odstopanje, dovoljeno s členom 4(4) Uredbe št. 1099/2009, ne določa nobene prepovedi izvajanja prakse obrednega zakola v Uniji, ampak, nasprotno, udejanja pozitivno zavezo zakonodajalca Unije, da omogoči prakso zakola živali brez predhodnega omamljanja za zagotovitev učinkovitega spoštovanja svobode vere, med drugim vernih muslimanov, med praznikom žrtvovanja.
57 Taka razlaga je potrjena z uvodno izjavo 18 Uredbe št. 1099/2009, v kateri je jasno navedeno, da ta uredba določa izrecno odstopanje od omamljanja živali pred zakolom prav zato, da bi se zagotovilo spoštovanje svobode vere in pravice izražanja vere ali prepričanja pri obredih, kot določa člen 10 Listine.
58 V tem okviru je treba ugotoviti, da se člen 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) z določitvijo obveznosti opravljanja obrednega zakola v odobreni klavnici, ki izpolnjuje zahteve iz Uredbe št. 853/2004, nanaša le na organizacijo in ureditev – s tehničnega vidika – svobodnega opravljanja zakola brez predhodnega omamljanja iz verskih razlogov.
59 Taka tehnična ureditev pa sama po sebi ne more povzročiti omejitve pravice do svobode vere vernih muslimanov.
60 Prvič, navesti je namreč treba, da člen 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi s členom 2(k) te uredbe za obredni zakol določa enake tehnične pogoje, kot so tisti, ki načeloma veljajo za vsakršen zakol živali v Uniji ne glede na uporabljeno metodo.
61 Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 78 sklepnih predlogov, se obveznost uporabe odobrene klavnice, ki je v skladu s tehničnimi zahtevami, ki jih določa Uredba št. 853/2004, na splošno in brez razlik nanaša na vse organizatorje zakola živali, brez kakršne koli zveze z dano vero, in brez diskriminacije zadeva vse proizvajalce živalskega mesa v Uniji.
62 Drugič, pojasniti je treba, da je zakonodajalec Unije z določitvijo takih tehničnih pogojev uskladil spoštovanje posebnih metod zakola, predpisanih v skladu z verskimi obredi, in spoštovanje bistvenih pravil, določenih z uredbama št. 1099/2009 in št. 853/2004 glede zaščite dobrega počutja živali pri njihovi usmrtitvi in zdravja vseh potrošnikov živalskega mesa.
63 Po eni strani je namreč zaščita dobrega počutja živali glavni cilj Uredbe št. 1099/2009, zlasti njenega člena 4(4), kot je razvidno iz naslova te uredbe in njene uvodne izjave 2.
64 Kot je Sodišče že poudarilo, je pomembnost dobrega počutja živali pripeljala zlasti do tega, da so države članice sprejele Protokol (št. 33), v skladu s katerim morajo Unija in države članice v celoti upoštevati zahteve po dobrem počutju živali pri oblikovanju in izvajanju politike Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 19. junija 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers in Andibel, C‑219/07, EU:C:2008:353, točka 27, in z dne 23. aprila 2015, Zuchtvieh‑Export, C‑424/13, EU:C:2015:259, točka 35).
65 V tem okviru je zakonodajalec Unije menil, da mora biti za preprečitev pretiranega in nepotrebnega trpljenja živali, ki so usmrčene brez predhodnega omamljanja, vsak obredni zakol opravljen v klavnici, ki izpolnjuje tehnične zahteve, določene z Uredbo št. 853/2004. Kot je v bistvu navedeno v uvodnih izjavah 43 in 44 Uredbe št. 1099/2009, je namreč le v taki vrsti klavnice med drugim mogoče „posamično in mehansko“ omejiti premikanje tem živalim ter upoštevati „znanstveni in tehnični napredek“, dosežen na področju, in tako kar najbolj zmanjšati njihovo trpljenje.
66 Po drugi strani je cilj zagotavljanja visoke stopnje varovanja zdravja ljudi zakonodajalca Unije, kot je razvidno iz uvodne izjave 8 Uredbe št. 1099/2009, pripravil do tega, da je nosilcem živilske dejavnosti naložil odgovornost zagotavljanja varnosti živil in obveznost opravljanja vseh zakolov živali v klavnicah, ki izpolnjujejo tehnične zahteve glede gradnje, ureditve in opreme, ki so zlasti v Prilogi III k Uredbi št. 853/2004.
67 Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 64 in 65 sklepnih predlogov, je namreč zakonodajalec Unije s sprejetjem zadnjenavedene uredbe nameraval v skladu z namenom iz njene uvodne izjave 2 izrecno zagotoviti, da se vsa živila živalskega izvora, ne glede na izbrani način zakola, proizvajajo in prodajajo v skladu s strogimi standardi, ki omogočajo spoštovanje higiene in varnosti živil in tako preprečevanje ogrožanja zdravja ljudi.
68 Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da pravilo, določeno v členu 4(4) Uredbe št. 1099/2009, v povezavi s členom 2(k) te uredbe samo po sebi ne more povzročiti nobene omejitve pravice do svobode vere vernih muslimanov, ki je zagotovljena s členom 10 Listine, ob prazniku žrtvovanja.
69 Predložitveno sodišče vseeno meni, da lahko obveznost, ki izhaja iz tega pravila, na ozemlju regije Flamske ovira prakso obrednega zakola za številne verne muslimane in omejuje njihovo pravico do svobode vere.
70 Te ugotovitve naj bi bile povezane z dejstvom, da odobrene klavnice na ozemlju regije Flamske, ki so v skladu z zahtevami Uredbe št. 853/2004, ne dosegajo zadostne zmogljivosti zakola za zadostitev ugotovljenega povečanega povpraševanja po „halal“ mesu med praznikom žrtvovanja. Gradnja novih odobrenih klavnic ali preoblikovanje začasnih klavnih mest, ki so delovala do leta 2014, v odobrene klavnice v breme muslimanske skupnosti pa bi zahtevala pretirano visoke finančne naložbe. Poleg tega te naložbe glede na začasno naravo obrednega zakola ne bi bile upoštevne niti za preprečitev nepotrebnega in pretiranega trpljenja živali niti za to, da bi bila dana najboljša zagotovila na področju javnega zdravja. Lahko bi bile tudi očitno nesorazmerne v primerjavi z dodano vrednostjo na področju spoštovanja dobrega počutja živali in javnega zdravja.
71 V zvezi s tem je treba vseeno najprej opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča veljavnost akta Unije preučiti glede na dejanske in pravne elemente, ki so obstajali ob sprejetju tega akta. Če mora zakonodajalec Unije presojati prihodnje učinke predpisa, ki ga je treba sprejeti, in teh učinkov ni mogoče natančno predvideti, je mogoče njegovo presojo izpodbijati le, če je očitno napačna glede na elemente, ki jih je ta zakonodajalec imel ob sprejetju zadevnega predpisa (sodbi z dne 17. oktobra 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, točka 50, in z dne 9. junija 2016, Pesce in drugi, C‑78/16 in C‑79/16, EU:C:2016:428, točka 50).
72 Veljavnost določbe prava Unije se tako presoja glede na značilnosti te določbe in ni odvisna od posebnih okoliščin posameznega primera (glej v tem smislu sodbo z dne 28. julija 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone in drugi, C‑543/14, EU:C:2016:605, točka 29).
73 V obravnavani zadevi pa po eni strani iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, izhaja, da se problematika, ki jo navaja predložitveno sodišče in je omenjena v točki 70 te sodbe, nanaša le na omejeno število občin v regiji Flamski. Te problematike zato ni mogoče šteti za povezano z uporabo pravila iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi s členom 2(k) te uredbe v vsej Uniji.
74 Zato le dejstvo, da bi uporaba člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi s členom 2(k) te uredbe lahko omejila svobodo opravljanja obrednih zakolov v neki regiji posamezne države članice, ne more vplivati na veljavnost te določbe glede na člen 10 Listine. Ker ima Uredba št. 1099/2009 posledice v vseh državah članicah, preizkusa njene veljavnosti namreč ni treba opraviti ob upoštevanju posebnega položaja samo ene države članice, ampak položaja vseh držav članic Unije (glej po analogiji sodbo z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet, C‑358/14, EU:C:2016:323, točka 103 in navedena sodna praksa).
75 Poleg tega na podlagi navedb v spisu, predloženem Sodišču, morebitni dodatni stroški, na katere se sklicuje predložitveno sodišče, leta 2015 dvema starima začasnima klavnima mestoma v regiji Flamski in leta 2016 trem takim obratom niso preprečili, da se uskladijo s pravilom iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi s členom 2(k) te uredbe.
76 Po drugi strani problematika, povezana z morebitnimi dodatnimi stroški, temelji na povsem notranjih gospodarskih razmerah.
77 Potreba po gradnji novih klavnic, ki izpolnjujejo zahteve Uredbe št. 853/2004, s tveganjem morebitnih dodatnih stroškov v breme muslimanske skupnosti, ki bi jih ta gradnja povzročila, namreč izhaja le iz domnevne nezmogljivosti odobrenih klavnic, ki so na ozemlju regije Flamske.
78 Taka problematika zmogljivosti zakola na ozemlju neke regije države članice, povezana s povečanim povpraševanjem po obrednih zakolih nekaj dni ob prazniku žrtvovanja, pa je posledica več notranjih okoliščin, ki ne morejo vplivati na veljavnost člena 4(4) te uredbe v povezavi z njenim členom 2(k).
79 Iz navedenega izhaja, da dvomi predložitvenega sodišča o morebitnem posegu v svobodo vere zaradi nesorazmernega finančnega bremena, ki bi ga morale nositi zadevne muslimanske skupnosti, niso utemeljeni in ne morejo ovreči ugotovitve iz točke 68 te sodbe, da pravilo iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) samo po sebi ne povzroča nobene omejitve pravice muslimanov do svobode vere, ki jo zagotavlja člen 10 Listine.
80 Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da pri preučitvi člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na njegovo veljavnost glede na člen 10 Listine.
Veljavnost člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) glede na člen 13 PDEU
81 Glede presoje veljavnosti člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) glede na člen 13 PDEU zadnjenavedena določba določa, da Unija in države članice v celoti upoštevajo zahteve po dobrobiti živali kot čutečih bitij, pri čemer spoštujejo „zakonodajne ali upravne določbe in ustaljene običaje držav članic zlasti glede verskih obredov, kulturnih tradicij in regionalne dediščine“.
82 V zvezi s tem je treba – kot je Komisija navedla v pisnem stališču – vseeno ugotoviti, da v obravnavani zadevi iz spisa, predloženega Sodišču, ne izhaja jasno, katere so zakonodajne ali upravne določbe ali belgijski običaji glede verskega obreda ob prazniku žrtvovanja, ki naj bi spadali v člen 13 PDEU. Belgijska zakonodaja, veljavna ob vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe, namreč določa, da mora biti obredni zakol obvezno opravljen v odobreni klavnici, ki izpolnjuje zahteve Uredbe št. 853/2004. Zato so edine določbe nacionalnega prava na področju verskih obredov, ki bi jih lahko zadevala uporaba pravila iz člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k), tiste, ki so veljale do 4. junija 2015, ko je bila sprejeta sporna okrožnica.
83 Čeprav bi bilo treba ugotoviti, da se predložitveno sodišče sklicuje na te določbe nacionalnega prava, pa, ker je bilo razsojeno, da pravilo, ki izhaja iz uporabe člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k), ne povzroča nobene omejitve pravice muslimanov do svobode vere, zagotovljene s členom 10 Listine, noben element, predložen v presojo Sodišču, zaradi enakih ugotovitev, kot so tiste v točkah od 56 do 80 te sodbe, prav tako ne omogoča ugotovitve neveljavnosti navedenega člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) glede na člen 13 PDEU.
84 Glede na vse zgornje ugotovitve je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da pri preučitvi vprašanja za predhodno odločanje ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 4(4) Uredbe št. 1099/2009 v povezavi z njenim členom 2(k) glede na člen 10 Listine in člen 13 PDEU.
Stroški
85 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Pri preučitvi vprašanja za predhodno odločanje ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 4(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1099/2009 z dne 24. septembra 2009 o zaščiti živali pri usmrtitvi v povezavi z njenim členom 2(k) glede na člen 10 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in člen 13 PDEU.
Podpisi