FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 7 augusti 2018(1)
Mål C‑327/18 (PPU)
Minister for Justice and Equality
mot
RO
(begäran om förhandsavgörande från High Court (Överdomstolen i brottmål, Irland))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 50 FEU – Utträde ur Europeiska unionen – Rättsligt samarbete i straffrättsliga frågor – Rambeslut 2002/584/RIF – Europeisk arresteringsorder”
Inledning
1. Vi vet att vi i princip inte vet någonting om det framtida rättsförhållandet mellan Europeiska unionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland.
2. Spelar dock detta någon roll vad gäller syftena med att verkställa en europeisk arresteringsorder som skickades från Förenade kungariket till Irland, och som utfärdades före Brexits slutdatum? Nej, det gör det inte. En europeisk arresteringsorder bör fortsätta verkställas. Precis som tidigare.
3. Detta utgör, i ett nötskal, den lösning jag föreslår för ifrågavarande mål, vilket härrör ur en begäran om förhandsavgörande från High Court (Överdomstolen i brottmål, Irland).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
4. Såsom påpekades i skäl 6 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (nedan kallat rambeslutet),(2) utgör den europeiska arresteringsorder som föreskrivs i det beslutet ”den första konkreta åtgärde[n] inom det straffrättsliga området vad gäller principen om ömsesidigt erkännande, vilken Europeiska rådet(3) har kallat en ’hörnsten’ i det rättsliga samarbetet”.
5. Skäl 10 i rambeslutet bekräftar att ”[s]ystemet med en europeisk arresteringsorder vilar på en hög grad av förtroende mellan medlemsstaterna. Tillämpningen av systemet får avbrytas endast om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som fastställs i artikel 6.1 i Fördraget om Europeiska unionen, vilket fastslagits av rådet med tillämpning av artikel 7.1 i fördraget, och med de följder som avses i punkt 2 i samma artikel.”
6. Artikel 1 i rambeslutet med rubriken ”Skyldighet att verkställa en europeisk arresteringsorder” har följande lydelse:
”1. Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
2. Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.
3. Detta rambeslut påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen.”
7. Kapitel 3 i rambeslutet, som består av artiklarna 26–30, behandlar ”Följder av överlämnandet”.
8. Artikel 26.1 i rambeslutet, med rubriken ”Avräkning av tiden för frihetsberövande i den verkställande staten”, anger:
”Den utfärdande medlemsstaten skall avräkna tiden för frihetsberövande som beror på verkställighet av en europeisk arresteringsorder från det totala frihetsberövande som skall avtjänas i den utfärdande medlemsstaten som ett resultat av att ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd har dömts ut.”
9. Artikel 27.2 i rambeslutet om ”Möjligheter till åtal för andra brott” rymmer vad som allmänt är känt som en ”specialitetsbestämmelse”. Nämnda punkt har följande lydelse:
”… [E]n överlämnad person [får] inte åtalas, dömas eller på annat sätt berövas sin frihet för något annat brott, som begicks före överlämnandet, än det brott för vilket personen överlämnades.”
10. Artikel 28 i rambeslutet avhandlar ”Överlämnande eller efterföljande utlämning” (till tredjeland).
Irländsk rätt
11. European Arrest Warrant Act, 2003 (2003 års europeiska arresteringslag), i dess ändrade lydelse, har införlivat rambeslutets bestämmelser i irländsk lagstiftning.
Lagstiftning i Förenade kungariket
12. Extradition Act 2003 (2003 års utlämningslag) har införlivat rambeslutets bestämmelser i Förenade kungarikets lagstiftning.
Bakgrund och förfarandet vid den hänskjutande domstolen
13. Förenade kungarikets rättsliga myndigheter har begärt överlämnande av RO på grundval av två europeiska arresteringsorder som utfärdades den 27 januari respektive den 4 maj 2016, och stadfästes för verkställighet av High Court (Överdomstolen, Irland) den 1 februari respektive den 10 maj 2016, i syfte att lagföra brotten mord, mordbrand och våldtäkt, vilka samtliga kan ge det potentiella maximistraffet livstids fängelse.
14. RO greps den 3 februari 2016 i Irland i enlighet med den första europeiska arresteringsordern och har befunnit sig häktad där sedan dess. Han greps den 4 maj 2016 på grundval av den andra arresteringsordern och förblev häktad i avvaktan på rättegång.
15. RO har invänt mot att överlämnas till Förenade kungariket på grund av frågor som uppstår till följd av Förenade kungarikets utträde ur EU och artikel 3 i Europakonventionen om skydd av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), och som hänför sig till den potentiellt omänskliga och förnedrande behandling som han enligt sitt förmenande skulle få utstå om han skulle hållas frihetsberövad i Maghaberry-fängelset i Nordirland. Han har anfört att det inte föreligger någon klarhet angående hur hans rättigheter enligt rambeslutet kommer att garanteras efter Förenade kungarikets utträde ur EU.
16. På grund av RO:s hälsotillstånd kunde RO:s mål inte prövas förrän den 27 juli 2017.
17. I en dom av den 2 november 2017 beaktade High Court (Överdomstolen) RO:s yrkande om att han skulle utsättas för omänsklig och förnedrande behandling i den händelse han överlämnades till Nordirland, och uppsköt uttryckligen Brexit-frågan för att meddela dom vid ett senare datum. Den noterade de likartade tester som skulle användas enligt artikel 3 i Europakonventionen(4) och enligt artikel 4 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).(5) Rätten ansåg att det förelåg specifik och uppdaterad information gällande förhållandena i Maghaberry-fängelset som ingav farhågor om att det förelåg en verklig risk för att RO, på grund av sina sårbarheter, skulle utsättas för omänsklig och förnedrande behandling. I ljuset av ovanstående bestämmelser, såsom de tolkats av Supreme Court (Irlands högsta domstol) och EU-domstolen, samt en analys av bevisen i målet, begärde High Court (Överdomstolen) kompletterande information från Förenade kungariket avseende vilka förhållanden som RO skulle hållas fängslad under i den händelse att han överlämnades till Förenade kungariket.
18. Den 16 april 2018 tillhandahöll den utfärdande rättsliga myndigheten, Laganside Court (Laganside-domstolen, Belfast, Nordirland, Förenade kungariket), information om hur Northern Irish Prison Service (Nordirlands fångvårdsväsen) kommer att hantera riskerna för att RO utsätts för omänsklig eller förnedrande behandling i Nordirland.
19. High Court (Överdomstolen) har underkänt samtliga invändningar som RO har anfört, förutom den uppskjutna frågan om verkningarna av Brexit med anledning av artikel 3 i Europakonventionen.
20. High Court (Överdomstolen) har erinrat om att Förenade kungariket den 29 mars 2017 till Europeiska rådet anmälde sin avsikt att utträda ur EU, i enlighet med artikel 50.2 FEU. Om inte annat bestäms innebär denna anmälan, i enlighet med bestämmelserna i artikel 50 FEU, att Förenade kungariket utträder ur EU den 29 mars 2019.
21. High Court (Överdomstolen) finner det högst sannolikt att RO, i händelse av ett överlämnande, kommer att vara fortsatt fängslad efter den 29 mars 2019, det vill säga efter Förenade kungarikets EU-utträde. Det kan komma att inrättas övergångsöverenskommelser som ska reglera den situation som inträder omedelbart därefter, och EU och Förenade kungariket kan i slutändan komma att ingå avtal som ska reglera de framtida relationerna emellan parterna på exempelvis de områden som rambeslutet täcker.
22. I dagsläget föreligger emellertid ingen klarhet i huruvida sådana överenskommelser kommer att ingås, och, i den händelse det sker, vilka slags relevanta åtgärder som kommer att vidtas. Det föreligger i synnerhet ingen klarhet i huruvida en EU-medborgare som befinner sig inom Förenade kungarikets jurisdiktion i händelse av en tvist kommer att vara fortsatt berättigad att ytterst få relevanta unionsrättsliga frågor avgjorda av EU-domstolen, även efter det att Förenade kungariket har lämnat unionen.
23. High Court (Överdomstolen) har i sin begäran om ett förhandsavgörande även angett att den i detta mål i huvudsak hänskjuter samma slags frågor som Supreme Court (Irlands högsta domstol) hänsköt i mars 2018 i målet KN mot Minister for Justice and Equality,(6) vilket för närvarande pågår vid EU-domstolen,(7) men att den behöver ett mer skyndsamt svar, eftersom RO befinner sig häktad.
Tolkningsfrågorna
24. Mot denna bakgrund beslutade High Court (Överdomstolen) genom ett beslut av den 17 maj 2018, vilket inkom till domstolen den 18 maj 2018, att ställa följande frågor till EU-domstolen:
”Med hänsyn till
a) att Förenade kungariket har anmält sin avsikt att utträda ur unionen enligt artikel 50 FEU,
b) att det är oklart vilka förfaranden som kommer att antas mellan unionen och Förenade kungariket för att reglera förhållandet mellan parterna efter Förenade kungarikets utträde ur unionen, och
c) den därpå följande osäkerheten med avseende på i vilken utsträckning motparten, faktiskt skulle kunna utöva sina rättigheter enligt fördragen, stadgan eller relevant lagstiftning om han skulle överlämnas till Förenade kungariket och fortfarande vara frihetsberövad där när Förenade kungarikets utträder ur unionen,
1) innebär unionsrätten att en anmodad medlemsstat ska vägra att överlämna en person till Förenade kungariket enligt en europeisk arresteringsorder, om denna person annars skulle överlämnas enligt nationella bestämmelser i den medlemsstaten?
i) i alla fall?
ii) i vissa fall, med hänsyn till de särskilda omständigheter som är aktuella i fallet?
iii) inte i några fall?
2) Om fråga 1 ska besvaras i enlighet med led ii), vilka kriterier eller överväganden ska domstolen i den anmodade staten tillämpa för att avgöra huruvida överlämnande ska vägras?
3) Inom ramen för fråga 2, är domstolen i den anmodade staten skyldig att skjuta upp det slutliga beslutet om verkställande av en europeisk arresteringsorder och avvakta större klarhet kring den ordning som ska tillämpas efter att den anmodande staten har utträtt ur unionen?
i) i alla fall?
ii) i vissa fall, med hänsyn till de särskilda omständigheter som är aktuella i fallet?
iii) inte i några fall?
4) Om fråga 3 ska besvaras i enlighet med led ii), vilka kriterier eller överväganden måste domstolen i den anmodade staten bedöma för att avgöra om den måste skjuta upp det slutliga beslutet om verkställande av en europeisk arresteringsorder?”
Brådskande förfarande
25. Den hänskjutande domstolen ansökte den 17 maj 2018 om att denna begäran om ett förhandsavgörande skulle handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande i enlighet med artikel 107 i domstolens rättegångsregler.
26. Den hänskjutande domstolen betonar att i denna begäran om förhandsavgörande ställs frågor inom ett område som omfattas av avdelning V i tredje delen av EU-fördraget, det vill säga straffrättsligt samarbete (kapitel 4), att RO befinner sig häktad uteslutande på grundval av de europeiska arresteringsorder som har utfärdats av Förenade kungariket samt att EU-domstolens avgörande är nödvändigt för ett slutligt avgörande av detta mål.
27. Det angivna brådskande skälet utgörs av det faktum att användningen av en vanlig begäran om förhandsavgörande, eller till och med en begäran om ett förfarande för förhandsavgörande om brådskande mål, i betydande grad skulle förlänga den period som RO – som åtnjuter en presumtion för oskuld avseende europeiska arresteringsorder som utfärdats för att genomföra straffrättsliga förfaranden – skulle behöva tillbringa i fängsligt förvar.
28. Den hänskjutande domstolen har understrukit även att det finns ytterligare åtta mål med personer som fortfarande befinner sig i fängsligt förvar endast på grund av de europeiska arresteringsorder som har utfärdats av Förenade kungariket, och där ”Brexit-frågan” har framställts som en grund för yrkande om att rätten inte bör besluta om ett överlämnande. Den hänskjutande domstolen har även gjort iakttagelsen att även andra personer befinner sig fängslade och avtjänar inhemska domar som snart kommer att löpa ut, och därefter kommer att fortsätta att vara fängslade medan de inväntar ett överlämnande till Förenade kungariket, men vars mål måste vilandeförklaras i avvaktan på att Brexit-frågan ska avgöras. Det finns dessutom ett antal ytterligare personer som har gripits på grundval av europeiska arresteringsorder som Förenade kungariket har utfärdat, men vilka har frigivits mot borgen i väntan på ett beslut om överlämnande, och även dessa personer har tagit upp frågan om Brexit. Slutligen har Irland mottagit ett ”betydande antal” europeiska arresteringsorder från Förenade kungariket som återstår att verkställa, vilket gör fler gripanden av ”eftersökta personer” högst sannolikt.
29. EU-domstolen (första avdelningen) beslutade den 11 juni 2018, på förslag från referenten och efter det att generaladvokaten hade yttrat sig, att bifalla ansökan från den hänskjutande domstolen om att begäran om förhandsavgörande skulle handläggas enligt förfarandet för brådskande mål. Parterna i det nationella målet samt Förenade kungariket och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Ovannämnda parter, samt Rumänien, deltog i förhandlingen den 12 juli 2018.
Bedömning
30. Frågan som har riktats till domstolen gäller i huvudsak om, i en situation då en medlemsstat 1) i överensstämmelse med artikel 50.2 FEU har meddelat Europeiska rådet sin avsikt att utträda ur EU och 2) i överensstämmelse med relevanta bestämmelser i rambeslutet har utfärdat en europeisk arresteringsorder om att en annan medlemsstat ska överlämna en eftersökt person, den rättsliga bedömningen vid verkställandet av arresteringsordern som ska genomföras av den andra medlemsstaten har ändrats i kraft av den ovannämnda anmälan om utträde, och i så fall i vilken utsträckning.
31. Det kommer därmed att vara upp till domstolen att fastställa huruvida systemet med europeiska arresteringsorder kommer att fortsätta att tillämpas så länge som Förenade kungariket handlar i egenskap av utfärdande medlemsstat, trots att de rättigheter som den berörda personen åtnjuter genom rambeslutet förmodligen inte kommer att skyddas på samma sätt efter den 29 mars 2019, i synnerhet om den aktuella statens domstolar inte längre kan använda sig av mekanismen för förhandsavgörande.
Upptagande till sakprövning
32. Det bör inledningsvis betonas att det inte råder någon tvekan om att detta mål kan tas upp till sakprövning.
33. Domstolens behörighet att lämna förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF gäller tolkningen av fördragen samt giltigheten och tolkningen av institutionernas rättsakter.
34. Själva frågorna hänför sig till artikel 50 FEU. Tillsammans med de tydliga beskrivningarna och översikten av de rättsliga frågor som den hänskjutande domstolen står inför,(8) är det tillräckligt för att fallet ska kunna tas upp till sakprövning. I synnerhet är det aktuella målet inte hypotetiskt i den mening som avses i domstolens relevanta rättspraxis,(9) eftersom artikel 50 FEU redan har rättsverkningar.
35. Om förhållandena dessutom inte förändras kommer unionsrätten till följd av artikel 50.3 FEU att upphöra att gälla för Förenade kungariket den 29 mars 2019, vilket beskrivs mer detaljerat nedan. Detta datum ligger inom en överskådlig framtid, och i alla fall vid en tidpunkt när verkningarna av rambeslutets bestämmelser om tiden efter överlämnandet fortfarande är aktuella.
36. Samtidigt som begäran om ett förhandsavgörande, liksom i det aktuella målet, därmed inte är hypotetisk till sin natur, innebär inte detta att vi inte kan utgå från antaganden, även om dessa antaganden, ur ett rättsligt perspektiv, är att saker och ting kommer att förbli som de är.
37. Den hänskjutande domstolen begär ett svar från EU-domstolen, eftersom den behöver få det svaret(10) för att kunna fastställa huruvida en arresteringsorder ska verkställas. Ett svar bör lämnas.
Bedömning i sak
38. Bedömningen i sak struktureras på följande sätt: Som ett första steg erinras om rambeslutets standardiserade överlämningsförfarande två medlemsstater emellan. Jag kommer sedan att ta upp de möjliga verkningarna av artikel 50 FEU beträffande ett överlämningsförfarande när den utfärdande myndigheten är belägen i Förenade kungariket. Därefter ska jag först behandla de specifika frågeställningar som RO lyft i samband med överlämningsförfarandet, innan jag slutligen diskuterar frågan om EU-domstolens behörighet.
Standardiserat överlämningsförfarande två medlemsstater emellan
39. Liksom domstolen konsekvent har betonat är syftet med rambeslutet att ersätta det multilaterala utlämningssystemet mellan medlemsstater med ett system för överlämning mellan rättsliga myndigheter av dömda eller misstänkta personer i syfte att verkställa domar eller genomföra straffrättsliga förfaranden utifrån principen om ömsesidigt erkännande.(11) Domstolen har mer nyligen specificerat att det multilaterala utlämningssystemet ”grundade sig i den europeiska utlämningskonventionen[(12)] av den 13 december 1957”.(13)
40. De grundläggande funktionerna i rambeslutet beträffande skäl att inte verkställa en europeisk arresteringsorder är redan välkända för domstolen:(14) Artikel 1.2 i rambeslutet fastslår regeln att medlemsstater är skyldiga att verkställa varje europeisk arresteringsorder utifrån principen om ömsesidigt erkännande och i överensstämmelse med bestämmelserna i det rambeslutet. De verkställande rättsliga myndigheterna kan därför endast avstå från att verkställa en sådan order i de fall som anges i den uttömmande förteckningen i rambeslutet,(15) och verkställandet av den europeiska arresteringsordern får endast utgöra föremål för ett av de villkor som uppställs däri.(16) Verkställigheten av den europeiska arresteringsordern utgör alltså huvudprincipen, och en vägran att verkställa är avsett att vara ett undantagsfall som ska tolkas strikt.(17)
41. Artikel 3 i rambeslutet anger skälen till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern ska vägras, medan artiklarna 4 och 4a i rambeslutet anger skälen till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras.(18) Dessutom kan verkställigheten av en europeisk arresteringsorder endast(19) underkastas ett av de villkor som fastställs i artikel 5 i rambeslutet.(20)
42. Rambeslutet utgår från principen om ömsesidigt erkännande, ett koncept som initialt utvecklades i samband med de interna marknadsfriheterna,(21) vilka i sin tur, i egenskap av hörnsten för rättsligt samarbete, grundar sig på ömsesidigt förtroende(22) medlemsstater emellan i syfte att uppnå den målsättning som har fastställts för unionen att bli ett område där frihet, säkerhet och rättvisa råder.(23) Den principen kräver i allmänhet, i synnerhet när det gäller att utgöra ett område där frihet, säkerhet och rättvisa råder, att medlemsstaterna beaktar att samtliga övriga medlemsstater efterlever unionsrätten, och i synnerhet de grundläggande friheter som har erkänts i unionsrätten.(24) Ömsesidigt erkännande utgör förmodligen EU:s mest distinkta bidrag till rättsligt samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter, och det främsta rättsliga instrumentet på detta område är rambeslutet.(25) Eftersom ett ömsesidigt förtroende inte är ett blint förtroende,(26) har domstolen medgett att begränsningar av principen om ömsesidigt förtroende och, till följd av detta, av ömsesidigt erkännande, kan göras under exceptionella omständigheter.(27)
43. Som framgår av den avgörande domen Aranyosi och Căldăraru(28) kan sådana begränsningar, i synnerhet avseende rambeslutet, bli aktuella när det på grund av förhållandena under frihetsberövanden i den utfärdande staten föreligger en risk för omänsklig och förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan.(29) För det ändamålet måste den verkställande rättsliga myndigheten, inledningsvis och som ett första steg, förlita sig på objektiv, tillförlitlig, specifik och vederbörligt uppdaterad information med avseende på de rådande förhållandena under frihetsberövanden i den utfärdande medlemsstaten, som ska visa att det föreligger brister, antingen systematiska eller allmänna sådana, eller risker för vissa grupper av människor, eller som gäller vissa anläggningar för frihetsberövande.(30) Som ett andra steg är det nödvändigt att den verkställande rättsliga myndigheten gör ytterligare en specifik och precis bedömning av huruvida det finns grundad anledning att tro att den berörda personen löper en sådan risk på grund av de förhållanden som kan förväntas gälla under frihetsberövande i den utfärdande medlemsstaten.(31)
44. För att återgå till det aktuella målet framgår det av begäran om förhandsavgörande att inga av de skälen för obligatorisk eller frivillig icke-verkställighet av den europeiska arresteringsordern föreligger. Vidare verkar det, med avseende på förhållandena under frihetsberövanden, som om den hänskjutande domstolen noggrant har genomfört tvåstegsanalysen i enlighet med hur den framställs i punkten ovan och kommit fram till slutsatsen att det, med undantag av Brexit-verkningarna, inte förelåg något särskilt problem med avseende på artikel 4 i stadgan.(32)
45. Detta återspeglas, för övrigt, i det sätt på vilket den hänskjutande domstolen har formulerat sin första fråga i det att den anger att det annars kunde vara nödvändigt med ett överlämnande av den berörda personen. Om det inte vore för anmälan om EU-utträde, skulle den hänskjutande domstolen alltså besluta att Irland skulle fortskrida med att verkställa den europeiska arresteringsordern avseende RO.
Möjliga verkningar av artikel 50 FEU
46. I nästa steg bör det prövas huruvida Förenade kungarikets anmälan till Europeiska rådet gällande EU-utträde i enlighet med artikel 50 FEU på något sätt inverkar på det ovanstående, i den bemärkelsen att den rättsliga bedömningen som den rättsliga myndigheten ska genomföra påverkas av denna anmälan.
– Artikel 50 FEU
47. Artikel 50 FEU, som utgör en följd av artikel 53 FEU, i enlighet med vilken fördraget ingås på obegränsad tid, klargör att en medlemsstat får besluta att utträda ur EU och(33) erinrar om att EU grundar sig på frivilligt deltagande.(34) Artikel 50.2 TEU fastslår ett förfarande för detta ändamål: först ska den aktuella medlemsstaten anmäla sin avsikt om utträde till Europeiska rådet. Sedan ska unionen mot bakgrund av Europeiska rådets riktlinjer förhandla fram och ingå ett avtal med denna stat där villkoren för dess utträde fastställs, med beaktande av dess framtida förbindelser med unionen.(35) Det avtalet ska sedan ingås på unionens vägnar av Europeiska rådet som ska besluta med kvalificerad majoritet efter Europaparlamentets godkännande.
48. Artikel 50.3 specificerar att fördragen (det vill säga unionsrätten i dess helhet) ska upphöra att vara tillämpliga på den berörda staten från och med den dag då avtalet om utträde träder i kraft eller, om det inte finns något sådant avtal, två år efter den anmälan som avses i artikel 50.2 FEU, om inte Europeiska rådet i samförstånd med den berörda medlemsstaten med enhällighet beslutar att förlänga denna tidsfrist.
49. I avsaknad av ett avtal om utträde i allmänhet,(36) och detaljerade regler om överlämnings- eller utlämningsförfarande mellan Förenade kungariket och EU i synnerhet, återstår endast den två år långa perioden efter att anmälan har inkommit, vilket innebär att Förenade kungariket i nuläget kommer att lämna EU den 29 mars 2019. Detta är den tanke vi måste arbeta utifrån, eftersom detta är utgångsläget. Allt övrigt kan lika gärna stå skrivet i stjärnorna. Och det ser inte ut som om stjärnorna är stjärnorna på Europaflaggan.
– Inget abstrakt test
50. RO har gjort gällande att Förenade kungarikets anmälan om EU-utträde av den 29 mars 2017 i sig utgör en exceptionell omständighet som medför att de ifrågavarande europeiska arresteringsorderna inte ska verkställas.(37) Enligt honom har principen om ömsesidigt förtroende ”eroderats fatalt”(38) genom anmälan om EU-utträde. RO har hävdat att detta leder till att de europeiska arresteringsorder som har utfärdats av Förenade kungariket inte längre är verkställbara.
51. Jag håller inte med om det resonemanget, som pressar tolkningen av de rättsliga verkningarna av en anmälan om utträde bortom gränserna för varje slags möjlig rättslig tolkning.
52. Ett EU-utträde är kanske inte ett särskilt angenämt alternativ för någon berörd part,(39) men likväl ett alternativ som erkänns uttryckligen av artikel 50 FEU. Även om artikel 50 FEU förvisso utgör ett undantag mot bakgrund av fördragens historia och målsättningar,(40) som utgår från gemensamma värderingar,(41) kvarstår det faktum att denna artikel existerar och att en medlemsstat kan använda sig av den.
53. Om anmälan om utträde i sig skulle klassificeras som en exceptionell omständighet som på ett ödesdigert sätt skulle erodera allt ömsesidigt förtroende, skulle det på förhand döma en medlemsstats utträdesskäl och beröva den bestämmelsen all slags användbarhet.
54. Det verkar dessutom godtyckligt att kategoriskt fastslå att situationen i det föreliggande fallet ska behandlas annorlunda jämfört med en europeisk arresteringsorder som utfärdades precis före anmälan om utträde.(42)
55. Det tillvägagångssätt som används av RO skulle i själva verket leda till ett allmänt, unilateralt(43) upphävande av rambeslutets bestämmelser från och med anmälningsdatumet för utträdet. Det skulle stå i kontrast till principen bakom rambeslutet, enligt dess beskrivning i skäl 10, om att genomförandet av mekanismen för europeiska arresteringsorder endast kan upphävas i händelse av ett allvarligt och ihållande åsidosättande från en medlemsstats sida av de principer som anges i artikel 6.1 FEU, fastställt av rådet i enlighet med artikel 7.1 FEU, med de följder som anges i dess artikel 7.2.(44) Det skulle inte heller vara förenligt med den allmänna unionsrättsliga principen att medlemsstater inte kan upphäva tillämpningen av unionsrättsliga bestämmelser.
56. Bara själva utfärdandet av en anmälan om utträde utgör därför inte en exceptionell omständighet som föranleder icke-verkställande av en europeisk arresteringsorder.
Specifika problem efter överlämnandet
57. High Court (Överdomstolen) hänvisar till fyra unionsrättsliga frågor som RO har tagit upp och som teoretiskt sett(45) uppstår efter ett överlämnande och, på ett avgörande sätt, efter den 29 mars 2019. Dessa områden är följande: För det första huruvida han kan ha rätt till avräkning för tiden för frihetsberövande i enlighet med artikel 26 i ramavtalet. För det andra iakttagandet av regeln som föreskrivs i artikel 27 i rambeslutet. För det tredje förbudet för Förenade kungariket att lämna ut honom till ett tredjeland(46) och respekten för de grundläggande rättigheterna som finns fastställda i stadgan. Som en allmän punkt lägger RO till att även om han utan tvivel skulle ha tillgång till Förenade kungarikets domstolar för att erhålla något beslut avseende de fyra punkterna i händelse av att de skulle aktualiseras, skulle han vara berövad möjligheten att få frågor avseende unionsrätten slutgiltigt fastställda av EU-domstolen.
58. Den irländska ministern, Förenade kungarikets regering och kommissionen ser däremot inget hinder för att verkställa den europeiska arresteringsordern. Det gör inte heller den rumänska regeringen.
– Brexit betyder Brexit(47)
59. När en medlemsstat väl lämnar EU, och det inte finns några regler för detta, upphör rambeslutet att gälla för den medlemsstaten.(48) Den naturliga följden blir att en stat varken är bunden av skyldigheterna som härrör från det, eller kan åtnjuta de rättigheter som finns förankrade däri. En annan naturlig följd är att individer inte längre kan förlita sig på rättigheter som tillkommer dem genom rambeslutet gentemot medlemsstaten som rambeslutet inte längre gäller för.(49)
60. Detta är ett allmänt, inneboende fenomen när det gäller en medlemsstat som lämnar en organisation, en konvention eller någon annan form av samarbete. Tillsammans med medlemskap i en organisation uppstår och upphör rättigheter och skyldigheter förbundna med det medlemskapet. Eftersom EU-medlemskap i princip är tänkt att bestå under en obegränsad period(50) är tidsperioden för de rättigheter (och skyldigheter) som härrör ur unionsrätten i princip samma som EU-medlemskapets tidsperiod. Därmed kan, till exempel, fysiska och juridiska personer inte längre åberopa den inre marknadens grundläggande friheter gentemot de ifrågavarande före detta medlemsstaterna. De kan inte längre ägna sig åt handel, arbeta eller resa på samma sätt som tidigare. Enligt mitt förmenande är detta ju hela poängen för en medlemsstat som lämnar en organisation som EU: att inte längre vara bunden av skyldigheter. Myntets baksida är, oundvikligen och eventuellt oåterkalleligen, att rättigheter går förlorade.
61. Rambeslutet utgör inget undantag från detta allmänna fenomen.(51)
– Det ömsesidiga förtroendet är inte underminerat
62. Omvänt gäller unionsrätten så länge som en stat fortfarande är medlem i Europeiska unionen. När detta gäller det förevarande fallet ser jag inget skäl till att bestämmelserna i rambeslutet och, i synnerhet, förpliktelsen att överlämna inte skulle gälla.
63. Jag skulle här vilja betona att de punkter som RO har framfört inte understöds av konkreta bevis. Det är inte möjligt att fastställa huruvida farhågorna är verkliga eller hypotetiska. Detta erkänns även av den hänskjutande domstolen.
64. Den rättsliga situationen mellan Förenade kungariket och Irland i fråga om överlämnande fortsätter att regleras av rambeslutet på grundval av ömsesidigt förtroende, vilket i tillräcklig grad har klargjorts ovan och upprepade gånger har gjorts gällande av domstolen.(52) Det är endast om det förtroendet underminerades som saker skulle se annorlunda ut.
65. Det finns inga konkreta indikationer på att de politiska omständigheterna som föregår, ger upphov till, eller följer efter anmälan om utträde inte respekterar rambeslutets materiella innehåll och de grundläggande friheter som slås fast i stadgan.(53) Som den irländska ministern med rätta menar har Förenade kungariket beslutat att utträda ur EU, inte att överge rättsstatsprincipen eller skyddet av grundläggande rättigheter. Det finns därför ingen grundval för att ifrågasätta att Förenade kungarikets fortsatt kommer att skydda grundläggande rättigheter.(54)
66. Om en stat har upphört att vara medlem i EU och inte längre är bunden av villkoren i rambeslutet, innebär dessutom inte detta att inga andra regler gäller. Bestämmelserna i 2003 års utlämningslag(55) kommer att fortsätta gälla som (uteslutande) inhemsk rätt.(56) I tillägg till detta är Förenade kungariket, till exempel, part i Europeiska rådets utlämningskonvention av år 1957(57) och är dessutom bundet av Europakonventionen. Utlämningskonventionen innehåller en specialitetsregel(58) och även en bestämmelse som i princip förbjuder vidare utlämning till tredjeland.(59)
67. I detta sammanhang bör det påpekas att bestämmelserna i rambeslutet som gäller situationen efter överlämnande endast i ett fåtal fall har utgjort föremål för en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol.(60)
68. Det bör dessutom betonas att även i händelse av utlämning till en stat utanför unionen(61) tillämpar domstolen samma principer som i domen Aranyosi och Căldăraru(62) vid tolkning av fördragets bestämmelser om medborgarskap och icke-diskriminering, samt de i stadgan.(63)
69. Att tillämpa ett striktare test i det aktuella fallet skulle oundvikligen leda till att RO åtnjöt ett starkare skydd än han skulle göra ifall han utlämnades till en stat utanför unionen. Detta skulle inte vara konsekvent.
70. Det test jag föreslår ska tillämpas är därför som följer: Vid tidpunkten för verkställandet av den europeiska arresteringsordern kan den verkställande medlemsstatens rättsliga myndigheter förvänta sig att den utfärdande medlemsstaten kommer att efterleva det materiella innehållet i rambeslutet med avseende på personen som faktiskt överlämnas, vilket även inbegriper situationer efter överlämnanden som uppstår efter det att den utfärdande medlemsstaten har lämnat EU. Ett sådant antagande kan göras om andra internationella instrument fortsatt kommer att gälla för medlemsstaten som har lämnat EU. Endast om det finns konkreta bevis för motsatsen, kan en medlemsstats rättsliga myndigheter besluta att inte verkställa arresteringsordern.
71. Det åligger de verkställande medlemsstaternas rättsliga myndigheter att genomföra ovannämnda bedömning. Av den tydliga information som den hänskjutande domstolen har lämnat i sin begäran om förhandsavgörande förefaller det inte föreligga någon anledning att inte utföra den aktuella europeiska arresteringsordern i fråga.
Angående domstolens behörighet
72. Avslutningsvis bör vi undersöka konsekvenserna av att EU-domstolen kommer att sakna behörighet att tolka bestämmelserna i rambeslutet.
73. Denna frågeställning är relativt enkel eftersom den bäst analyseras genom att inte blicka framåt,(64) utan bakåt.
74. Rambeslutet antogs den 13 juni 2002 i enlighet med de gällande rättsliga bestämmelserna i EU-fördraget,(65) enligt dess lydelse i Amsterdamfördraget,(66) det vill säga i det som tidigare kallades ”tredje pelaren”. Förfarandena enligt denna pelare var till övervägande del mellanstatliga till sin natur. Därmed reducerades kommissionens roll i betydande grad i jämförelse med Fördraget om upprättandet av en Europeisk gemenskap, enhällig omröstning dominerade i rådet, och domstolens behörighet begränsades och var dessutom, i kraft av den då tillämpliga artikel 35 i EU-fördraget, föremål för en förklaring av huruvida den godtogs av varje enskild medlemsstat.(67) Vare sig Förenade kungariket eller, för den delen, Irland har gjort någon sådan förklaring.(68)
75. Alltså kunde detta mål inte ha inkommit till EU-domstolen före Lissabonfördragets ikraftträdande.(69) Samtidigt var EU även då, i denna inte speciellt avlägsna dåtid, fast förankrat i rättsstatsprincipen, däribland möjligheten till rättslig prövning.
76. Det var först med ikraftträdandet av Lissabonfördraget,(70) det vill säga dagens primärrätt, eller för att vara mer precis, fem år efter det ikraftträdandet,(71) som domstolen erhöll fullständig behörighet att tolka rambeslutet. Som är allmänt känt undanröjde det fördraget strukturen i form av tre pelare och konstitutionaliserade till fullo området med frihet, säkerhet och rättvisa(72) – i bemärkelsen att det nu råder grundläggande, överstatliga principer på detta område, som till exempel det ordinära lagstiftningsförfarandet(73) och domstolens fullständiga behörighet.(74)
77. Sammanfattningsvis kan jag inte se att frågan om domstolens bristande behörighet efter den 29 mars 2019 utgör ett hinder för att RO överlämnas till Förenade kungariket.
Slutord
78. Det framgår klart av bedömningen ovan att verkställandet av Förenade kungarikets europeiska arresteringsorder i enlighet med rambeslutet bör fortskrida precis som om Förenade kungariket inte hade inkommit med en anmälan i enlighet med artikel 50 FEU till Europeiska rådet om dess avsikt att lämna EU. Ifrågavarande ärende gäller därför inte den möjliga komplexiteten med en övergångs- eller genomförandeperiod, helt enkelt på grund av att det (ännu) inte finns en sådan period i den nuvarande lagstiftningen. EU:s rikliga erfarenhet av övergångsperioder som på många sätt(75) inte är något nytt för EU-lagstiftningen,(76) kan alltså inte användas vid denna tidpunkt.(77)
79. Brexit utgör terra incognita när det gäller unionsrätten.(78) Det finns föga kunskap om de arrangemang som ska inträda mellan EU och Förenade kungariket efter den 29 mars 2019, vare sig rent allmänt eller mer specifikt gällande systemet med europeiska arresteringsorder.(79) En sak som är säker är dock att tidvattnet kommer att börja dra sig tillbaka någon gång efter EU-utträdet. Unionsrätten kommer att flöda nedför floderna och ut ur flodmynningarna.(80)
80. När det gäller förevarande ärende är det dock vanlig verksamhetsgång som ska gälla.
81. Det bör tilläggas att även Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike), i ett beslut av den 2 maj 2018, inte såg något skäl att hejda förfaranden i avvaktan på ett beslut från domstolen i en annan begäran om förhandsavgörande gällande Brexits konsekvenser för rambeslutet.(81)
82. Jag ser därför inget skäl till att den hänskjutande domstolen skulle ändra sin rättsliga bedömning på något sätt bara på grund av Förenade kungarikets anmälan om utträde av den 29 mars 2017.
Förslag till avgörande
83. Med beaktande av alla ovanstående överväganden, föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som hänskjutits av High Court (Överdomstolen i brottmål, Irland) på följande sätt:
I en situation då en medlemsstat 1) i överensstämmelse med artikel 50.2 FEU har meddelat Europeiska rådet sin avsikt att utträda ur Europeiska unionen och 2) i överensstämmelse med de relevanta bestämmelserna i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, har utfärdat en europeisk arresteringsorder för att få en begärd person överlämnad från en annan medlemsstat, ändras inte den rättsliga bedömning som ska göras av den andra medlemsstatens rättsliga myndigheter vid verkställandet av den europeiska arresteringsordern på grund av den ovannämnda anmälan om utträde.