SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 13 de diciembre de 2018 (*)
«Responsabilidad extracontractual — Agricultura — Mercados de los melocotones y las nectarinas — Perturbaciones sufridas durante la campaña de 2014 — Veto ruso — Medidas excepcionales de ayuda a los productores establecidas con carácter temporal — Reglamentos Delegados (UE) n.os 913/2014 y 932/2014 — Normas jurídicas que tienen por objeto conferir derechos a los particulares — Deber de diligencia y principio de buena administración — Violación suficientemente caracterizada — Relación de causalidad»
En el asunto T‑290/16,
Fruits de Ponent, SCCL, con domicilio social en Alcarràs (Lleida), representada por los Sres. M. Roca Junyent, J. Mier Albert y R. Vallina Hoset y la Sra. A. Sellés Marco, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por las Sras. I. Galindo Martín y K. Skelly, y posteriormente por la Sra. Galindo Martín, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 268 TFUE, por el que se solicita la reparación del daño supuestamente sufrido por tres miembros de la demandante como consecuencia de las acciones y omisiones de la Comisión en el contexto de la adopción del Reglamento Delegado (UE) n.º 913/2014 de la Comisión, de 21 de agosto de 2014, que establece, con carácter temporal, medidas excepcionales de ayuda a los productores de melocotones y nectarinas (DO 2014, L 248, p. 1), y del Reglamento Delegado (UE) n.º 932/2014 de la Comisión, de 29 de agosto de 2014, que establece, con carácter temporal, medidas excepcionales de ayuda a los productores de determinadas frutas y hortalizas y modifica el Reglamento Delegado n.º 913/2014 (DO 2014, L 259, p. 2),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. S. Frimodt Nielsen, Presidente, y los Sres. I.S. Forrester (Ponente) y E. Perillo, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de febrero de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
I. Marco jurídico
1 A tenor del artículo 39 TFUE, apartado 1, letras b) y c), los objetivos de la política agrícola común (en lo sucesivo, «PAC») serán, entre otros, por una parte, garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura y, por otra parte, estabilizar los mercados.
2 El Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007 (DO 2013, L 347, p. 671; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 45), establece dos mecanismos de prevención y gestión de crisis en el sector de las frutas y hortalizas: un mecanismo ordinario, en forma de programas operativos, y un mecanismo extraordinario, consistente en medidas en caso de perturbaciones del mercado.
3 Los programas operativos, según se definen en el artículo 33 del Reglamento n.º 1308/2013, los aplican las organizaciones de productores de frutas y hortalizas (en lo sucesivo, «OPFH»), que gestionan para ello los fondos operativos previstos en el artículo 32 de dicho Reglamento, a cuya financiación contribuye la Unión Europea.
4 Conforme al artículo 33, apartado 3, del Reglamento n.º 1308/2013, la prevención y gestión de crisis a que se hace referencia en el apartado 1 de dicho artículo tendrá como objetivo evitar y hacer frente a las crisis que se presenten en los mercados de las frutas y hortalizas y, en este contexto, abarcará, en particular, la promoción y la comunicación, para la prevención o durante períodos de crisis, así como las retiradas del mercado.
5 Con arreglo al artículo 79, apartado 1, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 543/2011 de la Comisión, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas (DO 2011, L 157, p. 1), la ayuda a las retiradas de mercado, que incluye tanto la participación de la Unión como la de la OPFH de que se trate, no será superior al importe establecido en el anexo XI del citado Reglamento de Ejecución, es decir, el 5 % del volumen medio de la producción comercializada en los tres años anteriores por dicha OPFH.
6 Las medidas extraordinarias de prevención y gestión de las perturbaciones del mercado se establecen en los artículos 219, 227 y 228 del Reglamento n.º 1308/2013.
7 El artículo 219, apartado 1, del Reglamento n.º 1308/2013 dispone lo siguiente:
«A fin de responder con eficiencia y eficacia a las amenazas de perturbaciones del mercado causadas como consecuencia de incrementos o bajadas significativos de los precios en el mercado interior o exterior o de otros acontecimientos o circunstancias que perturben o amenacen con perturbar de manera significativa el mercado, cuando esa situación o sus efectos en el mercado tengan probabilidades de continuar o deteriorarse, se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 227 con objeto de tomar las medidas necesarias para hacer frente a esa situación del mercado [...] siempre que cualesquiera otras medidas disponibles con arreglo al presente Reglamento parezcan insuficientes.
Cuando, en los casos de amenaza de perturbación del mercado a que se refiere el párrafo primero del presente apartado, existan razones imperativas de urgencia que lo justifiquen, se aplicará el procedimiento previsto en el artículo 228 a los actos delegados que se adopten en virtud de dicho párrafo primero del presente apartado.
Entre dichas razones imperativas de urgencia podrá hallarse la necesidad de tomar medidas inmediatas para abordar o prevenir la perturbación del mercado, cuando las amenazas de perturbación del mercado surjan tan rápida e inesperadamente que una actuación inmediata es necesaria para hacer frente a la situación de manera eficaz y eficiente o cuando una actuación inmediata evite que esas amenazas de perturbación del mercado se materialicen, continúen o den lugar a una perturbación más grave o prolongada, o cuando la postergación de una actuación inmediata amenace con provocar o agravar la perturbación o aumente la amplitud de las medidas que serían necesarias posteriormente para hacer frente a la amenaza o a la perturbación o pudiera ser perjudicial para la producción o para las condiciones del mercado.
En la medida y el período que sean necesarios para hacer frente a las perturbaciones del mercado o a las amenazas que pesan sobre él, tales medidas podrán ampliar o modificar el ámbito de aplicación, la duración u otros aspectos de otras medidas dispuestas en el presente Reglamento, o disponer restituciones a la exportación, o suspender los derechos de importación, total o parcialmente, inclusive para determinadas cantidades o períodos, según las necesidades.»
8 El artículo 227 del Reglamento n.º 1308/2013 confiere a la Comisión Europea la facultad de adoptar actos delegados y regula el ejercicio de esta delegación.
9 El artículo 228 del Reglamento n.º 1308/2013 establece un procedimiento de urgencia, en virtud del cual los actos delegados adoptados de conformidad con dicha disposición entrarán en vigor inmediatamente y serán aplicables en tanto no formule ninguna objeción el Consejo de la Unión Europea o el Parlamento Europeo, con arreglo al artículo 227, apartado 5, de dicho Reglamento.
II. Contexto y antecedentes del litigio
10 El denominado sector de la fruta dulce, al que se refiere el presente litigio, comprende la producción de melocotones y nectarinas. Se trata de frutas de temporada cuya campaña de recogida y de comercialización se concentra fundamentalmente en verano. La temporada de recogida empieza habitualmente a principios del mes de junio y termina aproximadamente a finales del mes de septiembre. La temporada de consumo discurre en paralelo a la temporada de recogida.
11 La fruta dulce es muy perecedera y ofrece unas posibilidades de almacenamiento limitadas. Su almacenaje en condiciones satisfactorias solo resulta posible durante las dos a cuatro semanas siguientes a la recogida, y su transporte ha de limitarse a un número reducido de días. Estas características de la fruta dulce implican que su mercado es muy sensible a cualquier perturbación, al no poder almacenarse hasta que el mercado se estabilice.
12 Durante la temporada de 2014, el sector de la fruta dulce sufrió perturbaciones que se tradujeron en un hundimiento de los precios. Esta crisis se desencadenó como consecuencia de tres factores.
13 En primer lugar, la producción de fruta dulce aumentó considerablemente con respecto a los años anteriores y su recogida comenzó antes de lo habitual, en algunos casos incluso desde el mes de mayo de 2014.
14 En segundo lugar, durante la temporada de 2014, el consumo de fruta dulce, que está estrechamente vinculado a las temperaturas estivales, cayó de forma apreciable en algunos Estados miembros debido a que el clima fue particularmente lluvioso y frío.
15 En tercer lugar, a raíz de la adopción por el Consejo del Reglamento (UE) n.º 833/2014, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1), el presidente de la Federación de Rusia adoptó, el 6 de agosto de 2014, el Decreto n.º 560, por el que se imponía a Rusia la prohibición de importar determinados tipos de productos agrícolas procedentes de la Unión, entre ellos la fruta dulce (en lo sucesivo, «veto ruso»). Esta decisión, que entró en vigor el 7 de agosto de 2014, supuso el cierre de un mercado tradicionalmente importante para los productores de fruta dulce de la Unión.
16 En una reunión de 11 de junio de 2014 con el grupo de expertos nacionales en melocotones y mandarinas, la Comisión señaló que «[se había producido] un año de buena cosecha» y que «no [había] problemas a la vista». Según la demandante, Fruits de Ponent, SCCL, pocos días después comenzaron a manifestarse perturbaciones en el mercado de la fruta dulce y los precios empezaron a caer, sobre todo desde el mes de julio.
17 A mediados de julio de 2014, según un informe de la Comisión de 22 de agosto de 2014 destinado al grupo de expertos nacionales en melocotones y nectarinas, comenzó a llegar a esta institución información procedente de los Estados miembros y de partes interesadas mediante la que se comunicaba una caída significativa de los precios de la producción de la fruta dulce y le exigían acciones inmediatas.
18 El mismo día del Decreto del veto ruso, es decir, el miércoles 6 de agosto de 2014, la Comisión se reunió con los representantes de los principales Estados miembros productores de fruta dulce. La mala situación de los precios se confirmó en esa reunión. Además, se abordaron las repercusiones en el mercado de las existencias de frutas y de la situación en Rusia y Ucrania.
19 El día en que se hizo efectivo el veto ruso, a saber, el jueves 7 de agosto de 2014, llegaron a la Comisión nuevas informaciones a través de organizaciones del sector de la fruta dulce y de las autoridades nacionales. En España, la organización Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos instó al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, mediante escrito de 8 de agosto de 2014, a que pidiera a la Comisión que adoptase medidas urgentes para evitar perturbaciones en el mercado de la fruta dulce.
20 El viernes 8 de agosto de 2014, la Comisión se reunió con los expertos nacionales del sector de la fruta dulce. El mismo día, en un comunicado de prensa, el comisario responsable de Agricultura y Desarrollo Rural comunicó su intención de ayudar a los productores afectados.
21 Mediante un comunicado de prensa de lunes 11 de agosto de 2014, la Comisión anunció la adopción de medidas excepcionales para los melocotones y las nectarinas, indicando que se aplicarían a partir de ese mismo día.
22 El 21 de agosto de 2014, la Comisión adoptó, con base en el artículo 219, apartado 1, del Reglamento n.º 1308/2013, de conformidad con el artículo 229 de este, el Reglamento Delegado (UE) n.º 913/2014, que establece, con carácter temporal, medidas excepcionales de ayuda a los productores de melocotones y nectarinas (DO 2014, L 248, p. 1).
23 Los considerandos 1 a 7 y 10 del Reglamento Delegado n.º 913/2014 tienen la siguiente redacción:
«(1) Los elevados niveles estacionales de suministro de melocotones y nectarinas y la desaceleración del consumo debido a las desfavorables condiciones meteorológicas en el momento álgido de la cosecha han originado una situación delicada en el mercado con un descenso importante del precio de dichas frutas. La limitada posibilidad de almacenamiento de estas frutas perecederas no permite una rápida mejora en tal situación. Además, la prohibición anunciada por Rusia de importar frutas y hortalizas procedentes de la Unión a dicho país amenaza con agravar la situación de los mercados de melocotones y nectarinas. En consecuencia, las medidas habituales disponibles en virtud del [Reglamento n.º 1308/2013] parecen ser insuficientes para solucionar la situación actual del mercado.
(2) Con el fin de evitar que la situación actual del mercado se agrave o se prolongue, es preciso actuar con urgencia para establecer medidas excepcionales de ayuda a los productores de melocotones y nectarinas en esta fase de la cosecha.
(3) Las retiradas del mercado son una medida de gestión de crisis eficaz en caso de excedentes de frutas y hortalizas debidos a circunstancias temporales e imprevisibles.
(4) Para atenuar la repercusión de la caída repentina de precios de este verano, debe aumentarse, con carácter temporal, la actual ayuda financiera de la Unión para las retiradas del mercado destinadas a la distribución gratuita a determinadas entidades, tales como organizaciones caritativas y escuelas. Por lo tanto, la ayuda financiera de la Unión debe concederse hasta un máximo del 10 % del volumen de la producción comercializada de cada organización de productores.
(5) Atendiendo a las excepcionales perturbaciones del mercado y con el fin de garantizar que todos los productores de melocotones y nectarinas reciben el apoyo de la Unión, la ayuda financiera de la Unión debe ampliarse a los productores de melocotones y nectarinas que no sean miembros de una organización de productores reconocida.
(6) Los productores que no sean miembros de una organización de productores deben recibir el 50 % de los importes previstos en virtud de la actual ayuda financiera de la Unión. [...]
(7) Por otra parte, el aumento del consumo de melocotones y nectarinas debería contribuir a estabilizar la situación del mercado más rápidamente. Deben realizarse campañas de promoción para fomentar el consumo. Por consiguiente, debe concederse una ayuda complementaria de la Unión a las organizaciones de productores en lo que atañe a las campañas de promoción.
[...]
(10) Con el fin de lograr una repercusión inmediata en el mercado y contribuir a estabilizar los precios, las medidas excepcionales de ayuda de carácter temporal previstas en el presente Reglamento deben aplicarse a partir de la fecha del anuncio de tales medidas por la Comisión, es decir, el 11 de agosto de 2014.»
24 El 29 de agosto de 2014, la Comisión adoptó, con base en el artículo 219, apartado 1, del Reglamento n.º 1308/2013, de conformidad con el artículo 229 de este, el Reglamento Delegado (UE) n.º 932/2014, que establece, con carácter temporal, medidas excepcionales de ayuda a los productores de determinadas frutas y hortalizas y modifica el Reglamento Delegado n.º 913/2014 (DO 2014, L 259, p. 2).
25 Por lo que respecta a los melocotones y nectarinas, los considerandos 22 y 23 del Reglamento Delegado n.º 932/2014 indican lo siguiente:
«(22) El Reglamento Delegado (UE) n.º 913/2014 de la Comisión estableció, con carácter temporal, medidas excepcionales de ayuda a los productores de melocotones y nectarinas. Teniendo en cuenta la presión ejercida sobre los mercados de melocotones y nectarinas por la prohibición de importación anunciada por Rusia, las medidas excepcionales se adoptaron principalmente para abordar la situación específica de los sectores de los melocotones y las nectarinas. Ulteriores acontecimientos hacen necesario solucionar la situación de los mercados de melocotones y nectarinas de la misma manera que los demás productos cubiertos por el presente Reglamento. Con el fin de aumentar el efecto de la medida de ayuda y su capacidad para estabilizar el mercado, procede autorizar retiradas para otros destinos diferentes de la distribución gratuita hasta el 10 % del valor de la producción comercializada. Por otra parte, también procede aumentar el porcentaje de la ayuda financiera de la Unión para los productores de melocotones y nectarinas que no sean miembros de organizaciones de productores y permitir que las retiradas sean gestionadas por los Estados miembros sin la intervención de las organizaciones de productores.
(23) Procede, pues, modificar el Reglamento Delegado (UE) n.º 913/2014 en consecuencia. Estas modificaciones deben aplicarse con carácter retroactivo desde la fecha de aplicación del Reglamento Delegado (UE) n.º 913/2014.»
26 En esencia, el Reglamento Delegado n.º 932/2014 autoriza la financiación por parte de la Unión de las retiradas de fruta dulce del mercado con fines distintos de la distribución gratuita y aumenta el porcentaje de la ayuda de la Unión para productores que no sean miembros de una OPFH.
27 La demandante es una sociedad cooperativa española que actúa en nombre y por cuenta de tres de sus miembros productores de melocotones y nectarinas, concretamente SCP Escarp, Agropecuaria Sebcar, S.L., y Rusfal 2000, S.L., en virtud de un mandato concedido por estas tres sociedades mediante escritura notarial de 16 de septiembre de 2015.
28 Remitiéndose a un informe pericial que se adjunta a la demanda (anexo A.14), la demandante alega que los tres miembros en cuestión sufrieron pérdidas en la temporada de 2014, valoradas en 121 085,11 euros en el caso de Escarp, en 162 540,46 euros en el de Agropecuaria Sebcar y, una vez deducida la cantidad de 143 088,69 euros percibida en concepto de seguro agrario, en 28 808,99 euros en lo que respecta a Rusfal 2000.
29 Mediante escritos de sus abogados de 21 de octubre y 18 de noviembre de 2015 y de 11 de marzo de 2016 dirigidos a la Comisión, la demandante solicitó acceso, en particular, a los documentos y trabajos preparatorios de los Reglamentos Delegados n.os 913/2014 y 932/2014 y, entre otros, a los documentos, datos y estadísticas en que se basó la Comisión para fijar el volumen de producción que debía ser retirado del mercado, elegir el «mecanismo de cofinanciación» y determinar el importe de la ayuda concedida para los productos retirados del mercado.
30 La Comisión respondió a esas solicitudes de acceso mediante escritos de 27 de noviembre y 7 de diciembre de 2015 y de 20 de mayo de 2016. De sus respuestas se desprende, en particular, que los datos que sirvieron de base para la adopción del Reglamento Delegado n.º 913/2014 se recogen en un documento presentado el 22 de agosto de 2014 en la reunión del grupo de expertos nacionales en melocotones y nectarinas. Este documento, que se adjunta a la demanda (anexo A.11), contiene principalmente gráficas sobre la producción de melocotones y nectarinas en la Unión y en los principales países productores entre los años 2011 y 2014, sobre la evolución de los precios durante el mismo período y sobre la evolución de los precios de melocotones y nectarinas entre el 16 de junio y el 17 de agosto de 2014. De estas respuestas se desprende también que el volumen de las retiradas efectuadas en la Unión con el mecanismo de crisis establecido en los Reglamentos Delegados n.os 913/2014 y 932/2014 ascendió a 11 284 toneladas de melocotones y 19 455 toneladas de nectarinas, lo que representa menos del 0,4 % de las 2 946 000 toneladas de melocotones producidas en la Unión en 2014, y menos del 1,5 % de las 1 357 000 toneladas de nectarinas producidas en la Unión en 2014. De dichas respuestas se desprende también que el precio de retirada fijado en los Reglamentos Delegados n.os 913/2014 y 932/2014 es la media de los precios de los productos comercializados por la OPFH de años anteriores, según figuran en el anexo XI del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
III. Procedimiento y pretensiones de las partes
31 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 7 de junio de 2016, la demandante interpuso el presente recurso.
32 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
33 En la vista de 20 de febrero de 2018, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
34 La demandante solicita al Tribunal que:
– Declare que la Unión ha incurrido en responsabilidad extracontractual y condene a la Comisión a reparar el perjuicio sufrido por Escarp, Agropecuaria Sebcar y Rusfal 2000 como consecuencia de las acciones y omisiones de dicha institución.
– En consecuencia, condene a la Comisión a abonar:
– a Escarp, la cantidad de 121 058,11 euros, más los intereses compensatorios y de demora correspondientes.
– a Agropecuaria Sebcar, la cantidad de 162 540,46 euros, más los intereses compensatorios y de demora correspondientes.
– a Rusfal 2000, la cantidad de 28 808,99 euros, más los intereses compensatorios y de demora correspondientes.
– Condene en costas a la Comisión.
35 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
IV. Fundamentos de Derecho
36 En virtud del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
37 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, se desprende que, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión y se reconozca el derecho a la reparación del perjuicio sufrido, es necesario que concurran un conjunto de requisitos, a saber, la ilicitud de la actuación imputada a las instituciones, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre esa actuación y el perjuicio invocado (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C‑120/06 P y C‑121/06 P, EU:C:2008:476, apartado 106 y jurisprudencia citada).
38 En el presente asunto, dado que la demandante invoca la responsabilidad extracontractual de la Unión como consecuencia de supuestas acciones y omisiones culposas de la Comisión ante las perturbaciones del mercado de los melocotones y las nectarinas que se produjeron en 2014, y que según la demandante ocasionaron pérdidas directas a los tres miembros que representa, procede examinar con carácter prioritario la cuestión de la supuesta ilicitud de la actuación imputada a la Comisión.
39 En relación con este requisito, la jurisprudencia exige que se demuestre una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares [sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, apartado 42, y de 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comisión, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, apartado 47].
40 En el caso de autos, la demandante sostiene que la Comisión cometió tal violación, lo que la Comisión niega por dos razones. Así pues, es necesario, en primer lugar, examinar si las normas jurídicas que invoca la demandante tienen por objeto conferir derechos a los particulares y, en caso afirmativo, analizar, en segundo lugar, si la Comisión cometió una violación suficientemente caracterizada de esas normas jurídicas.
A. Sobre la naturaleza de «normas jurídicas que tienen por objeto conferir derechos a los particulares» de las normas y principios cuya violación se invoca
41 Con carácter preliminar, según reiterada jurisprudencia, una norma jurídica tiene por objeto conferir derechos a los particulares cuando se trate de una disposición que genera derechos que los órganos jurisdiccionales deben salvaguardar, por lo que tiene efecto directo, que genera una ventaja que pueda calificarse de derecho adquirido, que tiene como función proteger los intereses de los particulares o que atribuye derechos a favor de los particulares cuyo contenido pueda ser identificado suficientemente (véase la sentencia de 16 de octubre de 2014, Evropaïki Dynamiki/Comisión, T‑297/12, no publicada, EU:T:2014:888, apartado 76 y jurisprudencia citada).
42 En el presente asunto, como normas jurídicas que tienen por objeto conferir derechos al particular infringidas por la Comisión, la demandante cita la obligación de esta institución de reunir de manera diligente los elementos fácticos indispensables para el ejercicio de su amplia facultad de apreciación, el deber de diligencia, la obligación de asistencia, los principios de protección y de buena administración, el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), el principio de interdicción de la arbitrariedad y la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE.
43 La Comisión considera que una eventual infracción de dichas normas y principios no puede generar su responsabilidad.
44 En primer lugar, por lo que respecta a un posible incumplimiento de la obligación de motivación, basta con señalar que es jurisprudencia reiterada, contrariamente a lo que sostiene la demandante, que la insuficiencia de motivación de un acto reglamentario no puede originar la responsabilidad de la Unión (véase la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Eurocoton y otros/Consejo, C‑76/01 P, EU:C:2003:511, apartado 98 y jurisprudencia citada). Esta jurisprudencia se ha aplicado también a las pretensiones de indemnización basadas en una supuesta falta de motivación de actos de alcance individual de carácter administrativo (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de septiembre de 2007, Nikolaou/Comisión, T‑259/03, no publicada, EU:T:2007:254, apartado 271, y de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión, T‑48/05, EU:T:2008:257, apartado 243) o de carácter legislativo (sentencia de 11 de julio de 2007, Sison/Consejo, T‑47/03, no publicada, EU:T:2007:207, apartado 238) y ha de considerarse que no hay nada que se oponga a su aplicación a medidas de emergencia como los actos de que se trata.
45 Por consiguiente, procede desestimar el recurso de indemnización en la medida en que se basa en un supuesto incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE.
46 En segundo lugar, en el caso de autos, la demandante invoca la vulneración del principio de buena administración, que asocia al deber de diligencia, a los principios de asistencia, de protección y de interdicción de la arbitrariedad y al artículo 41 de la Carta, esencialmente debido a una negligencia o falta de diligencia de la Comisión en la gestión de la crisis de 2014.
47 Como el Tribunal de Justicia ya ha declarado, el concepto de negligencia requiere una acción u omisión mediante la cual la persona responsable infringe la obligación de diligencia que habría debido y podido cumplir teniendo en cuenta sus cualidades, sus conocimientos y sus aptitudes [véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 90 y jurisprudencia citada]. En consecuencia, es posible que la administración de la Unión incurra en responsabilidad extracontractual por comportamiento ilícito cuando no actúa con toda la diligencia requerida y causa con ello un perjuicio [véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 91 y jurisprudencia citada]. Según el Tribunal de Justicia, esta obligación de diligencia es inherente al principio de buena administración y se aplica con carácter general a la acción de la administración de la Unión en sus relaciones con el público [sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 92].
48 Por otra parte, aunque es cierto que el Tribunal ha reconocido el carácter protector del deber de diligencia con respecto a las partes en un procedimiento administrativo o afectadas por una decisión individual (sentencias de 18 de septiembre de 1995, Nölle/Consejo y Comisión, T‑167/94, EU:T:1995:169, apartado 76, y de 9 de julio de 1999, New Europe Consulting y Brown/Comisión, T‑231/97, EU:T:1999:146, apartado 39), de esta jurisprudencia no se desprende que el deber de diligencia no pueda conferir derechos a los particulares en el contexto de la adopción de un acto de alcance general.
49 En efecto, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el alcance general o individual de un acto no es un criterio decisivo por lo que se refiere a la cuestión de si el deber de diligencia puede conferir derechos a los particulares. A este respecto, ha de considerarse que se trataba efectivamente de actos de alcance general en los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 16 de septiembre de 2013, ATC y otros/Comisión (T‑333/10, EU:T:2013:451), apartados 84 y siguientes, y a la sentencia de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión (T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683), apartados 61 y 62.
50 De lo anterior se desprende, cuando menos, que algunas de las normas y principios supuestamente infringidos, conjunta o separadamente, tienen en efecto el carácter de normas jurídicas que tienen por objeto conferir derechos a los particulares y que su violación puede por tanto generar la responsabilidad de la Unión.
51 A la luz de estas consideraciones, debe apreciarse si, como sostiene la demandante, la Comisión incurrió, en el presente asunto, en una violación suficientemente caracterizada del deber de diligencia.
B. Sobre la existencia de una violación suficientemente caracterizada del deber de diligencia
1. Consideraciones previas
52 Según se desprende de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, solo la infracción suficientemente caracterizada —y no una infracción cualquiera— de una norma de Derecho de la Unión que proteja a los particulares puede dar lugar a la responsabilidad extracontractual de la Unión. Además, cuando una institución u órgano de la Unión dispone de facultad de apreciación, solo la inobservancia manifiesta y grave por su parte de los límites impuestos a dicha facultad puede constituir una violación del Derecho de la Unión suficientemente caracterizada (véase la sentencia de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 37 y jurisprudencia citada).
53 No obstante, procede recordar que la exigencia de una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión pretende, cualquiera que sea la naturaleza del acto ilícito de que se trate, evitar que el riesgo de tener que cargar con las indemnizaciones de los daños alegados por las empresas interesadas menoscabe la capacidad de la institución de que se trate de ejercer plenamente sus competencias en el interés general, tanto en el marco de su actividad normativa o que implique decisiones de política económica como en la esfera de su competencia administrativa, sin que, no obstante, recaigan sobre terceros las consecuencias de incumplimientos flagrantes e inexcusables (véanse la sentencia de 16 de septiembre de 2013, ATC y otros/Comisión, T‑333/10, EU:T:2013:451, apartado 65 y jurisprudencia citada).
54 Según la jurisprudencia, el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho de la Unión es suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte de una institución de la Unión, de los límites impuestos a su facultad de apreciación (véase la sentencia de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 31 y jurisprudencia citada). Cuando dicha institución solo dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada [sentencias de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Camar y Tico, C‑312/00 P, EU:C:2002:736, apartado 54, y de 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comisión, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, apartado 47]. Por tanto, para dilucidar si ha tenido lugar tal violación, lo determinante es el margen de apreciación de que disponía la institución en cuestión (sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/CEVA y Pfizer, C‑198/03 P, EU:C:2005:445, apartado 66).
55 En cambio, es jurisprudencia reiterada, desde la sentencia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión (C‑352/98 P, EU:C:2000:361), apartado 46, que el carácter general o individual de un acto ya no se considera actualmente determinante para identificar los límites de la facultad de apreciación de que dispone la institución en cuestión ni, por lo tanto, para dilucidar la existencia de tal violación [véase la sentencia de 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comisión, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, apartado 48 y jurisprudencia citada].
56 En el presente asunto, es pues irrelevante, a estos efectos, que los actos de la Comisión impugnados por la demandante sean actos de alcance general, adoptados en forma de reglamentos delegados en virtud del artículo 219, apartado 1, y del artículo 227 del Reglamento n.º 1308/2013.
57 Así pues, para apreciar si la Comisión ha cometido una violación suficientemente caracterizada del deber de diligencia, procede, en primer lugar, determinar el alcance de la facultad de apreciación de que disponía en el presente asunto y, en segundo lugar, examinar si dicha institución incumplió de manera manifiesta y grave los límites impuestos a su facultad de apreciación (sentencia de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683, apartado 66). Para determinar el alcance de esta facultad de apreciación y para apreciar una posible inobservancia de sus límites, deben tomarse también en consideración la naturaleza jurídica concreta del deber de diligencia, que carece de un contenido normativo específico y se asemeja más bien a una regla general de prudencia y de buena conducta, perteneciente a la categoría de las obligaciones de medios.
2. Sobre el margen de apreciación de la Comisión en el ámbito de la PAC
58 Es jurisprudencia reiterada que el legislador de la Unión dispone en materia de PAC de una amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 TFUE y 43 TFUE (véase la sentencia de 14 de mayo de 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio y otros, C‑34/08, EU:C:2009:304, apartado 44 y jurisprudencia citada). Esta facultad debe permitir a las instituciones de la Unión, entre otras cosas, conciliar permanentemente las eventuales contradicciones entre los objetivos de la PAC considerados por separado y, en caso necesario, atribuir a uno de ellos la preeminencia temporal que impongan los hechos o las circunstancias económicas en virtud de las cuales adopten sus decisiones (véase la sentencia de 14 de julio de 1998, Hauer/Consejo y Comisión, T‑119/95, EU:T:1998:161, apartado 40 y jurisprudencia citada).
59 En el marco de la PAC, el Consejo puede verse también obligado a conceder a la Comisión amplias facultades de ejecución, por ser esta la única capaz de seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrícolas y de actuar con la urgencia que requiera la situación. Los límites de estas facultades deben apreciarse especialmente en función de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado (véase la sentencia de 27 de noviembre de 1997, Somalfruit y Camar, C‑369/95, EU:C:1997:562, apartado 62 y jurisprudencia citada).
60 Esta facultad no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que haya que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base (véase la sentencia de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683, apartado 69 y jurisprudencia citada).
61 En el presente asunto, del tenor literal del artículo 219, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 1308/2013 se desprende que la Comisión está facultada por el Consejo para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 227 de dicho Reglamento con objeto de tomar medidas extraordinarias de prevención y gestión de las perturbaciones del mercado, siempre que cualesquiera otras medidas disponibles con arreglo a este Reglamento parezcan insuficientes.
62 Así pues, procede considerar que, en caso de perturbación o de amenaza de perturbación del mercado de las frutas y hortalizas provocada por incrementos o bajadas significativos de los precios en los mercados interiores o exteriores o por otros acontecimientos o circunstancias que perturben considerablemente el mercado o amenacen con perturbarlo, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, que excluye cualquier automatismo y debe ejercerse a la luz de los objetivos de política económica establecidos por el artículo 39 TFUE y por el Reglamento n.º 1308/2013 (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683, apartado 72).
63 Son estas consideraciones las que deben guiarnos al apreciar si, en el caso de autos, la Comisión incumplió de manera manifiesta y grave los límites que se imponían a su facultad de apreciación.
3. Sobre la naturaleza jurídica particular del deber de diligencia
64 Según la jurisprudencia, el concepto de negligencia requiere una acción u omisión mediante la cual la persona responsable infringe la obligación de diligencia que habría podido cumplir teniendo en cuenta sus cualidades, sus conocimientos y sus aptitudes [sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 90].
65 En consecuencia, es posible que una institución de la Unión incurra en responsabilidad extracontractual por comportamiento ilícito cuando no actúa con toda la diligencia requerida y causa con ello un perjuicio [sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 91].
66 Por otra parte, el deber de diligencia, que es inherente al principio de buena administración y se aplica con carácter general a la acción de la administración de la Unión en sus relaciones con el público, implica que esta debe actuar con cuidado y prudencia [sentencias de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartados 92 y 93, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 34]. En cambio, no incumbe a la administración excluir cualquier perjuicio que los operadores económicos sufran a causa de la materialización de riesgos comerciales normales [sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 93].
67 Además, de la jurisprudencia se desprende que, en caso de incumplimiento de la obligación de diligencia, este no constituye automáticamente un comportamiento ilícito que genere la responsabilidad de la Unión, sino que ha de ser apreciado tomando en consideración el ámbito, las circunstancias y el contexto en que la obligación de diligencia se impone a la institución de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de enero de 1992, Finsider y otros/Comisión, C‑363/88 y C‑364/88, EU:C:1992:44, apartado 24, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 40). En particular, es necesario tener en cuenta que la institución de que se trate está sujeta únicamente a una obligación de medios en el ejercicio de su función, así como el margen de apreciación de que dispone.
68 A efectos del presente asunto, el deber de diligencia se confunde en gran medida con la obligación que incumbe a la institución competente de analizar con atención e imparcialidad todos los elementos pertinentes del asunto de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683, apartado 142 y jurisprudencia citada).
69 Además, se ha declarado que, para que el incumplimiento del deber de diligencia pueda calificarse de inobservancia manifiesta y grave de los límites de la facultad de apreciación de una institución, es preciso que «se haya incumplido totalmente» dicho deber, sin que sea suficiente una mera apreciación errónea del alcance de las obligaciones que de él se derivan (véase la sentencia de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683, apartado 143 y jurisprudencia citada).
70 Ha de recordarse también que cuando, al adoptar una normativa, el legislador de la Unión se ve obligado a valorar las consecuencias futuras de esta y dichas consecuencias no pueden preverse con exactitud, esta apreciación únicamente puede ser censurada si se revela manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponía al adoptar la normativa (sentencias de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros, C‑267/88 a C‑285/88, EU:C:1990:79, apartado 14, y de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C‑280/93, EU:C:1994:367, apartado 90).
71 En conclusión, a la luz de la jurisprudencia expuesta anteriormente, para considerar que existe una violación suficientemente caracterizada de la obligación de diligencia que pesa sobre la Comisión, es necesario demostrar que, al no actuar con toda la minuciosidad y toda la prudencia debidas, rebasó de manera manifiesta y grave los límites que se imponían a su facultad de apreciación en el contexto del ejercicio de las facultades de prevención y gestión de las perturbaciones del mercado de que disponía en virtud de los artículos 219, 227 y 228 del Reglamento n.º 1308/2013. A tal fin, han de tenerse en cuenta, además de dicho contexto, todas las circunstancias que caractericen la situación de que se trate, entre las que figuran, en particular, el carácter manifiesto de la falta de diligencia demostrada por la Comisión en el ejercicio de sus facultades (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de enero de 1992, Finsider y otros/Comisión, C‑363/88 y C‑364/88, EU:C:1992:44, apartado 22; de 10 de julio de 2003, Comisión/Fresh Marine, C‑472/00 P, EU:C:2003:399, apartado 31, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 41), su carácter excusable o inexcusable (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de enero de 1992, Finsider y otros/Comisión, C‑363/88 y C‑364/88, EU:C:1992:44, apartado 22; de 4 de julio de 2000, Haim, C‑424/97, EU:C:2000:357, apartados 42 y 43, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 41), o el carácter inadecuado y poco razonable de las conclusiones extraídas del examen de la situación del mercado realizado por la Comisión y de las acciones que en consecuencia adoptó (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de octubre de 1991, Nölle, C‑16/90, EU:C:1991:402, apartado 13, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, apartado 41).
4. Sobre la existencia, en el caso de autos, de una inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación de la Comisión
a) Consideraciones previas
72 Con carácter preliminar, ha de recordarse que, con arreglo al artículo 40 TFUE, apartado 2, la organización común de los mercados agrícolas podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 39 TFUE, en particular, la regulación de precios, subvenciones a la producción y a la comercialización de los diversos productos, sistemas de almacenamiento y de compensación de remanentes, mecanismos comunes de estabilización de las importaciones o exportaciones.
73 En cuanto a la fijación de precios, a falta de un mecanismo de fijación de precios, la libre determinación del precio de venta sobre la base de la libre competencia es un componente del Reglamento n.º 1308/2013 y constituye la expresión del principio de libre circulación de mercancías en condiciones de competencia efectiva (sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C‑333/14, EU:C:2015:845, apartado 20).
74 Como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, las organizaciones comunes de mercados se basan en el principio de un mercado abierto, al que todo productor tiene libre acceso en condiciones de competencia efectiva (véase la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C‑333/14, EU:C:2015:845, apartado 22 y jurisprudencia citada).
75 Además, ha de recordarse que uno de los objetivos de la PAC es el mantenimiento de una competencia efectiva en los mercados de los productos agrícolas, lo que se refleja en varios de los considerandos del Reglamento n.º 1308/2013, como los considerandos 15, 43, 172 y 174 (sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C‑333/14, EU:C:2015:845, apartado 23).
76 En la medida en que la demandante invoca la especificidad de la PAC y de las normas que le son aplicables, es cierto que los mercados de los productos agrícolas se rigen por normas distintas de las aplicables a los demás mercados de productos y servicios, caracterizadas por un creciente intervencionismo de las autoridades públicas, como las medidas especiales de intervención para responder con eficiencia y eficacia a las amenazas de perturbaciones del mercado, mencionadas en el considerando 184 del Reglamento n.º 1308/2013.
77 Más concretamente, como indica el considerando 185 del Reglamento n.º 1308/2013, a fin de responder con eficiencia y eficacia a las amenazas de perturbaciones de los mercados causadas por aumentos o caídas significativos de los precios en los mercados interiores o exteriores o por otros acontecimientos o circunstancias que perturben o amenacen con perturbar significativamente al mercado, en caso de que tal situación o sus efectos en el mercado tuvieran visos de mantenerse o deteriorarse, se han delegado en la Comisión los poderes para adoptar determinados actos por lo que respecta a las medidas necesarias para hacer frente a dicha situación de mercado, sin dejar de cumplir las obligaciones derivadas de los acuerdos internacionales y siempre que cualquier otra medida que ofrezca dicho Reglamento resulte insuficiente, incluidas medidas para ampliar el ámbito de aplicación, la duración u otros aspectos de otras medidas contempladas en el ese Reglamento, o prever restituciones a la exportación o suspender total o parcialmente los derechos de importación respecto de determinadas cantidades o períodos, en la medida de lo necesario.
78 También es cierto que, como se indica en el considerando 191 del Reglamento n.º 1308/2013, si bien podría resultar pertinente impulsar, a modo de medidas excepcionales, ciertas categorías específicas de actuaciones colectivas realizadas por operadores privados a fin de estabilizar los sectores en cuestión durante los períodos de desequilibrios graves en los mercados, dichas actuaciones deberían ser complementarias de la actuación que emprenda la Unión en el marco de la intervención pública y del almacenamiento privado o complementarias de las medidas excepcionales contempladas por dicho Reglamento, y no deberían perjudicar al funcionamiento del mercado único.
79 Por último, procede señalar que, al adoptar tales medidas, la Comisión está sujeta, a lo sumo, a una obligación de medios, derivada de su deber general de diligencia y del principio de buena administración. A este respecto, debe recordarse que el artículo 39 TFUE se limita a fijar los objetivos de la PAC, sin definir una obligación legal de actuar en un sentido determinado. En particular, no se desprende ni de esta disposición ni de la sentencia de 14 de julio de 1998, Hauer/Consejo y Comisión (T‑119/95, EU:T:1998:161), invocada por la demandante, que la Comisión esté obligada a garantizar en cualquier circunstancia el mantenimiento del nivel de vida de la población agrícola o a proteger a esta de las consecuencias de una perturbación del mercado.
80 A la luz de estas consideraciones debe apreciarse si, como sostiene la demandante, la Comisión incurrió, en el presente asunto, en una violación suficientemente caracterizada del deber de diligencia.
b) Sobre las imputaciones específicas formuladas por la demandante
81 En el presente asunto, la demandante sostiene que la Comisión, en primer lugar, utilizó un mecanismo de gestión de crisis que ella había declarado previamente inadecuado e ineficaz; en segundo lugar, no recabó la información adecuada sobre el mercado; en tercer lugar, intervino tardíamente; en cuarto lugar, adoptó una medida objetivamente inadecuada, en forma de operaciones de retiradas cofinanciadas; en quinto lugar, organizó la distribución gratuita de manera objetivamente inadecuada y, en sexto lugar, adoptó medidas de promoción objetivamente inadecuadas y arbitrarias.
1) Sobre la imputación de que la Comisión utilizó un mecanismo de gestión de crisis que ella había declarado previamente inadecuado e ineficaz
82 En primer lugar, deben situarse en su contexto las observaciones formuladas por la Comisión en su informe al Parlamento y al Consejo de 4 de marzo de 2014, sobre la aplicación de las disposiciones relativas a las organizaciones de productores, a los fondos operativos y a los programas operativos en el sector de las frutas y hortalizas desde la reforma de 2007 [COM(2014) 112 final] (en lo sucesivo, «informe de 4 de marzo de 2014»).
83 A este respecto, debe señalarse que las OPFH tienen libertad para decidir si incluyen medidas de gestión de crisis en sus programas operativos. En consecuencia, de los extractos del informe citados por la demandante se desprende que la Comisión constató en 2014 que las OPFH habían preferido aplicar, en sus programas operativos, otras medidas distintas de las destinadas a prevenir y gestionar las crisis durante el período examinado (2008 a 2010), y que simplemente trató de analizar las razones de esta elección. Además, debe subrayarse que las observaciones formuladas por la Comisión en este informe se refieren a todas las medidas de gestión de crisis, y no solo a las medidas de retirada.
84 En segundo lugar, el informe de 4 de marzo de 2014 se refiere al sector de las frutas y hortalizas en general durante el período examinado (2008 a 2010), y no solo al sector de los melocotones y las nectarinas. Pues bien, por lo que se refiere a la observación realizada por la Comisión en el informe de 4 de marzo de 2014 acerca del pequeño tamaño de muchas OPFH y a los bajos volúmenes de productos cubiertos por ellas, debe señalarse que esta apreciación no es válida para el sector de los melocotones y las nectarinas. En efecto, de las explicaciones facilitadas por la Comisión resulta que, por lo que respecta a los cuatro mayores productores de este sector en la Unión, a saber, España, Francia, Italia y Grecia, el porcentaje del valor de la producción comercializada a través de las OPFH en 2012 fue, respectivamente, del 63 %, 50 %, 59 % y 12 %.
85 En tercer lugar, el hecho de que el Reglamento Delegado n.º 913/2014 fuera modificado solo ocho días después de su adopción no demuestra que el mecanismo de retirada gestionado por las OPFH fuera inadecuado. En efecto, la Comisión explica que el Reglamento Delegado n.º 932/2014 tenía por objetivo principal establecer medidas excepcionales para numerosos productos afectados por el veto ruso, algunos de los cuales presentaban bajas tasas de comercialización a través de las OPFH, por lo que se prevé la posibilidad, en circunstancias debidamente justificadas, como el número limitado de OPFH en el territorio de un Estado miembro, de que este último autorice la retirada de productos sin pasar por las OPFH. El Reglamento Delegado n.º 913/2014 fue, por tanto, modificado con el fin de establecer el mismo régimen para todos los productos.
86 En cuarto lugar, contrariamente a lo que sugiere la demandante, de las disposiciones de los Reglamentos Delegados n.os 913/2014 y 932/2014 se desprende que la Comisión tomó en consideración las circunstancias planteadas en su informe de 4 de marzo de 2014 e introdujo, en consecuencia, importantes excepciones respecto del mecanismo ordinario de gestión de crisis con el fin de hacerlo más eficaz.
87 En este sentido, en primer término, procede señalar que el artículo 2 del Reglamento Delegado n.º 913/2014 aumentó de un 5 a un 10 % las cantidades que podían ser retiradas por las OPFH para distribución gratuita.
88 Además, se deriva del artículo 2, apartado 2, del Reglamento Delegado n.º 913/2014 y del artículo 3, apartado 6, del Reglamento Delegado n.º 932/2014 que las OPFH, cuyos programas operativos no preveían operaciones de retirada para distribución gratuita u operaciones de retirada destinadas a otros fines, también podían optar a la ayuda concedida por la Unión. Así pues, se trataba de una excepción respecto del mecanismo ordinario.
89 En segundo término, por lo que se refiere a las operaciones de retirada para distribución gratuita, la excepción introducida por la Comisión respecto al mecanismo ordinario era tanto más importante cuanto que, de conformidad con el artículo 34, apartado 4, del Reglamento n.º 1308/2013, las retiradas destinadas a distribución gratuita corrían exclusivamente a cargo de la Unión. Por lo tanto, contrariamente a lo que alega la demandante, no se trataba de retiradas cofinanciadas por las OPFH. Por otra parte, en lo que atañe a las retiradas para fines distintos de la distribución gratuita, es preciso subrayar que el artículo 3, apartado 5, del Reglamento Delegado n.º 932/2014 aumentó la ayuda financiera concedida por la Unión a estas retiradas del 50 al 75 % de los importes previstos por el Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
90 Por último, por lo que respecta a los productores que no eran miembros de una OPFH, el artículo 3 del Reglamento Delegado n.º 913/2014 establecía la posibilidad de que estos recibieran el 50 % de la ayuda prevista por el Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 si sus productos se retiraban con vistas a una distribución gratuita. Además, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 932/2014 fijó en el 100 % el importe de la ayuda concedida por la Unión a los productores no miembros para las retiradas destinadas a la distribución gratuita y les permitió recibir el 50 % de esta ayuda si sus productos se retiraban con otros fines. Estas ayudas a los productores no miembros de una OPFH no estaban, sin embargo, previstas en el mecanismo ordinario y, en consecuencia, constituían para ellos un incentivo razonable para tratar con las OPFH, ya que estas eran responsables del pago de la ayuda financiera a los productores no miembros. Además, el artículo 14, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 932/2014 establecía también que, en casos excepcionales, los productores individuales pudieran incluso retirar sus productos sin pasar por las OPFH.
91 Por consiguiente, de las consideraciones anteriores resulta que la Comisión no utilizó un mecanismo que ella misma había declarado previamente inadecuado e ineficaz.
2) Sobre la imputación de que la Comisión no recabó la información adecuada sobre el mercado
92 Con carácter preliminar, procede señalar que, en virtud de los artículos 97 y 98 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 y del anexo XIV de este, la Comisión recibe los datos sobre los precios de las frutas y hortalizas y sobre las OPFH. En particular, de esas disposiciones resulta que la Comisión recibe de los Estados miembros información sobre los precios semanales, las organizaciones de productores, el número de afiliados a dichas organizaciones, la superficie dedicada a la producción, el valor y el volumen de los productos finales vendidos, los fondos operativos, los gastos para los programas operativos, desglosados por medidas, y el volumen de productos retirados.
93 En el caso de autos, de las explicaciones facilitadas por la Comisión durante la fase escrita del procedimiento se desprende que se basó no solo en los datos mencionados en el anterior apartado 92, sino también en las estadísticas de la oficina estadística de la Unión Europea (Eurostat), en otra información transmitida por los representantes del sector y los Estados miembros, y en la experiencia adquirida en el marco de su actividad de vigilancia de los mercados agrícolas. A este respecto, es preciso señalar que de las respuestas dadas por la Comisión a las solicitudes de acceso a los documentos presentadas por la demandante se desprende claramente que la Comisión participó en reuniones con expertos del sector y de los Estados miembros, y que obtuvo también información sobre el mercado facilitada por ellos. Por consiguiente, no cabe acoger la alegación de la demandante de que la Comisión se basó únicamente en los datos a que se refiere el artículo 98 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
94 Además, de lo anterior resulta que no puede cuestionarse que la Comisión tiene conocimiento de los mercados de que se trata en el presente asunto. En consecuencia, al no estar la Comisión obligada reglamentariamente a recabar otros datos, la alegación de la demandante de que tendría que haber recabado datos adicionales debe examinarse en relación con el examen del uso que la Comisión hizo de su margen de apreciación y no con una cuestión de diligencia.
95 En cuanto a la alegación formulada por la demandante de que los precios aplicados por la Comisión eran inadecuados, procede señalar que el objeto del artículo 98 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 es, como su propio título indica, conocer los precios de producción. Sin embargo, para que la información sobre los precios pagados a los productores sea comparable entre las diferentes regiones y los Estados miembros, es indispensable definir condiciones comunes para el registro y la notificación de los precios. Así, al hacer referencia a los precios «[de] salida [de centros] de acondicionamiento» que los Estados miembros pueden registrar y controlar de manera relativamente fácil, el artículo 98 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 garantiza que los precios notificados son un parámetro fiable para conocer la evolución del mercado. El uso de estos precios permite a la Comisión disponer de precios validados por las administraciones nacionales con arreglo a procedimientos normalizados.
96 Por otro lado, aunque es cierto que los precios recibidos por los agricultores individuales son inferiores a los precios «[de] salida [del] centro de acondicionamiento», las caídas y subidas en los primeros se reflejan en los segundos. Además, puesto que, por una parte, el seguimiento del mercado no puede basarse en la práctica en informaciones sobre productores individuales, de manera que se ha de recurrir a datos estadísticos, y, por otra, la Comisión realiza el seguimiento constante de los mercados en cada Estado miembro y para cada semana del año con base en los precios del artículo 98 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, estos precios son adecuados para identificar variaciones en el mercado.
97 De las consideraciones anteriores se deduce que nada permite afirmar que la Comisión infringiera de manera manifiesta y grave su deber de diligencia por no recabar información adecuada y, más concretamente, por basarse en los precios comunicados por los Estados miembros en virtud del artículo 98 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
3) Sobre la imputación de que la Comisión intervino tardíamente
98 Es preciso señalar que del tenor literal del artículo 219 del Reglamento n.º 1308/2013 se desprende que la Comisión puede adoptar medidas excepcionales para responder a las perturbaciones del mercado, pero solo si las demás medidas previstas en ese Reglamento resultan insuficientes. En consecuencia, no se trata de medidas que la Comisión puede adoptar para responder a cualquier perturbación del mercado. Ahora bien, dado el amplio margen de apreciación de que dispone la Comisión, esta debe tener en cuenta, a la hora de tomar la decisión de intervenir o no, que, en el diseño de la organización común del mercado, las medidas en cuestión revisten carácter excepcional.
99 En el caso de autos, debe recordarse que los precios empezaron a bajar significativamente solo a partir de mediados de julio de 2014, después de que, en junio, la cosecha fuera calificada de «buena» y no se hubiera señalado ninguna dificultad aparente. Si bien es cierto que, según el informe de la Comisión al grupo de expertos nacionales para los melocotones y las nectarinas de 22 de agosto de 2014, se le enviaron solicitudes de intervención inmediata en aquel momento, nada permite afirmar que, a partir de ese momento, las medidas previstas en el mecanismo ordinario de gestión de crisis no fueran suficientes para poner remedio a este descenso de los precios. Además, procede señalar que de los documentos presentados por la Comisión se deduce que estas dificultades eran inherentes al funcionamiento del mercado. En efecto, por un lado, la competencia entre productores dio lugar a un aumento significativo de la producción. Por otra parte, las condiciones climáticas provocaron que se solapara la cosecha en los dos mayores países productores (España y Portugal) y que la demanda fuera más baja en algunos Estados miembros.
100 Pues bien, aunque del considerando 1 del Reglamento Delegado n.º 913/2014 resulta que la Comisión había reconocido la existencia de dificultades en el mercado de los melocotones y las nectarinas antes del veto ruso, de ello no se deduce que esas dificultades tuvieran un carácter excepcional que justificara la aplicación del artículo 219 del Reglamento n.º 1308/2013.
101 Además, nada permite demostrar que la demandante o sus tres miembros afectados se alarmaran ante la situación y emprendieran gestiones ante las autoridades públicas ya en ese momento para lograr una intervención de urgencia de la Comisión. Por el contrario, el carácter complejo e incierto de los fenómenos observados resulta confirmado por algunos datos de los autos aportados por la demandante y, en particular, por la circunstancia de que hasta el 8 de agosto de 2014, es decir, al día siguiente de la instauración del veto ruso, la Unión de sindicatos de agricultores y ganaderos no se dirigió al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente español para pedir que la Comisión adoptara medidas urgentes en el sector de la fruta dulce. Por tanto, la Comisión ha señalado fundadamente que tal situación no justificaba su intervención desde los primeros síntomas de dificultades.
102 En cambio, el veto ruso constituía una circunstancia excepcional que no dependía de las decisiones de los productores o no podía ser prevista por estos. Además, como se desprende de los considerandos 1 y 2 del Reglamento Delegado n.º 913/2014, la Comisión había reconocido que el veto ruso amenazaba claramente con agravar la situación de los mercados de melocotones y nectarinas y que las medidas disponibles «en virtud del Reglamento n.º 1308/2013 parec[ía]n insuficientes para reequilibrar la situación actual del mercado».
103 Por otra parte, en cuanto a la reacción de la Comisión al veto ruso, se desprende de la cronología de los hechos que fue casi inmediata, puesto que convocó una reunión con los Estados miembros al día siguiente del Decreto, es decir, el viernes 8 de agosto de 2014, y publicó un primer comunicado de prensa en el que anunciaba la adopción de medidas excepcionales de crisis el lunes 11 de agosto de 2014, indicando que tales medidas se aplicarían a partir de esa misma fecha.
104 Por último, en cuanto a la alegación de la demandante de que la aplicación de las medidas era difícil, ya que estas habían sido anunciadas mediante un comunicado de prensa y el procedimiento para su aplicación no era conocido, en primer lugar, es preciso señalar que la demandante no aporta ninguna prueba o explicación concreta para fundamentar su alegación. En segundo lugar, como alegó la Comisión, los mecanismos ya existían antes de la reforma de la PAC de 2007 y se habían utilizado en el marco de otras medidas excepcionales, como las adoptadas por el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 585/2011 de la Comisión, de 17 de junio de 2011, que establece, con carácter temporal, medidas excepcionales de apoyo al sector de las frutas y hortalizas (DO 2011, L 160, p. 71), con el fin de luchar contra la crisis desencadenada por la presencia de la bacteria Escherichia coli en determinados productos. En tercer lugar, las diferencias entre los mecanismos ordinario y extraordinario se explicaban de forma clara en el comunicado de prensa de 11 de agosto de 2014. Por lo tanto, las OPFH podían aplicar estas medidas de forma inmediata desde el día de su anuncio.
105 Por consiguiente, de las consideraciones anteriores se desprende que no cabe acoger la imputación de que la Comisión intervino tardíamente.
4) Sobre la imputación de que el mecanismo extraordinario de retiradas cofinanciadas era manifiestamente inadecuado, arbitrario y contrario al principio de buena administración y al artículo 41 de la Carta
106 En primer lugar, debe señalarse que las operaciones de retirada para distribución gratuita no eran «cofinanciadas», contrariamente a lo que afirma la demandante. En efecto, como ya se ha mencionado en el anterior apartado 89, estas operaciones de retirada eran exclusivamente a cargo de la Unión, con una financiación del 100 % más los gastos accesorios de selección y transporte.
107 En segundo lugar, como se ha señalado en el anterior apartado 104, las medidas excepcionales adoptadas en el presente asunto se basan en modificaciones de los instrumentos ordinarios de gestión de crisis ya conocidos por los Estados miembros y las OPFH. Por consiguiente, se trataba de medidas que las OPFH podían aplicar inmediatamente desde el día de su anuncio.
108 Además, como se expone en los anteriores apartados 86 a 90, de los Reglamentos Delegados adoptados en el presente asunto se desprende que estos introdujeron importantes modificaciones respecto del mecanismo ordinario de gestión de crisis. En estas circunstancias, la Comisión podía considerar con razón que dichas modificaciones harían más atractivo el instrumento de la retirada.
109 En tercer lugar, contrariamente a lo que la demandante alega, la resolución del Parlamento Europeo de 7 de julio de 2015 sobre el sector de las frutas y hortalizas desde la reforma de 2007 [2014/2147 (INI)], no pone en cuestión el carácter adecuado de las medidas adoptadas en este asunto. En efecto, procede señalar a este respecto que dicha resolución se refiere al conjunto del régimen de la Unión para frutas y hortalizas y, en este contexto, al mecanismo ordinario de crisis, pero no demuestra que las medidas previstas por el Reglamento Delegado n.º 913/2014 sean manifiestamente inadecuadas. Además, debe destacarse que, según se desprende de los puntos H y N de la misma resolución, el Parlamento respaldaba una política basada en las OPFH.
110 En cuarto lugar, en cuanto al único otro tipo de medida excepcional que, según la demandante, habría sido más eficaz, a saber, la intervención, basta con señalar que tal medida no habría podido aplicarse rápidamente en el sector de las frutas y hortalizas, pues hubiera sido preciso detallar su funcionamiento y su aplicación habría sido más complicada que una mera modificación puntual de los mecanismos ordinarios.
111 En quinto lugar, los datos sobre los precios notificados por los Estados miembros a la Comisión durante la semana 34 del año 2014, en virtud del artículo 98 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, confirman que las medidas adoptadas tuvieron un efecto positivo. En efecto, de estos datos se desprende que los precios empezaron a aumentar inmediatamente después del anuncio de esas medidas el 11 de agosto de 2014.
112 Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante de que los volúmenes retirados del mercado eran bajos. Efectivamente, esta circunstancia carece de pertinencia, ya que las medidas permitieron evitar que los precios disminuyeran como consecuencia de la pérdida del mercado ruso, e incluso que aumentaran ligeramente.
113 Por lo tanto, procede desestimar la imputación de que el mecanismo de retirada era objetivamente inadecuado, arbitrario y contrario al artículo 41 de la Carta.
5) Sobre la imputación de que la distribución gratuita era objetivamente inadecuada
114 Por lo que atañe a la imputación de que la distribución gratuita era objetivamente inadecuada, en primer lugar, procede señalar que esta medida está prevista en el artículo 33, apartado 2, letra f), y en el artículo 34, apartado 4, del Reglamento n.º 1308/2013.
115 Además, como se ha expuesto en el apartado 107 de la presente sentencia, las medidas adoptadas en este asunto permitían una aplicación inmediata desde la fecha de su anuncio, el 11 de agosto de 2014. En efecto, contrariamente a lo que afirma la demandante, a partir de esa fecha, los Estados miembros y las OPFH ya sabían qué medidas eran admisibles y podían empezar a aplicarlas sabiendo que la Comisión se haría cargo de la ayuda.
116 Además, también debe desestimarse la alegación de la demandante de que la distribución gratuita era inadecuada porque estaba principalmente destinada a instituciones que estaban cerradas en aquel momento, es decir, los colegios. A este respecto, por una parte, ha de señalarse que la demandante no aporta ninguna prueba en apoyo de su afirmación. Por otra parte, del artículo 34, apartado 4, del Reglamento n.º 1308/2013 resulta claramente que la distribución gratuita está destinada no solo a los colegios, sino también a organizaciones o instituciones caritativas, instituciones penitenciarias, colonias de vacaciones para niños, hospitales y asilos para ancianos. Además, aunque los productos tenían carácter perecedero y los colegios estaban cerrados durante el mes de agosto, basta con señalar que la posibilidad de que los citados productos sean transformados en zumo, prevista en el artículo 80 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, habría permitido un consumo diferido.
117 Por otra parte, en cuanto a la alegación de que la Comisión debería haber recabado información sobre la eficacia o la aplicabilidad de la distribución gratuita, debe señalarse que la Comisión no está sujeta a una obligación reglamentaria en este sentido. Además, la demandante no aporta pruebas concretas que permitan demostrar que, en el contexto de las retiradas para distribución gratuita, surgieron dificultades que exigían que la Comisión recabara esa información. Por consiguiente, no cabe acoger la alegación de la demandante de que la Comisión debería haber recabado esa información antes de adoptar las medidas en cuestión.
118 Por último, contrariamente a lo que ha alegado la demandante, de la respuesta de 20 de mayo de 2016 presentada por la Comisión a la demandante se desprende que esta sí le comunicó los volúmenes de productos que se retiraron para su distribución gratuita. En cualquier caso, la alegación de la demandante a este respecto es irrelevante, ya que, como se ha expuesto en el anterior apartado 112, el efecto de las medidas sobre los mercados y no la cantidad de productos retirados es lo que determina la eficacia de las medidas.
119 De todas las consideraciones anteriores se deduce que debe desestimarse la imputación de que la distribución gratuita era objetivamente inadecuada.
6) Sobre la imputación de que las medidas de promoción eran objetivamente inadecuadas y arbitrarias
120 Por lo que respecta a la imputación de que las medidas de promoción eran objetivamente inadecuadas y arbitrarias, en primer lugar, procede señalar que estas medidas estaban previstas en el Reglamento Delegado n.º 913/2014, que también se anunciaron el 11 de agosto de 2014 y que, por tanto, eran aplicables a partir de ese mismo día, y no, como sostiene la demandante, el 29 de agosto de 2014.
121 A continuación, contrariamente a lo que alega la demandante, el hecho de que la ayuda pueda ser percibida a posteriori no hace que la medida sea objetivamente inadecuada. En efecto, a partir del 11 de agosto de 2014, las OPFH podían emprender estas actividades de promoción sabiendo que posteriormente recibirían una ayuda de la Unión.
122 Por último, aunque las medidas de promoción no sean tan eficaces a corto plazo como las retiradas, ello no implica que fuera objetivamente inadecuado completar estas medidas, dirigidas a reducir la oferta, con medidas destinadas a aumentar la demanda. En cuanto a la alegación formulada por la demandante de que no cabía esperar que las OPFH contribuyesen a actividades de promoción teniendo en cuenta sus limitados recursos, basta con señalar que, según se desprende del artículo 5 del Reglamento Delegado n.º 913/2014, las actividades de promoción podían ser financiadas al 100 % por la Unión.
123 Por consiguiente, de las consideraciones anteriores se desprende que procede desestimar esta imputación.
c) Conclusiones
124 De todo lo anterior resulta que, en el presente asunto, la demandante se limita, básicamente, a exponer, de manera general, su desacuerdo con las medidas excepcionales de gestión de crisis adoptadas por la Comisión, sin demostrar que esas medidas fueran manifiestamente erróneas en el momento de su adopción. Por tanto, no acredita que la Comisión incurriera en una violación manifiesta y grave de su deber de diligencia.
125 Además, no se desprende de ninguno de los documentos que obran en autos sometidos a la apreciación del Tribunal que las medidas excepcionales de gestión de crisis concretamente adoptadas por la Comisión fueran objeto de críticas en cuanto a su oportunidad o a su idoneidad para la situación existente en el momento de su adopción, bien por parte de los Estados miembros, bien de las OPFH. Lo mismo sucede en lo referente al carácter apropiado y suficiente de los datos tenidos en cuenta por la Comisión para evaluar la situación. Pues bien, como ya se ha expuesto, las retiradas de productos del mercado están expresamente previstas en la normativa vigente y lo mismo sucede con la información recabada por la Comisión de los Estados miembros y organizaciones de productores.
126 En un contexto internacional particular, caracterizado por el veto ruso, que vino a sumarse a un contexto interno complejo, fluctuante e incierto, caracterizado principalmente por condiciones meteorológicas y de cosecha adversas tras haber sido inicialmente positivas, de los autos se desprende que la Comisión adoptó una solución rápida, prudente y diligente y que examinó todos los documentos pertinentes que obraban en su poder antes de adoptar el Reglamento Delegado n.º 913/2014, con arreglo al artículo 219 del Reglamento n.º 1308/2013.
127 Habida cuenta de todo lo anterior, ha de considerarse que el comportamiento de la Comisión no pone de manifiesto una inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a su facultad de apreciación ni, por consiguiente, una violación suficientemente caracterizada de su deber de diligencia ni, por ende, una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. Así pues, no queda demostrado en el presente asunto el requisito relativo a la ilicitud de la actuación imputada a la Comisión.
128 Pues bien, según reiterada jurisprudencia, cuando no se cumpla uno de los requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, deberá desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos de la citada responsabilidad (véase la sentencia de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683, apartado 156 y jurisprudencia citada).
Costas
129 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Fruits de Ponent, SCCL.
Frimodt Nielsen | Forrester | Perillo |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de diciembre de 2018.
El Secretario | | El Presidente |