ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 29ης Νοεμβρίου 2018 (1)
Υπόθεση C‑60/18
AS Tallinna Vesi
κατά
Keskkonnaamet,
παριστάμενουτου:
Keskkonnaministeerium
[αίτηση του Tallinna Ringkonnakohus (διοικητικού εφετείου Tallinn, Εσθονία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Οδηγία 2008/98/ΕΚ – Απόβλητα – Αποχαρακτηρισμός αποβλήτων – Ανάκτηση – Ειδικά κριτήρια για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων λυματολάσπης – Έλλειψη κριτηρίων σε ευρωπαϊκό ή εσωτερικό επίπεδο»
I. Εισαγωγή
1. Αρχής γενομένης από την απόφαση Vessoso και Zanetti (2) η έννοια του αποβλήτου απασχολεί το Δικαστήριο εδώ και δεκαετίες. Σχετικώς νεότερο είναι το ζήτημα υπό ποιες προϋποθέσεις μετατρέπονται τα απόβλητα εκ νέου σε κανονικό οικονομικό αγαθό μη υποκείμενο πλέον στις αυστηρές ρυθμίσεις του νομικού καθεστώτος των αποβλήτων (3). Με τη νέα ρύθμιση της οδηγίας για τα απόβλητα το έτος 2008 (4), ο νομοθέτης έκανε τα πρώτα βήματα προκειμένου να καταλήξει σε μίαν απάντηση. Η απάντηση αυτή εξειδικεύτηκε περαιτέρω προσφάτως(5), ωστόσο οι τροποποιήσεις αυτές δεν μπορούν να εφαρμοστούν ακόμη στην προκειμένη περίπτωση.
2. Ανεξάρτητα από τις πρόσφατες τροποποιήσεις, σημαντικό στοιχείο ως προς το ανωτέρω ζήτημα είναι να πληροί η σχετική ουσία ή το σχετικό αντικείμενο τις τεχνικές απαιτήσεις για την αντίστοιχη χρήση και να συμμορφούται προς την κείμενη νομοθεσία και τα πρότυπα που ισχύουν για τα προϊόντα. Σημαίνει αυτό, ωστόσο, ότι ένα απόβλητο τότε μόνο παύει να αποτελεί απόβλητο εάν και αφότου πραγματοποιηθεί ανάκτησή του με σκοπό τη χρήση του ως προϊόν το οποίο ανταποκρίνεται στα σχετικά καθορισμένα γενικά πρότυπα; Ή μπορεί να απαιτήσει ο κάτοχος των αποβλήτων να αποφασίσουν οι αρμόδιες αρχές, κατά περίπτωση και ανεξάρτητα από το αν υφίστανται πρότυπα προϊόντος, αν το απόβλητο έχει παύσει πλέον να αποτελεί απόβλητο;
3. Αυτά τα ερωτήματα θέτει η εξεταζόμενη αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Η οδηγία για τα απόβλητα
4. Το άρθρο 3, σημείο 1, της οδηγίας για τα απόβλητα ορίζει ως απόβλητα «κάθε ουσία ή αντικείμενο το οποίο ο κάτοχός του απορρίπτει ή προτίθεται ή υποχρεούται να απορρίψει».
5. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα απόβλητα καθορίζει την ιεράρχηση των αποβλήτων:
«Στη νομοθεσία και την πολιτική για την πρόληψη και τη διαχείριση των αποβλήτων ισχύει ως τάξη προτεραιότητας η ακόλουθη ιεράρχηση όσον αφορά τα απόβλητα:
α) πρόληψη,
β) προετοιμασία για επαναχρησιμοποίηση,
γ) ανακύκλωση,
δ) άλλου είδους ανάκτηση, π.χ. ανάκτηση ενέργειας, και
ε) διάθεση.»
6. Για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων κρίσιμο είναι το άρθρο 6 της οδηγίας για τα απόβλητα:
«1. Ορισμένα προσδιορισμένα απόβλητα παύουν να αποτελούν απόβλητα κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, εάν έχουν υποστεί εργασία ανάκτησης, περιλαμβανομένης της ανακύκλωσης, και πληρούν ειδικά κριτήρια που θα καθοριστούν σύμφωνα με τους ακόλουθους όρους:
α) η ουσία ή το αντικείμενο χρησιμοποιείται συνήθως για συγκεκριμένους σκοπούς,
β) υπάρχει αγορά ή ζήτηση για τη συγκεκριμένη ουσία ή αντικείμενο,
γ) η ουσία ή το αντικείμενο πληροί τις τεχνικές απαιτήσεις για τους συγκεκριμένους σκοπούς και συμμορφούται προς την κείμενη νομοθεσία και τα πρότυπα που ισχύουν για τα προϊόντα, και
δ) η χρήση της ουσίας ή του αντικειμένου δεν πρόκειται να έχει δυσμενή αντίκτυπο στο περιβάλλον ή την ανθρώπινη υγεία.
Εφόσον απαιτείται, τα κριτήρια περιλαμβάνουν οριακές τιμές για τους ρύπους και συνεκτιμούν ενδεχόμενες δυσμενείς περιβαλλοντικές επιπτώσεις της ουσίας ή του αντικειμένου.
2. – 3. […]
4. Εάν δεν έχουν καθορισθεί κριτήρια σε κοινοτικό επίπεδο σύμφωνα με τη διαδικασία που καθορίζεται στις παραγράφους 1 και 2, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν, κατά περίπτωση, εάν ένα συγκεκριμένο απόβλητο έχει αποχαρακτηρισθεί βάσει της εφαρμοστέας νομολογίας. Τα κράτη μέλη κοινοποιούν αυτές τις αποφάσεις στην Επιτροπή σύμφωνα με την οδηγία 98/34/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 1998, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών και των κανόνων σχετικά με τις υπηρεσίες της κοινωνίας των πληροφοριών, εφόσον αυτό απαιτείται από την εν λόγω οδηγία».
7. Η βασική υποχρέωση και ο ορισμός του σκοπού της οδηγίας για τα απόβλητα καθορίζεται στο άρθρο 13:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι η διαχείριση των αποβλήτων πραγματοποιείται χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον. […]»
8. Μετά την υποβολή της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, η οδηγία για τα απόβλητα τροποποιήθηκε σε πολλά σημεία, ειδικά σε σχέση με το άρθρο 6. Οι τροποποιήσεις αυτές όμως πρέπει να ενσωματωθούν στο εσωτερικό δίκαιο ως τις 5 Ιουλίου 2020 και επομένως δεν εφαρμόζονται στην κρινόμενη περίπτωση.
2. Ο εσθονικός νόμος περί αποβλήτων
9. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως μνημονεύει, μεταξύ άλλων, το άρθρο 21 του Jäätmeseadus (εσθονικού νόμου περί αποβλήτων), όπως ισχύει μετά την τροποποίησή του στις 18 Ιουλίου 2014, το οποίο ρυθμίζει τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων:
«(1) Τα απόβλητα παύουν να θεωρούνται απόβλητα, εάν έχουν υποστεί εργασίες ανακτήσεως περιλαμβανομένης της ανακυκλώσεως, και εάν πληρούν τα στηριζόμενα στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τα απόβλητα κριτήρια τα οποία καθορίζονται σύμφωνα με τους ακόλουθους όρους:
1) η ουσία ή το αντικείμενο χρησιμοποιείται συνήθως για συγκεκριμένους σκοπούς·
2) υπάρχει αγορά ή ζήτηση για τη συγκεκριμένη ουσία ή το συγκεκριμένο αντικείμενο·
3) η ουσία ή το αντικείμενο πληροί τις τεχνικές απαιτήσεις και συνάδει προς την κείμενη νομοθεσία και τα ισχύοντα πρότυπα προϊόντων για τους συγκεκριμένους σκοπούς·
4) η χρήση της ουσίας ή του αντικειμένου δεν έχει επιπτώσεις στο περιβάλλον ή στην ανθρώπινη υγεία.
(2) Εάν δεν έχουν καθοριστεί κριτήρια κατά την έννοια της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της [οδηγίας για τα απόβλητα], ο αρμόδιος για τον τομέα αυτόν υπουργός δύναται να καθορίσει με κανονιστική πράξη τα κριτήρια αποχαρακτηρισμού ορισμένων ειδών αποβλήτων, λαμβάνοντας υπόψη τις προϋποθέσεις που ορίζονται στην παράγραφο 1, σημεία 1 έως 4, του παρόντος άρθρου.
(3) Τα κριτήρια πρέπει να περιλαμβάνουν οριακές τιμές ρύπων, εφόσον απαιτείται, και να λαμβάνουν υπόψη ενδεχόμενες επιζήμιες συνέπειες στο περιβάλλον και στην υγεία.
(4) Οι εργασίες ανακτήσεως, κατόπιν των οποίων αποχαρακτηρίζονται τα απόβλητα, πρέπει να μνημονεύονται στην άδεια επεξεργασίας αποβλήτων ή σε ολοκληρωμένη περιβαλλοντική άδεια της επιχειρήσεως που πραγματοποίησε τις εργασίες ανακτήσεως, η οποία χορηγείται σύμφωνα με τον νόμο περί βιομηχανικών εκπομπών […]».
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
10. Η Keskkonnaamet (υπηρεσία περιβάλλοντος) χορήγησε κατά τα έτη 2014 και 2015 στην AS Tallinna Vesi, επιχείρηση μονάδων επεξεργασίας λυμάτων, άδειες επεξεργασίας αποβλήτων για την ανάκτηση αποβλήτων εντός εγκαταστάσεως επεξεργασίας αποβλήτων στο Tallinn (Εσθονία) έως τη συνολική ποσότητα των 32 000 τόνων ετησίως και εντός εγκαταστάσεως επεξεργασίας αποβλήτων στην κοινότητα Harku στο Harjumaa (Εσθονία) έως τη συνολική ποσότητα των 7 000 τόνων ετησίως.
11. Από τις αιτιολογίες των ως άνω αποφάσεων προκύπτει ότι η Tallinna Vesi δραστηριοποιείται στον τομέα της αποχετεύσεως υγρών αστικών αποβλήτων και της επεξεργασίας υγρών αποβλήτων σε εγκατάσταση ενεργοποιημένης ιλύος.
12. Η υπηρεσία περιβάλλοντος και η Tallinna Vesi διαφωνούν ως το κατά πόσον η επεξεργασμένη με τον τρόπο αυτό λυματολάσπη εξακολουθεί να αποτελεί απόβλητο, πράγμα το οποίο θα περιόριζε σημαντικά τη χρήση της, ή μπορεί να διατεθεί ελεύθερα στην αγορά ως προϊόν.
13. Η Tallinna Vesi φρονεί ότι η διαδικασία καθαρισμού των υγρών αποβλήτων συνίσταται σε βιολογική ανακύκλωση. Σύμφωνα με το εσθονικό δίκαιο, η βιολογική ανακύκλωση αποτελεί διαδικασία ανακτήσεως αποβλήτων με την οποία τα απόβλητα μετατρέπονται σε προϊόντα και, ως εκ τούτου, παύουν να αποτελούν πλέον απόβλητα. Η Tallinna Vesi επιθυμεί να λάβει σχετική άδεια επεξεργασίας αποβλήτων.
14. Αντιθέτως, η υπηρεσία περιβάλλοντος υποστηρίζει ότι για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων πρέπει να πληρούνται ταυτόχρονα όλα τα κριτήρια που μνημονεύονται στο άρθρο 21, παράγραφος 1, σημεία 1 έως 4, του εσθονικού νόμου για τα απόβλητα. Ειδικότερα, κατά την άποψή της, μια ουσία ή ένα αντικείμενο τότε μόνο μετατρέπεται σε προϊόν, κατά το άρθρο 21, παράγραφος 1, σημείο 3, του εσθονικού νόμου για τα απόβλητα, όταν συνάδει προς ορισμένο πρότυπο προϊόντος για συγκεκριμένο σκοπό.
15. Ωστόσο, κατ’ αυτήν, για το προϊόν που προκύπτει από τη διαδικασία σταθεροποιήσεως και εξυγιάνσεως που εφαρμόζει η Tallinna Vesi δεν υπάρχει πρότυπο προϊόντος και, για τον λόγο αυτό, οι διαδικασίες επεξεργασίας αποβλήτων που εφαρμόζει η επιχείρηση αυτή πρέπει να θεωρηθούν ως βιολογική επεξεργασία, η οποία προηγείται της ανακτήσεως των αποβλήτων. Ως εκ τούτου, ο χρήστης λυματολάσπης πρέπει, ανεξαρτήτως προεργασίας, να καταχωριστεί ως διαχειριστής μη επικίνδυνων αποβλήτων και να διαθέτει άδεια επεξεργασίας αποβλήτων ή ολοκληρωμένη περιβαλλοντική άδεια.
16. Πέραν τούτου, η υπηρεσία περιβάλλοντος υποστήριξε συμπληρωματικά ότι το άρθρο 21 του εσθονικού νόμου για τα απόβλητα δεν παρέχει στην υπηρεσία περιβάλλοντος την εξουσία να αποφασίζει τον αποχαρακτηρισμό αποβλήτων και ότι η αρχή αυτή πρέπει να ενεργεί αποκλειστικά βάσει των κανόνων δικαίου της Ένωσης ή κανονιστικής πράξεως του υπουργού περιβάλλοντος.
17. Η Tallinna Vesi άσκησε προσφυγή κατά των αδειών επεξεργασίας αποβλήτων, κατά το μέρος που με αυτές η επεξεργασμένη λυματολάσπη εξακολουθεί να χαρακτηρίζεται απόβλητο. Μετά την απόρριψη της προσφυγής αυτής σε πρώτο βαθμό, εκκρεμεί πλέον η εκδίκαση του ενδίκου μέσου ενώπιον του Tallinna Ringkonnakohus (διοικητικού εφετείου Tallinn, Εσθονία). Στο πλαίσιο αυτό, το εν λόγω δικαστήριο υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
1) Έχει το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα απόβλητα την έννοια ότι συνάδει προς τη διάταξη αυτή ένας εθνικός κανόνας δικαίου που ορίζει ότι, όταν σε επίπεδο δικαίου της Ένωσης δεν προβλέπονται κριτήρια για τον αποχαρακτηρισμό συγκεκριμένου είδους αποβλήτων, ο αποχαρακτηρισμός τους εξαρτάται από την ύπαρξη, για το συγκεκριμένο είδος αποβλήτων, κριτηρίων που ορίζονται με εθνικό κανόνα δικαίου γενικής ισχύος;
2) Όταν σε επίπεδο δικαίου της Ένωσης δεν προβλέπονται κριτήρια για τον αποχαρακτηρισμό συγκεκριμένου είδους αποβλήτων, παρέχει το άρθρο 6, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα απόβλητα στον κάτοχο αποβλήτων το δικαίωμα να ζητήσει από την αρμόδια αρχή ή από δικαστήριο κράτους μέλους την έκδοση αποφάσεως αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων σύμφωνα με την ισχύουσα νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ανεξαρτήτως αν για το συγκεκριμένο είδος αποβλήτων υπάρχουν κριτήρια οριζόμενα με εθνικό κανόνα δικαίου γενικής ισχύος;
18. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι Tallinna Vesi, η Δημοκρατία της Εσθονίας, η Ιταλική Δημοκρατία, η Αυστριακή Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Δεν έλαβε χώρα επ’ ακροατηρίου συζήτηση, διότι το Δικαστήριο έκρινε ότι είχε διαφωτισθεί επαρκώς.
IV. Νομική εκτίμηση
19. Το εφετείο στηρίζεται προφανώς στην παραδοχή ότι η λυματολάσπη είναι απόβλητο, καθώς δεν ερωτά αν η λυματολάσπη αποτελεί αυτή καθαυτήν απόβλητο υπό το πρίσμα της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για τα απόβλητα σε συνδυασμό με την οδηγία για τα αστικά λύματα (6) και/ή την οδηγία για τη λυματολάσπη (7). Ούτε ερωτά εάν η οδηγία για τη λυματολάσπη θεμελιώνει ενδεχομένως ένα επαρκές πρότυπο προϊόντος. Οι τυχόν αμφιβολίες που εξακολουθούν να υφίστανται αναφορικά με τα ζητήματα αυτά καταλείπονται, τουλάχιστον προσωρινά, στην κρίση του εθνικού δικαστηρίου.
20. Αντ’ αυτού, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως έχει ως αντικείμενο μια περίπλοκη ρύθμιση της οποίας η αρχική διατύπωση, η οποία είναι κρίσιμη εν προκειμένω, υπήρξε κάπως ατυχής. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα απόβλητα προβλέπει μεν συγκεκριμένους όρους που είναι σημαντικοί για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων, ωστόσο οι όροι αυτοί πρέπει πρώτα να εξειδικευθούν από την Επιτροπή με περαιτέρω πράξεις, προτού μπορέσει να καθοριστεί βάσει αυτών αν συγκεκριμένα απόβλητα έχουν παύσει να χαρακτηρίζονται ως τέτοια (8). Στην περίπτωση που δεν έχουν καθορισθεί κριτήρια σε ενωσιακό επίπεδο, τα κράτη μέλη μπορούν, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, να αποφασίζουν, κατά περίπτωση, εάν ένα συγκεκριμένο απόβλητο έχει αποχαρακτηρισθεί βάσει της εφαρμοστέας νομολογίας.
21. Αμφότερα τα υποβληθέντα ενώπιον του Δικαστηρίου ερωτήματα για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων στηρίζονται στην τελευταία αυτή διάταξη. Ερωτάται, αφενός, εάν το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα απόβλητα επιτρέπει να εξαρτάται ο αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων από τον καθορισμό, σε ευρωπαϊκό ή σε εθνικό επίπεδο, προτύπων προϊόντος για τη συγκεκριμένη ουσία ή για το συγκεκριμένο αντικείμενο και, αφετέρου, εάν ο κάτοχος αποβλήτων μπορεί να απαιτήσει από αρμόδια αρχή ή από δικαστήριο να αποφασίσει, κατά περίπτωση, εάν το απόβλητο εξακολουθεί ή έχει παύσει να αποτελεί απόβλητο.
22. Η απάντηση στο ένα ερώτημα μπορεί να επηρεάσει ουσιωδώς την απάντηση στο άλλο. Πράγματι, αν γίνει δεκτό ότι ο αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων επιτρέπεται να εξαρτηθεί από τον καθορισμό κριτηρίων, δεν μπορεί να υφίσταται καμία υποχρέωση να λαμβάνεται, ανεξαρτήτως των κριτηρίων αυτών, κατά περίπτωση απόφαση για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων. Από την άλλη πλευρά, το γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα απόβλητα, το οποίο επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν κατά περίπτωση αποφάσεις, θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπεται στα κράτη μέλη να εκδίδουν μόνο ατομικές αποφάσεις, αλλά δεν επιτρέπεται να καθορίζουν γενικά κριτήρια.
23. Όπως ακολούθως εκθέτω, οι απαντήσεις πρέπει ωστόσο να εντοπιστούν μεταξύ των δύο αυτών άκρων. Για τον σκοπό αυτό θα εξετάσω καταρχάς το γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα απόβλητα, στη συνέχεια θα μελετήσω τις ουσιαστικές προϋποθέσεις του αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων, θα αναλύσω τις εξουσίες των κρατών μελών στο πλαίσιο αυτό και, τέλος, θα ερευνήσω τη σχέση μεταξύ γενικών ρυθμίσεων και ατομικών αποφάσεων κατά την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 4.
1. Επί του γράμματος του άρθρου 6, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα απόβλητα
24. Η απάντηση στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως φαίνεται να προκύπτει με σχετικά σαφή τρόπο από το άρθρο 6, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα απόβλητα. Σύμφωνα με αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν κατά περίπτωση εάν συγκεκριμένα απόβλητα έχουν αποχαρακτηριστεί βάσει της εφαρμοστέας νομολογίας, όταν η Επιτροπή δεν έχει καθορίσει κριτήρια σε ενωσιακό επίπεδο.
25. Εκ πρώτης όψεως είναι εύλογο να ανατρέξει κανείς στο γράμμα της διατάξεως αυτής, ειδικότερα δε να εστιάσει στη χρήση του ρήματος «μπορούν», και πιθανώς να λάβει επίσης υπόψη την αρμοδιότητα των κρατών μελών κατά το άρθρο 193 ΣΛΕΕ προς λήψη αυστηρότερων μέτρων προστασίας. Από τα στοιχεία αυτά και μόνο θα μπορούσε κανείς να συναγάγει ότι ούτε η εθνική διοίκηση ούτε τα δικαστήρια των κρατών μελών υποχρεούνται, ελλείψει ειδικών ευρωπαϊκών ή εσωτερικών ρυθμίσεων για συγκεκριμένες ουσίες ή για συγκεκριμένα αντικείμενα, να διαπιστώνουν τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων. Σύμφωνα με τα ανωτέρω, δεν θα έπρεπε να καθορίζουν κριτήρια ούτε να εκδίδουν ατομικές αποφάσεις.
26. Μια τέτοια προσέγγιση θα ήταν, όμως, πράγματι υπερβολικά επιφανειακή. Τουναντίον, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως απαιτεί τη σε βάθος εξέταση της έννοιας των αποβλήτων και ειδικότερα των προϋποθέσεων του αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων. Πράγματι, θα δημιουργούνταν προβλήματα εφαρμογής της οδηγίας για τα απόβλητα αν μια ουσία ή ένα αντικείμενο εξακολουθούσε να αντιμετωπίζεται ως απόβλητο, ενώ έχει παύσει, σύμφωνα με την οδηγία αυτή, να χαρακτηρίζεται ως απόβλητο. Πρέπει, επιπροσθέτως, να επιτυγχάνεται κατάλληλη εξισορρόπηση των επιδιωκόμενων με την οδηγία για τα απόβλητα σκοπών οι οποίοι συνίστανται, αφενός, στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας και, αφετέρου, στην ανάκτηση των αποβλήτων με σκοπό τη μετατροπή τους σε προς χρήση προϊόντα.
2. Επί του αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων
27. Το άρθρο 6 της οδηγίας για τα απόβλητα καθορίζει δύο τρόπους αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων.
28. Δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα απόβλητα, συγκεκριμένα απόβλητα παύουν να θεωρούνται απόβλητα, εφόσον έχουν υποστεί εργασία ανακτήσεως και πληρούν ειδικά κριτήρια τα οποία καθορίζει η Επιτροπή σύμφωνα με συγκεκριμένους όρους. Κατά τα ανωτέρω, ο αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων θα ήταν υποχρεωτικός, πλην όμως δεν υφίστανται ακόμη προϋποθέσεις για την εφαρμογή της διατάξεως αυτής. Και τούτο διότι η Επιτροπή δεν έχει καθορίσει τα σχετικά κριτήρια αναφορικά με τη λυματολάσπη.
29. Ο δεύτερος τρόπος αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων καθιερώνεται με το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα απόβλητα. Η προβλεπόμενη κατά τη διάταξη αυτή απόφαση των κρατών μελών πρέπει να λαμβάνει υπόψη της τη νομολογία (του Δικαστηρίου).
30. Η εφαρμοστέα νομολογία κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 4, διαμορφώθηκε ανεξάρτητα από το άρθρο 6 και αφορά τον ορισμό που περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, σημείο 1, της οδηγίας για τα απόβλητα (9). Σύμφωνα με αυτόν, απόβλητα είναι κάθε ουσία ή αντικείμενο το οποίο ο κάτοχός του απορρίπτει ή προτίθεται ή υποχρεούται να απορρίψει. Το εάν υφίσταται απόρριψη πρέπει να εξετάζεται (αντικειμενικά) υπό το πρίσμα του συνόλου των σχετικών περιστάσεων· συναφώς, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ο σκοπός της οδηγίας και η ανάγκη να μην υπονομεύεται η αποτελεσματικότητά της (10).
31. Ο ορισμός αυτός θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η ουσία ή το αντικείμενο δεν αποτελεί πλέον απόβλητο, όταν ο κάτοχός του δεν το απορρίπτει πλέον ή δεν προτίθεται ή δεν υποχρεούται να το απορρίψει.
32. Πάντως, μια τέτοια (ενδεχομένως αυθόρμητη) μεταβολή της ιδιότητας του αποβλήτου θα ήταν ασύμβατη με το σύστημα διαχειρίσεως των αποβλήτων που καθιερώνει η οδηγία για τα απόβλητα, διότι το σύστημα αυτό προϋποθέτει κατ’ αρχάς την περαιτέρω εφαρμογή του νομικού καθεστώτος των αποβλήτων.
33. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη λαμβάνουν, κατά το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα απόβλητα, τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι οι αρχικοί παραγωγοί ή άλλοι κάτοχοι αποβλήτων πραγματοποιούν οι ίδιοι την επεξεργασία των αποβλήτων ή αναθέτουν την επεξεργασία σε έμπορο ή σε οργανισμό ή σε επιχείρηση που εκτελεί εργασίες επεξεργασίας αποβλήτων ή μέσω διακανονισμού με δημόσιο ή ιδιωτικό οργανισμό συλλογής αποβλήτων σύμφωνα με τα άρθρα 4 και 13.
34. Το άρθρο 13 της οδηγίας για τα απόβλητα προβλέπει την –κεντρικής σημασίας για το νομικό καθεστώς των αποβλήτων– υποχρέωση να διασφαλίζεται ότι η διαχείριση των αποβλήτων πραγματοποιείται χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον. Με το άρθρο 4 καθιερώνεται η ιεράρχηση των αποβλήτων, η οποία τοποθετεί στην πρώτη θέση την πρόληψη των αποβλήτων, εν συνεχεία την προετοιμασία για επαναχρησιμοποίηση, περαιτέρω την ανακύκλωση, κατόπιν την άλλου είδους ανάκτηση και μόνο ως τελευταία δυνατότητα τη διάθεση των αποβλήτων.
35. Εντούτοις, όποιος, στο πλαίσιο αυτό, επεξεργάζεται απόβλητα κατ’ επάγγελμα δεν τα απορρίπτει, τουλάχιστον κατά τη διάρκεια της επεξεργασίας τους. Αντιθέτως, η κατοχή του αποβλήτου είναι αδήριτη προϋπόθεση για την άσκηση της αντίστοιχης δραστηριότητας και για την απόκτηση του εξ αυτής προερχόμενου κέρδους. Για παράδειγμα, η εκμετάλλευση χώρου υγειονομικής ταφής συνίσταται ακριβώς στη διαρκή κατοχή αποβλήτων. Επίσης, η επαγγελματική ανάκτηση αποβλήτων προϋποθέτει συνήθως την απόκτηση των επίμαχων αποβλήτων. Για τον λόγο αυτό ανακύπτουν και αντιδικίες σχετικά με το ποιος επιτρέπεται να διαθέσει ή να ανακτήσει συγκεκριμένα απόβλητα (11).
36. Το γεγονός ότι κατά τη διαχείριση των αποβλήτων δεν υφίσταται απόρριψη δεν μπορεί αφ’ εαυτού να οδηγήσει στην εξαίρεση του αποβλήτου από το πεδίο εφαρμογής του νομικού καθεστώτος των αποβλήτων. Πράγματι, από τη στιγμή που δεν ισχύει πλέον το νομικό καθεστώς των αποβλήτων, δεν διασφαλίζεται και η τήρηση των άρθρων 4 και 13 της οδηγίας για τα απόβλητα.
37. Ως εκ τούτου, ορθώς ο αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων προϋποθέτει μεν ότι ο κάτοχος δεν απορρίπτει ή δεν προτίθεται ή δεν υποχρεούται να απορρίψει την ουσία ή το αντικείμενο (12), πλην όμως ο όρος αυτός δεν αρκεί για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων. Η διαπίστωση αυτή προκύπτει εξάλλου και από τις προϋποθέσεις του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα απόβλητα, αλλά και από τη νομολογία του Δικαστηρίου στην οποία αναφέρεται το άρθρο 6, παράγραφος 4.
38. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει για ορισμένους τύπους ανακτήσεως ότι οι προκύπτουσες ουσίες, με την επιφύλαξη τυχόν απορρίψεως, δεν αποτελούν πλέον απόβλητα. Στους τύπους αυτούς εμπίπτει η επανεπεξεργασία των απορριμμάτων συσκευασίας που οδηγεί στην παραγωγή νέου υλικού ή νέου προϊόντος, το οποίο παρουσιάζει παρεμφερή χαρακτηριστικά με το υλικό από το οποίο προήλθαν τα απορρίμματα (13), και η μεταποίηση απορριμμάτων σιδήρου σε προϊόντα της βιομηχανίας σιδήρου και χάλυβα, που έχουν προέλθει από πρωτογενείς πρώτες ύλες, και έχουν τέτοια ομοιότητα ώστε δεν μπορούν πλέον να διακριθούν από τα υπόλοιπα προϊόντα της βιομηχανίας σιδήρου και χάλυβα (14). Η ανάκτηση αποβλήτων ώστε μέσω καθαρισμού τους να αποτελέσουν αέριο κατάλληλο να χρησιμοποιηθεί ως καύσιμο επιτυγχάνει μια παρεμφερή ποιότητα (15).
39. Επομένως, ο αποχαρακτηρισμός ορισμένης ουσίας ή ορισμένου αντικειμένου υπόκειται σε δύο προϋποθέσεις. Πρώτον, δεν επιτρέπεται ο κάτοχος της επίμαχης ουσίας ή αντικειμένου, κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, της οδηγίας για τα απόβλητα, να απορρίπτει, να προτίθεται ή να υποχρεούται να την/το απορρίψει. Δεύτερον, η ουσία ή το αντικείμενο πρέπει να μπορεί μέσω εργασιών ανακτήσεως να καταστεί χρησιμοποιήσιμο, χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον (16).
40. Στη νομολογία, άλλωστε, δεν αναφέρεται ότι η Ένωση ή τα κράτη μέλη πρέπει να εκδώσουν ρυθμίσεις ή αποφάσεις, προκειμένου κάποιο απόβλητο να παύσει πλέον να αποτελεί απόβλητο.
3. Επί των εξουσιών των κρατών μελών και των ορίων τους
41. Ωστόσο, οι προαναφερθείσες προϋποθέσεις αποχαρακτηρισμού των αποβλήτων είναι κρίσιμες για τις σχετικές εξουσίες των κρατών μελών. Πέρα από το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα απόβλητα, σημασία στο πλαίσιο αυτό έχει και η ρύθμιση της ανακτήσεως των αποβλήτων, που κατά τη νομολογία αποτελεί προϋπόθεση για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων.
42. Το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας των αποβλήτων δεν περιέχει εξαντλητικό κατάλογο των εργασιών ανακτήσεως. Ωστόσο, με την επιφύλαξη ειδικότερων ενωσιακών ρυθμίσεων για συγκεκριμένα απόβλητα, βάσει του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, η ρύθμιση των εργασιών ανακτήσεως –συμπεριλαμβανομένων των απαιτήσεων για πλήρη ανάκτηση– εναπόκειται κατά κανόνα, σύμφωνα με το άρθρο 10, στα κράτη μέλη. Τα κράτη αυτά πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους την ιεράρχηση των αποβλήτων κατά το άρθρο 4 και να αποτρέπουν τη διακινδύνευση της ανθρώπινης υγείας σύμφωνα με το άρθρο 13, καθώς και τη βλάβη του περιβάλλοντος, μπορούν όμως να θέτουν υψηλά πρότυπα προστασίας κατά εντελώς διαφορετικό τρόπο (17).
43. Η εξουσία αυτή των κρατών μελών να καθορίζουν τις εργασίες ανακτήσεως και το ισχύον επ’ αυτών επίπεδο προστασίας ανταποκρίνεται στο γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τα απόβλητα, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν, κατά περίπτωση, αν συγκεκριμένα απόβλητα έχουν παύσει να αποτελούν απόβλητα, αλλά δεν υποχρεούνται να αναγνωρίσουν ότι έχει συντελεστεί αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων. Η εξουσία αυτή ερείδεται επίσης στο άρθρο 193 ΣΛΕΕ το οποίο προβλέπει ότι τα κράτη μέλη επιτρέπεται να διατηρούν ή να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας.
44. Ωστόσο, η ελευθερία των κρατών μελών κατά την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα απόβλητα δεν είναι απεριόριστη. Πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους σκοπούς της οδηγίας, όπως την ιεράρχηση των αποβλήτων κατά το άρθρο 4 και ειδικότερα την προώθηση της ανακτήσεως των αποβλήτων σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 29, αλλά και να σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματα των θιγομένων και, ειδικά στην προκειμένη περίπτωση, το θεμελιώδες δικαίωμα της ιδιοκτησίας κατά το άρθρο 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και την επιχειρηματική ελευθερία που κατοχυρώνεται με το άρθρο 16 του Χάρτη.
45. Το άρθρο 193 ΣΛΕΕ δεν μεταβάλλει ουσιωδώς αυτά τα όρια, καθώς και τα μέτρα ενισχυμένης προστασίας πρέπει, αφενός, να ανταποκρίνονται στους σκοπούς των αντίστοιχων ενωσιακών μέτρων και, αφετέρου, να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης και δη τις γενικές αρχές του (18), στις οποίες συγκαταλέγονται τα θεμελιώδη δικαιώματα.
46. Πάντως, τα κράτη μέλη, κατά την υλοποίηση των σκοπών την οδηγίας για τα απόβλητα, ιδιαίτερα των σχετικών με την προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος κατά το άρθρο 13, διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως (19). Πράγματι, οι σχετικές αποφάσεις προϋποθέτουν πολύπλοκη εκτίμηση των κινδύνων που συνεπάγονται τα εκάστοτε μέτρα ανακτήσεως με βάση τις πλέον πρόσφατες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις (20). Το δίκαιο της Ένωσης επιτρέπει να περιορίζεται ο δικαστικός έλεγχος τέτοιων αποφάσεων στη διαπίστωση τυχόν πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως (21), απαιτεί όμως να σέβονται οι αρμόδιες αρχές τις διαδικαστικές απαιτήσεις, και ειδικότερα να εξετάζουν επιμελώς και αμερόληπτα όλα τα σχετικά στοιχεία κάθε περιπτώσεως (22). Αυτό το περιθώριο εκτιμήσεως πρέπει επίσης να ισχύει κατά την αναγκαία στάθμιση των σχετικώς εφαρμοζόμενων θεμελιωδών δικαιωμάτων.
47. Επομένως, τα κράτη μέλη διαθέτουν, κατά την οδηγία για τα απόβλητα και ειδικότερα κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως οσάκις αποφασίζουν εάν ορισμένα απόβλητα εξακολουθούν να αποτελούν απόβλητα. Ωστόσο, μια τέτοια απόφαση πρέπει να στηρίζεται σε συνεκτίμηση όλων των σχετικών πτυχών και των πλέον πρόσφατων επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων και επίσης στην τήρηση των σχετικών διαδικαστικών απαιτήσεων.
4. Γενικές ρυθμίσεις ή ατομικές αποφάσεις
48. Επιπλέον, πρέπει να διευκρινιστεί εάν, υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, η οδηγία για τα απόβλητα και ειδικότερα το άρθρο 6, παράγραφος 4, επιτρέπει να εξαρτάται ο αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων από την ύπαρξη, σε ευρωπαϊκό ή σε εθνικό επίπεδο, κριτηρίων σχετικών με την επίμαχη ουσία ή το επίμαχο αντικείμενο για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων. Αν επιτρεπόταν η θέσπιση τέτοιας ρυθμίσεως, οι κάτοχοι αποβλήτων δεν θα είχαν κανένα δικαίωμα να διαπιστωθεί σε ατομικό επίπεδο ότι ορισμένα απόβλητα, παρά την ανυπαρξία κριτηρίων, έχουν αποχαρακτηριστεί.
49. Συναφώς πρέπει κατ’ αρχάς να καταστεί σαφές ότι τα κράτη μέλη επιτρέπεται, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα απόβλητα, να καθορίζουν κριτήρια για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων. Μολονότι κατά τη διάταξη αυτή μπορούν να αποφασίζουν κατά περίπτωση, εντούτοις αυτό δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη επιτρέπεται να λαμβάνουν μόνο ατομικές αποφάσεις για ορισμένα απόβλητα ή για κατόχους αποβλήτων. Τουναντίον, το άρθρο 6, παράγραφος 4, δεύτερη περίοδος, υπενθυμίζει ότι οι αποφάσεις αυτές πρέπει να κοινοποιούνται στην Επιτροπή σύμφωνα με την οδηγία για τα τεχνικά πρότυπα και τις προδιαγραφές (23), στον βαθμό που η οδηγία αυτή το απαιτεί. Η εν λόγω οδηγία δεν ισχύει όμως για τις ατομικές αποφάσεις, αλλά για τα σχέδια τεχνικών κανόνων. Στα σχέδια αυτά εμπίπτουν κατ’ αρχήν τα κριτήρια για τον αποχαρακτηρισμό ορισμένων ειδών αποβλήτων. Περαιτέρω, τέτοιου είδους κριτήρια είναι πολύ πιο χρήσιμα για την προσήκουσα και συνεκτική εφαρμογή του νομικού καθεστώτος των αποβλήτων απ’ ό,τι απλώς και μόνο η έκδοση κατά περίπτωση αποφάσεων.
50. Κατά κανόνα ο αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων επιτρέπεται επίσης να εξαρτάται από την ύπαρξη τέτοιου είδους κριτηρίων. Πράγματι, τα απόβλητα συνδέονται κυρίως με κινδύνους για την προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος, που δικαιολογούν την εφαρμογή του νομικού καθεστώτος των αποβλήτων (24).
51. Ειδικά όσον αφορά την ανάκτηση της λυματολάσπης, η Αυστρία, μεταξύ άλλων, επισημαίνει εύστοχα ότι η εργασία αυτή συνδέεται με συγκεκριμένους κινδύνους για το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία, ιδίως με τον κίνδυνο της ρυπάνσεως. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη, λαμβανομένου υπόψη του περιθωρίου εκτιμήσεώς τους, θα έπρεπε να μπορούν να μη διαπιστώνουν τον αποχαρακτηρισμό της λυματολάσπης ή να μη θέτουν πρότυπα προϊόντος για την επεξεργασμένη λυματολάσπη, εφόσον τέτοια πρότυπα θα οδηγούσαν στον αποχαρακτηρισμό του αποβλήτου.
52. Πάντως ενδέχεται να υπάρχουν απόβλητα, τα οποία, λαμβανομένων υπόψη όλων των σχετικών πτυχών και των πλέον πρόσφατων επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων, έχουν, άνευ εύλογης αμφιβολίας, καταστεί χρησιμοποιήσιμα κατόπιν εργασιών ανακτήσεως χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία ή να βλάπτεται το περιβάλλον ή χωρίς ο κάτοχος κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, της οδηγίας για τα απόβλητα να τα απορρίπτει ή να προτίθεται ή να υποχρεούται να τα απορρίψει.
53. Σε μια τέτοια περίπτωση, θα περιοριζόταν σημαντικότερα το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών τα οποία δεν θα μπορούσαν απλώς και μόνο να επικαλεστούν την έλλειψη κριτηρίων για τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων. Υπό τέτοιες συνθήκες, ο κάτοχος αποβλήτων θα είχε δικαίωμα να ζητήσει να διαπιστώσουν οι αρμόδιες αρχές ή τα δικαστήρια με ατομική απόφαση τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων, σε περίπτωση που δεν μπορεί να θεωρηθεί παρόλα αυτά ότι ο κάτοχος των αποβλήτων απορρίπτει το υλικό ή το αντικείμενο, προτίθεται να το απορρίψει ή υποχρεούται να το απορρίψει.
54. Το εάν ο αποχαρακτηρισμός των αποβλήτων μπορεί υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις να διενεργείται αυτόματα, είτε άμεσα με βάση την οδηγία για τα απόβλητα είτε λόγω του ότι η οδηγία επιτρέπει τις αντίστοιχες εσωτερικές ρυθμίσεις, δεν πρέπει να κριθεί στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας. Αφενός, το εσθονικό δίκαιο δεν προβλέπει αυτή τη δυνατότητα και, αφετέρου, οι μετέχοντες διαφωνούν ως προς τη νομιμότητα των διοικητικών αποφάσεων που αποκλείουν τον αποχαρακτηρισμό των αποβλήτων.
V. Πρόταση
55. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως εξής:
Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/98/ΕΚ για τα απόβλητα, τα κράτη μέλη επιτρέπεται να προβλέπουν ότι η υπαγωγή των αποβλήτων στο ισχύον για αυτά νομικό καθεστώς ισχύει κατά κανόνα έως το χρονικό σημείο κατά το οποίο πληρούνται τα κριτήρια για τον αποχαρακτηρισμό τους, όπως τα κριτήρια αυτά έχουν καθοριστεί για τον εκάστοτε συγκεκριμένο τύπο αποβλήτων με ενωσιακή ή με εσωτερική πράξη γενικής ισχύος.
Ελλείψει τέτοιων κριτηρίων, ο κάτοχος αποβλήτων έχει πάντως το δικαίωμα να ζητήσει από αρμόδια αρχή ή από δικαστήριο κράτους μέλους να διαπιστώσει τον αποχαρακτηρισμό συγκεκριμένων αποβλήτων, εφόσον τα απόβλητα αυτά, λαμβανομένων υπόψη όλων των σχετικών πτυχών και των πλέον πρόσφατων επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων, έχουν, άνευ εύλογης αμφιβολίας, καταστεί χρησιμοποιήσιμα κατόπιν εργασιών ανακτήσεως χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ανθρώπινη υγεία ή να βλάπτεται το περιβάλλον ή χωρίς ο κάτοχός τους, κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, της οδηγίας 2008/98, να τα απορρίπτει, να προτίθεται ή να υποχρεούται να τα απορρίψει.