KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 29. novembril 2018(1)
Liidetud kohtuasjad C‑582/17 ja C‑583/17
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
versus
H. (C‑582/17)
R. (C‑583/17)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Määrus (EL) nr 604/2013 – Liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramine – Kahes eri liikmesriigis järjest esitatud taotlused – Tagasivõtmispalve – Vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumide kohaldamine palve esitajaks olevas liikmesriigis – Artikkel 27 – Kas III peatüki kriteeriumide väärkohaldamine palve esitajaks oleva liikmesriigi poolt on kohtulikult kontrollitav
1. Käesolevas kahes eelotsusetaotluses palub Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) suuniseid selle kohta, kuidas kohaldada määrust nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.(2) Olukorras, kus kolmandate riikide kodanikud liiguvad ühest liikmesriigist teise, esitades kummaski liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotluse, saadab teine liikmesriik tagasivõtmispalve ja teeb otsuse anda asjaomane isik üle esimesele liikmesriigile. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib: 1) kas nimetatud teine liikmesriik saab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisel kohaldada (või peabki kohaldama) Dublini III määruses sätestatud kriteeriume (eriti neid, mis puudutavad perekonna ühtsust); ja 2) kas nimetatud määrusega tagatud vaidlustamis‑ või edasikaebamisõigustele tuginedes saab vastu vaielda nende kriteeriumide väärkohaldamisele.
Euroopa Liidu põhiõiguste harta
2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“)(3) artikkel 7 tagab õiguse austusele perekonnaelu vastu.(4) Artikli 47 esimeses lõigus on sätestatud, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.(5)
3. Artikli 52 lõikes 3 on ette nähtud, et hartas „sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad [EIÕKga] tagatud õigustele, on samad, mis neile [EIÕKga] ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist“.
Dublini III määrus
4. Dublini süsteemiga on ette nähtud kriteeriumid ja mehhanismid rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks.(6)
5. Dublini III määruse põhjendustes on muu hulgas esitatud järgmised seisukohad:
– Euroopa ühine varjupaigasüsteem hõlmab selget ja toimivat menetlust varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks.(7)
– Selline menetlus peaks põhinema liikmesriikide ja asjaomaste isikute seisukohast erapooletutel ja õiglastel alustel. Eelkõige peaks see võimaldama kiiresti määrata vastutav liikmesriik […].(8)
– Vastavalt EIÕK‑le ja hartale peaksid liikmesriigid Dublini III määruse kohaldamisel pidama esmatähtsaks austust perekonnaelu vastu.(9)
– Selleks et tagada asjaomaste isikute õiguste tõhus kaitse, tuleks vastutavale liikmesriigile üleandmise otsustega seoses ette näha õiguslikud tagatised ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, kooskõlas eelkõige harta artikliga 47. Rahvusvahelise õiguse täitmise tagamiseks peaks tõhus õiguskaitsevahend niisuguste otsuste vastu hõlmama nii Dublini III määruse kohaldamise kui ka selle liikmesriigi õigusliku ja tegeliku olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse.(10)
– Dublini III määrusega hõlmatud isikute kohtlemisel on liikmesriigid seotud oma kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelistest õigusaktidest, sealhulgas Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohasest väljakujunenud kohtupraktikast.(11) Dublini III määruses austatakse põhiõigusi ning püütakse tagada harta artikliga 18 tagatud varjupaigaõiguse ning muu hulgas artiklites 4, 7 ja 47 tunnustatud õiguste täielik täitmine.(12)
6. Artiklis 1 on ette nähtud, et Dublini III määruses „sätestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest („vastutav liikmesriik“)“.(13)
7. Artiklis 2 on määratletud muu hulgas järgmised mõisted:
„c) „taotleja“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud;
d) „rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine“ – taotluse läbivaatamine või rahvusvahelise kaitse taotluse üle otsustamine pädevate asutuste poolt kooskõlas [menetlusdirektiiviga] ja [kvalifitseerumisdirektiiviga], välja arvatud menetlused vastutava liikmesriigi määramiseks [Dublini III] määruse kohaselt;
e) „rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmine“ – toimingud, millega taotleja lõpetab rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisega algatatud menetluse kooskõlas [menetlusdirektiiviga] kas selgesti väljendatult või vaikimisi;
[…]
g) „pereliikmed“ – kui perekond oli olemas juba päritoluriigis, siis liikmesriikide territooriumil viibivad järgmised taotleja pereliikmed:
– taotleja abikaasa või temaga püsivas suhtes olev vabaabielukaaslane, kui asjaomase liikmesriigi õigusaktide või tava kohaselt koheldakse vabaabielupaare kolmanda riigi kodanikke käsitlevate õigusaktide alusel võrdväärselt abielus paaridega;
[…]“.
8. Artikli 3 pealkiri on „Juurdepääs rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlusele“. Selles on sätestatud:
„1. Liikmesriigid vaatavad läbi selliste kolmanda riigi kodanike või kodakondsuseta isikute rahvusvahelise kaitse taotlused, kes taotlevad rahvusvahelist kaitset mõne liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril või transiidialal. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.
2. Kui [Dublini III] määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab taotluse läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele rahvusvahelise kaitse taotlus esitati.
Kui taotlejat ei ole võimalik üle anda liikmesriigile, kes algselt määrati vastutavaks, sest on piisavalt alust arvata, et selle taotluse läbivaatamise menetluses on süsteemsed vead ning taotlejate vastuvõtutingimused selles liikmesriigis võivad endaga kaasa tuua ebainimliku või alandava kohtlemise [harta] artikli 4 tähenduses, jätkab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viiv liikmesriik III peatükis sätestatud kriteeriumide kontrollimist, et teha kindlaks, kas üks järgmistest kriteeriumidest võimaldab määrata mõne muu liikmesriigi vastutavaks liikmesriigiks.
Kui üleandmine ei ole võimalik käesoleva lõike alusel ühelegi liikmesriigile III peatükis sätestatud kriteeriumide alusel või esimesele liikmesriigile, kus taotlus esitati, saab vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viivast liikmesriigist vastutav liikmesriik.
[…]“.
9. Määruse III peatükk („Vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid“) algab artikliga 7, kus on ette nähtud „III peatüki kriteeriumide“ tähtsusjärjestus ja sätestatud:
„1. Vastutava liikmesriigi määramise kriteeriume kohaldatakse käesolevas peatükis esitatud järjestuses.
2. Käesolevas peatükis esitatud kriteeriumide kohaselt määratakse vastutav liikmesriik olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil taotleja esitas esimest korda rahvusvahelise kaitse taotluse mõnele liikmesriigile.
3. Selleks et kohaldada artiklites 8, 10 ja 16 sätestatud kriteeriume, peavad liikmesriigid kaaluma kõiki olemasolevaid tõendeid seoses liikmesriigi territooriumil viibivate taotleja pereliikmete, sugulaste või teiste perekonda kuuluvate isikute kohta, tingimusel et nimetatud tõendid esitatakse enne, kui rahuldatakse mõne teise liikmesriigi taotlus võtta asjaomane isik vastu või võtta ta tagasi, võttes aluseks vastavalt artiklid 22 ja 25, ning et taotleja varasemate rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes ei ole esimest sisulist otsust veel tehtud.“(14)
10. Artikkel 9 (mis on osa III peatükist) käsitleb rahvusvahelise kaitse saanud pereliikmeid. Selles on sätestatud, et „[k]ui taotlejal on pereliige, kellel on lubatud elada rahvusvahelise kaitse saajana mõnes liikmesriigis, sõltumata sellest, kas perekond oli päritoluriigis juba olemas, vastutab see liikmesriik rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, tingimusel et asjaomased isikud on väljendanud sellist soovi kirjalikult“.
11. Artikli 17 lõikes 1 on sätestatud: „Erandina artikli 3 lõikest 1 võib iga liikmesriik otsustada läbi vaadata rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, isegi kui [Dublini III] määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta ta selle läbivaatamise eest.“(15)
12. Vastutava liikmesriigi kohustused on ette nähtud V peatükis. Nende hulka kuulub artikli 18 lõike 1 punktis a sätestatud kohustus „võt[t]a artiklites 21, 22 ja 29 sätestatud tingimustel vastu taotleja, kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis“ ja punktis b sätestatud kohustus „võt[t]a artiklites 23, 24, 25 ja 29 sätestatud tingimustel tagasi taotleja, kelle taotlus on läbivaatamisel ja kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis või kes viibib elamisloata mõne muu liikmesriigi territooriumil“.(16)
13. VI peatükis on ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmise ja tagasivõtmise menetlus. I jakku kuuluvas artiklis 20 on sätestatud:
„1. Vastutava liikmesriigi määramine algab niipea, kui rahvusvahelise kaitse taotlus on esimest korda esitatud mõnele liikmesriigile.
2. Rahvusvahelise kaitse taotlus loetakse esitatuks, kui taotleja esitatud vorm või asutuste koostatud aruanne on laekunud asjaomase liikmesriigi pädevatele asutustele. Kui taotlus ei ole tehtud kirjalikult, peaks tahteavalduse ja protokolli koostamise vaheline aeg olema võimalikult lühike.
[…]
5. Kui taotleja viibib mõnes muus liikmesriigis ilma elamisloata või esitab seal rahvusvahelise kaitse taotluse pärast oma esimese, teises liikmesriigis esitatud taotluse tagasivõtmist vastutava liikmesriigi määramise menetluse käigus, võtab liikmesriik, kellele esitati esimene rahvusvahelise kaitse taotlus, taotleja tagasi artiklites 23, 24, 25 ja 29 sätestatud tingimustel, et viia vastutava liikmesriigi määramise menetlus lõpule.
[…]“.
14. VI peatüki II jagu käsitleb vastuvõtmispalvete menetlemist. Artikli 21 lõikes 1 on sätestatud: „Kui liikmesriik, kellele on esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus, leiab, et taotluse läbivaatamise eest vastutab mõni muu liikmesriik, võib ta võimalikult kiiresti ja igal juhul kolme kuu jooksul pärast taotluse esitamist artikli 20 lõikes 2 määratletud tähenduses paluda sellisel muul liikmesriigil taotleja vastu võtta.“
15. VI peatüki III jagu käsitleb tagasivõtmispalvete menetlemist. Artikkel 23 on kohaldatav juhtudele, mil liikmesriik esitab tagasivõtmispalve, kui palve esitanud liikmesriigis on esitatud uus taotlus. Selles artiklis on sätestatud:
„1. Kui liikmesriik, kus artikli 18 lõike 1 punktis b, c või d osutatud isik esitas uue rahvusvahelise kaitse taotluse, leiab, et artikli 20 lõike 5 ja artikli 18 lõike 1 punkti b, c või d kohaselt on vastutav mõni muu liikmesriik, võib ta paluda sellisel liikmesriigil taotleja tagasi võtta.
2. Tagasivõtmispalve esitatakse võimalikult kiiresti ja igal juhul kahe kuu jooksul [Eurodaci määruse] artikli 9 lõike 5 kohase Eurodaci kokkulangevuse teate saamisest.
Kui tagasivõtmispalve tugineb muudele tõenditele kui Eurodac-süsteemist saadud andmed, tuleb need saata palve saajaks olevale liikmesriigile kolme kuu jooksul pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist artikli 20 lõikes 2 määratletud tähenduses.
3. Kui tagasivõtmispalvet ei esitata lõikes 2 sätestatud ajavahemiku jooksul, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus taotlus esitati.
[…]“ (17).
16. Artikli 27 lõikes 1 on ette nähtud, et rahvusvahelise kaitse taotlejatel on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus.
Menetlusdirektiiv
17. Artikli 27 lõikes 1 on sätestatud, et kui liikmesriik on ette näinud võimaluse rahvusvahelise kaitse taotlus selgesõnaliselt tagasi võtta ja kui taotleja seda teeb, tagavad liikmesriigid, et menetlev ametiasutus teeb otsuse kas taotluse läbivaatamise lõpetamise või taotluse tagasilükkamise kohta. Artiklis 28 on ette nähtud, et kui on piisav alus arvata, et taotleja on oma taotluse kaudselt tagasi võtnud või sellest loobunud, peab liikmesriik samamoodi tagama, et menetlev ametiasutus teeb kas otsuse taotluse läbivaatamise lõpetamise kohta või lükkab taotluse tagasi. Mitteammendavas loetelus on näidatud asjaolud, mille korral liikmesriik võib eeldada, et rahvusvahelise kaitse taotlusest on loobutud.(18)
18. Artiklis 33 on sätestatud tingimused, mil liikmesriigid võivad rahvusvahelise kaitse taotlused vastuvõetamatuks lugeda. Nende hulgas on see, kui teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse, ja see, kui taotlus on korduv taotlus, mille puhul ei ole tuvastatud ega taotleja poolt esitatud uusi dokumente ega tõendeid seoses selle läbivaatamisega, kas taotlejat on võimalik käsitada rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna [kvalifitseerumisdirektiivi] alusel.(19)
Liikmesriigi õigus
19. 2000. aasta välismaalaste seaduses (Vreemdelingenwet 2000) on sätestatud, et välisriigi kodanik elab Madalmaades seaduslikult üksnes siis, kui tal on tähtajaline elamisluba. Tähtajalise elamisloa taotlus jäetakse läbi vaatamata, kui Dublini III määruse alusel on kindlaks tehtud, et asjaomase kolmanda riigi kodaniku taotluse läbivaatamise eest vastutab teine liikmesriik.
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
H.
20. H. esitas 21. jaanuaril 2016 Madalmaades rahvusvahelise kaitse taotluse. Pärast kokkulangevuse leidmist Eurodaci andmebaasis tuvastasid Madalmaade ametiasutused, et H. on registreeritud 27. detsembril 2015 Kreekas ja et ta on taotlenud 5. jaanuaril 2016 rahvusvahelist kaitset Saksamaal. H. vaidleb sellele seisukohale vastu. Ta väidab, et tal soovitati anda sõrmejäljed, et Saksamaa ametiasutused saaksid kindlaks teha tema juhtumi asjaolud, ning et Eurodacis sisalduval teabel ei tohi olla tagajärgi tema rahvusvahelise kaitse taotlusele Madalmaades. Madalmaade ametiasutused saatsid 21. märtsil 2016 Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punkti b kohaselt Saksamaa asutustele tagasivõtmispalve. Saksamaa asutused sellele palvele kahenädalase tähtaja jooksul ei vastanud, mis Madalmaade sõnul tähendab, et Saksamaa oli H. rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik.(20) Seejärel püüdis H. väita, et Madalmaade ametiasutused ei ole õigesti kohaldanud III peatüki kriteeriumi, mis on sätestatud Dublini III määruse artiklis 9, ning et tal tuleb lubada taotleda rahvusvahelist kaitset Madalmaades, sest tema abikaasale on selles liikmesriigis juba varjupaik antud ja ta soovib temaga ühineda. Liikmesriigi ametiasutused asusid 6. mai 2016. aasta otsuses seisukohale, et see põhjendus ei ole tulemuslik, ning kinnitasid, et H. tuleb Saksamaale üle anda. Selle otsuse tühistas Rechtbank Den Haag Zittingsplaats Groningen (Haagi esimese astme kohtu Groningeni kohtumaja, Madalmaad) teistsugusel põhjendusel, otsustades, et pädevad ametiasutused peavad tegema uue otsuse.(21)
21. H. pöördus eelotsusetaotluse esitanud kohtusse apellatsioonkaebusega, väites, et esimese astme kohtuotsus on väär, niivõrd kui selles on märgitud, et tema kaebus, milles ta tugines III peatüki artiklis 9 sätestatud kriteeriumi väärkohaldamisele, ei ole tulemuslik.
R.
22. R., kes on Süüria kodanik, esitas 9. märtsil 2016 Madalmaades rahvusvahelise kaitse taotluse.
23. Varem oli R. esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse Saksamaal. Madalmaade ametiasutused asusid seisukohale, et tema taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik on Saksamaa, ning esitasid sellest lähtudes Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punkti b kohaselt tagasivõtmispalve. Saksamaa ametiasutused jätsid selle palve algul rahuldamata põhjendusel, et R. on abielus isikuga, kes on Madalmaades rahvusvahelise kaitse saaja.
24. Seejärel palusid Madalmaade ametiasutused Saksamaa asutusel seda tagasivõtmispalvet uuesti kaaluda põhjendusel, et R-i abielutunnistus leiti olevat võltsitud ja seetõttu ei saa abielu tegelikuks pidada. Saksamaa rahuldas tagasivõtmispalve 1. juunil 2016.(22)
25. Sellele vastavalt keeldusid Madalmaade ametiasutused R-i rahvusvahelise kaitse taotlust läbi vaatamast.
26. R. vaidles vastu, et Dublini III määruse artikli 9 kohaselt on Madalmaad tema rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik, sest seal elab tema abikaasa (rahvusvahelise kaitse saaja).
27. Madalmaade ametiasutused märkisid 14. juuli 2016. aasta otsuses, et kuna R-i abielu ei tule tegelikuks lugeda, ei ole tema väidetav abikaasa tema pereliige Dublini III määruse artikli 2 punkti g tähenduses. Sellest tulenevalt ei saa R. tugineda oma väites selle määruse artiklile 9. Pealegi, kuna R-i juhtum puudutas tagasivõtmispalvet, mitte vastuvõtmispalvet, ei ole vaja artiklis 9 sätestatud III peatüki kriteeriumi kohaldada.
28. Rechtbank Den Haag (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad) tühistas selle otsuse 11. augusti 2016. aasta kohtuotsusega kahel põhjendusel. Esiteks märkis ta, et Madalmaade ametiasutused ei ole uurinud, kas R‑il on tema partneriga püsiv suhe Dublini määruse artikli 2 punkti g tähenduses; ning et kolmanda riigi kodanikul on õigus tugineda selle määruse artiklile 9 olenemata sellest, kas pädevad asutused on esitanud tagasivõtmis‑ või vastuvõtmispalve.
29. Madalmaade ametiasutused esitasid apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse.
30. Kohtuasjas C‑582/17 esitatud eelotsusetaotluses on märgitud, et faktilised ja muud asjaolud on sisuliselt samad mis kohtuasjas C‑583/17. Seega kajastavad käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsusetaotluse põhjendused kohtuasjas C‑583/17 esitatut. Mõlemat kohtuasja arutas üks ja sama Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) koda, kes tegi vastavad eelotsusetaotluse taotlemise kohtumäärused ühel ja samal päeval.
31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et Dublini III määruse kohaselt võib rahvusvahelise kaitse taotleja vaidlustada üleandmisotsuse põhjendusel, et III peatükis sätestatud vastutuse määramise kriteeriume on väärkohaldatud, üksnes selles liikmesriigis, kus on esitatud esimene taotlus. Kui selline otsus tuleneb tagasivõtmispalvest, võib selle otsuse vaidlustada palve esitanud liikmesriigis (käesoleval juhul Madalmaades) üksnes erandolukorras: s.o 1) kui taotlus on ebatäielik või sisaldab ebaõiget teavet; 2) kui taotlust ei saadetud õigel ajal; 3) kui Dublini III määruse artikli 19 lõike 2 teises lõigus sätestatud eeskirja kohaldati vääralt;(23) 4) kui varjupaigamenetluses või varjupaigataotlejate vastuvõtmise taristus on süsteemseid vigu, mis annavad faktiliselt tõsist alust eeldada, et taotlejat võidakse harta artikli 4 tähenduses ebainimlikult ja alandavalt kohelda, nagu on viidatud Dublini III määruse artikli 3 lõikes 2; või 5) kui üleandmine on vastuolus harta artikliga 4.
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib siiski kindlaks teha, kas tema arusaam Dublini III määruse tõlgendamisest on kooskõlas sellega, kuidas Euroopa Kohus tõlgendab sama määruse artiklit 27.(24) Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Euroopa Kohus ei ole seni teinud otsust küsimuses, kas taotleja saab vaidlustada üleandmisotsuse selle alusel, et III peatüki kriteeriume on vääralt kohaldatud, üksnes esimeses liikmesriigis, kus on esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus. Sellepärast palub eelotsusetaotluse esitanud kohus vastata järgmistele küsimustele:
„1. Kas [Dublini III määrust] tuleb tõlgendada nii, et vastutava liikmesriigi saab määrata vaid esimene liikmesriik, kus esitati rahvusvahelise kaitse taotlus, nii et välismaalasel on võimalik [selle määruse] artikli 27 alusel kasutada vaid selles liikmesriigis õiguskaitsevahendit [Dublini III määruse] III peatükis, sealhulgas artiklis 9 sisalduvate vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumide väära kohaldamise suhtes?[(25)]
2. Kuivõrd on esimesele küsimusele vastamisel oluline, et esimeses liikmesriigis, kus esitati rahvusvahelise kaitse taotlus, on selle taotluse kohta juba tehtud otsus või et välismaalane on taotluse ennetähtaegselt tagasi võtnud?“
33. R., Soome, Saksamaa, Madalmaade, Šveitsi ja Ühendkuningriigi valitsused ning Euroopa Komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis peeti 4. septembril 2018, olid kohal ja esitasid oma suulised seisukohad H., Saksamaa, Soome, Madalmaad, Ühendkuningriik ning komisjon.
Hinnang
Sissejuhatavad märkused
34. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul asusid pädevad ametiasutused seisukohale, et H. ja R. vastavad abielud kolmandate riikide kodanikega, kellele on antud Madalmaades rahvusvaheline kaitse, ei ole tegelikud. Vähemalt R. kohta leiti esimese astme kohtumenetluses, et ta ei ole oma abielu pädevatele ametiasutustele tõendanud.
35. Dublini III määruse artikli 2 punkti g kohaselt hõlmab mõiste „pereliikmed“ mitte ainult abikaasasid, vaid ka püsivas suhtes olevaid vabaabielukaaslasi.(26) Seega on pädevatel ametiasutustel vaja selleks, et teha kindlaks, kas nimetatud määruse artikkel 9 võib olla kohaldatav H. või R. suhtes, uurida, kas kummalgi juhul on väidetav abikaasa selle sätte tähenduses pereliige.
Tagasivõtmispalved
36. Nii H. kui ka R-i puhul on tagasivõtmispalve alus ebaselge. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on märkinud, et Madalmaade ametiasutused esitasid tagasivõtmispalved nii H. kui ka R-i suhtes Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punkti b alusel. Kohtuistungil aga märkis Madalmaade valitsus, et need palved tulnuks esitada sama määruse artikli 20 lõike 5 alusel, kuna nii H. kui ka R. viibisid Madalmaades ilma elamisloata ning vastutava liikmesriigi määramise menetlus ei olnud veel lõppenud.
37. Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punktide b, c ja d ning artikli 20 lõike 5 sätted käsitlevad eri olukordi, kus rahvusvahelise kaitse taotleja esitab esimese taotluse ning liigub seejärel teise liikmesriiki ja esitab seal teise taotluse.(27) Nendes sätetes on otsesõnaliselt viidatud rahvusvahelise kaitse taotlejate tagasivõtmise tingimustele muu hulgas sama määruse artiklis 23.
38. Vastavalt mõiste „rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine“ määratlusele artikli 2 punktis d on artikli 18 lõike 1 punkt b kohaldatav juhul, kui selline liikumine toimub varjupaigataotluse sisulise hindamise ajal (kvalifitseerumisdirektiivi tähenduses). See ei ole kohaldatav juhul, kui konkreetne vastutava liikmesriigi määramise menetlus ei ole lõppenud. Artikli 18 lõike 1 punkt c on asjakohane säte juhul, kui rahvusvahelise kaitse taotlejad võtavad varjupaigataotluse menetlusdirektiivi artikli 27 tähenduses (selgesõnaline tagasivõtmine) või artikli 28 tähenduses (kaudne tagasivõtmine või taotlusest loobumine) tagasi taotluse sisulise kaalumise ajal.(28) Artikli 18 lõike 1 punkt d on kohaldatav juhul, kui esimene liikmesriik on rahvusvahelise kaitse taotluse sisuliselt tagasi lükanud.(29) Tagasivõtmise menetlus algatatakse vastavalt artikli 20 lõikele 5, kui rahvusvahelise kaitse taotluse sisuline hindamine ei ole veel alanud ja menetlus on alles Dublini III määruse kohaselt vastutava liikmesriigi määramise etapis.
39. See, milline nendest sätetest on kummagi tagasivõtmismenetluse puhul õige alus, oleneb faktilistest asjaoludest. Kas sel ajal, kui kumbki taotleja esitas Madalmaades järgmise taotluse, kestis Saksamaa ametiasutustes alles vastutava liikmesriigi määramise menetlus? Kas nad olid asunud kumbagi taotlust sisuliselt hindama?(30) Kas esimesed, Saksamaal esitatud taotlused võeti või lükati tagasi? Seega peab küsimuses, kas tagasivõtmismenetluse õige alus on artikli 18 lõike 1 punkt b, c või d või artikli 20 lõige 5, otsuse tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus, võttes arvesse vajadust mööda tuvastatud faktilisi asjaolusid.
40. Konkreetsed eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused puudutavad Dublini III määruse tõlgendamist üldisel teemal, kuidas tuleb III peatüki kriteeriume kohaldada tagasivõtmismenetluse kontekstis. Olgugi et nende konkreetsete tagasivõtmismenetluste õiguslik alus on siiani ebaselge, olen seisukohal, et Euroopa Kohtul on nende küsimuste arutamiseks piisavalt teavet.(31)
Esimene küsimus
41. Esimese küsimusega püüab eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha, kas Dublini III määrust tuleb tõlgendada nii, et vastutava liikmesriigi saab määrata vaid see liikmesriik, kus rahvusvahelise kaitse taotlus esmalt esitati. Sel juhul järelduks, et kolmanda riigi kodanikul on võimalus kasutada Dublini III määruse artikli 27 alusel õiguskaitsevahendeid III peatüki kriteeriumide väära kohaldamise vastu üksnes selles liikmesriigis.
Üldised tähelepanekud Dublini süsteemi kohta
42. Dublini III määruse üldine ülesehitus hõlmab rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramist III peatükis loetletud kriteeriumide kohaselt.(32) Sisulise taotluse vaatab (põhimõtteliselt) läbi üks liikmesriik, kes on nende kriteeriumide kohaselt vastutav.(33) Dublini süsteemi sisuline eesmärk on määrata see liikmesriik kiiresti.(34) Kui rahvusvahelise kaitse taotleja esitab taotlusi eri liikmesriikides, on asjaomasele liikmesriigile selle määramisel, milline liikmesriik Dublini III määruse kohaselt vastutab, abiks Eurodaci määrus.(35)
43. Eelnenud süsteemi Dublini III määrusega tehtud muudatustest nähtub, et liidu seadusandja otsustas rahvusvahelise kaitse taotlejad sellesse menetlusse kaasata.(36) Nii tuleb taotlejaid teavitada vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumidest ja anda neile võimalus esitada teavet, mis on oluline nende kriteeriumide õigel tõlgendamisel.(37) Neid õigusi toetab õigus tõhusale õiguskaitsevahendile selle menetluse lõpus tehtava üleandmisotsuse vastu.(38)
44. Kuigi vastutava liikmesriigi määramise menetlus põhineb sisuliselt III peatüki kriteeriumidel, on selle menetluse tulemuse seisukohast olulised ka VI peatükk (mis puudutab vastuvõtmis‑ ja tagasivõtmispalveid) ning seoses nende sätetega ette nähtud rangetest tähtaegadest kinnipidamine. Liikmesriik, kes ettenähtud tähtaja jooksul palvele ei vasta, loetakse selle palve rahuldanuks ning muutub seetõttu vastutavaks rahvusvahelise kaitse taotluse sisulise läbivaatamise eest.(39)
45. Dublini III määrus sisaldab ka teatavaid sõnaselgeid erandeid üldpõhimõttest, et vastutav liikmesriik määratakse üksnes III peatüki kriteeriumide alusel. Nii alistuvad need kriteeriumid artikli 3 lõike 2 teisele lõigule, kui on piisavalt alust arvata, et asjaomases liikmesriigis leidub varjupaigamenetluses ja taotlejate vastuvõtutingimustes süsteemseid vigu, mille tagajärg võib olla ebainimlik või alandav kohtlemine harta artikli 4 tähenduses.(40) Artikli 16 lõike 2 eesmärk saavutatakse nii juhul, kui taotleja, kes sõltub oma pereliikmest, viibib muus liikmesriigis kui III peatükis sätestatud kriteeriumide alusel vastutavas liikmesriigis, kui ka vastupidisel juhul, kui hoopiski see pereliige sõltub taotleja abist.(41) Artikli 17 lõikes 1 on samamoodi sätestatud, et erandina artikli 3 lõikest 1 võib iga liikmesriik otsustada läbi vaadata talle esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse ka juhul, kui ta ise ei ole III peatüki kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.
46. Kokkuvõtteks: seega põhineb Dublini süsteem eelkõige III peatüki kriteeriumide kohaldamisel, kuid vastutavaks liikmesriigiks võib muutuda ka teine liikmesriik, kes vastutab kas seetõttu, et ta ei ole vastuvõtmis‑ või tagasivõtmispalvele tähtaja jooksul vastanud, või kui Dublini III määruses on ette nähtud sõnaselge erand „tavalisest“ süsteemist.(42)
III peatüki kriteeriumid – üksteise järel eri liikmesriikides esitatud rahvusvahelise kaitse taotlused – sama taotleja
47. Soome, Madalmaad, Šveits ja Ühendkuningriik väidavad sisuliselt, et kui üks ja sama isik esitab rahvusvahelise kaitse taotlused üksteise järel liikmesriigis A ja liikmesriigis B ning viimati nimetatu esitab liikmesriigile A tagasivõtmispalve, ei ole liikmesriik B kohustatud selle tagasivõtmispalve raames III peatüki kriteeriume kohaldama.
48. Soome ja Šveits on seisukohal, et liikmesriik A on kohustatud asjaomase isiku Dublini III määruse VI peatüki kohaselt tagasi võtma ja seejärel kohaldama III peatüki kriteeriume.
49. Madalmaad märgivad, et artikli 7 lõike 2 sõnastusest tulenevalt lähtutakse vastutava liikmesriigi määramisel olukorrast, mis valitseb esimese rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise ajal. See viitab, et III peatüki kriteeriume kohaldab ainult liikmesriik A. Artikli 7 lõikes 3 on siiski sätestatud teatavad erandjuhud, mil III peatüki kriteeriume võib kohaldada teine liikmesriik, nimelt kui kohaldatakse artiklit 8, 10 või 16.
50. Ühendkuningriik märgib, et Dublini III määruses on selgelt eristatud vastuvõtmispalveid ja tagasivõtmispalveid. Vastuvõtmispalve korral määrab liikmesriik A vastutava liikmesriigi vastavalt III peatüki kriteeriumidele (artikli 18 lõike 1 punkt a). Tagasivõtmispalvete menetlemine rajaneb põhimõttel, et varem on esitatud taotlus liikmesriigis A (artikli 18 lõike 1 punktid b, c ja d ning artikli 20 lõige 5). See liikmesriik on siis kohustatud taotleja tagasi võtma. Niisugustel juhtudel on järgmise taotluse esitamise ajal vastutus Dublini süsteemi kohaselt juba määratud.
51. H., R., Saksamaa ja komisjon on asunud teistsugusele seisukohale. H. ja R. väidavad, et Dublini III määruse sõnastus ei toeta kitsast tõlgendust, et III peatüki kriteeriume saab kohaldada ainult liikmesriik A. Komisjon toetab seda seisukohta. Artikli 7 lõikele 3 viidates väidab ta, et liikmesriikidel tuleb III peatüki kriteeriumide kohaldamist kaaludes arvesse võtta kõiki tõendeid, mis puudutavad rahvusvahelise kaitse taotlusega seotud pereliikmete viibimist nende territooriumil. See, et artikli 7 lõikes 3 ei ole sõnaselgelt artiklile 9 viidatud, on õigusloomeline tähelepanematus. Saksamaa märgib, et VI peatüki sätetest, mis käsitlevat vastuvõtmist ja tagasivõtmist, nähtub väga selgelt, et nii liikmesriik A kui ka liikmesriik B on kohustatud kontrollima, kas III peatüki kriteeriume on igal individuaalsel juhul nõuetekohaselt kohaldatud.
52. Mulle näib, et Dublini III määruse tekst ei ole üht‑ ega teistpidi määrav. Selles määruses ei ole sätestatud, et III peatüki kriteeriume saab kohaldada ainult liikmesriik A. Samuti ei ole selles sõnaselgelt ette nähtud, et selle analüüsi peavad läbi viima mõlemad riigid.
53. Väljakujunenud kohtupraktika järgi peab liidu õigusnormi tõlgendamisel arvestama mitte üksnes normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see norm on.(43) Liidu teisese õiguse normide, sealhulgas Dublini III määruse sätete tõlgendamisel ja kohaldamisel tuleb järgida hartaga tagatud põhiõigusi.(44) Samuti, juhul, kui liidu õigusnormi saab tõlgendada mitut moodi, tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab selle normi kasuliku mõju.(45)
54. Dublini III määruses on kasutatud selget sõnastust kohustuste seadmisel ühele liikmesriigile või esimesele liikmesriigile, kus on esitatud rahvusvahelise kaitse taotlus.(46) Nii on artikli 3 lõikes 1 sätestatud, et rahvusvahelise kaitse taotluse peab sisuliselt läbi vaatama üks liikmesriik. Samuti on artikli 3 lõikes 2 sätestatud, et kui III peatüki kriteeriumide põhjal ei saa vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab taotluse läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kus rahvusvahelise kaitse taotlus esitati. Artikli 7 lõikes 2 on sõnaselgelt ette nähtud, et vastutav liikmesriik määratakse olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil taotleja esitas esimest korda rahvusvahelise kaitse taotluse. Artikli 20 lõike 1 kohaselt algab vastutava liikmesriigi määramine niipea, kui rahvusvahelise kaitse taotlus on esimest korda liikmesriigile esitatud.(47)
55. Ei ole üllatav, et nendel juhtudel on kasutatud ühele liikmesriigile või esimesele liikmesriigile kohustuste seadmisel selget sõnastust. Määrused on vahetult kohaldatavad. Seetõttu on iseäranis oluline, et need kohustused oleksid väljendatud selgelt ja ühemõtteliselt. Oluline on siinjuures ka seadusandlik kujunemislugu – millest nähtub, et seadusandja loobus võimalusest luua süsteem, milles vastutus langeks ainult esimesele liikmesriigile, kus varjupaigataotlus on esitatud.(48)
56. Dublini süsteem on sisseseadmisest alates põhinenud kahel komponendil, millel kummalgi on oma otstarve üldise eesmärgi – määrata vastutav liikmesriik – saavutamisel, ning Dublini III määrus sisaldab selle süsteemi sisulisi aspekte.(49) Esimene komponent on III peatüki kriteeriumid; teine on tagasivõtmise eeskirjad, mida kohaldatakse, kui ühes liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud taotleja viibib seejärel teises liikmesriigis.(50) Esimene liikmesriik, kus varjupaigataotlus on esitatud, vastutab selle sisulise läbivaatamise eest vaid juhul, kui ükski III peatüki kriteerium ei ole kohaldatav. Tagasivõtmise eeskirjade eesmärk on tagada, et rahvusvahelise kaitse taotleja ei esitaks taotlust muus liikmesriigis peale selle, kes määruse kohaselt tema taotluse kaalumise eest vastutab.
57. Käesolevas asjas tekib uudne küsimus, kas liikmesriigil B tuleb liikmesriigile A tagasivõtmispalvet esitades kaaluda III peatüki kriteeriume või on olemas teatav automaatsus (nagu on märkinud Soome ja Šveits) ning liikmesriigil B on õigus jätta need kriteeriumid arvesse võtmata, sest taotleja on liikunud liikmesriigist A liikmesriiki B.
58. Käsitleda seda küsimust kui valikut kahe võimaluse vahel näib mulle liiga lihtsustatud.
59. Sageli võib juhtuda, et liikmesriik B leiab Eurodacis kokkulangevuse, tal ei ole taotleja olukorra kohta muud teavet ning seetõttu esitab ta liikmesriigile A selle Eurodaci kokkulangevuse põhjal (õiguspäraselt) tagasivõtmispalve. Ent kui liikmesriigil B on teavet, millest nähtuvalt on just tema III peatüki kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik, näib mulle Dublini III määruse eesmärgi vastane, kui see riik automaatselt keelduks III peatüki kriteeriume kohaldamast seetõttu, et ta soovib esitada tagasivõtmispalve. Muu hulgas ei toeta kõnealune sõnastus seisukohta, et liikmesriik B saab eirata perekonna ühtsuse kriteeriume, kui nende kohaldamise korral oleks tema prima facie vastutav taotluse sisulise läbivaatamise eest, esitades selle asemel tagasivõtmispalve, mille rahuldamise korral taotleja oma pereliikmetest eraldataks.
60. Niisugune tõlgendus oleks vastuolus selle määruse põhjenduses 32 väljendatud lubadusega kohelda määruse kohaldamisalasse kuuluvaid isikuid kooskõlas rahvusvaheliste õigusaktide ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga.(51) Samuti lahkneks see põhjenduses 39 nimetatud põhiõigusest, sealhulgas harta artiklis 7 sätestatud õigusest austusele perekonnaelu vastu. Sellepärast olen seisukohal, et Dublini III määrust ei saa tõlgendada nii, et igal juhul, mil rahvusvahelise kaitse taotleja esitab varjupaigataotluse liikmesriigis A ja seejärel liikmesriigis B, on viimati nimetatud liikmesriigil õigus saata liikmesriigile A tagasivõtmispalve III peatüki kriteeriumide kohaldamisele tähelepanu pööramata.
61. Kas see seisukoht soodustab Dublini süsteemi kuritarvitamist?
62. Kõik Euroopa Kohtule seisukohti esitanud liikmesriigid toonitasid, et Dublini III määrust ei tohi tõlgendada kuritarvitamist soodustavalt. Nad pidasid oluliseks hoida rahvusvahelise kaitse taotlejaid liikumast ühest liikmesriigist teise ja esitamast igas liikmesriigis uut rahvusvahelise kaitse taotlust. Seepärast on vaja neid argumente hoolikalt analüüsida.
63. Dublini III määruse üldine eesmärk on kiiresti määrata vastutav liikmesriik. See ei ole (ise) repressiivmeede selles mõttes, et selle sõnastatud esmane eesmärk ei ole kehtestada ühest liikmesriigist teise liikuvatele varjupaigataotlejatele piiranguid.(52) Tagasivõtmist käsitlevad sätted, mille eesmärk on tagada, et taotlejad ei esita varjupaigataotlusi muus liikmesriigis peale vastutava liikmesriigi, kujutavad endast varjupaigamenetluste väärkasutamise tõkestamiseks valitud moodust.(53)
64. Nagu olen juba märkinud,(54) on liikmesriigil juhul, kui puudub teave konkureeriva III peatüki kriteeriumi esinemise kohta, õigus esitada Eurodaci kokkulangevuse põhjal tagasivõtmispalve. Minu pakutud tõlgendus ei eelda muud kui seda, et kui liikmesriik on saanud III peatüki kriteeriumide kohaldamise seisukohast olulist lisateavet, ei pigista ta selle teabe ees tahtlikult silmi kinni.
65. Muret tunti ka selle üle, kuidas kohelda varjupaigataotlejat, kes liigub läbi mitme liikmesriigi, esitades igas neist rahvusvahelise kaitse taotluse. Käesolevates kohtuasjades ei ole tegu niisuguse olukorraga ja mulle näib, et tagasivõtmise eeskirjad koostoimes Eurodaci määrusega tagavad, et rahvusvahelisel kaitse taotlejal ei saa olla ühel ajal menetluses mitut taotlust.
66. Madalmaad märgivad, et Dublini III määruse artikli 7 lõikes 3 on viidatud erandolukordadele, kus tagasivõtmispalvet esitav liikmesriik võib tõepoolest III peatüki kriteeriume kohaldada. Nad väidavad siiski, et artikkel 9 ei kuulu nendele erandolukordadele viitavate artikli 7 lõikes 3 loetletud sätete hulka, mistõttu H. ja R. ei saa sellele tugineda.
67. Mulle näib, et artikleid 8, 10 ja 16 on Dublini III määruse artikli 7 lõikes 3 mainitud selleks, et kajastada (põhjenduses 14 väljendatud) eesmärki, mille kohaselt liikmesriigid peaksid selle määruse kohaldamisel pidama esmatähtsaks austust perekonnaelu vastu.(55)
68. Seadusandlikust kujunemisloost nähtub, et algselt oli komisjoni ettepanekus see säte, millest on saanud artikkel 9, Dublini III määruse artikli 7 lõikeks 3 kujunenud sõnastuses loetletud.(56) Artikli 9 hõlmamine sellesse loetellu osutus väga vastuoluliseks. Nõukogus peetud läbirääkimiste käigus väljendasid teatavad liikmesriigid muret, et Dublini menetlusi hakatakse ära kasutama: „Ettepaneku artikli 9 osas on siiski olemas [Dublini III määruse artikli 7] kuritarvitamise oht, mis puudutab taasühinemist pagulasest pereliikmega, olenemata sellest, kas perekond tekkis päritoluriigis või mitte. Sel juhul saab argumenteerida, et varjupaigataotleja saaks abielluda pagulasega teises liikmesriigis eesmärgiga vältida Dublini eeskirjade kohaldamist ja valida endale elukohaliikmesriik.“(57) Nii jäeti artikkel 9 sellest loetelust välja.
69. Olen seisukohal, et seevastu, kui tõendeid kuritarvitamise kohta ei ole, jäävad rahvusvahelise kaitse taotleja ja pereliige perekonna ühtsust käsitlevate Dublini III määruse III peatüki sätete esemelisse kohaldamisalasse. See seisukoht vastab Dublini III määruse eesmärkidele ja tagab selle tõhususe.(58) Selle määruse teistsugune tõlgendamine oleks vastuolus hartaga ning Dublini III määruse põhjendustes 14, 32 ja 39 väljendatud eesmärkide ja tagatistega.
70. Pädevate ametiasutuste ülesanne on konkreetsetel juhtudel liikmesriigi kohtute alluvuses kontrollida, kas esineb tegureid, millest nähtub, et abielu on sõlmitud näilikult, elukohaliikmesriigi valimise eesmärgil, hoidudes seega kõrvale perekonna ühtsust mitte puudutavate Dublini III määruse III peatüki kriteeriumide kohaldamisest.(59) Sama kehtib ka pikaajalisel suhtel põhinevate taotluste kohta.
71. Madalmaade väitel pidas seadusandja Dublini III määrust vastu võttes silmas, et perekonna ühtsus on ette nähtud nõukogu direktiivis 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta.(60) Nad märgivad, et tagasivõtmispalvet esitaval liikmesriigil ei ole vaja III peatüki artiklit 9 arvesse võtta, sest selle direktiivi sätetega on perekonna ühtsus niisugustel juhtudel nagu H. ja R. juhtumid piisavalt kaitstud.
72. Direktiiv 2003/86 sisaldab tõepoolest sätteid perekonna ühtsuse kohta, kuid selle direktiivi põhimõtteline eesmärk on tagada liikmesriikide territooriumil (juba) seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine ja aidata kaasa ühiskonnakultuurilisele stabiilsusele.(61) Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise eeskirjad teenivad vägagi teistsugust eesmärki. Need eeskirjad kehtestati selleks, et Dublini süsteemi üldiselt tõhustada.(62) Vastutava liikmesriigi määramine on menetluse esimene etapp, millele järgneb taotluse enda sisuline läbivaatamine. Ehkki Dublini III määruses sätestatud perekonna ühtsuse kriteeriumide vaieldamatu eesmärk on võtta arvesse peresuhteid, ei teeni need sätted sama eesmärki mis direktiiv 2003/86 ja keskenduvad rahvusvahelise kaitse taotlejale, mitte liikmesriigis juba seaduslikult elavale pereliikmele.
73. Seetõttu olen erinevalt Madalmaade väljendatud seisukohast arvamusel, et seda direktiivi ei tule Dublini III määruse tähenduses vastutava liikmesriigi määramisel arvesse võtta.
74. Samuti ei nõustu ma väära argumendiga, et esimene liikmesriik peab asjakohastel puhkudel selleks, et teisest liikmesriigist saaks varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik, esitama sellele liikmesriigile vastuvõtmispalve. Selles argumendis jääb käsitlemata põhimõtteline küsimus, kas teine liikmesriik saab kohaldada Dublini III määruse kohaselt III peatüki kriteeriume.
75. Paljudel juhtudel tähendab vajadus pidada Dublini III määruse artiklis 21 ette nähtud vastuvõtmispalve esitamisel kinni rangetest tähtaegadest seda, et esimesel liikmesriigil (käesoleval juhul Saksamaal) ei ole praktikas võimalik seda palvet esitada.(63) Selle näiteks on H. juhtumi faktilised asjaolud. Rahvusvahelise kaitse taotlus esitati Saksamaal 5. jaanuaril 2016.(64) Artikli 21 lõike 1 esimese lõigu kohaselt pidi vastuvõtmispalve olema esitatud 5. aprilliks 2016. H. sõrmejäljed ja andmed olid Eurodacis salvestatud ning Eurodaci kokkulangevuse korral lüheneb see tähtaeg kahele kuule (5. märts 2016). Saksamaa ametiasutused said Madalmaade kolleegidelt tagasivõtmispalve 21. märtsil 2016. Seega oli vastuvõtmispalve esitamise tähtaeg selleks ajaks, mil Saksamaa ametiasutused said tagasivõtmispalve, juba möödunud. Niisugustel asjaoludel ei olnud võimalik lahendada varjupaigataotleja ega asjaomaste liikmesriikide olukorda vastuvõtmispalve mehhanismi abil nii, et vastutav liikmesriik määratakse vastavalt Dublini III määruse III peatükis sätestatud perekonna ühtsuse kriteeriumidele.
76. Dublini III määruse sõnastust ja eesmärki arvesse võttes on parem tõlgendada tagasivõtmist käsitlevaid sätteid kooskõlas hartas perekonnaelu kaitseks sätestatud tagatistega. Niisiis, kui rahvusvahelise kaitse taotleja saab tõendada oma suhet pereliikmega Dublini III määruse artikli 2 punkti g tähenduses ning tugineb sama määruse artiklile 9, tuleb liikmesriigil, kes kavatseb esitada tagasivõtmispalve, võtta artikli 3 lõike 1 kohaselt vastutava liikmesriigi määramisel arvesse perekonna ühtsuse kriteeriume, välja arvatud juhul, kui pädevad ametiasutused saavad tõendada, et see isik on sõlminud perekondliku suhte eesmärgiga hoiduda kõrvale Dublini III määruse kohaldamisest.
Dublini III määruse artikkel 27
77. Dublini III määruse artiklis 27 ei ole eristatud üleandmisotsuste vaidlustamist või läbivaatamist selle põhjal, kas need on seotud vastuvõtmispalvete või tagasivõtmispalvetega. Järelikult peab rahvusvahelise kaitse taotleja mõlemal juhul saama teostada õigust tõhusale õiguskaitsevahendile liikmesriigis, kus III peatüki kriteeriume on väidetavalt väärkohaldatud.(65) See tõlgendus tagab, et artiklis 27 sätestatud kaebeõigus või õigus läbivaatamisele ei kaota oma kasulikku mõju.(66)
78. Kohtuasjas Ghezelbash märkis Euroopa Kohus, et Dublini III määruse artikli 27 lõike 1 sõnastusest ilmnevalt peab selles sättes ette nähtud õiguskaitse olema tõhus ning hõlmama nii faktilisi kui ka õiguslikke küsimusi. Ühtlasi ei ole selle sätte sõnastuses mainitud mingeid piiranguid argumentidele, mida varjupaigataotleja võib oma kaebuses esitada.(67) Samuti osutas Euroopa Kohus, et selle määruse põhjenduses 19 on märgitud, et rahvusvahelise õiguse täitmise tagamiseks peaks üleandmisotsuste vaidlustamiseks Dublini III määrusega kehtestatud tõhus õiguskaitse hõlmama nii selle määruse kohaldamise hindamist kui ka selle liikmesriigi õigusliku tegeliku olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse.(68) Käesoleval juhul on oluline selle kriteeriumi esimene osa ning mulle näib, et selles olukorras saab ja tulebki kohaldada seda Euroopa Kohtu varasemat otsust. See näib olevat täielikus kooskõlas Dublini III määruse sõnaselgelt nimetatud eesmärgiga võimaldada kohtulikku kontrolli selle määruse rakendamise suhtes.(69)
79. Lisan, et käesolevas asjas ei ole vaidlusküsimus selles, kas rahvusvahelise kaitse taotlejatel peaks olema õigus kaevata kõikide üleandmisotsuste peale, mis järgnevad sellele, kui liikmesriik nõustub tagasivõtmispalve rahuldama. Vajadus sellise õiguse järele tekib vaid nendel juhtudel, mil taotleja saab tugineda III peatükis sätestatud konkureerivale kriteeriumile, eeskätt perekonna ühtsuse kriteeriumile, ning kui sellest tulenevalt võib tekkida küsimus seoses nende kriteeriumide väärkohaldamisega.
80. Sellepärast järeldan, et Dublini III määrust tuleb tõlgendada nii, et kui isik esitab ühes liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotluse ja liigub seejärel teise liikmesriiki, kus ta esitab veel ühe taotluse ja püüab vaidlustada tagasivõtmispalve alusel tehtud üleandmisotsust põhjendusel, et teine liikmesriik on väärkohaldanud III peatüki kriteeriume, eeskätt perekonna ühtsust käsitlevaid sätteid, sealhulgas sama määruse artiklit 9, on pädevad ametiasutused kohustatud kohaldama asjakohaseid III peatüki kriteeriume. Sama määruse artikli 27 lõike 1 kohaselt alluvad niisugused otsused liikmesriigi kohtute kontrollile, et tagada nende kriteeriumide korrektne kohaldamine.
Teine küsimus
81. Oma teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada sisuliselt seda, kas esimeses küsimuses kirjeldatud olukorras on oluline, et esimene liikmesriik on esmalt esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse kohta juba otsuse teinud või et taotleja on selle taotluse tagasi võtnud.
82. Esiteks ei selgu eelotsusetaotlusest, kuidas on teine küsimus seotud vaidlusaluste juhtumite faktiliste ja muude asjaoludega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole täpsustanud, kas esimese liikmesriigi otsus, millele ta vihjab, viitab vastutava liikmesriigi määramise otsusele või sisulisele otsusele rahvusvahelise kaitse taotluse kohta.
83. Teiseks ei ole H. juhtumi suhtes tuvastatud, et Saksamaa ametiasutused on üldse kumbagi liiki otsuse teinud. R-i osas kinnitas Saksamaa valitsus kohtuistungil, et selleks ajaks, kui Madalmaade ametiasutused esitasid tagasivõtmispalve (s.o 23. aprilliks 2016), ei olnud nende Saksamaa kolleegid R-i suhtes sisulist otsust teinud. Talle anti täiendav kaitse alles 6. oktoobril 2016. Seda, et kumbki taotleja oleks rahvusvahelise kaitse taotluse menetlusdirektiivi artikli 27 või 28 tähenduses tagasi võtnud, ei ole tuvastatud.
84. Kuigi teise küsimuse taga olevad faktilised asjaolud on seega ebaselged, käsitlen korrektsuse huvides põgusalt ka seda küsimust.
85. Dublini III määruse artikli 7 lõike 2 kohaselt määratakse vastutav liikmesriik olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil taotleja esitas esimest korda rahvusvahelise kaitse taotluse. See annab lähtekoha. Vastutav liikmesriik tuleb määrata selleaegsetest faktilistest asjaoludest lähtuvalt, kohaldades III peatüki kriteeriume, sealhulgas perekonna ühtsuse kriteeriumi (esimene etapp). Sellele järgneb taotluse sisuline hindamine kvalifitseerumisdirektiivi tähenduses (teine etapp).(70)
86. Kui faktilistest asjaoludest ilmneb, et esimeses liikmesriigis esitatud taotlus oli läbivaatamisel või võeti või lükati selles liikmesriigis tagasi, ja kui teine liikmesriik järeldab, et tema ei ole vastutav liikmesriik, puutub esimeses liikmesriigis esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse staatus selles esimeses läbivaatamise etapis asjasse niivõrd, kui need faktilised asjaolud annavad alust tagasivõtmispalveks, mille teine liikmesriik võib esitada artikli 18 lõike 1 punkti b, c või d alusel.(71) Ent kui see liikmesriik ise peab end vastutavaks liikmesriigiks ja viib menetluse teise etappi (sisuline hindamine), puutub esimeses liikmesriigis tehtud otsus rahvusvahelise kaitse taotluse või selle tagasivõtmise kohta asjasse taotluse vastuvõetavuse hindamisel vastavalt liikmesriigi eeskirjadele, millega on võetud üle menetlusdirektiivi artikkel 33.(72) Lisan täielikkuse huvides, et kui esimene liikmesriik on selleks ajaks, mil taotleja esitab teises liikmesriigis järgmise taotluse, sellele taotlejale juba rahvusvahelise kaitse andnud, ei kuulu see isik Dublini III määruse kohaldamisalasse, sest ta ei ole artikli 2 punkti c tähenduses „taotleja“.
87. Niisiis ei ole see, kas esimeses liikmesriigis on taotluse suhtes otsus tehtud või kas taotleja võtab selle taotluse tagasi, tingimata määrav pädevate ametiasutuste hinnangu andmisel III peatüki kriteeriumide korrektse kohaldamise kohta teises liikmesriigis eesmärgiga teha kindlaks, kas see liikmesriik on Dublini III määruse tähenduses vastutav liikmesriik.
Ettepanek
88. Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsimustele järgmiselt:
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrust (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, tuleb tõlgendada nii, et kui isik esitab ühes liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotluse ja liigub seejärel teise liikmesriiki, kus ta esitab veel ühe taotluse ja vaidlustab tagasivõtmispalve alusel tehtud üleandmisotsuse põhjendusel, et teine liikmesriik on väärkohaldanud III peatüki kriteeriume, eeskätt perekonna ühtsust käsitlevaid sätteid, sealhulgas sama määruse artiklit 9, on pädevad ametiasutused kohustatud kohaldama asjakohaseid III peatüki kriteeriume. Sama määruse artikli 27 lõike 1 kohaselt alluvad niisugused otsused liikmesriigi kohtute kontrollile, et tagada nende kriteeriumide korrektne kohaldamine.
– See, kas esimeses liikmesriigis on taotluse suhtes otsus tehtud või kas taotleja võtab selle taotluse tagasi, ei ole tingimata määrav pädevate ametiasutuste hinnangu andmisel III peatüki kriteeriumide korrektse kohaldamise kohta teises liikmesriigis eesmärgiga teha kindlaks, kas see liikmesriik on määruse nr 604/2013 tähenduses vastutav liikmesriik.