FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 14 januari 2020(1)
Mål C‑78/18
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
(Transparence associative)
”Talan om fördragsbrott – Fri rörlighet för kapital – Artiklarna 63 FEUF och 65 FEUF – Respekt för privatlivet – Skydd av personuppgifter – Föreningsfrihet – Öppenhet – Artiklarna 7, 8 och 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Utländska donationer till icke-statliga organisationer som bedriver sin verksamhet i en medlemsstat – Nationell lagstiftning som föreskriver skyldigheter i fråga om registrering, anmälan och öppenhet för icke-statliga organisationer som får utländskt stöd samt möjlighet att utdöma påföljder”
1. Domstolen ska, efter det att kommissionen framställt yrkande därom, pröva huruvida Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 FEUF och artiklarna 7, 8 och 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), genom att i lag(2) ha föreskrivit vissa restriktioner för donationer från utlandet till så kallade ”civilsamhällesorganisationer”.
2. Domstolen ska pröva den talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt och på nytt uttala sig om domstolsprövningen av medlemsstaternas åtgärder, så att den i sin bedömning på ett harmoniskt sätt integrerar de grundläggande friheterna i fördragen med de rättigheter som skyddas genom stadgan.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. EUF-fördraget
3. I artikel 63 FEUF föreskrivs följande:
”1. Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel ska alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna.
2. Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna.”
4. I artikel 65 FEUF föreskrivs följande:
”1. Bestämmelserna i artikel 63 ska inte påverka medlemsstaternas rätt att
a) tillämpa sådana bestämmelser i sin skattelagstiftning som skiljer mellan skattebetalare som har olika bostadsort eller som har investerat sitt kapital på olika ort,
b) vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut, eller att i administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet.
2. Bestämmelserna i detta kapitel ska inte påverka tillämpligheten av sådana restriktioner för etableringsrätten som är förenliga med fördragen.
3. De åtgärder och förfaranden som avses i punkterna 1 och 2 får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital och betalningar enligt artikel 63.
…”
2. Stadgan
5. Artikel 7 har följande lydelse:
”Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.”
6. I artikel 8 föreskrivs följande:
”1. Var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.
2. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.
3. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.”
7. I artikel 12.1 föreskrivs följande:
”Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.”
8. Artikel 52 har följande lydelse:
”1. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
…
3. I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
…”
B. Nationell rätt. 2017 års lag nr LXXVI
9. I ingressen anges följande:
”… organisationer som bildats med stöd av föreningsfriheten är ett uttryck för samhällets egenorganisering och de bidrar genom sin verksamhet till den demokratiska kontrollen och till den offentliga debatten om offentliga angelägenheter … dessa organisationer har en viktig funktion i den allmänna opinionsbildningen.
– … öppenheten i föreningar och stiftelser i samhället är av stort allmänt intresse,
– … det stöd som okända utländska källor ger till organisationer som bildats med stöd av föreningsfriheten kan utnyttjas av utländska intressegrupper för att – genom socialt inflytande i dessa organisationer – främja sina egna intressen i stället för att främja gemenskapens mål i Ungerns sociala och politiska liv och … det kan äventyra landets politiska och ekonomiska intressen samt de rättsliga institutionernas verksamhet utan inblandning.”
10. Artikel 1 har följande lydelse:
”1. I denna lag avses med organisation som får utländskt stöd varje förening eller stiftelse som har en finansiering i den mening som avses i punkt 2.
2. Enligt denna lag anses varje tillhandahållande av pengar eller andra tillgångar som direkt eller indirekt härrör från utlandet, oberoende av den rättsliga grunden, vara ett stöd från och med den tidpunkt då det – självt eller kumulativt – under ett visst beskattningsår uppgår till två gånger det belopp som anges i artikel 6.1 b i 2017 års lag nr LIII om förebyggande och bekämpande av penningtvätt och finansiering av terrorism (nedan kallad Pmt-lagen).[(3)]
3. Vid beräkningen av stödbeloppet i den mening som avses i punkt 2, ska stöd som föreningen eller stiftelsen får, enligt en särskild rättslig regel, som finansiering från Europeiska unionen som förmedlas via en [ungersk] budgetinstitution, inte ingå.
4. Denna lag ska inte tillämpas på
a) föreningar och stiftelser som inte anses vara civilsamhällesorganisationer,
b) föreningar som omfattas av 2004 års lag nr I om idrott,
c) organisationer som bedriver religiös verksamhet,
d) organisationer och föreningar för nationella minoriteter som omfattas av 2011 års lag nr CLXXIX om nationella minoriteters rättigheter, samt stiftelser som enligt sin stiftelseurkund bedriver en verksamhet som har direkt samband med en nationell minoritets kulturella autonomi eller som företräder eller tillvaratar en viss nationell minoritets intressen.”
11. I artikel 2 föreskrivs följande:
”1. Varje förening eller stiftelse i den mening som avses i artikel 1.1 ska inom femton dagar informera om att den har omvandlats till en organisation som tar emot utländskt stöd när det stödbelopp som den har fått under det aktuella året uppgår till två gånger det belopp som anges i artikel 6.1 b i Pmt-lagen.
2. En organisation som får utländskt stöd ska skicka en sådan anmälan som avses i punkt 1 till den domstol som är behörig där organisationen har sitt säte (nedan kallad registerdomstolen) och tillhandahålla de uppgifter som anges i bilaga I.[(4)] Registerdomstolen ska föra in anmälan i de uppgifter rörande föreningen eller stiftelsen som finns i registren över civila organisationer och andra organisationer som anses vara icke-kommersiella (nedan kallat registret) och den ska registrera föreningen eller stiftelsen som en organisation som får utländskt stöd.
3. Genom en analog tillämpning av reglerna i punkt 1, ska den organisation som tar emot det utländska stödet samtidigt som stödet fastställs skicka en anmälan med de uppgifter som anges i bilaga I rörande stöd som mottagits under föregående år till registerdomstolen. Anmälan ska för det aktuella året innehålla följande:
a) För stöd som inte överstiger 500 000 HUF[(5)] per givare: den information som anges i del II punkt A) i bilaga I,
b) För stöd som uppgår till minst 500 000 HUF per givare: den information som anges i del II punkt B) i bilaga I.
4. Före den femtonde i varje månad ska registerdomstolen skicka uppgift om namn, säte och skattenummer för de föreningar eller stiftelser som har registrerats som organisationer som fått utländskt stöd under den föregående månaden till den minister som ansvarar för handhavandet av den civila informationsportalen. [Denna] minister ska utan dröjsmål sprida kännedom om den information som överförts till den och kostnadsfritt göra den tillgänglig för allmänheten på den elektroniska plattform som skapats för detta ändamål.
5. När den gjort en anmälan i den mening som avses i punkt 1, ska en organisation som får utländskt stöd utan dröjsmål på sin hemsida och i sina publikationer … tillkännage att den har betecknats som en organisation som får utländskt stöd i den mening som avses i denna lag.
6. En organisation som får utländskt stöd ska fortsätta att vara bunden av den skyldighet som föreskrivs i punkt 5 så länge den anses vara en [sådan] organisation i den mening som avses i denna lag.”
12. Artikel 3 har följande lydelse:
”1. Om en förening eller stiftelse inte uppfyller de skyldigheter som föreskrivs i denna lag, ska åklagaren från och med den tidpunkt då han får kännedom om detta …, anmoda föreningen eller stiftelsen att uppfylla sina skyldigheter inom 30 dagar.
2. Om en organisation som får utländskt stöd inte uppfyller den skyldighet som den ålagts av åklagaren, ska denne på nytt anmoda organisationen att inom 15 dagar uppfylla de skyldigheter som föreskrivs i denna lag. Inom 15 dagar efter det att denna frist har löpt ut utan resultat, ska åklagaren framställa yrkande till behörig domstol om att organisationen ska dömas till böter i enlighet med artikel 37.2 i 2011 års lag nr CLXXXI om registrering av civilsamhällesorganisationer vid domstolarna och om tillämpliga regler och förfaranden.[(6)]
3. Efter att ha riktat en ny anmodan till organisationen i enlighet med punkt 2, ska åklagaren vidta åtgärder med iakttagande av kravet på proportionalitet och analogt tillämpa reglerna i 2011 års lag nr CLXXV om föreningsrätt, ideella föreningars ställning och finansiering av civilsamhällesorganisationer,[(7)] och i 2011 års lag nr CLXXXI om registrering av civilsamhällesorganisationer vid domstolarna och om tillämpliga regler och förfaranden.”[(8)]
13. I artikel 4 föreskrivs följande:
”1. Om tillhandahållandet av pengar eller andra tillgångar som har kommit organisationen som får utländskt stöd till del under det beskattningsår som avses i artikel 3.2 inte uppgår till två gånger det belopp som anges i artikel 6.1 i Pmt-lagen, ska föreningen eller stiftelsen inte längre anses vara en organisation som får utländskt stöd och den ska tillkännage denna information – med en analog tillämpning av reglerna om anmälan – inom 30 dagar från godkännandet av dess årsredovisning för det år då denna omständighet uppkom. Registerdomstolen ska i enlighet med artikel 2.4 vidarebefordra denna uppgift till den minister som ansvarar för handhavandet av den civila informationsportalen, som utan dröjsmål ska ta bort uppgifterna om organisationen i fråga från den elektroniska plattform som skapats för detta ändamål.
2. Efter det fastställande som avses i punkt 1, ska registerdomstolen ta bort uppgiften att föreningen eller stiftelsen är en organisation som får utländskt stöd från registret.”
II. Det administrativa förfarandet
14. Den 14 juli 2017 skickade kommissionen en formell underrättelse till den ungerska regeringen avseende 2017 års lag nr LXXVI, eftersom den ansåg att Ungern åsidosatte de skyldigheter som följer av artikel 63 FEUF och artiklarna 7, 8 och 12 i stadgan.
15. I underrättelsen uppmanades den ungerska regeringen att inom en månad inkomma med sina synpunkter. Den ungerska regeringen begärde en förlängning av fristen, men kommissionen avslog denna begäran.
16. Den ungerska regeringen svarade kommissionen, genom skrivelser av den 14 augusti och den 7 september 2017, och tillbakavisade anmärkningarna i underrättelsen.
17. Eftersom kommissionen inte var nöjd med den ungerska regeringens svar, avgav den ett motiverat yttrande den 5 oktober 2017, i vilket den
1) slog fast att Ungern genom 2017 års lag nr LXXVI och åsidosättandet av de ovannämnda unionsrättsliga bestämmelserna, hade infört diskriminerande inskränkningar som var onödiga och omotiverade, i fråga om utländska donationer till civilsamhällesorganisationer i Ungern, och
2) uppmanade den ungerska regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet eller inkomma med synpunkter inom en månad.
18. Efter att ånyo ha fått avslag på begäran om en förlängning av fristen, svarade den ungerska regeringen på kommissionens yttrande den 5 december 2017 och förnekade det påstådda fördragsbrottet.
19. Den 7 december 2017 beslutade domstolen att väcka förevarande talan.
III. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
20. Talan om ogiltigförklaring inkom till domstolens kansli den 6 februari 2018.
21. Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern genom antagandet av 2017 års lag nr LXXVI har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 FEUF och artiklarna 7, 8 och 12 i stadgan, genom att införa diskriminerande inskränkningar som är onödiga och omotiverade, i fråga om utländska donationer till civilsamhällesorganisationer i Ungern. Kommissionen har även yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
22. Den ungerska regeringen har yrkat att domstolen ska avvisa talan eller i andra hand ogilla den, samt förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
23. Genom beslut av domstolens ordförande den 26 september 2018, tilläts Konungariket Sverige att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
24. Den 22 oktober 2019 hölls en förhandling, vid vilken den ungerska regeringen, den svenska regeringen och kommissionen närvarade.
IV. Bedömning
A. Upptagande till sakprövning
1. Parternas ståndpunkter
25. Den ungerska regeringen anser att talan ska avvisas på grund av de oegentligheter som begåtts under det administrativa förfarandet. Enligt den ungerska regeringen har kommissionen beviljat den kortare frister än vanligt för att lämna synpunkter och på ett felaktigt sätt avslagit dess begäran om förlängning av fristerna.
26. Den ungerska regeringen anser att dessa oegentligheter åsidosätter skyldigheten att samarbeta lojalt (artikel 4.3 FEU), rätten till god förvaltning (artikel 41 i stadgan), närmare bestämt rätten att bli hörd, och den allmänna principen om rätten till försvar.
27. Kommissionen har gjort gällande att fristerna inte var oskäliga eller orimligt korta och att den inte har hindrat den ungerska regeringen från att lämna detaljerade synpunkter rörande det påstådda fördragsbrottet.
28. Vad beträffar fristen för att lämna synpunkter på den formella underrättelsen, anser kommissionen att en förlängning av fristen förutsatte att Ungern rättade sig efter den och utarbetade en realistisk tidsplan för åtgärder för att följa den.(9) Kommissionen har även gjort gällande att fristerna fastställdes med beaktande av att Ungern hade beslutat att inte fortsätta dialogen med kommissionen, vilket innebär att den korta fristen beror på den medlemsstatens agerande.
2. Bedömning
29. Domstolen har slagit fast att ”det administrativa förfarandet har till mål att ge den berörda medlemsstaten tillfälle dels att uppfylla de skyldigheter som följer av [unionsrätten], dels att på ett meningsfullt sätt kunna göra gällande de grunder som kan åberopas till försvar mot kommissionens anmärkningar”.(10)
30. För att uppnå denna dubbla målsättning är kommissionen skyldig att ”bevilja medlemsstaterna en skälig frist för att besvara en formell underrättelse och för att rätta sig efter ett motiverat yttrande eller, i förekommande fall, för att förbereda sitt försvar”.(11)
31. Den frist som kommissionen brukar bevilja i administrativa förfaranden är två månader.(12) Det innebär emellertid inte att den alltid måste tillämpa denna frist. Det viktiga är som nämnts att fristen är ”skälig”.
32. Fristens skälighet kan således inte bestämmas rent teoretiskt, utan måste ske genom en hänvisning till dess dubbla syfte.(13) Närmare bestämt måste medlemsstaten ges möjlighet att förbereda sitt försvar mot kommissionens anmärkningar.
33. Vid bedömningen av om en frist som kommissionen har beviljat i ett enskilt fall är rimlig, ska ”hänsyn tas till alla omständigheter som kännetecknar situationen i det förevarande fallet”.(14) Till exempel kan ”mycket korta tidsfrister … vara motiverade i speciella situationer, särskilt om det finns ett brådskande behov av att avhjälpa ett brott eller om den berörda medlemsstaten har full kännedom om kommissionens åsikter under en lång tid innan förfarandet inleds”.(15)
34. Kommissionen ansåg att en förlängning av fristen för att besvara det motiverade yttrandet i förevarande fall, bara hade kunnat beviljas för att medlemsstaten skulle vidta de åtgärder som krävdes för att rätta sig efter yttrandet.(16) Enligt kommissionen angav den ungerska regeringen inte i sin begäran om förlängning att den hade för avsikt att göra det.
35. Detta argument beaktar inte det andra syftet med det administrativa förfarandet, det vill säga att göra det möjligt för medlemsstaten att försvara sig mot de anklagelser som riktas mot den. Det är således inte förenligt med domstolens fasta praxis.
36. Det som här definitivt är av betydelse är dock huruvida kommissionens agerande har försvårat för medlemsstaten att förbereda sitt försvar. Det ankommer på den berörda medlemsstaten att styrka att så är fallet.(17)
37. Den ungerska regeringen har inte kunnat styrka att de frister den beviljats har påverkat dess försvar negativt. Även om den kan ha rätt då den kritiserar kommissionen för att utan motivering ha beviljat en frist (en månad) som var kortare än den sedvanliga enligt dess praxis (två månader), var det de facto den fristen som den ungerska regeringen hade för att besvara såväl den formella underrättelsen som det motiverade yttrandet.(18)
38. Mot bakgrund av detta anser jag att den ungerska regeringen har kunnat försvara sig på ett lämpligt sätt och att den när allt kommer omkring åtnjöt den frist som den inledningsvis begärde.
39. Att kommissionen beslutade sig för att väcka talan redan två dagar efter det att den hade fått den ungerska regeringens svar på det motiverade yttrandet, saknar betydelse för frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning.
40. Det ankommer på kommissionen att välja när den bör inleda ett förfarande om fördragsbrott, ”varvid de överväganden som ligger till grund för ett sådant val inte kan påverka frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning”, eftersom ”kommissionen har … ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller vid vilken tidpunkt det kan finnas anledning att väcka talan och det ankommer inte på domstolen att kontrollera denna bedömning”.(19)
41. Den ungerska regeringen har gjort gällande att två dagar inte var tillräckligt för att kommissionen skulle hinna bilda sig en uppfattning om dess svar på det motiverade yttrandet.(20) Kommissionen har genmält att den beslutade att väcka talan efter att ha granskat den ungerska regeringens svar på ett professionellt sätt.(21)
42. Jag har redan betonat att kommissionen har befogenhet att välja vid vilken tidpunkt den ska väcka en talan av det här slaget. Mot bakgrund av detta kan jag inte se att det skulle finnas fog för att hävda att kommissionen fattade sitt beslut i det här fallet utan att vederbörligen ha beaktat den ungerska regeringens synpunkter.
43. Svaret på det motiverade yttrandet utgör det sista skedet i ett förfarande, under vilket de inblandade parterna har god kännedom om de olika ståndpunkterna. När de olika skedena i det administrativa förfarandet har avslutats, kan därför två dagar vara tillräckligt för att besluta om nästa steg, det vill säga att väcka talan om fördragsbrott.
44. Ett svar på det motiverade yttrandet som, liksom i det här fallet, bara är en upprepning av den ståndpunkt som den ungerska regeringen intagit redan från början, räcker för att kommissionen ska kunna dra slutsatsen att medlemsstatens rättsliga ståndpunkt inte har ändrats under förfarandets gång, en ståndpunkt som var känd sedan tidigare. För att i det läget välja att väcka talan krävs det inte någon ytterligare utredning utöver den som gjorts under hela det administrativa förfarandet.
45. Även om beslutet som nämnts fattades den 7 december 2017, inkom ansökan till domstolen den 6 februari 2018. I den finns en rad hänvisningar till innehållet i den ungerska regeringens svar, vilket visar att dess ståndpunkt hade granskats ingående. Det kan således inte hävdas att kommissionen inte skulle ha granskat svaret på yttrandet.
46. Det viktiga är att det administrativa förfarandet har gjort det möjligt för den ungerska regeringen att framföra sina argument, såväl för kommissionen som, så småningom, för domstolen, utan att dess rätt till försvar har åsidosatts.
47. Det är nästan överflödigt att påpeka att domstolen när den ska pröva denna talan har tillgång till alla skrivelser som den ungerska regeringen har gett in under det administrativa förfarandet och naturligtvis dess svaromål och duplik i detta domstolsförfarande. Mot bakgrund av detta anser jag att medlemsstatens rätt till försvar har iakttagits.
B. Parternas argument i sak
48. Kommissionen gör gällande att Ungern för det första har åsidosatt den fria rörligheten för kapital (artikel 63 FEUF) och för det andra ”på annat sätt”(22) har åsidosatt flera rättigheter och friheter som erkänns i stadgan.
49. Av nedan angivna skäl(23) anser jag att prövningen av dessa två anmärkningar inte bör ske ”på annat sätt”, utan integrerat.
1. Kommissionens och den svenska regeringens argument
50. Kommissionen anser (liksom den svenska regeringen) att de donationer som regleras i 2017 års lag nr LXXVI är en form av kapitalrörelse (kapitalöverföring). Den lagen utgör en indirekt diskriminerande inskränkning av den fria rörligheten för kapital på grund av nationalitet, och det går inte att motivera den med en objektiv skillnad, beträffande öppenhet och kontroll, mellan situationen för givare bosatta i Ungern och givare bosatta i utlandet.
51. Även om 2017 års lag nr LXXVI skulle vara tillämplig på ett icke-diskriminerande sätt, innebär det inte att den inte utgör en inskränkning av den fria rörligheten för kapital, med hänsyn till de betungande skyldigheter i fråga om anmälan, registrering och offentliggörande som den föreskriver, med den avskräckande verkan som detta har. För övrigt påverkar inte den omständigheten att skyldigheterna i fråga om anmälan och offentliggörande gäller i efterhand att den utgör en inskränkning, även om de är mindre betungande än en förhandsskyldighet.
52. De skäl rörande allmän ordning och öppenhet som den ungerska regeringen har åberopat motiverar heller inte en lagstiftning som a) stigmatiserar organisationer som får utländskt stöd (det gäller inte alla, eftersom vissa är undantagna utan något objektivt skäl, som idrottsorganisationer eller religiösa organisationer) och b) utgår från att verksamheter som åtnjuter sådant stöd i princip är olagliga.
53. Dessa åtgärder är inte heller ägnade att uppnå de mål som den nationella lagstiftaren eftersträvar:
– Vad beträffar skyddet för allmän ordning och säkerhet har medlemsstaterna visserligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning (artikel 4.2 FEU), men den ungerska regeringen har inte styrkt att de berörda organisationerna utgör ett tillräckligt allvarligt hot mot suveräniteten och den konstitutionella ordningen.
– Den har heller inte styrkt att bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism gör det nödvändigt att offentliggöra när ungerska ideella organisationer finansieras med utländskt kapital eller hur de omtvistade åtgärderna bidrar till detta bekämpande.
54. Under alla förhållanden är dessa åtgärder, tillsammans med andra som redan är tillämpliga på civilsamhällesorganisationer, oproportionerliga, och det är möjligt att utforma andra åtgärder som är mindre inskränkande.
55. Vad beträffar artikel 12 i stadgan åsidosätter de krav, formaliteter och påföljder som föreskrivs i 2017 års lag nr LXXVI civilsamhällesorganisationernas föreningsfrihet och påverkar deras funktionssätt, organisering och finansiering. I synnerhet medför påföljderna en rättslig fara för deras existens, eftersom de kan innebära att de upplöses.
56. Dessa inskränkningar av föreningsfriheten är dessutom omotiverade, eftersom de inte är ägnade att uppfylla de mål som sägs eftersträvas.
57. Det föreskrivna påföljdssystemet iakttar heller inte proportionalitetsprincipen. En åtgärd såsom upplösning kan bara komma i fråga som en sista utväg i synnerligen allvarliga fall och inte vid mindre överträdelser, i synnerhet inte av administrativ art.
58. Vad beträffar artiklarna 7 och 8 i stadgan, medför 2017 års lag nr LXXVI en oskälig och oproportionerlig påverkan på rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter för givarna.
59. Även om det inte ska förnekas att öppenhet i civilsamhällesorganisationer och bekämpande av anonyma donationer kan vara mål av allmänt samhällsintresse, förefaller det orimligt att anse att givare vars donationer överstiger 500 000 HUF är ”offentliga aktörer” vars personuppgifter ska ges ett svagare skydd (vilket bland annat gör det möjligt att offentliggöra deras namn i ett allmänt tillgängligt register). Det innebär att målet med öppenhet automatiskt ges företräde framför respekten för givarnas grundläggande rättigheter.
2. Den ungerska regeringens svar
60. Den ungerska regeringen anser att 2017 års lag nr LXXVI utgör en del av unionens strävan efter att säkerställa öppenhet och spårbarhet för kapitalrörelser, i syfte att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.
61. Lagen medför inte någon indirekt diskriminerande inskränkning på grund av nationalitet, utan den ser till källan till stödet. Den är även tillämplig på stöd från utlandet som ges av ungerska medborgare och kommissionen har inte kunnat styrka att de som i praktiken donerar dessa belopp till största delen skulle vara utländska medborgare. Under alla förhållanden är källkriteriet motiverat, eftersom stöd som kommer från källor inom landet är lättare att kontrollera än stöd som kommer utifrån.
62. De omtvistade åtgärderna har inte någon avskräckande verkan, eftersom de inte ålägger de berörda personerna någon ny administrativ skyldighet. Dessutom är skyldigheterna i fråga om offentliggörande neutrala och berör inte den genomsnittliga givaren, utan endast givare som donerar mer är 500 000 HUF. Domstolen har godtagit skyldigheter liknande dessa att anmäla i efterhand.
63. Vad beträffar motiveringen har 2017 års lag nr LXXVI följande mål:
– Att öka öppenheten i civilsamhällesorganisationerna, på grund av deras växande inflytande över den allmänna opinionsbildningen och över själva det offentliga livet, I stället för att kritisera deras verksamhet har lagstiftaren velat erkänna och stimulera den, under förutsättning att den bedrivs inom lagens ramar. Därför behandlas dessa organisationer mer gynnsamt än de politiska partierna, vilka inte får ta emot stöd från utlandet.
– Att bidra till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.
64. 2017 års lag nr LXXVI eftersträvar inte dessa mål på ett inkonsekvent sätt. Den undantar vissa typer av stöd, eftersom stöd som kommer från ungerska källor kan kontrolleras med hjälp av den befintliga lagstiftningen, och om det rör sig om religiösa organisationer eller idrottsorganisationer, kräver deras rättsliga särdrag att de undantas.
65. Vad beträffar åtgärdernas proportionalitet, har begreppet ”stöd” definierats på ett sätt som inte är mindre obestämt än andra jämförbara begrepp som används i unionsrätten.
66. Det stämmer inte att den befintliga lagstiftningen ålade civilsamhällesorganisationerna en skyldighet att tillkännage donationerna. Dessutom är åtgärder som de som kommissionen föreslår mycket mer ingripande.
67. Vad beträffar skyldigheterna i fråga om registrering och offentliggörande tillämpas de inte systematiskt, utan bara inom ramen för de gränser som lagen föreskriver. Dessa gränser är ett uttryck för en strävan efter att begränsa informationen till större finansieringsbelopp från utlandet och dessa är mycket högre än de genomsnittliga donationer som ges i praktiken.
68. Vad beträffar påföljderna införs ett antal successiva åtgärder som är tillämpliga i olika etapper och som är underkastade domstolskontroll. Upplösning är den yttersta åtgärden när det konstateras en tydlig och varaktig avsikt att inte följa lagen.
69. 2017 års lag nr LXXVI har inte begränsat föreningsfrihetens materiella innehåll, utan respekterar dess innehåll och reglerar dess utövande. Skyldigheterna i fråga om registrering och offentliggörande syftar till att sprida kännedom om en neutral omständighet (mottagande av finansiellt stöd av en viss storlek från utlandet) och de får inte någon sådan stigmatiserande eller avskräckande verkan som kommissionen har gjort gällande.
70. Öppenhetsmålet motiverar införande av anmälningsåtgärder (inte förbudsåtgärder) som vanligtvis är tillämpliga på politiska partier och därmed även på civilsamhällesorganisationer, vilka Europadomstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) tillmäter en jämförbar betydelse.
71. De uppgifter som nämns i 2017 års lag nr LXXVI – givarens namn och bosättningsstad och land – är inte personuppgifter och under alla förhållanden innebär skyldigheterna i fråga om dessa inte någon påverkan på de rättigheter som skyddas i stadgan. Det är bara en del av den inhämtade informationen som offentliggörs och den rör en obetydlig andel av de fysiska personerna (3,6 procent av givarna år 2015).
72. I sista hand motiveras en eventuell påverkan på de rättigheter som garanteras i artiklarna 7 och 8 i stadgan av mål av allmänt intresse som erkänns av unionen, som ökad öppenhet vid finansiering av civilsamhällesorganisationer och bekämpande av anonyma donationer.
73. Det var således nödvändigt att fylla det rättsliga tomrum som tidigare förelåg inom detta område. Att åtgärderna är proportionerliga framgår av att de överensstämmer med dem som föreskrivs i unionslagstiftningen rörande europeiska politiska partier.
C. Inledande bedömning av behovet att använda sig av ett integrerat prövningskriterium
1. Domstolens ståndpunkt
74. I sitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles),(24) påpekade generaladvokaten Saugmandsgaard Øe att det var första gången som kommissionen begärde att EU-domstolen skulle fastställa att en medlemsstat – även då Ungern – underlåtit att beakta en bestämmelse i stadgan.(25)
75. Det förelåg här inte något hinder för att ta upp talan till sakprövning, eftersom de skyldigheter om vars åsidosättande kommissionen får väcka talan vid domstolen enligt artikel 258 FEUF, såsom generaladvokaten Saugmandsgaard Øe påpekade, innefattar iakttagandet av de rättigheter som tillförsäkras genom stadgan.(26)
76. Den kniviga frågan var då (liksom nu) att domstolen, enligt kommissionen, skulle uttala sig om ett påstått åsidosättande av stadgan, förutom, och fristående från, ett åsidosättande av rätten till fri rörlighet, som det också gjordes gällande att Ungern hade gjort sig skyldigt till i det målet.
77. Generaladvokaten ansåg däremot att domstolen inte kunde pröva frågan om åsidosättande av stadgan ”fristående från frågan om åsidosättande av den fria rörligheten”.(27) Så hade enligt generaladvokaten domstolen tolkat det i domen SEGRO och Horváth,(28) då den uttalade sig i ett mål där det fanns ”en total överlappning mellan rätten till egendom och den fria rörligheten för kapital”.(29)
78. I sin dom av den 21 maj 2019(30) valde domstolen emellertid att pröva åsidosättandet av artikel 63 FEUF och åsidosättandet av artikel 17 i stadgan vart och ett för sig:
– Vad beträffar artikel 63 FEUF slog domstolen fast att den nationella lagstiftningen utgjorde en restriktion för de berörda personernas rätt till fri rörlighet för kapital.(31)
– Därefter prövade domstolen om denna restriktion var motiverad, antingen på grund av tvingande skäl av allmänintresse eller på grund av de skäl som anges i artikel 65 FEUF.(32)
– I det sistnämnda avseendet fann domstolen att en nationell lagstiftning som hänvisar till båda dessa typer av skäl måste iaktta de i stadgan garanterade grundläggande rättigheterna. Följaktligen skulle dess förenlighet med unionsrätten prövas ”mot bakgrund av såväl de i fördraget föreskrivna undantagen och domstolens praxis som de i stadgan garanterade grundläggande rättigheterna”.(33)
– Det skulle således prövas huruvida den nationella lagstiftningen även åsidosatte den grundläggande rättighet som åberopats där (rätten till egendom enligt artikel 17 i stadgan).(34)
79. Efter det att domstolen hade konstaterat att såväl artikel 63 FEUF som artikel 17 i stadgan hade åsidosatts, övergick den till att pröva huruvida något av dessa åsidosättanden var motiverat.
– Vad beträffar åsidosättandet av artikel 63 FEUF, avfärdade den i tur och ordning rättfärdigandegrunderna som avser mål av allmänt samhällsintresse,(35) överträdelser av den nationella lagstiftningen om valutakontroll(36) och skyddet av allmän ordning.(37)
– Vad beträffar artikel 17 i stadgan, fann domstolen att det inte fanns några samhällsnyttokrav som motiverade berövandet av rätten till egendom och att den nationella lagstiftningen inte innehöll några regler om rimlig ersättning.(38)
80. Domstolen försöker utan tvekan knyta samman de grundläggande friheter som säkerställs i fördragen med de grundläggande rättigheterna i stadgan, men det finns en viss risk för överlappning i dess bedömning, såsom generaladvokaten Saugmandsgaard Øe påpekade.(39)
81. Även om denna överlappning sannolikt inte får några större konsekvenser i praktiken, anser jag att det är möjligt att koppla samman friheterna i fördragen med rättigheterna i stadgan på ett sätt som gör att de båda integreras i ett och samma prövningskriterium.
2. Sökandet efter ett integrerat prövningskriterium
82. Enligt domstolens traditionella tillvägagångssätt när den har prövat om det har skett ett åsidosättande av de friheter som skyddas i fördragen, aktualiseras de grundläggande rättigheterna bara i den mån medlemsstaterna förhindrar eller inskränker dessa friheter med hänvisning till grunder eller skäl som unionsrätten godtar.(40)
83. Regeln är således att domstolen ”inte kan pröva en nationell lagstiftning mot stadgan när lagstiftningen inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde”.(41) Detta är förutsättningen för att rättigheterna i stadgan ska kunna göras gällande mot denna lagstiftning.
84. Detta traditionella synsätt kan eventuellt undanträngas av ett annat, som är mer inriktat på stadgans tillämplighet, när domstolen tolkar friheterna i fördragen, i vilka de grundläggande rättigheter som säkerställs i själva stadgan med nödvändighet ingår.
85. Som nämnts kan domstolen ”inte … pröva en nationell lagstiftning mot stadgan när lagstiftningen inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde”.(42) När unionsrätten tolkas (såvitt här är av intresse, artikel 63 FEUF), måste konsekvenserna av stadgan utan tvekan beaktas.
86. Hela unionsrätten, såväl primärrätten som sekundärrätten, genomsyras av innehållet i de grundläggande rättigheter som stadfästs i stadgan, som ska ha samma rättsliga värde som fördragen (artikel 6.1 FEU). Det sker på ett genomgripande sätt, som sig bör för en union som bygger på värdena respekt för människans värdighet, frihet och de mänskliga rättigheterna (artikel 2 FEU) och som sätter människan i centrum för sin verksamhet (ingressen till stadgan).
87. Stadgans ikraftträdande innebar en slutgiltig övergång från ett gammalt regelverk till ett nytt som sätter medborgaren i centrum, det vill säga en aktör med rättigheter som säkerställs i ett rättsligt sammanhang där denne kan leva ett självständigt liv och fritt sträva efter att uppnå sina mål.
88. Därför kan de klassiska friheter som skyddas i fördragen inte längre tolkas utan beaktande av stadgan, vars rättigheter ska anses ingå i de klassiska friheternas innehåll. Det innebär att unionen säkerställer dessa friheter i ett normativt sammanhang som definieras av de grundläggande rättigheterna i stadgan.
89. Om det ska prövas huruvida en nationell lagstiftning är förenlig med någon av dessa klassiska friheter, är stadgan följaktligen tillämplig såväl om medlemsstaterna vill omfattas av något av de undantag som fördragen föreskriver i detta sammanhang, som i andra fall där de grundläggande rättigheterna berörs. De sistnämnda aktualiseras med andra ord inte genom artikel 65 FEUF, utan direkt och huvudsakligen genom artikel 63 FEUF.
90. Det kan tyckas som att detta synsätt inte skiljer sig så mycket från det som innebär att stadgans tillämpbarhet knyts till tillämpningen av en motivering som fördragen uttryckligen tillåter. Jag anser emellertid att dessa synsätt skiljer sig åt vad gäller begreppsmässig grund och konsekvenser.
91. Integreringen av de grundläggande rättigheterna i innehållet i de friheter som garanteras i fördragen (vilken som sagt är nödvändig sedan stadgans ikraftträdande), innebär att inte bara sådan nationell lagstiftning som vill åberopa unionsrätten för att begränsa dessa friheter måste iaktta rättigheterna i stadgan, utan även sådan lagstiftning som strider mot eller begränsar dessa friheter, utan att vilja åberopa unionsrätten. I annat fall skulle medlemsstaterna paradoxalt nog bara behöva iaktta de grundläggande rättigheterna när de vill motivera en inskränkning av de skyddade friheterna, men inte när de inskränker dem utan att använda sig av någon motivering.
92. Mot bakgrund av detta bör innehållet i de friheter som skyddas i fördragen anses omdefinierat när rättigheterna i stadgan integreras i begreppet.
93. Om det är den fria rörligheten för kapital som berörs, vilket här är fallet, är det inte bara de transaktioner som får omfattas av restriktioner enligt artiklarna 64 FEUF och 65 FEUF som omfattas av denna frihet, utan även transaktioner som omfattas av andra restriktioner, för vilka det måste prövas om de enligt fördragen iakttar de berörda grundläggande rättigheterna då de granskas. Dessa rättigheter kan naturligtvis innefatta rätten att förvärva egendom, utövandet av rätten att ta anställning och föreningsfriheten.
94. De inskränkningar av de grundläggande rättigheterna som var tillåtna enligt fördragen innan stadgan trädde i kraft, måste uppfylla vissa krav avseende nödvändighet, ändamålsenlighet och proportionalitet, vilka har gett upphov till en omfattande rättspraxis.
95. Sedan stadgans ikraftträdande måste det klargöras när prövningen av ett eventuellt åsidosättande av den fria rörligheten för kapital ska göras med hjälp av denna traditionella metod (bedömning av nödvändighet, ändamålsenlighet och proportionalitet) och när den ska göras mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna, det vill säga med ett mer krävande prövningskriterium.
96. Jag anser att om en nationell lagstiftning ifrågasätts på grund av åsidosättande av artikel 63 FEUF utan någon uttrycklig hänvisning till ett eventuellt åsidosättande av stadgan (det vill säga om det bara görs gällande att det skett en inskränkning av den fria rörligheten för kapital som sådan, utan att det knyts till ett åsidosättande av någon konkret grundläggande rättighet), bör bedömningskriteriet vara det som domstolen alltid har använt sig av i detta sammanhang, nämligen det klassiska.
97. Om inskränkningen av den friheten däremot är den primära eller direkta orsaken till åsidosättandet av en grundläggande rättighet (det vill säga om den nationella lagstiftning som begränsar den fria rörligheten för kapital i sig syftar till en inskränkning av en rättighet och oundvikligen leder till ett sådant resultat), bör bedömningskriteriet vara det som ska användas vid alla åsidosättanden av grundläggande rättigheter.
98. Det bör således undvikas att det sker en dubblering mellan å ena sidan ”åsidosättanden av artikel 63 FEUF” och å andra sidan ”åsidosättanden av de grundläggande rättigheterna på grund av en inskränkning av artikel 63 FEUF som är tillåten enligt fördragen”.
99. Friheten enligt artikel 63 FEUF är en enda. Den har också bara ett innehåll och dess mål är fri rörlighet för kapital, utan andra begränsningar än de som är tillåtna enligt fördragen, vilket innefattar iakttagandet av de grundläggande rättigheterna, såväl om deras utövande kan underlättas av åtnjutandet av den friheten som om det kan skadas vid en inskränkning av den.
100. Följaktligen måste det i varje enskilt fall fastställas huruvida åsidosättandet av artikel 63 FEUF beror på en begränsning av den fria rörligheten för kapital som bara utgörs av en ren inskränkning av den rörligheten som sådan, eller om denna inskränkning i själva verket utgör ett redskap för ett åsidosättande av en grundläggande rättighet.(43) Prövningskriterierna innefattar i båda fallen de klassiska kriterierna (bedömning av nödvändighet, ändamålsenlighet och proportionalitet), men med strängare krav när frågans kärna utgörs av ett åsidosättande av en grundläggande rättighet.
101. Mot bakgrund av detta ska jag nu övergå till att göra en bedömning av kommissionens talan.
D. Inskränkningen av den fria rörligheten för kapital
102. Kommissionens talan rör främst det sätt på vilket 2017 års lag nr LXXVI behandlar de civilsamhällesorganisationer som får finansiering från utlandet. Denna behandling utgör enligt kommissionen, på grund av sina egenskaper och sina konsekvenser, ett åsidosättande av föreningsfriheten (artikel 12 i stadgan) och, parallellt, ett åsidosättande av rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter (artikel 7 respektive artikel 8 i stadgan).
103. Om talan beskrivs på det sättet, är den lagstiftning som den riktar sig mot vid första anblicken ägnad att åsidosätta artikel 63 FEUF. Om reglerna i den skulle innebära en omotiverad begränsning av den fria rörligheten för kapital, skulle de vara oförenliga med den bestämmelsen, samtidigt som de skulle kunna åsidosätta de rättigheter som erkänns i stadgan.
104. Således behöver följande klarläggas:
– Huruvida denna lagstiftning avser en kapitalrörelse och om så är fallet, vilka villkor den föreskriver för denna rörelse.
– Om det konstateras att lagstiftningen föreskriver villkor för en kapitalrörelse, huruvida villkoren innebär ett åsidosättande av de grundläggande rättigheter som kommissionen har hänvisat till, vilket skulle innebära att de utgör en inskränkning av den frihet som säkerställs i artikel 63 FEUF.
– Avslutningsvis, huruvida denna inskränkning kan motiveras enligt unionsrätten, vilket skulle innebära att den inte kan betecknas som otillåten och utesluta att det föreligger ett sådant åsidosättande som kommissionen har gjort gällande.
1. Huruvida det föreligger en kapitalrörelse och villkoren för den enligt den nationella lagstiftningen
105. 2017 års lag nr LXXVI ålägger föreningar eller stiftelser som får utländskt stöd – med vissa undantag – en skyldighet att upplysa myndigheterna om sin ställning som ”organisation som får utländskt stöd”, om stödbeloppet överstiger ett visst tröskelvärde.
106. Dessa organisationer eller stiftelser ska dessutom tillhandahålla ett antal uppgifter om det mottagna stödets storlek och beskaffenhet och om givarens identitet. Den obligatoriska anmälan förs in i ett register, i vilket det anges att organisationen är en organisation som får utländskt stöd. Alla dessa uppgifter offentliggörs i det officiella registret, som är gratis tillgängligt. En organisation som får utländskt stöd ska ange detta på sina hemsidor och i sina publikationer.
107. Inte ens den ungerska regeringen förnekar att det ”stöd” som regleras i 2017 års lag nr LXXVI – i vilken det i artikel 1.2 definieras som ”varje tillhandahållande av pengar eller andra tillgångar … oberoende av den rättsliga grunden” – är en ”kapitalrörelse”.
108. Den här typen av transaktioner kan utan tvekan anses ingå i kategorin ”kapitalrörelser”, vilket framgår av den nomenklatur som finns i bilaga 1 till direktiv 88/361/EEG(44) och som fortsätter att ha samma betydelse som vägledning för att definiera det begreppet.(45)
109. Enligt den lagstiftning som talan avser är kapitalrörelser i form av stöd till vissa föreningar och stiftelser i Ungern inte helt fria, utan underkastade vissa villkor. Det gäller bland annat de ovan beskrivna (att stödmottagarna ska anmäla dem till de nationella myndigheterna, för registrering och offentliggörande).(46)
110. Dessa villkor tillämpas beroende på var givaren har sitt säte eller är bosatt, eftersom det avgörande kriteriet är att stödet kommer ”direkt eller indirekt från utlandet”, enligt vad som anges i artikel 1.2 i 2017 års lag nr LXXVI.
111. Det är emellertid mycket mer sannolikt att kravet rörande ”utländskt ursprung” berör medborgare i andra medlemsstater än ungerska medborgare, även om dessa även kan vara bosatta utanför Ungern och därmed beröras av de omtvistade åtgärderna.
112. Jag vill i det här sammanhanget erinra om att domstolen har slagit fast att en nationell lagstiftning som till sin natur innebär en risk för att medborgare i andra medlemsstater berörs i högre grad än landets egna medborgare, ska betraktas som indirekt diskriminerande.(47)
113. Kommissionens anmärkningar utgör i det här fallet inte bara ”antaganden”, enligt den ungerska regeringen. Den förenlighet med unionsrätten som kommissionen har ifrågasatt genom förevarande fördragsbrottstalan, avser inte någon administrativ praxis utan lagbestämmelser vars tillämpning kan ge upphov till de rättsverkningar som kommissionen redogör för i sin ansökan.(48)
114. Eftersom det i huvudsak är utlänningar och i synnerhet medborgare i andra medlemsstater som måste uppfylla villkoren i 2017 års lag nr LXXVI för donationer till vissa föreningar och stiftelser, anser jag att de utgör en restriktion för dessa kapitalrörelser.
115. Dessa villkor är som sagt ägnade att inskränka den fria rörligheten för kapital, från och med den tidpunkt då de
– kan få en negativ inverkan på finansieringen av föreningar och stiftelser som är hemmahörande i Ungern och som får finansiellt stöd från utlandet, och de i samma mån kan påverka utövandet av den föreningsfrihet som säkerställs i artikel 12 i stadgan negativt,
– kan påverka rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter (artiklarna 7 och 8 i stadgan) negativt för den som från utlandet lämnar bidrag till dessa civilsamhällesorganisationer.
116. Det rör sig emellertid inte bara om en inskränkning av den fria rörligheten för kapital, utan den utgör även, som framgår nedan, ett medel för att åsidosätta vissa grundläggande rättigheter. Det är därför som prövningskriteriet, i överensstämmelse med det som jag tidigare nämnt,(49) måste vara det kriterium som är utmärkande för dessa rättigheter och inte det som är typiskt för de klassiska friheter som skyddas i fördragen. Det ska således vara ett starkare och mer krävande kriterium.
2. Påverkan på de grundläggande rättigheter som säkerställs i artiklarna 7, 8 och 12 i stadgan
a) Föreningsfrihet
117. Enligt artikel 12 i stadgan har var och en rätt till ”föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området”.
118. Utöver dess rent individuella dimension, har denna frihet en objektiv dimension som gör den till en av grundpelarna i ett pluralistiskt samhälle, eftersom utövandet av den gör det möjligt att bilda sammanslutningar som har stor betydelse i ett demokratiskt system. Bland dessa sammanslutningar återfinns naturligtvis de politiska partierna, men även alla de som bidrar till uppkomsten av och är ett uttryck för samhällets kulturella, religiösa, sociala och ekonomiska mångfald.
119. De sammanslutningar som berörs av 2017 års lag nr LXXVI (”civilsamhällesorganisationer”) tillhör den sistnämnda kategorin (vilket innebär att lagen inte omfattar politiska partier eller fackliga organisationer), vars särdrag gör att de inte kan likställas med de förstnämnda.(50)
120. Den ovannämnda lagen förhindrar visserligen inte bildandet av sådana sammanslutningar och den begränsar inte deras rätt till egenorganisering, men den påverkar deras finansieringsmöjligheter negativt, vilket i sin tur påverkar deras möjligheter att bedriva sin verksamhet och att överleva, med den negativa inverkan detta har på möjligheterna för dem att uppnå sina sociala mål.(51)
121. De villkor i fråga om offentliggörande som gäller för donationer från utlandet kan ha en avskräckande verkan på potentiella givare och därmed minska deras bidrag till organisationerna. Hur liten denna inverkan än må vara, kan den vara betydelsefull för civilsamhällesorganisationernas ekonomi, eftersom de brukar finansieras genom bidrag från medlemmar och sympatisörer (vissa av dessa organisationer tackar till och med av princip nej till offentlig finansiering, för att bevara sitt oberoende).
122. I synnerhet utgör donationer från utlandet, oavsett vilken ekonomisk betydelse de har, det mest direkta, om inte det enda, sättet för givare bosatta i utlandet att delta i verksamheten i de organisationer som de stödjer med sin finansiering. Genom att det görs svårare för dessa personer att bidra ekonomiskt, hindras de de facto från att utöva föreningsfriheten tout court. Genom det ekonomiska stödet till organisationen går dessa personer samman med andra för att gemensamt försöka uppnå vissa mål, vilket när allt kommer omkring är själva syftet med föreningsfriheten.
123. Kommissionen nämner den stigmatiserande verkan som blir följden av att de organisationer som får donationer från utlandet måste etikettera sig som ”organisationer som får utländskt stöd”.(52) Det är just denna verkan som uppnås när det i ingressen till 2017 års lag nr LXXVI betonas vilka negativa effekter sådana donationer kan ha(53) och att de kan äventyra landets politiska och ekonomiska intressen. Detta innebär åtminstone ett allmänt misstänkliggörande av givarna, vilket är tillräckligt för att avhålla några, eller många, från att bidra till finansieringen av civilsamhällesorganisationerna.
124. Det ska dessutom betonas att medborgarna i unionen har ett kvalificerat intresse av att delta i det ekonomiska, sociala och kulturella livet i samtliga medlemsstater för att på så sätt förverkliga idealet om ”en allt fastare sammanslutning” (vilket den ungerska regeringen medgav vid förhandlingen). Deras rätt att rösta och kandidera i kommunala val (vilken är oberoende av huruvida de är medborgare i bosättningslandet) och i val till Europaparlamentet i vilken som helst av dess nationella valkretsar, är den institutionella konsekvensen av ett gemensamt intresse i det offentliga livet i alla medlemsstater. Friheten att sluta sig samman och på så sätt delta i den offentliga samhällsdebatten, inskränker sig ofta till möjligheten att bidra till finansieringen av sammanslutningar man önskar stödja, i någon av dessa stater. Desto viktigare är det då att detta sätt att kollektivt delta i samhällslivet inte får inskränkas eller undergrävas.
125. 2017 års lag nr LXXVI föreskriver dessutom en möjlighet att tvångsupplösa de föreningar och stiftelser som inte uppfyller sina skyldigheter i fråga om anmälan och offentliggörande av de donationer de fått, vilket utgör det mest långtgående ingreppet i deras verksamhet.(54) Även om påföljderna tillämpas stegvis och kräver beslut av domstol, utgör de en inskränkning av den frihet som säkerställs i artikel 12 i stadgan.
b) Rätten till respekt för privatlivet och till skydd av personuppgifter
126. Enligt 2017 års lag nr LXXVI är de berörda organisationerna skyldiga att skicka in uppgifter till registerdomstolen om den utländska donationens storlek, samt givarens namn, stad och land, oavsett om det rör sig om en fysisk eller en juridisk person.(55) Det register där dessa uppgifter förs in är gratis tillgängligt.
127. Rätten till respekt för privatlivet vad avser behandling av personuppgifter, omfattar varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person.(56)
128. I artikel 4.1 i förordning (EU) 2016/679(57) föreskrivs att ”en identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet”.
129. Namnet är således i sig tillräckligt för att fastställa identiteten, vilket innebär att den ungerska regeringens argument att enbart en upplysning om givarens namn och hemviststad och land inte räcker för att identifiera denne, inte kan godtas.
130. Den ungerska regeringen försöker göra gällande att dessa uppgifter inte är personuppgifter (och att de därmed inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 8 i stadgan) och den hänvisar som stöd för detta till två av domstolens domar:
– Dom av den 6 november 2003, Lindqvist,(58) av vilken den ungerska regeringen drar slutsatsen att enbart namnet inte räcker för att identifiera en person, utan att det krävs ytterligare uppgifter för detta, till exempel telefonnummer eller uppgifter om personens arbetsförhållanden och fritidsintressen.(59)
– Dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert,(60) av vilken den ungerska regeringen drar slutsatsen att om givarens adress inte offentliggörs, är uppgifter om namn, stad eller land inte tillräckliga för att identifiera denne.(61)
131. Jag anser att dessa uttalanden från domstolen snarast talar emot den ungerska regeringens resonemang. I domen Lindqvist slog domstolen fast att formuleringen ”varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person … förvisso [omfattar] en persons namn tillsammans med dennes telefonnummer eller med uppgifter om vederbörandes arbetsförhållanden eller fritidsintressen”.(62)
132. Den skyldighet som föreskrivs i 2017 års lag nr LXXVI innebär att givarens namn (vilket, som nämnts, i sig räcker för att identifiera denne)(63) är oupplösligt förbundet med uppgiften om en donation till en viss organisation. Denna koppling visar i sig en samhörighet med organisationen som kan bidra till att definiera givarens ideologiska profil, i begreppets vidaste mening.(64)
133. I domen Volker und Markus Schecke och Eifert fann domstolen att ett offentliggörande på en webbplats av namn och bosättningskommun för mottagarna av vissa former av offentligt stöd, samt stödbelopp, ”innebär, genom att utomstående kan få tillgång till dessa uppgifter, ett ingrepp i deras privatliv, i den mening som avses i artikel 7 i stadgan”.(65) Det som gäller för stöd som en person tar emot anser jag även måste gälla för stöd som den personen ger för att bidra till finansieringen av en organisation.
134. Följaktligen utgör ett offentliggörande i ett allmänt tillgängligt register av såväl namnen på de fysiska personer som donerar pengar från utlandet till vissa organisationer som är hemmahörande i Ungern, som donationernas storlek, ett ingrepp i deras privatliv såvitt gäller behandling av deras personuppgifter.
135. I den mån de offentliggjorda uppgifterna (namn och donation) gör det möjligt att göra en ideologisk profilering avseende givarna, kan dessa avskräckas, eller åtminstone avhållas, från att bidra till finansieringen av den civilsamhällesorganisation som de vill samarbeta med när de utövar sin föreningsfrihet.
136. Offentliggörandet av dessa uppgifter utgör inte bara ett ingrepp i de rättigheter som säkerställs i artiklarna 7 och 8 i stadgan, utan även i föreningsfriheten, eftersom den avskräckande verkan kan påverka civilsamhällesorganisationernas ekonomi och därmed deras förmåga att bedriva sin verksamhet.(66)
3. Huruvida de konstaterade ingreppen är motiverade
137. Kan de ovan granskade ingreppen vara motiverade enligt artikel 52.1 i stadgan? Jag vill erinra om att det där föreskrivs att ”[v]arje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.”
138. De åtgärder som tvisten avser uppfyller naturligtvis kravet att de ska vara föreskrivna i lag. Jag anser dessutom att de inte strider mot det väsentliga innehållet i de berörda rättigheterna, även om de inskränker dem.
139. Det innebär dock inte att dessa ingrepp är nödvändiga för att tillgodose ett berättigat samhällsintresse och att det sker på ett proportionellt sätt, efter det att det konstaterats att det inte finns några mindre ingripande åtgärder eller lösningar.
i) Huruvida de omtvistade åtgärderna är nödvändiga och effektiva
140. Den ungerska regeringen har gjort gällande att öppenhet avseende finansiering av organisationer som får stöd från utlandet utgör ett skäl av allmänintresse. Detta intresse är dessutom, enligt den ungerska regeringen, nära knutet till skyddet av allmän ordning och till bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism.
141. Enligt kommissionen motiverar dessa mål i princip ett ingrepp i de berörda rättigheterna. Jag delar denna bedömning och den överensstämmer även med Europadomstolens praxis.(67)
142. Jag medger även att medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att definiera de allmännyttiga ändamål som de vill främja.(68)
143. Domstolens praxis vad beträffar hänvisning till allmän ordning som skäl för en inskränkning av friheterna i fördragen, är även tillämplig på inskränkningar av de grundläggande rättigheterna. Därför ska ”de krav som den allmänna säkerheten ställer … tolkas restriktivt … så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av Europeiska unionens institutioner” och ”allmän säkerhet [kan] endast åberopas då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse”.(69)
144. Mot bakgrund av detta skulle klausulen avseende allmän ordning kunna motivera åtgärder mot föreningar och stiftelser som misstänks äventyra den (det vill säga som utgör ett verkligt och allvarligt hot mot den), men inte en allmän reglering som på förhand ålägger dem alla, oavsett mål och verksamhet, en skyldighet att offentliggöra donationer som kommer från utlandet.(70)
145. Vad beträffar bekämpandet av penningtvätt och i synnerhet av finansiering av terrorism, anser jag liksom den ungerska regeringen att de skulle kunna motivera åtgärder i form av öppenhet och kontroll av finansieringen från olika fysiska eller juridiska personer.(71) Att ålägga juridiska personer som är etablerade i en medlemsstat att informera myndigheterna om objektivt sett misstänkta finansieringskällor, är i princip ägnat att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terroristverksamhet.(72)
146. Jag anser inte att något av detta rimligen kan ifrågasättas. Den ungerska regeringen kunde emellertid inte vid förhandlingen på ett tillfredsställande sätt redogöra för varför det inte skulle räcka med de allmänna lagbestämmelserna rörande bekämpande av penningtvätt.(73)
147. Även om det skulle ha bevisats (vilket inte är fallet) att det finns ett samband mellan de omtvistade åtgärderna och bekämpandet av penningtvätt, sträcker sig den allmänna och odifferentierade skyldigheten att offentliggöra denna information – även innan den har granskats av de myndigheter som har till uppgift att kontrollera om det finns misstankar om penningtvätt – enligt min uppfattning längre än vad som är strängt nödvändigt för att motivera detta ingrepp.
148. Mot bakgrund av detta ska det nu klargöras huruvida den ungerska lagstiftarens åtgärder är ägnade att uppnå ett annat av de åberopade målen, nämligen öppenhet beträffande civilsamhällesorganisationernas finansiering. Som framgår av mitt resonemang nedan anser jag att så inte är fallet.
149. Det finns tre faktorer beträffande dessa åtgärder som är anmärkningsvärda:
– För det första omfattar de inte alla föreningar och stiftelser som är hemmahörande i Ungern. De omfattar inte rörelseidkande bolag, trots att vissa av dessa (till exempel bolag som äger medier) också ”har en viktig funktion i den allmänna opinionsbildningen”.(74)
– För det andra har det inte visats på vilket sätt den inhämtade informationen verkligen bidrar till att uppnå de eftersträvade målen.
– För det tredje får åtgärderna oproportionerliga konsekvenser, förutom att de är otillräckliga när det gäller den krets av organisationer som är skyldiga att lämna information och när det gäller deras funktionalitet.
150. Vad beträffar de organisationer som berörs, utesluter 2017 års lag nr LXXVI sådana organisationer som får finansiering inom landet och den omfattar bara dem som får stöd från utlandet. Vad gäller de sistnämnda, undantar lagen dessutom de som ”inte anses vara civilsamhällesorganisationer”,(75) idrottsorganisationer, organisationer som bedriver religiös verksamhet och organisationer som har anknytning till nationella minoriteter.
151. Jag anser liksom kommissionen att det är svårt att se något annat skäl till att lagen riktar in sig på bidrag från utlandet än att det bygger på en allmän presumtion (i själva verket en misstanke) om bedrägeri, där personer som är etablerade i utlandet eller i andra medlemsstater spelar huvudrollen, vilket är oförenligt med unionsrätten.(76)
152. Den ungerska regeringens argument att det är svårare att kontrollera stöd från utlandet stämmer dåligt överens med den omständigheten, vilket kommissionen också har påpekat, att det redan i det tidigare regelverket föreskrevs en skyldighet för organisationer att lämna noggrann information om sina finansieringskällor, inbegripet utländska sådana.(77) Som framgår nedan hade den svårigheten under alla förhållanden kunnat undvikas med mindre ingripande åtgärder.
153. Om det verkligen handlar om att kontrollera finansiering från utlandet, är det inte särskilt konsekvent att undanta idrottsorganisationer och religiösa organisationer och organisationer som har anknytning till en nationell minoritet. Vilken som helst av dessa skulle nämligen kunna ”utnyttjas [från utländsk sida] för att – genom socialt inflytande i dessa organisationer – främja sina egna intressen i stället för att främja gemenskapens mål i Ungerns sociala och politiska liv”, för att citera ingressen till 2017 års lag nr LXXVI.
154. Inget av de undantagna organisationernas särdrag rör omständigheter kring deras finansiering som skulle göra dem immuna mot de risker som mottagandet av medel från utlandet kan vara förknippat med för de organisationer som omfattas av de omtvistade åtgärderna.(78)
155. För övrigt hyser kommissionen allvarliga tvivel om nyttan med den inhämtade informationen. Det finns nämligen inget som tyder på att den ställs till förfogande för de som ansvarar för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.(79) Jag kan inte annat än instämma i dessa tvivel som den ungerska regeringen inte lyckades skingra vid förhandlingen.
156. Mot bakgrund av detta stämmer hänvisningen till öppenhet i organisationer dåligt överens med det regelverk som införts. Framför allt rättfärdigar det inte att personuppgifter rörande dem som med sina donationer bidrar till finansieringen av de olika organisationerna offentliggörs.
157. Förutom att de omtvistade åtgärderna är otillräckliga och sannolikt inte är effektiva, är de inte heller proportionerliga.
ii) Huruvida åtgärderna är proportionerliga
158. Jag anser för det första att det är oproportionerligt att gränsen för skyldigheten att anmäla stödet från utlandet har satts till 500 000 HUF. Det är en alltför låg tröskel för en skyldighet som av ovan angivna skäl allvarligt påverkar utövandet av föreningsfriheten och rätten till respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter, eftersom den tillhandahållna informationen ska offentliggöras.
159. För det andra är det oproportionerligt att allt utländskt stöd behandlas på samma sätt, även stöd från de övriga medlemsstaterna, med tanke på att unionsmedborgarna som nämnts(80) kan ha ett intresse av att delta i det offentliga livet i olika medlemsstater.
160. För det tredje anser jag att skyldigheten för en organisation att ange på sin hemsida och i sina publikationer att den är en ”organisation som får utländskt stöd”, innebär ett orimligt krav. Det beror inte i första hand på den materiella börda det kan innebära att ange denna uppgift, som på den stigmatiserande verkan som den är förknippad med, vilket jag tidigare har nämnt.
161. För det fjärde anser jag att det är oproportionerligt att en underlåtenhet att uppfylla de omtvistade skyldigheterna ytterst kan medföra att organisationen i fråga upplöses. Det rör sig visserligen om en extrem lösning som enligt den ungerska regeringen ingår i en stegvis reaktion på lagöverträdelsen.(81) Dessa steg utgörs av en första underlåtenhet (som följs av ett föreläggande från åklagaren), en eventuell ohörsamhet mot detta föreläggande (med ett eventuellt bötesstraff) samt en underlåtenhet att följa ett nytt föreläggande, som kan medföra andra påföljder, däribland en upplösning.
162. Den ungerska regeringen menar att en medveten underlåtenhet att rätta sig efter de upprepade föreläggandena inte utgör en ”mindre överträdelse av administrativ art” utan motiverar en upplösning.(82) Jag anser däremot att en så drastisk påföljd kräver betydligt mer än bara en vägran, även om den upprepas, att tillhandahålla den information som krävs enligt 2017 års lag nr LXXVI.(83)
iii) Huruvida det finns inskränkande åtgärder som är mer proportionerliga
163. De omtvistade åtgärdernas beskaffenhet och betydelse ger inte något större utrymme för att förespråka andra liknande alternativ, det vill säga åtgärder som är inriktade på den information som är avsedd att offentliggöras.
164. Dessa alternativ skulle kräva att man tillämpar ett annat synsätt för att uppnå målen i 2017 års lag nr LXXVI. Det skulle då snarast behöva göras en noggrann och specifik bedömning av riskerna för att organisationerna används som redskap, för att identifiera de organisationer som befinner sig i en risksituation beträffande dessa mål.(84)
165. Om det handlar om att kontrollera otillåtna finansieringskällor, pekar kommissionen till exempel på införandet av anmälnings- och övervakningsskyldigheter i samband med misstänkta transaktioner från högriskländer. Jag anser att det är inom detta område som man kan förvänta sig bäst resultat av effektiva insatser från myndigheternas sida.
166. Kravet att registrera och offentliggöra namnen på de fysiska personer som donerar pengar till organisationer som de väljer ut, anser jag däremot är omöjligt att ersätta med någon alternativ åtgärd, med hänsyn till dess synnerligen starka ingrepp i den integritetssfär som säkerställs i stadgan.
167. Vad beträffar organisationernas skyldighet att på sina hemsidor och i sina publikationer ange att de är organisationer som får utländskt stöd, anser jag också att det är olämpligt, eftersom det kan innebära en påverkan på utövandet av föreningsfriheten.(85)
168. Om medlemsstaterna skulle undantas från skyldigheten att ange detta och den skulle begränsas till att bara gälla tredje länder, skulle det mildra det ingripande det innebär i unionsmedborgarnas rätt att via organisationer delta i samtliga medlemsstaters offentliga liv. En sådan geografisk begränsning skulle emellertid inte helt undanröja stigmatiseringen av de berörda organisationerna.
169. Eftersom skyldigheterna i fråga om registrering och offentliggörande inte i sig kan ersättas av andra skyldigheter av likvärdig karaktär, är det fastställda påföljdssystemet oförenligt med stadgan. Att ta bort påföljden upplösning skulle således inte räcka för att rena ett system som i sig inte kan rättas till, eftersom det tillåter påföljder för underlåtenhet att uppfylla villkor som är oförenliga med stadgan.
170. Således anser jag att 2017 års lag nr LXXVI på ett omotiverat sätt inskränker den fria rörligheten för kapital som säkerställs i artikel 63 FEUF, genom att den innehåller bestämmelser som innebär ett omotiverat ingrepp i de grundläggande rättigheter som skyddas i artiklarna 7, 8 och 12 i stadgan.
V. Rättegångskostnader
171. I enlighet med artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Båda dessa villkor är uppfyllda i förevarande mål.
VI. Förslag till avgörande
172. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall bifalla kommissionens talan och därvid
– fastställa att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 TFUE, på grund av åsidosättande av artiklarna 7, 8 och 12 i stadgan, genom att a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (2017 års lag nr LXXVI om öppenhet i organisationer som får finansiellt stöd från utlandet) föreskriver omotiverade inskränkningar beträffande donationer från utlandet till vissa föreningar och stiftelser som är hemmahörande i Ungern,
– förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.